EUROPÄISCHE KOMMISSION

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1 EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den 17/04/2009 SG-Greffe (2009) D/2285 Bundesnetzagentur (BNetzA) Tulpenfeld 4 D Bonn Deutschland Zu Händen von Herrn Matthias Kurth Präsident Telefax: Betreff: Sache DE/2009/0897: Zugang von Privat- und Geschäftskunden zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten Stellungnahme gemäß Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie 2002/21/EG 1 Sehr geehrter Herr Kurth, I. VERFAHREN Am 18. März 2009 registrierte die Kommission eine Notifizierung der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen in Bezug auf die Marktabgrenzung und die Analyse beträchtlicher Marktmacht auf dem Markt für den Zugang von Privat- und Geschäftskunden zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten. Die nationale Konsultation 2 fand vom 27. August bis zum 29. September 2008 statt. Am 27. März 2009 übermittelte die Kommission der Bundesnetzagentur ein Auskunftsersuchen; die Antwort darauf ging am 1. April 2009 ein. Gemäß Artikel 7 Absatz 3 der Rahmenrichtlinie können die nationalen Regulierungsbehörden und die Kommission Stellungnahmen zu den notifizierten Maßnahmenentwürfen an die betreffende nationale Regulierungsbehörde richten. 1 2 Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (Rahmenrichtlinie), ABl. L 108 vom , S. 33. Gemäß Artikel 6 der Rahmenrichtlinie. Europäische Kommission, B-1049 Brüssel - Belgien. Telefon: (32-2)

2 II. BESCHREIBUNG DES MASSNAHMENENTWURFS In der ersten Runde wurde die Überprüfung des Markts für den Zugang von Privat- und Geschäftskunden zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten 3 der Kommission notifiziert und von ihr unter Aktenzeichen DE/2005/ bezüglich der Marktabgrenzung und DE/2006/ bezüglich der Abhilfemaßnahmen geprüft. Darin legte die Bundesnetzagentur der Deutschen Telekom AG (DT AG) als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht die Verpflichtungen der Betreiberauswahl (CS) und Betreibervorauswahl (CPS) sowie der nachträglichen Preiskontrolle auf. Die Kommission äußerte sich zur mangelnden Eignung der vorgeschlagenen Abhilfemaßnahmen für die Beseitigung des festgestellten Marktversagens, zur fehlenden Kostenorientierungspflicht für die auferlegte Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl und zur fehlenden Verpflichtung zur getrennten Buchführung. II.1 Marktabgrenzung Der notifizierte Maßnahmenentwurf betrifft den Markt für den Zugang von Privat- und Geschäftskunden zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten 6. Der relevante Produktmarkt umfasst laut Bundesnetzagentur analoge Anschlüsse, ISDN- Basisanschlüsse und ISDN-PMX-Anschlüsse 7 sowie Komplettanschlüsse 8 (d. h. DSLoder Breitbandkabelanschlüsse, die mit dem Telefondienst gebündelt werden und nicht gleichzeitig an einen Schmalbandanschluss gekoppelt sind 9 ) Markt 1 und Markt 2 in der Empfehlung 2003/311/EG der Kommission vom 11. Februar 2003 über relevante Produkt- und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors, die aufgrund der Rahmenrichtlinie für eine Vorabregulierung in Betracht kommen, ABl. L 114 vom , S. 45. SG-Greffe (2005) D/ SG-Greffe (2006) D/ Markt 1 der Empfehlung 2007/879/EG der Kommission vom 17. Dezember 2007 über relevante Produkt- und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors, die aufgrund der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste für eine Vorabregulierung in Betracht kommen (die Empfehlung), ABl. L 344 vom , S. 65. Ein analoger Zugang wird definiert als ein klassischer Telefonanschluss per Kupferdoppelader mit einer Bandbreite von 3,1 khz; ein ISDN-Anschluss besteht aus zwei unabhängigen Sprechkanälen mit einer Bitrate von je 64 kbit/s; ein ISDN-PMX-Anschluss ist ein zusammengesetztes Zugangsprodukt aus 30 unabhängigen Sprechkanälen mit einer Bitrate von je 64 kbit/s. Nach Angaben der BNetzA gab es Ende 2008 etwa 2,2 Mio. Komplettanschlüsse (All-IP-Anschlüsse) in Deutschland, die mehr als 5 % der Gesamtzahl der Telefonanschlüsse ausmachten und innerhalb von nur eineinhalb Jahren erreicht wurden. Die BNetzA geht davon aus, dass die Zahl der Anschlüsse weiter steigen wird. Komplettanschlüsse werden derzeit von folgenden Unternehmen angeboten: Arcor AG & Co. KG, Communication Services TELE2 GmbH, Deutsche Telekom AG, Freenet AG, HanseNet Telekommunikation GmbH, O 2 (Germany) GmbH & Co. OHG, QSC AG, United Internet AG. 9 Nach ihren Wettbewerbern führte auch die DT AG im August 2008 Komplettanschlussangebote ein, zunächst durch ihre Tochtergesellschaft Congstar GmbH und seit Mitte Januar 2009 unter der eigenen Marke T-Home. [ ] Andere Breitbandanschlüsse, die nicht mit einem Telefondienst gebündelt und/oder mit einem Schmalbandanschluss gekoppelt sind, bilden somit einen separaten Markt. 2

3 Nach Darlegung der Bundesnetzagentur sind Komplettanschlüsse wegen ihrer Austauschbarkeit mit Schmalbandanschlüssen in folgender Hinsicht Teil des relevanten Produktmarkts: i) hohe Zahl potenzieller Kunden, die vom herkömmlichen Schmalbandanschluss zum Komplettanschluss wechseln können; ii) keine erheblichen Wechselkosten; iii) der Funktionsumfang des Produkts entspricht dem des Schmalbandanschlusses, nämlich dem Zugang um öffentlichen Telefonnetz 10 ; iv) die Tarife von Schmalband- und Komplettanschlüssen liegen auf einem vergleichbaren Preisniveau 11 ; v) die Vermarktungsstrategien betonen die Möglichkeit, nach Einrichtung des Komplettanschlusses den Schmalbandanschluss aufzugeben. Homezone-Produkte gehören nicht zu dem Produktmarkt. Nach Angaben der BNetzA haben veränderte Mobilfunknetze, die vergleichbare Dienste wie ein Festnetzanschluss bieten oder auf einen festen Standort in einem begrenzten Umkreis beschränkt sind, nur einen geringen Einfluss auf den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz. Nicht zu dem relevanten Markt gehören ferner jene Zugangsdienste, die im Rahmen eines Gesamtvertrags mit einem einzelnen Kunden erbracht werden und einen Jahresumsatz von 1 Mio. (ohne MwSt.) übersteigen. Die BNetzA legt dar, dass sich die Wettbewerbsbedingungen in diesem Marktsegment erheblich von denen auf dem Gesamtmarkt für den Zugang zum öffentlichen Telefonnetz unterscheiden und aus Betreibersicht nur eine begrenzte Austauschbarkeit gegeben ist. Ferner beschreibt sie dieses Marktsegment als einen für die Betreiber besonders lukrativen und umkämpften Bereich, weil es hier nur wenige Kunden gibt, die allein aufgrund ihrer Größe gegenüber den Anbietern eine große Nachfragemacht ausüben können. Insbesondere der Preisdruck dürfte hier erheblich höher sein als im übrigen Markt. Wie bei ihrer vorherigen Marktüberprüfung nimmt die Bundesnetzagentur keine Unterscheidung zwischen Privat- und Geschäftskunden vor, weil sich vor allem die jeweiligen Vertragsbedingungen für Privat- und Geschäftskunden in Struktur und Preisen nicht wesentlich unterscheiden. Der relevante geografische Markt umfasst das Hoheitsgebiet Deutschlands. Aufgrund des Drei-Kriterien-Tests kommt die Bundesnetzagentur zu dem Schluss, dass alle drei Kriterien erfüllt sind und der Markt somit für eine Vorabregulierung in Betracht kommt. Im Hinblick auf die Wirksamkeit der auf der Vorleistungsebene bestehenden Regulierung, die der Durchsetzung des Wettbewerbs auf der Endkundenebene dient, Wie die BNetzA ausführt, sollten Komplettanschlüsse die gleichen Funktionsmerkmale bieten, wie sie die Endkunden herkömmlicher Telefonanschlüsse gewohnt sind, d. h. beide Anschlussarten sollten beispielsweise mit Ortsnetzrufnummern angeboten werden. Die Tarife für einen durchschnittlichen Anschluss mit Internetflatrate und Flatrate für Inlandsverbindungen ohne weitere Zusatzdienste bewegen sich aktuell in einem Rahmen zwischen 25 und 40, unabhängig davon, welche Technologie verwendet wird. Ein Analoganschluss bei der DT AG kostet ohne Zusatzdienste 16,95, der entsprechende ISDN-Anschluss 24,95. Die beiden letzteren Anschlüsse enthalten jedoch keinerlei Zusatzdienste. Ergänzt man diese beiden Anschlussarten mit Internetdiensten und Inlandsgesprächen, so ergibt der Vergleich ähnliche Preise wie bei Komplettanschlüssen. Bei DSL-gestützten Komplettanschlüssen wird im Allgemeinen zwischen Produkten mit einer Bandbreite von 6 Mbit/s und 16 Mbit/s unterschieden. Der übliche Marktpreis für einen Anschluss mit 6 Mbit/s beträgt 25,20 (ohne MwSt.), der für 16 Mbit/s 29,40. Eine Telefonflatrate ist darin fast immer enthalten. Kabelbetreiber bieten meist drei Bandbreiten an (6 10 Mbit/s, 20 Mbit/s und 32 Mbit/s). Der Preis für die geringste Bandbreite liegt bei etwa 16, Mbit/s kosten 21,49 und 32 Mbit/s 35,03, wobei beide Tarife auch eine Telefonflatrate enthalten. 3

4 führt die Bundesnetzagentur aus, dass durch die Entbündelung des Teilnehmeranschlusses bislang kein dauerhafter Wettbewerb auf dem Endkundenmarkt für Telefonanschlussleitungen erreicht werden konnte und dass der Bitstromzugang das Vorleistungsprodukt für Komplettanschlussleitungen ist. Demnach basieren etwa 8 % aller dem Wettbewerb unterliegenden Breitbandschlüsse auf dem Bitstromzugang, so dass dieser ausgehend von einem niedrigen Niveau nun an Bedeutung gewinnt. Die Bundesnetzagentur verweist auch auf den geringen Anteil der Komplettanschlüsse an der Gesamtzahl der Telefonanschlussleitungen (unter 10 %). Sie kommt deshalb zu dem Schluss, dass die Auswirkungen dieser Breitbandanschlüsse und der zugehörigen Vorleistungsprodukte auf den Wettbewerb nicht stark genug sind, um im Telefon- Endkundenmarkt einen dauerhaften Wettbewerb zu bewirken. II.2 Feststellung beträchtlicher Marktmacht (SMP) Als Ergebnis ihrer Marktanalyse schlägt die Bundesnetzagentur vor, den etablierten Betreiber, Deutsche Telecom (DT AG), und seine Tochterunternehmen, insbesondere Congstar GmbH und T-Systems Group, als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht auf dem relevanten Markt einzustufen, und zwar nach folgenden Kriterien: i) Marktanteile, ii) Kontrolle über nicht leicht zu duplizierende Infrastruktur, iii) vertikale Integration, iv) fehlende oder geringe ausgleichende Nachfragemacht, v) leichter oder privilegierter Zugang zu finanziellen Ressourcen, Finanzkraft der DT AG und vi) Fehlen eines potentiellen Wettbewerbs. Die Marktanteile der hauptsächlichen Unternehmen in dem relevanten Markt haben sich wie folgt entwickelt: [ ] In Bezug auf den Umsatz hatten alle anderen Unternehmen 2007 einen Marktanteil von [ ]%. In Bezug auf das Marktvolumen hatten alle anderen Unternehmen 2007 einen Marktanteil von [ ] %. II.3 Abhilfemaßnahmen Die Bundesnetzagentur hat die Absicht, den Betreibern mit beträchtlicher Marktmacht in einer separaten Entscheidung geeignete Verpflichtungen aufzuerlegen. In ihrer Antwort auf das Auskunftsersuchen der Kommission gab sie an, der Entwurf einer Regulierungsmaßnahme in Bezug auf solche Verpflichtungen befinde sich gegenwärtig in der nationalen Konsultation und werde der Kommission voraussichtlich Ende Mai 2009 notifiziert. Die Bundesnetzagentur hat aber bereits jetzt bestätigt, dass sie auf der Grundlage der aktuellen Analyse nicht beabsichtigt, Verpflichtungen für das Segment des Datenzugangs über Komplettanschlüsse aufzuerlegen, weil bei Komplettanschlüssen Telefonzugang und Datenzugang nicht voreinander zu trennen sind. III. STELLUNGNAHME Auf der Grundlage der vorliegenden Notifizierung und der von der Bundesnetzagentur eingereichten Zusatzinformationen nimmt die Kommission wie folgt Stellung 12 : Einbeziehung von Komplettanschlüssen in den Endkundenzugangsmarkt 12 Gemäß Artikel 7 Absatz 3 der Rahmenrichtlinie. 4

5 Wie in der Empfehlung festgelegt, umfasst der Endkundenmarkt für den Zugang von Privat- und Geschäftskunden zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten die Bereitstellung eines Anschlusses oder Zugangs zum öffentlichen Telefonnetz, der abgehende und eingehende Telefonanrufe und zugehörige Dienste ermöglicht. In der Begründung der Empfehlung wird weiter klargestellt, dass der Zugang und die damit verbundenen öffentlichen Telefondienste je nach Unternehmen und eingesetzter Technik mit unterschiedlichen Mitteln bereitgestellt werden können. Obwohl Breitbandanschlüsse auch die Bereitstellung von Telefondiensten ermöglichen, wird ein Kunde in der Regel nicht von einem Schmalbandanschluss zu einem Breitbandanschluss wechseln, wenn er nur den Zugang zum Sprachtelefondienst wünscht. Verbraucher wechseln von einem Schmalbandanschluss zu einem Breitbandanschluss hauptsächlich deshalb, weil sie schnellere Internetdienste wünschen. Bislang haben viele Kunden beim Wechsel zu einem Breitbandanschluss ihren Schmalbandanschluss behalten, weil sie beide Zugangsprodukte als Ergänzung und nicht als Substitut betrachten. Dennoch sollte die NRB vorausschauend prüfen, ob vor allem in Mitgliedstaaten, in denen entbündelte DSL-Angebote ( nackte DSL-Anschlüsse ) verfügbar sind, eine zunehmende Substitution wahrscheinlich ist. Im Ergebnis dieser Entwicklung muss dann geprüft werden, ob solche Dienste dem gleichen Zugangsmarkt zuzuordnen sind oder nicht. Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass entbündelte DSL-Anschlüsse seit Mitte 2007 in Deutschland angeboten werden und dass die Bundesnetzagentur eine Reihe von Kriterien herangezogen hat, um die zunehmende Ablösung herkömmlicher Schmalbandanschlüsse durch Komplettanschlüsse (d. h. DSLoder Breitbandkabelanschlüsse, die mit dem Telefondienst gebündelt werden und nicht gleichzeitig an einen Schmalbandanschluss gekoppelt sind) zu beurteilen. Die Bundesnetzagentur hat insbesondere belegt, dass die Tarife für Schmalbandund Komplettanschlüsse in einem vergleichbaren Preisbereich liegen, so dass davon auszugehen ist, dass ein Verbraucher von einem Schmalbandanschluss auf einen Komplettanschluss ausweichen würde, wenn ein hypothetischer Monopolist den Preis des Schmalbandanschlussprodukts um einen geringfügigen, aber nicht unwesentlichen Betrag (z. B. um 10 %) anheben würde 13. Ferner hat die Bundesnetzagentur nachgewiesen, dass Schmalband- und Komplettanschlüsse funktionell austauschbar sind. In dieser Hinsicht verweist sie u. a. darauf, dass beide Anschlussarten stets mit einer Ortsnetzrufnummer angeboten werden, was normalerweise ein wichtiges Kriterium für die Endnutzer ist. Aufgrund dieser Analyse kommt die Bundesnetzagentur zu dem Schluss, dass für den Wechsel von Schmalband- zu Komplettanschlüssen zum Zwecke der Sprachtelefonie keine hohen Hürden bestehen. Die Kommission nimmt außerdem zur Kenntnis, dass die gestiegene Zahl der Komplettanschlüsse in der Vorausschau eine dynamische Entwicklung erkennen lässt. Auf Grundlage dieser Untersuchungsergebnisse bestreitet die Kommission folglich nicht die Schlussfolgerungen der BNetzA, dass Komplettanschlüsse dem gleichen Endkundenmarkt zuzuordnen sind. Wenngleich derzeit verfügbare Vorleistungsprodukte bereits in dem Maße, wie sie als Ersatz für Schmalbandanschlüsse zu betrachten sind, die Bereitstellung von Komplettanschlüssen ermöglichen, nimmt die Kommission die Schlussfolgerung der Bundesnetzagentur zur Kenntnis, dass der Einfluss der 13 Zum Preisvergleich siehe Fußnote 11. 5

6 Komplett-Breitbandanschlüsse auf den Wettbewerb gegenwärtig noch nicht ausreicht, um einen dauerhaften Wettbewerb auf dem Telefon-Endkundenmarkt zu bewirken. Ohne diese Erkenntnis der Bundesnetzagentur zu bestreiten, möchte die Kommission diese auffordern, den Markt genau zu beobachten und dabei dem Marktsegment der Komplettanschlüsse besondere Beachtung zu schenken. Eine wirksame Regulierung auf der Vorleistungsebene kann sich längerfristig auf die Wettbewerbsbedingungen auf dem Endkundenzugangsmarkt auswirken, und zwar insbesondere im Hinblick auf die zu erwartende Steigerung des Anteils der Komplettanschlüsse an der Gesamtzahl der Telefonanschlussleitungen. Notifizierung der Regulierungsmaßnahmen zu einem späteren Zeitpunkt Nach Ansicht der Kommission trägt der Ansatz Deutschlands, die vorgeschlagenen Regulierungsmaßnahmen zu einem späteren Zeitpunkt mitzuteilen, nicht dazu bei, festgestellte Wettbewerbsprobleme rasch zu lösen. Gemäß Artikel 16 der Rahmenrichtlinie sind die Festsetzung, Beibehaltung, Änderung oder Aufhebung von Verpflichtungen ein fester Bestandteil des Marktanalyseverfahrens. Damit die von der Regulierungsbehörde auferlegten Verpflichtungen an die Ergebnisse der vorliegenden Marktanalyse angepasst werden können und die Rechtssicherheit verbessert wird, fordert die Kommission die Bundesnetzagentur daher auf, ihr die entsprechenden Regulierungsmaßnahmen bzw. die Aufhebung bestehender Verpflichtungen zügig mitzuteilen. Gemäß Artikel 7 Absatz 5 der Rahmenrichtlinie hat die Bundesnetzagentur den Stellungnahmen der anderen nationalen Regulierungsbehörden und der Kommission weitestgehend Rechnung zu tragen; sie kann den sich daraus ergebenden Maßnahmenentwurf annehmen und muss ihn gegebenenfalls der Kommission übermitteln. Von der Stellungnahme der Kommission zu dieser Notifizierung bleiben etwaige sonstige Stellungnahmen zu anderen mitgeteilten Maßnahmenentwürfen unberührt. Gemäß Nummer 15 der Empfehlung 2008/850/EG 14 wird dieses Dokument auf der Website der Kommission veröffentlicht. Die Kommission betrachtet die hierin enthaltenen Informationen nicht als vertraulich. Sie können der Kommission 15 binnen drei Arbeitstagen nach Eingang dieses Schreibens mitteilen, ob Sie der Auffassung sind, dass dieses Dokument entsprechend den gemeinschaftsrechtlichen und nationalen Rechtsvorschriften über das Geschäftsgeheimnis vertrauliche Informationen enthält, die vor der Veröffentlichung 16 gelöscht werden sollten. Bitte geben Sie dabei auch an, warum es sich um Geschäftsgeheimnisse handelt. Hochachtungsvoll Für die Kommission Empfehlung 2008/850/EG der Kommission vom 15. Oktober 2008 über die Notifizierungen, Fristen und Anhörungen gemäß Artikel 7 der Richtlinie 2002/21/EG, ABl. L 301 vom , S. 23. Bitte übermitteln Sie Ihren Antrag entweder per oder per Fax ( ). Die Kommission kann die Öffentlichkeit über das Ergebnis ihrer Prüfung bereits vor Ablauf dieser Drei-Tages-Frist informieren. 6

7 7 Fabio Colasanti Generaldirektor

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