ÜBERSICHT ÜBER DIE WICHTIGSTEN ASPEKTE. Juni 2008, ergänzt Juni 2010 Nr. 02/08

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1 E DES GEMEINDEAMT ABTEILUNG KANTONS ZÜRICH GEMEINDEFINANZEN INFORMATION GEMEINDEFINANZEN KREDITRECHT ÜBERSICHT ÜBER DIE WICHTIGSTEN ASPEKTE Juni 2008, ergänzt Juni 2010 Nr. 02/08 Ausgangslage 1. Demokratischer Ausgabenentscheid Das öffentliche Gemeinwesen kann im Gegensatz zum privaten Unternehmen nicht ohne Bewilligung des zuständigen Gemeindeorgans über die Werte des Finanzvermögens verfügen. Das heisst, die Entscheidung, ob und in welcher Höhe Konsum- und Investitionsausgaben getätigt werden, fällt in einem demokratischen Ausgabenbewilligungsverfahren. Das Kreditrecht regelt die Fragen, wer nach was für Kriterien über welche Ausgaben bestimmen kann. 2. Die Ausgabe: Finanzvermögen wird zu Verwaltungsvermögen Das Vermögen der Gemeinden besteht aus Finanzvermögen und Verwaltungsvermögen. Das Finanzvermögen umfasst die Aktiven der Gemeinde, die ohne Beeinträchtigung der öffentlichen Aufgabenerfüllung veräussert werden können; über diese Aktiven kann nach kaufmännischen Grundsätzen verfügen werden und sie sind realisierbar. Das Verwaltungsvermögen umfasst die Vermögenswerte, die unmittelbar der öffentlichen Aufgabenerfüllung dienen und deshalb nicht frei realisierbar sind. Die Ausgabe besteht in der Verwendung von Finanzvermögen zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe. Das Finanzvermögen wird in Verwaltungsvermögen umgewandelt. Die Ausgaben, die mit der öffentlichen Zweckwidmung verbunden sind, werden in demokratischen Ausgabenbewilligungsverfahren bewilligt. Wie eine Ausgabe behandelt wird zudem der Verzicht auf eine Einnahme, das heisst, die folgenden Ausführungen gelten gleichermassen, wenn das zuständige Organ beschliesst, ein mögliche Einnahme nicht zu realisieren. Direktion der Justiz und des Innern

2 3. Zweistufiges Ausgabenbewilligungsverfahren Die Kombination des 119 des Gemeindegesetzes und der und 28 des Finanzhaushaltgesetzes bildet die rechtliche Grundlage für das zweistufige Ausgabenbewilligungsverfahren im Kanton Zürich: Als Grundsatz gilt, dass für jede Ausgabe sowohl ein Verpflichtungskredit wie auch ein Voranschlagskredit notwendig ist Verpflichtungskredit Der Verpflichtungskredit gibt die Ermächtigung, bis zu einer bestimmten Summe für einen bestimmten Zweck finanzielle Verpflichtungen einzugehen. Der Verpflichtungskredit ist für neue Ausgaben einzuholen, das heisst, immer dann, wenn die Gemeinde über eine verhältinismässig grosse Entscheidungsfreiheit verfügt, ob, in welcher Höhe und wann eine Ausgabe für einen bestimmten Zweck zu tätigen ist. Verpflichtungskredite für Konsum- oder Investitionsausgaben werden je nach ihrer Höhe von den Stimmberechtigten an der Urne oder an der Gemeindeversammlung oder vom Gemeinderat gesprochen. Die Abstufungen der Ausgabenbewilligungskompetenzen werden in der Gemeindeordnung festgehalten. Man kann den Verpflichtungskredit als die eigentliche, zentrale Ausgabenbewilligung betrachten. Er ermächtigt die Exekutive zum Eingehen von Verpflichtungen, nicht aber zur Leistung von Zahlungen, dafür ist die zweite Bewilligung, der Voranschlagskredit nötig. Hat das zuständige Gemeindeorgan den Verpflichtungskredit bewilligt, wird die entsprechende Ausgabe in den Voranschlag eingestellt. Wird ein Verpflichtungskredit nicht vollständig in einem Rechnungsjahr, sondern verteilt über mehrere Rechnungsjahre verbraucht, sind die jeweiligen Teilbeträge in die Voranschläge der aufeinanderfolgenden Rechnungsjahre einzustellen; für die einzelnen Tranchen des Verpflichtungskredits werden die Voranschlagskredite jeweils mit dem Beschluss über den Voranschlag Jahr für Jahr bewilligt, bis das Vorhaben, für das die Ausgabe bewilligt wurde, erfüllt bzw. der Verpflichtungskredit aufgebraucht ist. Ein Verpflichtungskredit oder Teile davon werden auch bereits im Voranschlag eingestellt, wenn der Beschluss dazu erst im Laufe des Budgetjahres fällt, d. h. im Zeitpunkt der Budgetabnahme noch nicht bestimmt ist. Die entsprechende Budgetposition wird vorbehältlich der Zustimmung zum Verpflichtungskredit genehmigt und ist mit einem Sperrvermerk zu versehen Voranschlagskredit Der Voranschlag umfasst zum einen die gebundenen Ausgaben und zum anderen die neuen Ausgaben, für die das zuständige Gemeindeorgan den Verpflichtungskredit gesprochen hat, jeweils für ein Jahr. Der Voranschlag enthält die vom Budgetorgan zu bewilligenden Aufwände und geschätzten Erträge der Laufenden Rechnung (Erfolgsrechnung) und die vom Budgetorgan zu bewilligenden Ausgaben und geschätzten Einnahmen der Investitionsrechnung. Die neuen, mit Verpflichtungskredit bewilligten Ausgaben, werden, wenn sie Konsumausgaben sind, in die Laufende Rechnung (Erfolgsrechnung) des Voranschlags eingestellt, und wenn sie Investitionsausgaben sind, in die Investitionsrechnung des Voranschlags eingestellt. Über den Vor- Juni 2008, ergänzt Juni

3 anschlag beschliesst die Gemeindeversammlung (bzw. das Parlament); sie ist das Budgetorgan. Indem die Gemeindeversammlung den Voranschlag beschliesst, bewilligt sie auch die darin eingestellte, zuvor mit Verpflichtungskredit gesprochene neue Ausgabe und spricht für diese neue Ausgabe den Voranschlagskredit. Neue Ausgaben für die der Verpflichtungskredit noch aussteht, das heisst, erst im Laufe des Budgetjahres gesprochen wird, werden mit Sperrvermerk in den Voranschlag aufgenommen. Mit dem Voranschlagskredit ermächtigt das Budgetorgan den Gemeinderat, die Jahresrechnung für den angegebenen Ausgabenzweck bis zum festgelegten Betrag zu belasten. Der Voranschlagskredit hat nur Wirkung für das Budgetjahr. Am Ende verfällt ein Voranschlagskredit, im Gegensatz zum Verpflichtungskredit, der Bestehen bleibt, bis der Kredit verbraucht oder das Vorhaben abgeschlossen ist. 4. Kreditart Der Verpflichtungskredit kann ein Objektkredit oder ein Rahmenkredit sein. In den weitaus meisten Fällen handelt es sich um einen Objektkredit, einen Verpflichtungskredit für ein einzelnes Vorhaben. Seltener ist der Rahmenkredit, ein Verpflichtungskredit für ein Programm. Aus einem Rahmenkredit heraus können wieder einzelne Objektkredite bewilligt werden. Deshalb kann der Rahmenkredit auch eine Kompetenzdelegation enthalten. Das Gemeindeorgan, das für die Bewilligung des Rahmenkredits zuständig ist, bestimmt im Beschluss über die Bewilligung des Rahmenkredits zugleich, welches Gemeindeorgan für die Aufteilung des Rahmenkredits in einzelne Objektkredite zuständig ist. In aller Regel ist das aus praktischen Gründen die Exekutive, die auf diese Weise die Kompetenz erhält, Ausgabenbeschlüsse zu fällen, die normalerweise ausserhalb ihrer Kompetenz liegen. 5. Bemessung des Verpflichtungskredits Das für die Bewilligung eines Kredites zuständige Organ wird normalerweise durch die Höhe der Kreditsumme bestimmt. Deshalb ist es entscheidend, wie der Verpflichtungskredit bemessen wird. Dabei gelten das Trennungsverbot und das Vermengungsverbot oder der Grundsatz, dass zusammengerechnet wird, was zusammengehört und nicht zusammengerechnet werden darf, was nicht zusammengehört Trennungsverbot Neue Ausgaben für einen bestimmten Zweck, die in einem sachlichen und zeitlichen Zusammenhang stehen oder sich gegenseitig bedingen, werden in denselben Verpflichtungskredit aufgenommen. Ausgaben werden für die Kreditbewilligung als Einheit betrachtet, wenn sie dem gleichen Zweck dienen. Ziel dieser Bestimmung ist es, die Stimmberechtigten in die Lage zu versetzen, die Tragweite eines Projektes als Gesamtes zu überblicken. Dabei kann es dazu kommen, dass die Exekutive bereits in eigener Kompetenz Ausgaben veranlasst hat, um eine grösseres Projekt vorzubereiten. In diesem Fall werden die bereits beschlossenen oder getätigten Ausgaben trotzdem dem Projekt hinzugerechnet und das zuständige Juni 2008, ergänzt Juni

4 Organ auf der Gesamtsumme ermittelt, obwohl die vorbereitenden Ausgaben schon einmal beschlossen wurden. Der Verpflichtungskredit ist grundsätzlich für den Bruttobetrag der Ausgabe zu beschliessen. Der Verpflichutngskredit kann nur dann netto beschlossen werden, wenn die Beiträge Dritter in ihrer Höhe rechtlich zugesichert sind. Verpflichtungskredite können eine Bestimmung enthalten, wonach sich die zu bewilligende neue Ausgabe der Teuerung anpasst. Nicht unter das Gebot der Zusammenrechnung fallen die Folgekosten, obwohl sie im Kreditantrag ausgewiesen werden müssen. Die Folgekosten (personelle, betriebliche, Kapitalfolgekosten oder indirekte Folgekosten) werden wiederum berechnet um den Stimmenden die gesamte Tragweite ihrer Entscheidung vor Augen zu führen. Über die Folgekosten wird künftig nicht wieder separat beschlossen, sie gelten dann als gebunden, d. h. mit einem vorausgehenden Beschluss als bewilligt Vermengungsverbot Das logische Gegenstück zum Trennungsverbot ist die Regelung, nicht zusammenzuzählen, was keine sachliche Verbindung hat. Die Stimmenden sollen ihre Meinung klar äussern können und nicht durch die Vermengung sachlich nicht zusammengehörender Entscheidungen zu Kompromissantworten gezwungen werden Zeitliches Kriterium Neben dem sachlichen Zusammenhang spielt auch das zeitliche Element eine Rolle. Wenn ein Kredit einem Zweck dient und in einem bestimmten, absehbaren Zeitraum und zu bereits abschätzbaren Kosten abgeschlossen wird, liegt, selbst bei einer Etappierung des Projektes eine einmalige Ausgabe vor. Umgekehrt können gestaffelte Ausbauschritte bestehen, die keinen derart starken Zusammenhang haben, dass jeder Schritt für sich genommen, seinen Zweck verlieren würde. In diesem Fall wird nicht zusammengezählt. Ebenfalls nicht zusammengezählt wird, wenn eine Ausgabe wiederkehrend ist. Bei einer solchen Daueraufgabe ist der sachliche Zusammenhang offensichtlich, derselbe Zweck wird weiterverfolgt. Zum Zeitpunkt der Beschlussfassung ist auch das jährliche Betreffnis, nicht aber die Gesamtsumme bekannt, da die Dauer nicht bestimmt werden kann. Die erstmalige Entscheidung (in Kenntniss des Wiederkehrens) bindet dennoch die folgenden Ausgaben. 6. Bewilligung von Verpflichtungskrediten Verpflichtungskredite werden vom Gemeindeorgan bewilligt, das nach der Gemeindeordnung für die Bewilligung neuer Ausgaben in entsprechender Höhe zuständig ist. Begehren für Verpflichtungskredite, die auf Grund der Höhe der Ausgabe von den Stimmberechtigten an der Urne oder an der Gemeindeversammlung zu bewilligen sind, unterbreitet der Gemeinderat diesen Legislativorganen mit seinem Antrag und einem erläuternden Bericht. Zur Juni 2008, ergänzt Juni

5 Kreditvorlage stellt zudem die Rechnungsprüfungskommission ihren Antrag zu Handen des für die Bewilligung zuständigen Organs. Die Finanzordnung der Gemeindeordnung kann dem Gemeinderat die Kompetenz einräumen, bis zu einer bestimmten Höhe neue Ausgaben zu bewilligen. Durch den Beschluss des Gemeinderats erhalten die neuen Ausgaben die erforderliche Rechtsgrundlage. Sie können als bewilligte neue Ausgaben in den Voranschlag eingestellt werden. Der Gemeinderat bewilligt damit neue Ausgaben innerhalb des Voranschlags. Die Gemeindeordnung kann den Gemeinderat überdies ermächtigen, ausserhalb des Voranschlags neue Ausgaben zu bewilligen. Der Gemeinderat kann somit nach Beschluss des Voranschlags neue Ausgaben bewilligen. Im Umfang dieser ausserhalb des Voranschlags bewilligten neuen Ausgaben wird die Jahresrechnung den Voranschlag überschreiten. Aus diesem Grund ist die Kompetenz des Gemeinderats, neue Ausgaben ausserhalb des Voranschlags zu bewilligen, stärker zu beschränken als die Befugnis zur Bewilligung neuer Ausgaben innerhalb des Voranschlags. Letztere Ausgabenbewilligungskompetenz unterliegt nur mit Bezug auf den einzelnen Zweck oder das bestimmte Vorhaben einer Betragsgrenze; Vorhaben, deren Betragshöhe die für einen bestimmten Zweck gesetzte Zuständigkeitslimite nicht überschreiten, könnte der Gemeinderat in beliebiger Anzahl bewilligen. Die Ausgabenbewilligungskompetenz für neue Ausgaben ausserhalb des Voranschlags ist zusätzlich durch einen jährlichen Gesamtbetrag (sog. Plafond) zu begrenzen. Abgesehen davon, dass die einzelnen Vorhaben die für einen bestimmten Zweck gesetzte Limite nicht überschreiten dürfen, muss der Gemeinderat auch den jährlichen Gesamtbetrag einhalten. 7. Neue und gebundene Ausgaben Um die Gebundenheit von Ausgaben lassen sich lange Diskussionen führen. Die Gebundenheit bewirkt, dass die Ausgaben dem beschriebenen Bewilligungsprozess und damit dem Einfluss der Stimmenden entzogen sind, was die Brisanz der Diskussion erklärt Grundsatz Wie alles staatliche Handeln erfordern auch Ausgaben eine gesetzliche Grundlage. Die Gesetzliche Grundlage besteht in einem Rechtssetzenden Erlass (Gesetze, Verordnung, Reglement, rechtssetzender Vertrag), in einem gerichtlichen Entscheid, dem ein rechtssetzender Erlass zu Grunde liegt, oder in einem Kreditbeschluss. Ist eine solche gesetzliche Grundlage, die für einen öffentlichen Zweck die Tätigung einer Ausgabe vorsieht, in einem Masse bestimmt, dass der Gemeinde hinsichtlich der sachlichen, zeitlichen oder örtlichen Umsetzung des Ausgabenzwecks, mit Bezug auf die Ausgabenhöhe oder anderer wesentlicher Umstände kein erheblicher Entscheidungsspielraum bleibt, ist die Ausgabe gebunden. Umgekehrt ist die Ausgabe neu, wenn die Gemeinde über eine verhältnismässig grosse Entscheidungsfreiheit verfügt, ob, in welcher Höhe und wann die Ausgabe für einen bestimmten Zweck zu tätigen ist. Juni 2008, ergänzt Juni

6 7.2. Bei wiederkehrenden Ausgaben Bei wiederkehrenden Ausgaben ist die erstmalige Ausgabe als neue Ausgabe zu bewilligen. Die späteren, wiederkehrenden Ausgaben gelten als gebunden. Entsprechend sind die Kreditlimiten, nach denen sich die Zuständigkeiten der verschiedenen Gemeindeorgane bestimmen, bei wiederkehrenden Ausgaben um ein Mehrfaches tiefer als bei einmaligen Ausgaben. 8. Behandlung der Ausgaben im Budgetprozess 8.1. Änderungsanträge Liegt die Bewilligung des Verpflichtungskredits vor, werden die entsprechenden Konsumausgaben in die Erfolgsrechnung und die Investitionsausgaben in die Investitionsrechnung eingestellt. Gebundene Ausgaben werden vom Gemeinderat als solche bezeichnet und als gebundene Ausgaben in den Voranschlag eingestellt. Der Gemeinderat stellt der Gemeindeversammlung Antrag auf Beschluss des von ihm erstellten Voranschlags. Die Stimmberechtigten können den Voranschlag wie vom Gemeinderat beantragt beschliessen, ihn an den Gemeinderat zur Überarbeitung zurückweisen oder Änderungsanträge gutheissen, welche die Kürzung oder Streichung einzelner Budgetpositionen vorsehen. Entsprechend kann auch die Rechnungsprüfungskommission, die ihre politische Kontrolle im Dienst des Budgetorgans wahrnimmt, diesem die Gutheissung, die Rückweisung des Voranschlags oder die Kürzung oder Streichung von Budgetpositionen beantragen. Beschliesst das Budgetorgan die Kürzung oder Streichung gebundener Ausgaben, greift es in die Befugnis des Gemeinderats zur Bezeichnung gebundener Ausgaben ein. Der Gemeinderat kann deshalb beim Bezirksrat eine Überprüfung im besonderen Aufsichtsverfahren gemäss 9 VGH beantragen. Der Bezirksrat prüft, ob die Kürzung oder Streichung der gebundenen Ausgabe rechtmässig ist Referendumsmässige und budgetmässige Gebundenheit Das Budgetorgan ist nur berechtigt, Budgetpositionen zu abzuändern, wenn die entsprechende Ausgabe nicht absolut gebunden ist. Bei einer absolut gebundenen Ausgabe gibt die Rechtsgrundlage die Höhe der Ausgabe und den Zeitpunkt ihrer Vornahme so bestimmt vor, dass im Rahmen des Budgetprozesses kein Handlungsspielraum mehr bleibt. Dies ist der Fall, wenn eine Ausgabe durch einen Gerichtsentscheid rechtskräftig festgelegt ist. Ebenso ist denkbar, dass ein Verpflichtungskredit für ein Vorhaben bewilligt wurde, das im Umfang des bewilligten Kreditbetrags in einem bestimmten Jahr zu verwirklichen ist. In beiden Fällen hat das Budgetorgan keinen Ermessensspielraum, die Ausgabe in geringerer Höhe oder in diesem oder einem späteren Jahr zu bewilligen; es handelt sich um absolut gebundene Ausgaben, die im Budgetprozess nicht abänderbar sind. In anderen Fällen kann ein Ermessensspielraum des Budgetorgans in Betracht kommen. Ergibt die Gesamtbeurteilung einer Ausgabe, dass keine erheblicher Entscheidungsspielraum besteht, und ist sie deshalb als gebunden einzustufen (vgl. Ziffer 3), so kann in budgetrechtlicher Hinsicht dennoch ein gewisser zeitlicher Spielraum verbleiben. Ein Beispiel hierfür wäre eine bestimmte Sanierungsmassnahme an einer Liegenschaft, die im kommenden, im darauffolgenden oder einem späteren Budgetjahr durchgeführt werden kann. Da diese Aus- Juni 2008, ergänzt Juni

7 gabe in zeitlicher Hinsicht nicht absolut gebunden ist, kann sich das Budgetorgan die Freiheit nehmen, die Ausgabe in diesem oder einem späteren Jahr zu bewilligen. Noch weiter kann der Ermessensspielraum des Budgetorgans bei Ausgaben gehen, die zur Erfüllung der gesetzlichen Verwaltungsaufgaben unbedingt notwendig sind, wie etwa der Strassenunterhalt. Die Gemeinde kann für den Strassenunterhalt diese oder andere, mehr oder weniger Mittel einsetzen, einen bestimmten Unterhalt jetzt oder später vornehmen. Bleibt für die Tätigkeit solcher Unterhaltsarbeiten tatsächlich ein massgeblicher Ermessenspielraum, so sind die entsprechenden Ausgaben budgetmässig nicht gebunden. Das Budgetorgan hat einen Ermessenspielraum, was die Höhe und den Zeitpunkt der zu bewilligenden Mittel angeht. Allerdings besteht auch eine Unterhaltspflicht, das bedeutet, dass nicht durch den Verzicht auf Unterhalt ein Zustand herbeigeführt werden darf, der eine sofortige und damit gebunde Sanierungsmassnahme auslöst. Das Budgetorgan kann sich im Budgetprozess zur Kürzung oder Streichung von Budgetpositionen veranlasst sehen, weil es die betreffende Ausgabe als überhaupt nicht gebunden, sondern als neu, oder als nicht absolut gebunden erachtet. Ob dies zutrifft und die Änderung der streitigen Budgetpositionen zulässig ist, stellt der Bezirksrat im besonderen Aufsichtsverfahren gemäss 9 VGH fest. 9. Kreditergänzungsbewilligung und Kreditüberschreitungen 9.1. Zusatzkredit Reicht ein Verpflichtungskredit nicht aus, ist er durch einen Zusatzkredit zu ergänzen. Die ergänzende Kreditbewilligung über einen Zusatzkredit ist nur erforderlich, wenn sich die Mehrausgabe als neue Ausgabe erweist. Die Mehrausgabe ist eine neue Ausgabe, wenn die Gemeinde frei entscheiden kann, ob sie die Mehrausgabe tätigen will. Bei einmaligen Ausgaben ist dies etwa dann der Fall, wenn die Mehrausgabe durch die Zweckerweiterung eines Vorhabens bedingt ist oder wenn die Komfortstufe erhöht werden soll. Eine Ergänzungsbewilligung ist weiter notwendig, wenn sich in einem fortgeschrittenen Stadium der Planung Projektänderungen aufdrängen, die erhebliche Mehrkosten verursachen. Schliesslich können auch unvorhersehbare oder nicht vorhergesehene Umstände die Kosten erhöhen, wie etwa dann, wenn bei der Projektierung rechtlichen oder technischen Schwierigkeiten zu wenig Rechnung getragen wurde. Der Zusatzkredit ist einzuholen, weil die neue Sachlage die Frage aufwirft, ob der ursprüngliche Verpflichtungskredit bewilligt worden wäre, wenn das zuständige Gemeindeorgan Kenntnis von den später anfallenden Mehrkosten gehabt hätte Kreditüberschreitungen Erweisen sich die Mehrausgaben als gebunden, ist eine ergänzende Kreditbewilligung nicht erforderlich. Von gebundenen Mehrausgaben ist auszugehen, wenn sich die Mehrkosten unvorhersehbar und unvermeidlich während der Ausführung des bewilligten Vorhabens ergeben und der Abbruch der Projektausführung nicht zweckmässig wäre. Die Mehrkosten können beispielsweise durch neue gesetzliche Auflagen oder durch die Teuerung bedingt sein. Der Mehraufwand ist bei der Rechnungslegung als solcher auszuweisen und zu be- Juni 2008, ergänzt Juni

8 gründen. Eine besondere nachträgliche Genehmigung ist nicht einzuholen. Die Genehmigung der Rechnung umfasst auch diesen Mehraufwand. Einen Sonderfall stellen dringliche Mehrausgaben dar. Bei diesen Mehrausgaben ist der Gemeinderat zwar an sich frei, sie zu tätigen oder auf sie zu verzichten, er steht jedoch unter zeitlichem Druck, weil das Hinauszögern des Entscheids zu unnötigen Mehrkosten führen würde. Für diesen Mehraufwand ist bei der nächsten Gelegenheit oder spätestens bei der Abnahme der Jahresrechnung um Genehmigung nachzusuchen Zuständigkeit für Zusatzkredite Soll der Zusatzkredit den Verpflichtungskredit zur Bewilligung einer einmaligen Ausgabe ergänzen, ist der Betrag des Zusatzkredits dafür ausschlaggebend, welches Gemeindeorgan für die Bewilligung zuständig ist. Damit sind Zusatzkredite im Prinzip entsprechend ihrer eigenen Höhe und unabhängig vom Verfahren zu behandeln, in dem der Hauptkredit bewilligt wurde. Eine Ausnahme besteht, wenn der ursprüngliche Kredit zusammen mit dem Zusatz die nächsthöhere Kreditkompetenz überschreitet, in diesem Fall muss neu über die Gesamtsumme abgestimmt werden. Werden wiederkehrende Ausgaben erhöht, kann diese Erhöhung in der Regel nur im Fall der indexmässig nachgewiesenen Teuerung als gebunden gelten. Entsprechend ist die Erhöhung einer ursprünglich neuen wiederkehrenden Ausgabe ebenfalls als neue Ausgabe zu behandeln, die eine Ergänzungsbewilligung mittels Zusatzkredit nötig macht. Soll der mit dem Hauptkredit finanzierte Zweck stark geändert oder ergänzt werden und steht der Betrag der Mehrausgaben nicht bloss in einem untergeordneten Verhältnis zur Summe des Hauptkredits, so ist nicht mehr von einem Zusatzkredit auszugehen, sondern von einer Neukonzeption, die als Ganze mit der neuen Gesamtsumme vom zuständigen Gemeindeorgan zu bewilligen ist Nachtragskredite Der Nachtragskredit ist die Ergänzung eines nicht ausreichenden Voranschlagskredits. Eigentliche Nachtragskredite liegen nur dann vor, wenn ein mit dem ordentlichen Budget bewilligter Voranschlagskredit noch im gleichen Budgetjahr ergänzt werden muss. Im Rahmen eines Nachtragsbudgets muss eine Ergänzung des bereits bewilligten Voranschlagskredits eingeholt werden. Entsprechend kann der Nachtragskredit wie der Voranschlagskredit nur vom Budgetorgan bewilligt werden. In den meisten Gemeinden findet jedoch nur einmal im Jahr eine Budgetversammlung statt, so dass keine Nachtragsbudgets geführt werden. Eigentliche Nachtragskredite sind daher in den Gemeinden sehr selten. Wird ein Zusatzkredit erst im laufenden Rechnungsjahr beschlossen, wird in der Praxis davon ausgegangen, dass dem Zusatzkredit für das laufende Rechnungsjahr auch Nachtragskreditcharakter zukommt. 10. Ausgabenvollzug Der Ausgabenvollzug besteht in einer ersten Phase im Beschluss über die einzugehenden Verpflichtungen für die im Voranschlag vorgesehenen Aufwände und Ausgaben und in einer Juni 2008, ergänzt Juni

9 zweiten Phase in der Beanspruchung der Kredite. Zuständig für den Ausgabenvollzug ist der Gemeinderat. Den Ausgabenvollzug in seiner ersten Phase hat er selbst wahrzunehmen, die zweite Phase kann er an einen Gemeindeangestellten delegieren. 11. Anlagen Die Umschichtung von Vermögenswerten des Finanzvermögens, wie beispielsweise die Umwandlung flüssiger Mittel in Wertschriften oder der Erwerb einer Liegenschaft des Finanzvermögens, stellt keine Ausgabe, sondern eine Anlage dar. Anlagegeschäfte sind Vorgänge der Vermögensverwaltung. Zuständig für die Vermögensverwaltung ist grundsätzlich der Gemeinderat. Eine Ausnahme bildet der Erwerb und die Veräusserung von Liegenschaften des Finanzvermögens und deren dingliche Belastung. Für diese Art der Anlagegeschäfte sieht die Finanzordnung der Gemeindeordnung vor, dass ab einer bestimmten Betragslimite die Gemeindeversammlung dem Geschäft zustimmen muss (vgl. 41 Abs. 3 Ziff. 5 GG). 12. Finanzielle Beteiligungen Finanzielle Beteiligungen, können Anlagen oder Ausgaben sein. Der Erwerb von Wertschriften ist, wenn sie tatsächlich Anlagezwecken dient, eine Anlage und fällt in die Zuständigkeit des Gemeinderats. Dass die Gemeinde mit dem Erwerb der Beteiligung Anlagezwecke verfolgt, zeigt sich insbesondere daran, dass die Beteiligung als sichere Anlage erscheint und einen bestimmten Ertrag verheisst. Anders verhält es sich bei finanziellen Beteiligungen, die der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe dienen. Das öffentliche Interesse rechtfertigt es, die für echte Vermögensanlagen vorgeschriebenen Gebote der Sicherheit und Verzinsung als zweitrangig zu behandeln. Formen dieser Beteiligung sind die Gewährung von Darlehen ohne Sicherheit, der Erwerb von Genossenschaftsanteilen und die Beteiligung an Aktiengesellschaften. Als öffentliche Zwecke kommen etwa der soziale und der allgemeine Wohnungsbau, Sportanlagen sowie Verkehrsunternehmen in Betracht. Merkmal dieser Beteiligungen ist die formelle Realisierbarkeit, an der aber kein vorrangiges Interesse besteht, weil die Erfüllung des öffentlichen Zwecks im Vordergrund steht. Die finanzielle Beteiligung zur Erfüllung eines öffentlichen Zwecks liegt nicht allein in der Entscheidungskompetenz des Gemeinderats. Ab einer bestimmten in der Finanzordnung zu verankernden Zuständigkeitslimite muss die Gemeindeversammlung ihre Zustimmung zu einer solchen Beteiligung erteilen (vgl. 41 Abs. 3 Ziff. 4 GG). Nicht um eine Beteiligung, sondern um eine neue Ausgabe handelt es sich, wenn die Gemeinde eine ihrer Aufgaben auslagert, zu diesem Zweck eine andere Rechtsperson des öffentlichen oder des privaten Rechts gründet und mit Dotationskapital ausstattet. Beispiele hierfür sind, dass die Gemeinde eine Stiftung, eine selbstständige Anstalt oder eine Aktiengesellschaft errichtet und der entsprechenden Organisationsform die Führung des Altersheims oder die Versorgungs- und Entsorgungsaufgaben überträgt. Durch diese finanzielle Mitwirkung der Gemeinde wird Finanzvermögen dauernd für die öffentliche Gemeindeaufgabe gebunden, die durch die ausgelagerte Organisationseinheit erfüllt wird. Entsprechend tätigt die Gemeinde eine neue Ausgabe, wenn sie die ausgelagerte Rechtsform bei ihrer Gründung oder später mit Einlagen ausstattet. Juni 2008, ergänzt Juni

10 13. Eventualverpflichtungen Eventualverpflichtungen wie etwa Bürgschaften kann die Gemeinde nur eingehen, soweit sie damit öffentliche Interessen fördert. Eventualverpflichtungen sind ebenfalls wie neue Ausgaben zu behandeln und erfordern entsprechend einen Verpflichtungskredit. Solange sie nicht fällig werden, müssen sie nicht in den Voranschlag ausgenommen werden. Sie sind hingegen im Anhang der Jahresrechnung aufzuführen. 14. Fremdmittelaufnahme Der laufende Finanzbedarf der Verwaltung wird vorwiegend über Steuermittel finanziert. Grössere Investitionen finanziert die Gemeinde oft über Fremdmittel. Die Fremdverschuldung und die Zinsbelastung werden durch die Ausgabenbewilligung der Stimmberechtigten gesteuert und sind über die Rechnungslegung kontrollierbar. Die Beschaffung der normalerweise kurz- und mittelfristig benötigten Mittel auf dem Kapitalmarkt zu üblichen Bedingungen ist eine blosse Vollzugsaufgabe, für welche der Gemeinderat zuständig ist. Muss sich eine Gemeinde aus besonderen Gründen langfristig verschulden, muss der Gemeinderat ab einer bestimmten Betragshöhe die Zustimmung der Gemeindeversammlung einholen (vgl. 41 Abs. 3 Ziff. 6 GG). KONTAKT UND SCHULUNG Bei Fragen steht die Abteilung Gemeindefinanzen gerne zur Verfügung: Markus Wagner, Wissenschaftlicher Mitarbeiter markus.wagner(at)ji.zh.ch Telefon: > Gemeindefinanzen > Behördenschulung Juni 2008, ergänzt Juni

5.1 Allgemeine Hinweise zur Ausgabenbewilligung und zu den Kreditarten

5.1 Allgemeine Hinweise zur Ausgabenbewilligung und zu den Kreditarten 5 KREDITBEWILLIGUNG 5.1 Allgemeine Hinweise zur Ausgabenbewilligung und zu den Kreditarten 5.2 Der Verpflichtungskredit 5.3 Der Voranschlagskredit 5.4 Gebundene Ausgaben 5.5 Zusammenfassung Kreditbewilligung

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