Rechtliche Möglichkeiten, die Sicherheit der Bevölkerung beim AKW Beznau zu überprüfen

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1 Rechtliche Möglichkeiten, die Sicherheit der Bevölkerung beim AKW Beznau zu überprüfen Eine kurze Übersicht von Martin Pestalozzi, lic. iur. Rechtsanwalt Anwaltsbüro Pestalozzi & Vogler, 8630 Rüti TRAS, Das Beznau-Hearing, 24. Juni 2014 in Brugg Einleitung Keine Fachreferat für JuristInnen. Kein Anspruch auf Vollständigkeit. Fokussierung auf die konkrete Fragestellung. Statt»Bewilligungsinhaberin«einfach»Axpo«und statt»anlage«einfach»beznau«. Bitte bei unverständlichem»fachchinesisch«unterbrechen! TRAS, Das Beznau-Hearing, 24. Juni 2014 in Brugg 2

2 Worauf stützen wir uns? Rechtsweggarantie der Bundesverfassung (Art. 29a). Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVG). Kernenergierechtliche Gesetze und Verordnungen (vgl. Auflistung im Anhang I). Schutzmassnahmen nach international anerkannten Grundsätzen und Regelwerken (Art. 5 Abs. 1 KEG; vgl. Anhang I). Relativ wenige Gerichtsentscheide (vgl. Auflistung im Anhang II). Die Praxis des ENSI ist von grosser Bedeutung! TRAS, Das Beznau-Hearing, 24. Juni 2014 in Brugg 3 Zuständigkeiten Für Erteilung und Entzug von Bau- und Betriebsbewilligungen: Das UVEK (Art. 49, 57, KEG). Für die laufende Aufsicht: Das ENSI für nukleare Sicherheit und Sicherung (Art KEG, Art. 6 Bst. a KEV). Die KNS für grundsätzliche Fragen der Sicherheit (nur beratend; Art. 71 KEG). TRAS, Das Beznau-Hearing, 24. Juni 2014 in Brugg 4

3 Wann wird Beznau abgestellt? (I) Unverzüglich vorläufig durch die Axpo selbst: Gemäss Ausserbetriebnahmeverordnung: Wegen Auslegungsfehlern aufgrund einer Sicherheitsüberprüfung (Art ). Wegen Alterungsschäden (Art. 4-8), insbesondere: Versprödung des Reaktordruckbehälters Risse im Primärkreislauf Wandstärkenabnahme im Primärkreislauf oder Containment Risse und Abplatzungen der Betonhülle Weigert sich die Axpo, hat das ENSI in einem solchen Fall die unverzügliche vorläufige Ausserbetriebnahme zu verfügen. TRAS, Das Beznau-Hearing, 24. Juni 2014 in Brugg 5 Was geschieht nach einer vorläufigen Ausserbetriebnahme? Die Axpo prüft, ob sie den Mangel auf dem Weg der Nachrüstung beheben kann. Bedeutet die Nachrüstung eine wesentliche Abweichung von der Bau- oder Betriebsbewilligung, erfordert dies eine Änderung der Bewilligung nach dem Verfahren für deren Erlass (Art. 65 Abs. 2 KEG). Bedeutet die Nachrüstung keine wesentliche Abweichung von einer Bewilligung, so genügt eine Freigabe des ENSI. Ist der Mangel nicht durch Nachrüstung behebbar, kommt es zum Entzug der Betriebsbewilligung. (Art. 67 Abs. 1 KEG) Ist die Nachrüstung zu teuer, kann die Axpo auf die Betriebsbewilligung verzichten und diese erlischt. (Art. 68 Abs. 1 Bst. b KEG) TRAS, Das Beznau-Hearing, 24. Juni 2014 in Brugg 6

4 Wann wird Beznau abgestellt? (II) Bei Entzug der Betriebsbewilligung durch das UVEK nach Art. 67 Abs. 1 KEG, wenn: Bst. a: Die Voraussetzungen für die Erteilung nicht mehr erfüllt sind. Bst. b: Die Axpo eine Auflage oder eine verfügte Massnahme trotz Mahnung nicht erfüllt. Direkter Bewilligungsentzug nur bei unmittelbarer Gefahr (Art. 72 Abs. 3 KEG); sonst muss der Axpo zuerst Gelegenheit zur Nachrüstung gegeben werden. Wenn die Axpo auf die Bewilligung verzichtet. (Art. 68 Abs. 1 Bst. b) An die definitive Ausserbetriebnahme schliessen die»nachbetriebsphase«und die»stilllegungsphase«an. TRAS, Das Beznau-Hearing, 24. Juni 2014 in Brugg 7 Rechtliche Möglichkeiten der AnwohnerInnen I Gesuch beim UVEK, der Axpo sei die Betriebsbewilligung zu entziehen, weil die Voraussetzungen nicht mehr erfüllt seien. Es müssen wesentliche Grundlagen seit der Erteilung der Bewilligung geändert haben. Es fallen nur bedeutsame Mängel ins Gewicht. Es müssen erhebliche Tatsachen und Beweismittel namhaft gemacht werden. Es muss dargelegt werden, wieso die Bewilligung fehlerhaft ist. Wenn diese Voraussetzungen erfüllt sind, kann der Anstoss zur Anpassung der Bewilligung auch von AnwohnerInnen ausgehen; ein Anspruch auf ein Anpassungsverfahren ergibt sich aus der Verfassung (Art. 29 und 29a BV). TRAS, Das Beznau-Hearing, 24. Juni 2014 in Brugg 8

5 Rechtliche Möglichkeiten der AnwohnerInnen II Die Aufsichtstätigkeit des ENSI erfolgt mit»realakten«, also jeweils ohne formelle Verfügungen und ohne entsprechende Verfahren. Gesuch nach Art. 25a VwVG bei solchen»realakten«, das ENSI müsse widerrechtliche Handlungen unterlassen, einstellen oder widerrufen; die Folgen widerrechtlicher Handlungen beseitigen; die Widerrechtlichkeit von Handlungen feststellen. Das ENSI muss über ein solches Gesuch durch Verfügung entscheiden. Diese Verfügung ist auf dem Beschwerdeweg beim Bundesverwaltungsgericht und beim Bundesgericht (mit Einschränkungen) anfechtbar. Es handelt sich um»nachträglichen Rechtsschutz«. TRAS, Das Beznau-Hearing, 24. Juni 2014 in Brugg 9 Rechtliche Möglichkeiten der AnwohnerInnen III Spezielle Rechtslage bei den»freigaben«:»freigaben«betreffen Änderungen, die nicht wesentlich von einer Bewilligung abweichen, jedoch einen Einfluss auf die nukleare Sicherheit oder Sicherung haben können. (Art. 65 Abs. 3 KEG; Auflistung in Art. 40 KEV)»Im Verfahren der von den Aufsichtsbehörden zu erteilenden Freigaben hat nur der Gesuchsteller Parteistellung.«(Art. 64 Abs. 3 KEG) Bezieht sich das nur auf das Freigabeverfahren selbst? Dann wäre zumindest nachträgliche Rechtsschutz nach Art. 25a VwVG auch hier möglich. Diese Rechtsfrage ist zurzeit noch ungeklärt. TRAS, Das Beznau-Hearing, 24. Juni 2014 in Brugg 10

6 Legitimation, Grundsätze Wer an rechtlichen Verfahren teilnehmen will, muss dazu legitimiert sein. Legitimation nach Art. 48 VwVG: Wer durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Legitimation nach Art. 25a VwVG: Wer ein schutzwürdiges Interesse hat und durch die Realakte in Rechten oder Pflichten berührt wird. Bundesgericht: Trotz leicht unterschiedlicher Formulierung gibt es in der Praxis keine Differenzierung der Legitimation. Wer ist»berührt«? Die Axpo als Betreiberin. Die AnwohnerInnen. TRAS, Das Beznau-Hearing, 24. Juni 2014 in Brugg 11 Legitimation, Abgrenzungen Welche AnwohnerInnen? Alarmzone 1 (bis ca. 5 km): klar legitimiert. Alarmzone 2 (bis ca. 20 km): Früher nur in der Hauptwindrichtung mit Nachweis besonderer Betroffenheit (Bundesrat). Bundesgerichtsentscheid vom 11. April 2014: Legitimation beider Beschwerdeführer ohne nähere mündliche Begründung klar bejaht. Positiv, aber schriftliche Urteilsbegründung muss noch abgewartet werden. Alarmzone 3 (übrige Schweiz): Keine Legitimation (Abgrenzung zur»popularbeschwerde«). Schutzwürdiges Interesse vor allem zur Abgrenzung von blossen Bagatellfällen. TRAS, Das Beznau-Hearing, 24. Juni 2014 in Brugg 12

7 Zweistufiges Schutzkonzept Art. 4 Abs. 3 KEG: Vorkehren, die nach der Erfahrung und dem Stand von Wissenschaft und Technik notwendig sind (Bst. a) betreffen die Auslegungsstörfälle bis zum grössten anzunehmenden Unfall (GAU); müssen zwingend und unabhängig von finanziellen Überlegungen eingehalten werden; also kein behördliches Ermessen. Vgl. auch Art. 7 Bst. c uns Art. 8 Abs. 4 KEV. Vorkehren, die zu einer weiteren Verminderung der Gefährdung beitragen, soweit sie angemessen sind (Bst. b),»alara-prinzip«(as Low As Reasonably Achievable), betreffen die auslegungsüberschreitenden Störfälle (Super-GAU); liegen im pflichtgemässen behördlichen Ermessen. Vgl. auch Art. 7 Bst. d und Art. 8 Abs. 5 KEV. TRAS, Das Beznau-Hearing, 24. Juni 2014 in Brugg 13 Sachverhalts- oder Rechtsfrage? Die Gerichte wenden das Recht von Amtes wegen an und prüfen Rechtsfragen grundsätzlich frei. Bei Sachverhaltsfragen hat hingegen das ENSI die Stellung einer gesetzlich vorgesehenen Fachinstanz, von deren Beurteilung namentlich dort, wo das Gesetz mit Rücksicht auf den technischen oder wissenschaftlichen Charakter der Sache eine offene Normierung enthält, die entscheidende Behörde wie auch die gerichtlichen Rechtsmittelinstanzen nur aus triftigen Gründen abweichen dürfen. TRAS, Das Beznau-Hearing, 24. Juni 2014 in Brugg 14

8 Beispiel: Mobile Pumpen für die Notkühlung in Mühleberg Das ENSI verlangt nach Fukushima den deterministischen Nachweis für die Beherrschung des 10'000-jährlichen Hochwassers. Das ENSI hält in einer Aktennotiz fest, der Nachweis sei unter anderem mit dem Einsatz von mobilen Pumpen erbracht. Markus Kühni weist nach, dass im Bereich der Auslegungsstörfälle keine mobilen Elemente zulässig sind. Es liegt ein Auslegungsfehler vor. Dieser müsste bis zur Nachrüstung zur vorläufigen Ausserbetriebnahme führen. Ob mobile Pumpen die Notkühlung zu gewährleisten vermögen, ist eine Sachverhaltsfrage; ob sie im Bereich der Auslegungsstörfälle als Sicherheitselement berücksichtigt werden dürfen, ist eine Rechtsfrage. TRAS, Das Beznau-Hearing, 24. Juni 2014 in Brugg 15 Anhang I: Regelwerk Gesetze und Verordnungen: Kernenergiegesetz (KEG) Kernenergieverordnung (KEV) Strahlenschutzgesetz (StSG) Strahlenschutzverordnung (StSV) Gefährdungsannahmenverordnung Notfallschutzverordnung Ausserbetriebnahmeverordnung ENSI-Gesetz Diverse weitere Gesetze und Verordnungen Art. 5 Abs. 1 KEG verweist auf Schutzmassnahmen nach international anerkannten Grundsätzen, also vor allem IAEA-Standards WENRA Reactor Safety Reference TRAS, Das Beznau-Hearing, 24. Juni 2014 in Brugg 16

9 Anhang II: Gerichtsentscheide BGE 121 II 176 (Muttenz) vom : Parteistellung von Anwohnern bei der Bewilligung von Atomtransporten. BGer 2C_170/2007 vom (Mühleberg): Notwendigkeit eines formellen Bewilligungsverfahrens für die Aufhebung der Befristung der Betriebsbewilligung. BVGer A-667/2010 vom (Mühleberg): Verlängerung der Befristung der Betriebsbewilligung; Notwendigkeit eines Instandhaltungskonzepts. BGE 139 II 185 vom (Mühleberg): Aufhebung der Befristung der Betriebsbewilligung. BVGer A-6030/2011 vom (Mühleberg): Gesuch um Entzug der Betriebsbewilligung muss vom UVEK materiell behandelt werden. BGer 2C_860/2012 vom (Mühleberg): Nichteintreten auf Beschwerde des UVEK gegen die Verpflichtung zur materiellen Behandlung des Gesuchs um Entzug der Betriebsbewilligung. BVGer A-576/2012 vom (Mühleberg): ENSI muss Gesuch nach Art. 25a VwVG um Erlass einer Verfügung über Realakte betreffend seine Aufsichtstätigkeit materiell behandeln. BGE 2C_255/2013 vom (Mühleberg): Abweisung der Beschwerde des ENSI gegen den Entscheid BVGer A-576/2012 (schriftliche Urteilsbegründung noch ausstehend). TRAS, Das Beznau-Hearing, 24. Juni 2014 in Brugg 17