Umstellung des Rechnungswesens der öffentlichen Verwaltung von der Kameralistik auf die Doppik

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1 Susanne Braun Umstellung des Rechnungswesens der öffentlichen Verwaltung von der Kameralistik auf die Doppik Vergleich 'der beiden Rechnungslegungssysteme und Darstellung der aus einer Systemumstellung resultierenden Auswirkungen mit Fokus auf die Chancen zur Vermeidung eines weiteren Anstiegs der Staatsverschuldung Verlag Dr. Kovac Hamburg 2011

2 VII Inhaltsverzeichnis Vorwort Inhaltsverzeichnis Abbildungsverzeichnis Tabellenverzeichnis Abkiirzungsverzeichnis Symbolverzeichnis V VII XIX XX XXIII XXVIII 1 Problemstellung, Ziel der Arbeit und Gang der Untersuchung Problemstellung Zielsetzung der Arbeit Gang der Untersuchung 9 2 Das Rechnungswesen der öffentlichen Verwaltung Abgrenzung der Untersuchungsgegenstände öffentliche Haushalte"und privatwirtschaftliche Unternehmen" Das öffentliche Rechnungswesen Begriff des öffentlichen Rechnungswesens Funktionen des öffentlichen Rechnungswesens Adressaten des öffentlichen Rechnungswesens Bestandteile des kameralistischen öffentlichen Rechnungswesens Der Haushaltsplan Definitorische Grundlagen Funktionen des Haushaltsplans Bedarfsdeckungsfunktion Wirtschaftspolitische > Steuerungsfunktion Politische Programmfunktion Ermächtigungsfunktion Kontrollfunktion Verschuldungsbegrenzende Funktion... 37

3 VIII Haushaltsplan als Voraussetzung sparsamer Geschäftsführung? Rechtsverbindlichkeit des Haushaltsplans Struktur des Haushaltsplans Vorbemerkung Die Einzelpläne Die Kapitel Die Titel Der Gesamtplan Der Haushaltskreislauf am Beispiel des Bundeshaushalts Vorbemerkung Haushaltsplanaufstellung Haushaltsfeststellung Haushaltsvollzug und Haushaltskontrolle Änderung des Haushaltsplans Die kameralistische Buchführung Die Rechnungslegung der öffentlichen Verwaltung Rechtliche Verpflichtung zur Rechnungslegung Elemente der staatlichen Rechnungslegung Die Haushaltsrechnung Der kassenmäßige Abschluss Der Haushaltsabschluss Die Finanzierungsrechnung Die Vermögensrechnung Das betriebliche Rechnungswesen Begriff des betrieblichen Rechnungswesens Aufgaben des betrieblichen Rechnungswesens Bestandteile des betrieblichen Rechnungswesens Öffentliches Rechnungswesen im Vergleich zum Rechnungswesen privatwirtschaftlicher Betriebe 69

4 3 Die Kameralistik Begriff und Historie der Kameralistik Begriff der Kameralistik Die Entwicklungsgeschichte der Kameralistik Formen der Kameralistik Die Verwaltungskameralistik Ziel der Verwaltungskameralistik Struktur der Verwaltungskameralistik Bestandteile der Verwaltungskameralistik 80 IX Abbildungsgegenstand der Verwaltungskameralistik Der haushaltsrechtliche Einnahme- und Ausgabebegriff im Vergleich zum betriebswirtschaftlichen Einnahme- und \ Ausgabebegriff Der haushaltsrechtliche Einnahme- und Ausgabebegriff Der betriebswirtschaftliche Einnahmeund Ausgabebegriff Bücher und Buchführungssystematik der Verwaltungskameralistik Die Kontenstruktur der Verwaltungs kameralistik Die Erfolgsermittlung in der Verwaltungskameralistik Abbildung von Vermögens- und Schulden beständen in der Verwaltungskameralistik Beispielhafte Darstellung der verwaltungskameralistischen Buchungstechnik Die modifizierte Verwaltungskameralistik des Bundes und der Länder Die Betriebskameralistik Die erweiterte Kameralistik 112

5 4 Die Doppik Begriff und Historie der Doppik Abbildungsgegenstand der Doppik Grundsystematik der Doppik Elemente des doppischen Jahresabschlusses Die Bilanz Begriff, Formalaufbau und Inhalt der Bilanz Auflösung der Bilanz in Konten Das Inventar als Basis für die Bilanzerstellung Die Gewinn- und Verlustrechnung Begriff und Gliederung der GuV Konto- vs. Staffelform Gesamtkostenverfahren vs. i Umsatzkostenverfahren Die Konten der GuV Die Erfolgsspaltung Der Anhang Rechtliche Grundlagen Funktionen des Anhangs Inhalte des Anhangs Zusammenfassende Gegenüberstellung der beim Bund und den Ländern praktizierten Verwaltungskameralistik und der Doppik 167,5.1 Unterschiede bezüglich der Rechnungslegungsziele und der daraus abgeleiteten Steuerungsinformationen Steuerungsdefizite der Kameralistik im Vergleich zu denen der Doppik Steuerungsdefizite der Kameralistik Fehlendes Gesamtbild über die Finanz- und. Vermögenslage Unzureichende Möglichkeit zur Wirtschaftlichkeitsbetrachtung 179

6 Fehlende Konzernsicht 181 XI Verbindung zwischen der kameralen Haushaltsplanung und der Plan-KLR Steuerungsdefizite der Doppik Unterschiede bezüglich der Konten- und Buchungssystematik Zusammenfassende Gegenüberstellung der Kameralistik und der Doppik Abgleich der Steuerungsinteressen der Adressaten des öffentlichen Rechnungswesens mit den Steuerungsinformationen und -defiziten der Kameralistik und der Doppik Notwendigkeit zur Berücksichtigung adressatenspezifischer Steuerungsinteressen Abgleich der adressatenspezifischen Steuerungsinteressen mit den Steuerungsinformationen und -defiziten der Kameralistik und der Doppik Bürgerinnen und Bürger Politik Öffentliche Verwaltung Banken und private Anleger Rechnungshöfe Arbeitnehmer der öffentlichen Verwaltung Die Doppik als Instrumentarium zur Reduzierung der Staatsverschuldung? Entwicklung der expliziten und der impliziten Staatsverschuldung sowie Darstellung der hieraus resultierenden Chancen und Risiken Entwicklung der expliziten und der impliziten Staatsverschuldung Aus der hohen Staatsverschuldung resultierende Chancen und Risiken Aus der hohen Staatsverschuldung resultierende Chancen Aus der hohen Staatsverschuldung resultierende Risiken 222

7 XII 7.2 Kameralistik als Ursache für die hohe Staatsverschuldung? Finanzverfassungs- und haushaltsrechtliche Ursachen für den starken Anstieg der Staatsverschuldung und Darstellung der ab 2011 in Kraft tretenden Finanzverfassungsänderungen Finanzverfassungsrechtliche Ursachen für den starken Anstieg der Staatsverschuldung und Darstellung der ab 2011 in Kraft tretenden haushaltsausgleichs- und neuverschuldungsrelevanten Finanzverfassungsänderungen Hinführung zur Thematik Haushaltsausgleich nach Art. 110 GG i. V. m. Art. 115 Abs. 2 GG Goldene Finanzierungsregel des Art. 115 GG Fehlende Kriterien zur Beurteilung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts sowie mögliche aus Art. 109 Abs. 2 GG resultierende wirtschaftspolitische Fehlsteuerungen Fehlende Definition des Investitionsbegriffs in der Finanzverfassung Kreditobergrenze des Art. 115 GG gilt lediglich für den Haushaltsplan Fehlende Verpflichtung zur Tilgung von Altschulden sowie fehlende Einbeziehung von Anschlussfinanzierungskrediten in die finanzverfassungsrechtliche Schuldengrenze Schulden der staatlichen Sondervermögen Fehlende Berücksichtigung von Abschreibungen und Desinvestitionen bei der Ermittlung der / investitionsbezogenen Kreditobergrenze Fehlende Sanktionen bei Überschreitung der verfassungsrechtlichen Kreditobergrenze Haushaltsrechtliche Ursachen für die hohe Staatsverschuldung Vorbemerkung Weit gefasster haushaltsrechtlicher Investitionsbegriff Kassenverstärkungskredite zählen nicht zur finanzverfassungsrechtlichen Kreditobergrenze

8 XIII 7.4 Mögliche Auswirkungen einer Doppik-Einführung auf die Staatsverschuldung Weitere Maßnahmen zur Reduzierung der Staatsverschuldung Rechtliche Würdigung des kameralistischen und des doppischen Rechnungswesens Vereinbarkeit des kameralistischen und des doppischen Rechnungswesens mit den Haushaltsgrundsätzen Hinführung zur Thematik Grundsatz der Einheit und Vollständigkeit Grundsatz des Haushaltsausgleichs Grundsatz der Jährlichkeit Grundsatz der Vorherigkeit Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit Grundsatz der Gesamtdeckung Bruttoprinzip Grundsatz der Einzelveranschlagung Grundsätze der Haushaltswahrheit und Haushaltsklarheit Grundsatz der Spezialisierung Grundsatz der Öffentlichkeit Bepackungsverbot Fälligkeitsprinzip Verfassungsrechtliche Würdigung des kameralistischen Rechnungswesens Finanzverfassungsrechtliche Würdigung des doppischen Rechnungsstils : Nationaler und internationaler Stand der Umstellung " des öffentlichen Rechnungswesens von der Kameralistik auf die Doppik 303

9 xrv 10 Empfehlung an die Entscheidungsträger in Politik und öffentlicher Verwaltung bezüglich der Wahl des zweckadäquatesten Rechnungsstils Handlungsempfehlung bezüglich des zweckadäquatesten Rechnungsstils Change-Management-Prozesse als wichtiger Faktor für eine erfolgreiche Doppikeinführung Bestandteile des doppischen Rechnungswesens der öffentlichen Verwaltung Haushalts- und handelsrechtliche Grundlagen bezüglich der Bestandteile des doppischen Rechnungswesens der öffentlichen Verwaltung Aus dem HGB resultierende Pflichtbestandteile des doppischen öffentlichen Rechnungswesens Überblick über die Pflichtbestandteile des doppischen öffentlichen Rechnungswesens Der Lagebericht Rechtliche Grundlagen Aufgaben des Lageberichts Inhalt des HGB-Lageberichts Inhalt des Lageberichts von Bund und Ländern Abbildung des Human Capitals im Lagebericht der öffentlichen Verwaltung Definition des Begriffs Human Capital Bedeutung des Human Capitals /, für die öffentliche Verwaltung Informationen zum Human Capital im Lagebericht der öffentlichen Verwaltung Der Anlagespiegel 333

10 XV Der Konzernabschluss der öffentlichen Verwaltung Hinführung zum Thema Der Konzernabschluss nach HGB Der handelsrechtliche Konzernbegriff Kreis der zur Aufstellung eines HGB-Konzernabschlusses verpflichteten Unternehmen Aufgaben, Bestandteile und Adressaten des HGB-Konzernabschlusses Die Konsolidierung im Rahmen des HGB-Konzernabschlusses Grundsätze der Konzernrechnungslegung»^ nach HGB Die Konzernstruktur im Bereich der öffentlichen Verwaltung Die Kapitalflussrechnung und der Eigenkapitalspiegel im Konzernabschluss der öffentlichen Verwaltung Hinführung zur Thematik Die Kapitalflussrechnung Der Eigenkapitalspiegel Instrumentarien zur Budgetierung im Bereich der öffentlichen Verwaltung Vorbemerkung Der Leistungsplan Der Erfolgsplan Der Finanzplari 370

11 XVI 12 Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung und Bilanzierungsregeln für die öffentliche Verwaltung Überblick über die für nach HGB bilanzierenden Unternehmen geltenden Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung Begriff und Aufgabe der Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung Für die Buchführung maßgebliche Dokumentationsgrundsätze Vorbemerkung Grundsatz des systematischen Aufbaus der Buchführung Grundsatz der Sicherung der Vollständigkeit der Konten Grundsatz der vollständigen und verständlichen Aufzeichnung Beleggrundsatz Grundsatz der Einhaltung der Aufbewahrungsund Aufstellungsfristen Grundsatz der Sicherung der Zuverlässigkeit und Ordnungsmäßigkeit des Rechnungswesens durch ein der Art und Größe des Unternehmens angemessenes internes Überwachungssystem Grundsatz der Dokumentation und Sicherung des internen Überwachungssystems Für den gesamten HGB-Jahresabschluss maßgebliche Grundsätze Vorbemerkung Rahmengrundsätze Grundsatz der Richtigkeit Grundsatz der Vergleichbarkeit '.2.3 Grundsätze der Klarheit und Übersichtlichkeit Grundsatz der Vollständigkeit Grundsatz der Wirtschaftlichkeit 386

12 XVII Systemgrundsätze Prinzip der Unternehmensfortführung Grundsatz derpagatorik Grundsatz der Einzelbewertung Ansatzgrundsätze für die Bilanz Hinführung zum Thema Die Aktivierungsgrundsätze Die Passivierungsgrundsätze Das Verrechnungsverbot Definitionsgrundsätze für den Jahreserfolg Vorbemerkung Das Realisationsprinzip 404 i Grundsätze der Abgrenzung der Sache und der Zeit nach Kapitalerhaltungsgrundsätze Übertragbarkeit der Grundsätze ordnungsmäßiger Buchführung auf die öffentliche Verwaltung ; Spezifische Ansatzwahlrechte für die öffentliche Verwaltung? Bilanzierung von Spezifika der öffentlichen Verwaltung Bewertung der Aktiv- und Passivposten der öffentlichen Verwaltung Bewertungsmaßstäbe des HGB Übertragbarkeit der HGB-Bewertungsmaßstäbe auf die öffentliche Verwaltung Für die Eröffnungsbilanz relevante Bewertungsmaßstäbe 443

13 XVIII 14 Aus der Doppikeinführung resultierende Konsequenzen für den Haushaltsausgleich sowie für die Rechnungsprüfung Haushaltsausgleich im doppischen Rechnungswesen der öffentlichen Verwaltung Prüfung des Jahresabschlusses der öffentlichen Verwaltung durch den Rechnungshof als Ersatz für ein Wirtschaftsprüfertestat? Die handelsrechtliche Jahresabschlussprüfung Die Rechnungsprüfung im Bereich der öffentlichen Verwaltung Resümee 457 Literaturverzeichnis 461 Verzeichnis der Rechtsquellen 511 \