DKommunalfinanzen im avergleich

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1 DKommunalfinanzen im avergleich Einheitsgemeinden und selbstständige Gemeinden der Landkreise Lüneburg, Harburg und Stade von Christian M. Sievers

2 Forschungsarbeit Thema: "Kommunalfinanzen im Vergleich Einheitsgemeinden und selbstständige Gemeinden der Landkreise Lüneburg, Harburg und Stade Diese Forschungsarbeit wurde im Rahmen eines Masterstudiums (Betriebswirtschaft M.A.) an der Fachhochschule Lübeck verfasst. Bei der hier vorliegenden Version handelt es sich um eine bearbeitete Fassung. Autor: Christian M. Sievers, Dipl.-Kfm. (FH) Betreuer: Prof. Dr. Nils Balke

3 Inhaltsverzeichnis Abbildungsverzeichnis... II Tabellenverzeichnis... III Abkürzungsverzeichnis...IV 1 Kommunalfinanzen im Vergleich Forschungsgegenstand Die kommunalen Finanzen im Haushaltsjahr Vorstellung der Städte und Gemeinden Datenbasis Kommunale Aufgaben und Finanzierung Überblick über kommunale Aufgaben Aufgaben der Landkreise und die Kreisumlage Finanzierung der Gemeinden Doppik und Kameralistik Merkmale und Defizite der Kameralistik Merkmale der Doppik Konzeption und Durchführung eines Haushaltsvergleich Absolute Zahlen und relative Kennziffern Anteile der Steuerarten und Schlüsselzuweisungen Nettoeinnahmen Verschuldungsstand der Gemeinden Vergleiche im Bezug auf die Einwohnerzahl der Gemeinden Personalausgaben je Einwohner Schulden je Einwohner im Vergleich zur Gemeindegröße Gemeindegröße ein Attraktivitätsfaktor für Unternehmen? Vergleiche im Bezug auf die Entfernung zu Hamburg Verschuldung in Beziehung zur Entfernung nach Hamburg Gewerbesteuereinnahmen in Beziehung zur Entfernung nach Hamburg Bewertung der Kennzahlenanalyse Probleme bei der Kennzahlenanalyse Zusammenfassung der Ergebnisse Herausforderung Kommunalfinanzen Literaturverzeichnis...XLII Inhaltsverzeichnis I

4 Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Finanzierungssalden der Kommunalfinanzen auf Bundesebene... 3 Abbildung 2: Drei-Komponenten-Rechnungssystem Abbildung 3: Gesamtverteilung der Steuereinnahmen und Schlüsselzuweisung Abbildung 4: Nettoeinnahmen je Bürger Abbildung 5: Personalkosten je Einwohner in Beziehung zur Einwohnerzahl Abbildung 6: Schulden je Einwohner in Beziehung zur Einwohnerzahl zum Abbildung 7: GewSt-Aufkommen pro Kopf im Zusammenhang mit der Einwohnerzahl Abbildung 8: Angleichung der GewSt-Hebesätze Abbildung 9: Gewerbesteuerquote Abbildung 10: Steueraufkommen je Einwohner exkl. GewSt Abbildung 11: Entfernung nach HH als Einfluss auf die Verschuldung Abbildung 12: GewSt-Aufkommen im Zusammenhang mit der Entfernung nach HH Abbildungsverzeichnis II

5 Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Verwaltungshaushalt Tabelle 2: Vermögenshaushalt Tabelle 3: Auflistung der Nettoeinnahmen je Bürger Tabelle 4: Verschuldung und Nettoeinnahmen Tabellenverzeichnis III

6 Abkürzungsverzeichnis ESt GewSt GrSt HGB NFAG NGO USt Einkommensteuer Gewerbesteuer Grundsteuer Handelsgesetzbuch Niedersächsisches Gesetz über den Finanzausgleich Niedersächsische Gemeindeordnung Umsatzsteuer Abkürzungsverzeichnis IV

7 1 Kommunalfinanzen im Vergleich Die Finanzierung der Gemeinden und Städte wurde in den letzten Jahren verstärkt in die Öffentlichkeit diskutiert. Verantwortlich hierfür war primär die Debatte um die Gewerbesteuer, die als kommunale Steuer einen wesentlichen Teil der Finanzierung ausmacht. Politische Bestrebungen zur Abschaffung dieser Steuer und somit zur Neuordnung der Kommunalfinanzen sind bisher nicht erfolgreich gewesen. Der deutsche Finanzminister Wolfgang Schäuble plant derzeit die Reform der Gemeindefinanzen unter Beibehaltung der Gewerbesteuer. In den kommunalen Haushalten stehen den teils auf Jahre konstanten Ausgaben volatile Gewerbesteuereinnahmen gegenüber. Diese Forschungsarbeit möchte einen sachlichen Beitrag zur Diskussion der Finanzierung der Kommunen leisten und gibt einen Überblick über die zugrundeliegenden Sachverhalte. Konnten die meisten Gemeinden die letzten Jahre steigende Ausgaben noch mit ebenso steigenden Einnahmen ausgleichen, hat sich die Situation bedingt durch die Weltwirtschaftskrise dramatisch geändert. Städte und Gemeinden schließen Bäder, sparen an Kultureinrichtungen und können fällige Bauvorhaben nur mühsam finanzieren. Diese Sachlage hat vielfältige Gründe, wie beispielsweise die Aufgabenbelastung durch die Ausführung von Bundes- und Landesgesetzen, strukturelle Defizite oder die kostspieligen Ansprüche und Erwartungen von kommunalen Akteuren. Gegenstand dieser Arbeit ist allerdings nicht die politische Situation der Kommunen und der involvierten Governance-Akteure, sondern die finanzielle Lage der niedersächsischen Gemeinden in der Metropolregion Hamburg. Die finanzielle Lage lässt sich aus den Haushaltsplänen bzw. Jahresrechnungen der jeweiligen Gemeinde ableiten.diese stellt aus betriebswirtschaftlicher Sicht simplifiziert eine Gewinn- und Verlustrechnung (Doppik) oder Liquiditätsrechnung (Kameralistik) dar. Die niedersächsischen Gemeinden in der Metropolregion Hamburg wurden ausgewählt, weil durch die Nähe zum wirtschaftlichen Ballungsraum Hamburg eine gleichmäßig, positive finanzielle Grundausstattung dieser Gemeinden zu erwarten ist. Im ersten Schritt werden der Forschungsgegenstand erläutert und die untersuchten Gemeinden kurz vorgestellt. Zudem wird das kommunale Haushaltsjahr 2008 thematisiert. Danach folgt ein Abschnitt über die kommunalen Aufgaben und deren Finanzierung. Dieser beinhaltet einen Überblick über die kommunale Selbstverwaltung und die Haushaltssystematik. Unter Punkt 4 wird die Konzeption des Haushaltsvergleiches definiert. Hier werden zudem die Kennzahlen der Gemeinden miteinander verglichen und in Beziehung gesetzt. Es folgt eine Bewertung der Datenbasis und eine Kritik an der 1

8 vorgenommenen Auswertung. Im letzten Abschnitt sind die Herausforderungen der Kommunalfinanzen weiterführend skizziert. 2 Forschungsgegenstand Forschungsgegenstand dieser Arbeit sind die Gemeinden und Städte der niedersächsischen Landkreise Lüneburg, Harburg und Stade. Diese Eingrenzung basiert auf der Annahme, dass Gemeinden, die in der Metropolregion Hamburg liegen, eine vergleichbare Kosten- und Einnahmenstruktur besitzen müssten. Nicht in die Grundgesamtheit einbezogen wurden die Samtgemeinden (Gemeindeverbund in Niedersachsen), mit dem Ziel die Komplexität der Vergleichbarkeit nicht zu erhöhen. Eine Studie zur Kosteneffizienz einer Samtgemeinde kommt zu dem eindeutigen Ergebnis, dass die Einheitsgemeinden aufgrund der vereinfachten Politik- und Verwaltungsstruktur einen Kostenvorteil besitzen. 1 In Niedersachsen gibt es nach der Niedersächsischen Gemeindeordnung (NGO) fünf verschiedene Gemeindearten: 1. Kreisangehörige Gemeinde (Einheitsgemeinde mit weniger als Einwohnern) 2. Selbständige Gemeinde (Kreisangehörig, optional zwischen Einwohner, automatisch ab einer Einwohnerzahl von über ) 3. Große selbständige Städte (Kreisangehörig, Einwohnerzahl im Jahre 2006 zwischen und ) 4. Kreisfreie Städte (erfüllen alle Aufgaben der Landkreise selbst) 5. Samtgemeinden (Gemeindeverbände) 2 In der Forschungsarbeit werden die Einheitsgemeinden, die selbständigen Gemeinden und die große selbständige Stadt Lüneburg differenziert verglichen. 2.1 Die kommunalen Finanzen im Haushaltsjahr 2008 Das Haushaltsjahr 2008 der niedersächsischen Gemeinden war mit einem positiven Finanzierungssaldo von landesweit 505 Mio. EUR das Zweithöchste seit Nur 2007 konnte mit einem Rekordwert von 831 Mio. EUR ein höheres Ergebnis erzielt werden. In der 1 Vgl. Hartema, G.: Gutachten über die Auswirkungen bei der Umwandlung der Samtgemeinde Jümme in eine Einheitsgemeinde, 2008, S Vgl. Armbrust, P.: Einführung in des niedersächsische Kommunalrecht, 2006, S

9 Zeit von 2006 (Finanzierungssaldo 2006 i.h.v. 84 Mio. EUR) bis 2008 hatten die niedersächsischen Gemeinden dementsprechend die Gelegenheit Kredite zu tilgen und ihre Schulden zu reduzieren. Bedingt durch die Weltwirtschaftskrise sanken 2009 insbesondere die Einnahmen aus der Gewerbesteuer signifikant, das Finanzierungssaldo 2009 drehte sich in die negative Richtung und lag bei Mio. EUR. 3 Auf Bundesebene stellt sich die Entwicklung der Kommunalfinanzierung analog zur Entwicklung in Niedersachsen dar. Abbildung 1: Finanzierungssalden der Kommunalfinanzen auf Bundesebene 4 Da die Haushaltsjahre 2007 und 2009 jeweils von positiven bzw. negativen Extremen gekennzeichnet sind, wird als Basis der Vergleichsarbeiten das Haushaltsjahr 2008 fokussiert. 2.2 Vorstellung der Städte und Gemeinden In diesem Kapitel werden die untersuchten Kommunen kurz vorgestellt. Die Vorstellung erfolgt gegliedert nach Landkreisen und beinhaltet die Gemeindeart, Einwohnerzahl, Größe des Gemeindegebietes, sowie die Hebesätze der Realsteuern. Als Basis für weitere Berechnungen ist zudem noch die Entfernung des Gemeinderathauses zum Rathaus der Hansestadt Hamburg angegeben. Die Daten stammen aus dem Internetdienst von Google Maps und es wurde die Kilometerangabe der schnellsten Route gewählt. 3 Vgl. Niedersächsisches Finanzministerium: Finanzstatus Niedersachsen, Bundesministerium der Finanzen: Eckdaten zur Entwicklung und Struktur der Kommunalfinanzen , 2010, S. 27 3

10 - Landkreis Lüneburg: Gemeinde Adendorf Gemeindeart: Einheitsgemeinde Einwohnerzahl zum : Größe des Gemeindegebietes: 16,08 km² Gewerbesteuerhebesatz: 315 % Grundsteuerhebesatz A: 315 % Grundsteuerhebesatz B: 315 % Entfernung Hamburg: 53,9 km Gemeinde Amt Neuhaus Gemeindeart: Einheitsgemeinde Einwohnerzahl zum : Größe des Gemeindegebietes: 237,16 km² Gewerbesteuerhebesatz: 340 % Grundsteuerhebesatz A: 325 % Grundsteuerhebesatz B: 375 % Entfernung Hamburg: 83,8 km 4

11 Stadt Bleckede Gemeindeart: Einheitsgemeinde Einwohnerzahl zum : Größe des Gemeindegebietes: 139,90 km² Gewerbesteuerhebesatz: 345 % Grundsteuerhebesatz A: 345 % Grundsteuerhebesatz B: 345 % Entfernung Hamburg: 76,1 km Stadt Lüneburg Gemeindeart: Große selbständige Stadt Einwohnerzahl zum : Größe des Gemeindegebietes: 70,38 km² Gewerbesteuerhebesatz: 360 % Grundsteuerhebesatz A: 280 % Grundsteuerhebesatz B: 390 % Entfernung Hamburg: 54,0 km - Landkreis Harburg Stadt Buchholz Gemeindeart: Selbständige Gemeinde Einwohnerzahl zum : Größe des Gemeindegebietes: 74,62 km² Gewerbesteuerhebesatz: 325 % Grundsteuerhebesatz A: 320 % Grundsteuerhebesatz B: 330 % Entfernung Hamburg: 36,3 km 5

12 Gemeinde Neu Wulmstorf Gemeindeart: Einheitsgemeinde Einwohnerzahl zum : Größe des Gemeindegebietes: 56,16 km² Gewerbesteuerhebesatz: 350 % Grundsteuerhebesatz A: 360 % Grundsteuerhebesatz B: 360 % Entfernung Hamburg: 30,3 km Gemeinde Rosengarten Gemeindeart: Einheitsgemeinde Einwohnerzahl zum : Größe des Gemeindegebietes: 63,67 km² Gewerbesteuerhebesatz: 310 % Grundsteuerhebesatz A: 300 % Grundsteuerhebesatz B: 320 % Entfernung Hamburg: 32,7 km Gemeinde Seevetal Gemeindeart: Selbständige Gemeinde Einwohnerzahl zum : Größe des Gemeindegebietes: 105,19 km² Gewerbesteuerhebesatz: 310 % Grundsteuerhebesatz A: 300 % Grundsteuerhebesatz B: 300 % Entfernung Hamburg: 25,5 km 6

13 Gemeinde Stelle Gemeindeart: Einheitsgemeinde Einwohnerzahl zum : Größe des Gemeindegebietes: 38,50 km² Gewerbesteuerhebesatz: 350 % Grundsteuerhebesatz A: 350 % Grundsteuerhebesatz B: 350 % Entfernung Hamburg: 27,0 km Stadt Winsen (Luhe) Gemeindeart: Selbständige Gemeinde Einwohnerzahl zum : Größe des Gemeindegebietes: 109,55 km² Gewerbesteuerhebesatz: 320 % Grundsteuerhebesatz A: 310 % Grundsteuerhebesatz B: 310 % Entfernung Hamburg: 35,9 km - Landkreis Stade Stadt Buxtehude Gemeindeart: Selbständige Gemeinde Einwohnerzahl zum : Größe des Gemeindegebietes: 76,49 km² Gewerbesteuerhebesatz: 390 % Grundsteuerhebesatz A: 310 % Grundsteuerhebesatz B: 385 % Entfernung Hamburg: 37,9 km 7

14 Gemeinde Drochtersen Gemeindeart: Einheitsgemeinde Einwohnerzahl zum : Größe des Gemeindegebietes: 126,74 km² Gewerbesteuerhebesatz: 360 % Grundsteuerhebesatz A: 400 % Grundsteuerhebesatz B: 400 % Entfernung Hamburg: 76,4 km Gemeinde Jork Gemeindeart: Einheitsgemeinde Einwohnerzahl zum : Größe des Gemeindegebietes: 62,27 km² Gewerbesteuerhebesatz: 400 % Grundsteuerhebesatz A: 400 % Grundsteuerhebesatz B: 400 % Entfernung Hamburg: 35,3 km Stadt Stade Gemeindeart: Selbständige Gemeinde Einwohnerzahl zum : Größe des Gemeindegebietes: 110,03 km² Gewerbesteuerhebesatz: 385 % Grundsteuerhebesatz A: 385 % Grundsteuerhebesatz B: 385 % Entfernung Hamburg: 61,4 km 8

15 2.3 Datenbasis Die Datenbasis auf der diese Forschungsarbeit sich stützt, wurde dankenswerterweise von den einzelnen Städten und Gemeinden zur Verfügung gestellt. Bei dem Material handelt es sich um verschiedene Dokumente, die beispielsweise planerischen Charakter haben (s.g. Haushaltspläne) oder eine Jahresrechnung dokumentieren. In der folgenden Aufstellung sind die Quellen angegeben inklusive Datum des Dokumentes und Rechnungswesen-System. - Gemeinde Adendorf: Haushaltsplan der Gemeinde Adendorf für das Haushaltsjahr 2008; ; Kameralistik - Gemeinde Amt Neuhaus: Jahresrechnung 2008 der Gemeinde Amt Neuhaus; ; Kameralistik - Stadt Bleckede: Haushaltsplan mit Verwaltungs- und Vermögenshaushalt; keine Datierung vorhanden; Kameralistik - Stadt Lüneburg: Haushaltsplan 2008 der Hansestadt Lüneburg; ; Doppik - Stadt Buchholz: Produktorientierter Budgetplan der Stadt Buchholz i. d. Nordheide Haushaltsjahr 2008; ; Kameralistik - Gemeinde Neu Wulmstorf: Jahresrechnung 2008 der Gemeinde Neu Wulmstorf; ; Kameralistik - Gemeinde Rosengarten: Haushaltsplanung 2007/2008 der Gemeinde Rosengarten; ; Kameralistik - Gemeinde Seevetal: Jahresrechnung 2008 der Gemeinde Seevetal; ; Kameralistik - Gemeinde Stelle: Jahresrechnung 2008 der Gemeinde Stelle mit Rechenschaftsbericht; ; Kameralistik - Stadt Winsen: Haushaltssatzung mit Haushaltsplan der Stadt Winsen (Luhe); ; Doppik - Stadt Buxtehude: Haushalt 2008 der Stadt Buxtehude; ; Doppik - Gemeinde Drochtersen: Haushaltssatzung und Haushaltsplan der Gemeinde Drochtersen; ; Kameralistik - Gemeinde Jork: Haushaltssatzung und doppischer produktorientierter Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 2008 der Gemeinde Jork; ; Doppik 9

16 - Stadt Stade: Haushaltssatzung und Haushaltsplan der Stadt Stade für das Haushaltsjahr 2008; ; Doppik 3 Kommunale Aufgaben und Finanzierung Die Verfassung weist den Gemeinden die Wahrnehmung der Aufgaben mit örtlichem Wirkungskreis zu. Es handelt sich also nicht um einen festumrissenen, abschließend bestimmten Aufgabenkatalog. 5 Mit der Gesetzgebungskompetenz haben Bund und Länder die Möglichkeit, die Kommunen zur Wahrnehmung bestimmter örtlicher Aufgaben zu verpflichten bzw. den Standard der Aufgabenerfüllung zu definieren. Die Kommunen sind daher in vielen Bereichen nicht frei, darüber zu entscheiden, ob und in welcher Form sie die zugewiesenen Aufgaben durchführen Überblick über kommunale Aufgaben Die Kompetenzstruktur der Gemeinden führt dazu, dass sich im Wesentlichen drei Kategorien von kommunalen Aufgaben unterscheiden: o Übertragene Angelegenheiten (Auftragsangelegenheiten) Bei diesen Aufgaben hat die Gemeinde keine eigene Interpretationsmöglichkeit. Es handelt sich i.d.r. um staatliche Aufgaben. Der Staat (Land oder Bund) schaltet die Gemeinde lediglich als Instanzweg ein. Zu diesen Aufgaben zählen z.b. Standesamts- und Passangelegenheiten. o Pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben (Pflichtaufgaben) In diesem Bereich müssen die Gemeinden ein Angebot für erstellen, d. h. nicht das Ob, sondern das Wie ist kommunalpolitisch gestaltbar. Es gibt keine direkte Weisung, aber indirekte Weisungen (z.b. Qualitätsstandards). Zu den Pflichtaufgaben gehören beispielsweise der Feuerschutz, die Schulgebäude, Gemeindestraßen und auch die Abwasserbeseitigung und Wasserversorgung. o Freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben Hierbei handelt es sich um einen Aufgabenspektrum, in dem die Gemeinde frei entscheiden kann. Sowohl das Ob als auch das Wie können kommunalpolitisch festlegt werden. Hierzu zählen z.b. Bau 5 Vgl. Rehm, H., Matern-Rehm, S.: Kommunalfinanzen, 2010, S Vgl. Schwarting, G.: Der kommunale Haushalt, 2006, S

17 von Sportplätzen, Investitionen und Zuschüsse zum Kulturbereich, Einrichtung und Förderung eines Jugendzentrums. 7 Die Gemeinden sind nicht verpflichtet, alle ihr obliegenden oder freiwilligen Aufgaben auch selbst zu erfüllen. Sie kann sich zur Umsetzung eigener Betriebe oder Unternehmen ebenso bedienen wie privater Dritter. Schließlich hat die Gemeinde die Option bestimmte Aufgaben in kommunaler Kooperation zu erfüllen. 8 Die Übernahme öffentlicher Aufgaben durch private Dritte findet sich exemplarisch in den sozialen Bereichen (Kindergärten werden von Wohlfahrtsverbänden oder Kirchen betrieben) oder in der Gebäudewirtschaft (z.b. in Form von Public-Private-Partnership Modellen). 3.2 Aufgaben der Landkreise und die Kreisumlage Der Landkreis übernimmt die überörtlichen Aufgaben, die sich auf den Verwaltungsraum des Kreises insgesamt und die gemeinsamen Bedürfnisse der Kreisbewohner beziehen. Der Landkreis und die kreisangehörigen Gemeinden haben ein enges partnerschaftliches Verhältnis zueinander. Der überwiegende Teil der Aufgaben wird den Landkreisen per Gesetz zugeordnet. Zu den pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben gehören beispielsweise Bau und Unterhalt der Kreisstraßen, Aufgaben der Sozialhilfe und die Abfallbeseitigung. 9 In den drei untersuchten Landkreisen übernimmt die Kreisverwaltung zudem die kostenintensive Unterhaltung der Weiterführenden Schulen (ab Klasse 5) und Berufsbildenden Schulen. Zur Finanzierung der Aufgaben erhebt der Landkreis von seinen kreisangehörigen Gemeinden und Samtgemeinden eine Kreisumlage. 10 Grundlage der Berechnung der Kreisumlage sind zum einem die Steuerkraftzahlen gem. 11 des Niedersächsischen Gesetzes über den Finanzausgleich (NFAG) der einzelnen Kommunen und zum anderen ein Anteil von 90 % der auf die jeweiligen Gemeinden entfallenden Schlüsselzuweisungen (Erklärung der Schlüsselzuweisungen im Punkt 3.3). Für diesen Umlageschlüssel setzt der Landkreis nach 15 Abs. 3 NFAG in seiner Haushaltssatzung einen Umlagesatz fest. Diese Umlagesätze müssen von der Kommunalaufsicht genehmigt werden. Durch die Bemessungsgrundlage nach den Steuerkraftmesszahlen bewirkt die Kreisumlage einen zusätzlichen Finanzausgleich zwischen den kreisangehörigen 7 Vgl. Rehm, H., Matern-Rehm, S.: a.a.o., S Vgl. Rehm, H., Matern-Rehm, S.: a.a.o., S Vgl. Kegel, A.: Rechtsgrundlagen, Kompetenzen und Aufgaben der Landkreise, 2009, S Vgl. Rose, J.: Kommunale Finanzwirtschaft in Niedersachsen, 2009, S

18 Kommunen. 11 Kommunen mit hoher Finanzkraft zahlen entsprechend eine höhere Kreisumlage und finanzieren die Kreisaufgaben überproportional. 3.3 Finanzierung der Gemeinden 2008 Während im Bereich der Steuergesetzgebungskompetenz die Kommunen faktisch nicht Gegenstand der finanzverfassungsrechtlichen Vorschriften sind, stellt sich die Situation der Kommunen auf der Ertragsseite anders dar. 12 Nach Art. 106 GG steht den Gemeinden die Ertragshoheit über die Realsteuern (Gewerbe- und Grundsteuer) zu. Diese Ertragshoheit ist mit einem Hebesatzrecht kombiniert, das den Gemeinden die Möglichkeit bietet, in begrenzten Rahmen die Steuerlast in Abstimmung mit dem Finanzbedarf autonom zu bestimmen. Weiterhin erhalten die Gemeinden nach Art. 106 GG einen Anteil am Aufkommen der Einkommensteuer, die als Gemeinschaftsteuer Bund und Land gemeinsam zusteht. Durch die Finanzreform von 1969 sind die Gemeinden ausdrücklich in den Steuerverbund zwischen Bund und Ländern integriert. 13 Das Aufkommen der Einkommensteuer ist regional wesentlich gleichmäßiger verteilt als das Gewerbesteueraufkommen. Maßgeblich für die Ermittlung des Einkommensteueranteils einer Kommune ist zunächst das Gesamtaufkommen der Einkommensteuer des jeweiligen Bundeslandes. Allerdings wird in Niedersachsen (Zugehörigkeit zu den alten Bundesländern) lediglich das auf Einkommensteile bis EUR bzw. bei Zusammenveranlagten EUR entfallende Steueraufkommen berücksichtigt. Die Steuerleistungen bei Einkommen, die unterhalb dieser Kappungsgrenze liegen, werden in vollem Umfang angerechnet. Bei höheren Einkommen werden nur auf die ersten / EUR des Einkommens entfallende Steuerleistungen zugrundegelegt. 14 Ergänzend erhalten die Städte und Gemeinden einen Anteil an dem Umsatzsteueraufkommen i.h.v. 2,07 %. Die Verteilung erfolgt hier auf Basis von historischen Gewerbekapitalsteuer- (abgeschaffte Steuer) und Gewerbesteuerdaten. 15 Die Steuern mit örtlich bedingtem Wirkungskreis, die sog. kleinen Gemeindesteuern, können von den Kommunen selbstständig eingeführt und erhoben werden. Zu dieser Kategorie 11 Vgl. Rose, J.: a.a.o., S Vgl. Schwarz, K.: Finanzverfassung und kommunale Selbstverwaltung, 1996, S Vgl. Schwarz, K.: a.a.o., S Vgl. Schwarting, G.: a.a.o., S Vgl. Schwarting, G.: a.a.o., S

19 gehören z.b. die Zweitwohnsitzsteuer und die Hundesteuer. Diese Steuerarten haben jedoch nur ein geringes finanzielles Gewicht. 16 Steuerart und prozentualer Anteil der Gemeinden am Aufkommen: o Gewerbesteuer (100 %) o Grundsteuer (100 %) o Einkommensteuer inkl. Lohnsteuer (15 %) o Zinsabschlag, Erhebungsform der ESt (12 %) o Umsatzsteuer (2,07 %) o Steuern mit örtlich bedingtem Wirkungskreis z.b. Hundesteuer, Jagdsteuer (100 %) Durch das NFVG wird ein Ausgleich zwischen dem Land und den Gemeinden untereinander integriert. Die größte Summe und damit auch der bedeutendste Teil des Finanzausgleichs entfällt auf die Schlüsselzuweisungen. Schlüsselzuweisungen werden finanzkraftabhängig verteilt, d.h. Kommunen mit niedrigen eigenen Steuereinnahmen erhalten höhere Schlüsselzuweisungen als solche mit hohen eigenen Steuereinnahmen. Dadurch soll gewährleistet werden, dass der Abstand der den Kommunen pro Einwohner insgesamt zur Verfügung stehenden Mittel zwischen den Körperschaften nicht zu groß wird. Als Grundsatz gilt, dass der Unterschied zwischen Bedarf und Steuerkraft zu 75 % durch Schlüsselzuweisungen ausgeglichen wird. Ist die Steuerkraft hingegen höher als der Bedarf, wird der überschießende Betrag mit der so genannten Finanzausgleichsumlage zu einem Fünftel abgeschöpft und in die Zuweisungsmasse einbezogen Doppik und Kameralistik In den untersuchten Gemeinden sind im Haushaltsjahr 2008 unterschiedliche Systeme verwendet worden, das kameralistische Rechnungswesen und die Doppik (doppelte Buchführung). Deshalb wird im folgenden Abschnitt ein kurzer Überblick über das Thema gegeben. Die Kameralistik und die Doppik unterscheiden sich grundsätzlich voneinander. Während die Kameralistik nach dem Kassenwirksamkeitsprinzip alle Zahlungen, Forderungen und Verbindlichkeiten als Einnahmen bzw. Ausgaben nachweist, gilt in der Doppik das Periodisierungsprinzip: unabhängig vom Zeitpunkt der Zahlung werden dort der Wertzuwachs (Ertrag) und der Werteverzehr (Aufwand) erfasst. Diese Form der 16 Vgl. Ipsen, J.: Kommunale Aufgabenerfüllung im Zeichen der Finanzkrise, 1995, S Vgl. Niedersächsisches Ministerium für Inneres und Sport: Kommunale Abgaben in Niedersachsen, Stand , URL: psmand=33 13

20 Haushaltsführung kommt der kaufmännischen Buchhaltung nahe und liefert Angaben über die Ertragssituation, sowie einen Überblick über den Vermögensstand. 18 In Niedersachsen sind die Kommunen verpflichtet ihr Rechnungssystem bis zum auf Doppik umzustellen. 19 Als Erläuterung der Auswirkungen dieser Umstellung wird hier auf die Stadt Hamburg verwiesen, die durch die Umstellung im Jahre 2006 erstmals Abschreibungen (611 Mio. EUR) und Zuführungen zu Pensionsrückstellungen (419 Mio. EUR) ausgewiesen hat Merkmale und Defizite der Kameralistik Das kameralistische Rechnungswesen ist traditionell das Rechnungswesen der öffentlichen Körperschaften in Deutschland und einigen wenigen anderen Ländern: Die Verwaltungsbuchführung, die ursprünglich durchaus auf die Erfolgsermittlung abgestellt war, wurde im Laufe der Zeit in den meisten Ländern und Gemeinden immer mehr den Haushaltsgedanken untergeordnet. Die Zielsetzung der Verwaltungsbuchführung war nicht mehr die Erfolgsermittlung, sondern die Erbringung des Nachweises, ob und wie der Haushaltsplan eingehalten wurde, ja in vielen Fällen beschränkte sich die Verwaltungsbuchführung auf die Festhaltung der tatsächlichen Einzahlungen und Auszahlungen. Die Verwaltungsbuchführung war dadurch auf eine reine Kassenrechnung herabgesunken. Das Verwaltungsrechnungswesen unterlag immer mehr formal-juristischen Gedankengängen 20 Technisch ist die Kameralistik dadurch gekennzeichnet, dass es sich um ein Verfahren der einfachen Buchführung handelt, d.h. jeder Geschäftsvorfall wird nur auf einem Konto verbucht (im Unterschied zur doppelten Buchhaltung). 21 Mit diesem Modell lassen sich die Anforderungen der modernen Haushaltswirtschaft nicht vollständig abbilden, insbesondere wegen der engen sachlichen und zeitlichen Bindung der Haushaltsansätze, wegen seiner Input-Orientierung und wegen seiner Zahlungsorientierung. Hinzu kommt die fehlende Konsolidierungsfähigkeit der kameralistischen Jahresrechnung mit den Jahresrechnungen ausgegliederter, kaufmännisch rechnender öffentlicher Einrichtungen (z.b. städtische Stromwerke). 22 Diese vier grundsätzlichen Nachteile werden nachfolgend erläutert: 18 Vgl. Rose, J.: a.a.o., S Vgl. Hilger, D.: Performance Management, 2008, S Leupold, O.: Die Verwaltungsbuchführung der deutschen Gemeinden nach dem neusten reichsrechtlichen Vorschriften, 1942, S.1 21 Vgl. Lüder, K.: Neues öffentliches Haushalts- und Rechnungswesen, 2001, S Vgl. Lüder, K.: a.a.o., S.10 14

21 1. Die im Haushalt veranschlagten Mittel dürfen nur für den bezeichneten Zweck (Grundsatz der sachlichen Spezialität) und nur bis zum Ende des Haushaltsjahres (Grundsatz der zeitlichen Spezialität) verwendet werden. Diese Regelung hat das sogenannte Dezemberfieber hervorgerufen. Hiermit wird das Phänomen bezeichnet, dass öffentliche Stellen vor Jahresfrist versuchen die ihnen zugeordneten Haushaltsmittel möglichst vollständig auszunutzen. Das beschriebene Verhaltensmuster führt zu einem suboptimalen Ressourceneinsatz. 2. Die Haushaltsplanung und demzufolge auch die Haushaltsrechnungen sind inputorientiert, d.h. es sind nur Zahlungs- und Verpflichtungsermächtigungen dargestellt. Es fehlen Informationen über die damit zusammenhängende Leistung (Output). Deshalb kann eine effiziente Mittelverwendung mit möglichst geringen Mitteleinsatz zur Zielerreichung nicht erwartet werden. 3. Die Kameralistik ist grundsätzlich zahlungsorientiert. Es werden somit keine Informationen über zahlungswirksame Ressourcenverbräuche (z.b. Abschreibungen für Abnutzungen) und Zahlungsverpflichtungen (z.b. Pensionen) ausgewiesen. Zudem fehlt in dem zahlungsorientierten kameralistischen Rechnungswesen eine vollständige Vermögensrechnung, die die Vermögensgegenstände und Schulden aufzeigt. Ein vollständiges Bild über die finanzielle Lage der Gemeinde kann somit nicht gewonnen werden. 4. Gemeinden und Städte haben teilweise eine große Anzahl von öffentlichen Unternehmen und Einrichtungen eröffnet, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen. Diese Gesellschaften haben ein Rechnungswesen nach den Regeln der kaufmännischen Buchführung. Somit ist eine Konsolidierung über alle Aktivitäten der jeweiligen Gemeinde schlicht nicht durchführbar. 23 Aufgrund des Gemeindehaushaltsrechts ist der kameralistische Haushaltsplan der Gemeinde in einen Verwaltungshaushalt und einen Vermögenshaushalt einzuteilen. Der kameralistische Verwaltungshaushalt umfasst alle Einnahmen und Ausgaben, die weder vermögensmindernd, noch vermögenserhöhend wirken. Über den Verwaltungshaushalt wickelt die Gemeinde entsprechend alle laufenden, regelmäßigen Belastungen ab (z.b. 23 Vgl. Lüder, K.: a.a.o., S

22 Personalkosten). Als Einnahmen werden hier die Steueraufkommen und Gebühren gebucht. 24 Tabelle 1: Verwaltungshaushalt Zum Vermögenshaushalt gehören dagegen alle Einnahmen und Ausgaben, die eine Veränderung des Vermögens der Gemeinde bewirken. Es werde demzufolge z.b Investitionsvorhaben, Kredite und Beteiligungen erfasst. 25 Tabelle 2: Vermögenshaushalt 24 Vgl. Bieker, R.: Kommunale Sozialverwaltung, 2006, S Vgl. Bieker, R.: a.a.o., S

23 Die Erweiterte Kameralistik ist eine Weiterentwicklung der Kameralistik und kann die oben beschriebenen Nachteile kompensieren. 26 Weiterführende Erläuterungen zur Erweiterten Kameralistik werden hier nicht vorgenommen, da sie in den untersuchten Gemeinden keine Verwendung findet Merkmale der Doppik Maßgebliche Bestandteile der Doppik sind die Finanz- und die Ergebnisrechnung. Die Finanzrechnung enthält die Ein- und Auszahlungen, also alle liquiditätswirksamen Vorgänge, und kann betriebswirtschaftlich mit der Kapitalflussrechnung verglichen werden. In der Ergebnisrechnung werden alle Erträge und Aufwendungen verbucht und somit erstmals Aufwendungen wie Abschreibungen und Pensionsrückstellungen berücksichtigt. Die Konzeption der doppischen Rechnungslegung orientiert sich an den Regelungen des Handelsgesetzbuches (HGB) für Kapitalgesellschaften. Die handelsrechtlichen Bewertungsgrundsätze ( 252 ff. HGB) wurden hierzu weitgehend übernommen. Abweichungen sind bei den Wahlrechten festzustellen, die sich primär an den internationalen Rechnungslegungsstandards orientieren. 27 Neben der Finanz- und Ergebnisrechnung existiert die Vermögensrechnung. Die Vermögensrechnung kann als Pendant zur betriebswirtschaftlichen Bilanz angesehen werden. Durch die Doppik wird in den niedersächsischen Gemeinden ein 3-Komponenten-Rechnungswesen eingeführt. 28 Abbildung 2: Drei-Komponenten-Rechnungssystem Vgl. Brede, H.: Grundzüge der öffentlichen Betriebswirtschaftslehre, 2005, S Vgl. Köhler, H.: Umstellung des Rechnungswesens von der Kameralistik auf die Doppik, 2007, S Hilger, D.: a.a.o., S Vgl. Köhler, H.: a.a.o., S

24 Durch die Umstellung von Kameralistik zur Doppik wird die Transparenz der Gemeindehaushalte erheblich steigen und eine Konsolidierung des Gemeindevermögens zum Zwecke des Vergleiches zukünftig möglich sein. 4 Konzeption und Durchführung eines Haushaltsvergleich Zur Beurteilung und zum Vergleich kommunaler Aktivitäten werden Kennzahlen herangezogen. Kennzahlen bieten für die externe Bewertung ein Fundament und werden stets durch Vergleich bewertet. Der Vergleich kann grundsätzlich zeitraumbezogen oder zeitpunktbezogen erfolgen. 30 Ein zeitraumbezogener Vergleich würde sich anbieten, wenn die Entwicklung der Haushalte über einen bestimmten Zeitraum bewertet werden sollte. In diesem Forschungsprojekt wird allerdings ein Haushaltsvergleich zwischen Gemeinden zu einem definierten Zeitpunkt (Haushaltsjahr 2008) ausgearbeitet. Die für die verschiedenen Gemeinden ermittelten Kennzahlen werden dann für einen interkommunalen Vergleich genutzt. Dabei soll untersucht werden, ob betriebswirtschaftliche Regeln wie Economy of Scale auch in der Kommunalverwaltung Geltung haben. 31 Arbeiten Gemeinden durchschnittlich kostengünstiger wenn sie mehr Einwohner haben? Der interkommunale Vergleich kann im Wege des Benchmarking Ineffizienzen und Optimierungspotenziale aufzeigen. 4.1 Absolute Zahlen und relative Kennziffern Unter diesem Punkt sind die absoluten Zahlen der Gemeinden notiert. Der angegebene Schuldenstand wurde vom Bund der Steuerzahler berechnet. In die Berechnung sind Kreditmarktschulden, Kassenverstärkungskredite und Schulden der Eigenbetriebe zum eingeflossen Vgl. Schwarting, G.: a.a.o., S Vgl. Enß, P.: The Impact of Cooperative Arrangements on the Performance of the Local Public Sector, 2009, S Vgl. Bund der Steuerzahler: Vergleich und Entwicklung von Finanzkraft und Verschuldung niedersächsischer Kommunen, 2009, S.11 ff. 18

25 - Gemeinde Adendorf Einnahmen/ Erträge Grundsteuer A Grundsteuer B Gewerbesteuer Gemeindeanteil ESt Gemeindeanteil USt Schlüsselzuweisungen Ausgaben / Aufwendungen Kreisumlage Gewerbesteuerumlage Personalaufwand Zinsaufwand Stand der Schulden ( ) Gemeinde Amt Neuhaus: Einnahmen/ Erträge Grundsteuer A Grundsteuer B Gewerbesteuer Gemeindeanteil ESt Gemeindeanteil USt Schlüsselzuweisungen Ausgaben / Aufwendungen Kreisumlage Gewerbesteuerumlage Personalaufwand Zinsaufwand Stand der Schulden ( )

26 - Stadt Bleckede: Einnahmen/ Erträge Grundsteuer A Grundsteuer B Gewerbesteuer Gemeindeanteil ESt Gemeindeanteil USt Schlüsselzuweisungen Ausgaben / Aufwendungen Kreisumlage Gewerbesteuerumlage Personalaufwand Zinsaufwand Stand der Schulden ( ) Stadt Lüneburg: Einnahmen/ Erträge Grundsteuer A Grundsteuer B Gewerbesteuer Gemeindeanteil ESt Gemeindeanteil USt Schlüsselzuweisungen Ausgaben / Aufwendungen Kreisumlage Gewerbesteuerumlage Personalaufwand Zinsaufwand ohne Angabe Stand der Schulden ( )

27 - Stadt Buchholz: Einnahmen/ Erträge Grundsteuer A Grundsteuer B Gewerbesteuer Gemeindeanteil ESt Gemeindeanteil USt Schlüsselzuweisungen Ausgaben / Aufwendungen Kreisumlage Gewerbesteuerumlage Personalaufwand Zinsaufwand Stand der Schulden ( ) Gemeinde Neu Wulmstorf: Einnahmen/ Erträge Grundsteuer A Grundsteuer B Gewerbesteuer Gemeindeanteil ESt Gemeindeanteil USt Schlüsselzuweisungen Ausgaben / Aufwendungen Kreisumlage Gewerbesteuerumlage Personalaufwand Zinsaufwand Stand der Schulden ( )

28 - Gemeinde Rosengarten: Einnahmen/ Erträge Grundsteuer A Grundsteuer B Gewerbesteuer Gemeindeanteil ESt Gemeindeanteil USt Schlüsselzuweisungen Ausgaben / Aufwendungen Kreisumlage Gewerbesteuerumlage Personalaufwand Zinsaufwand Stand der Schulden ( ) Gemeinde Seevetal: Einnahmen/ Erträge Grundsteuer A Grundsteuer B Gewerbesteuer Gemeindeanteil ESt Gemeindeanteil USt Schlüsselzuweisungen - Ausgaben / Aufwendungen Kreisumlage Gewerbesteuerumlage Personalaufwand Zinsaufwand Stand der Schulden ( )

29 - Gemeinde Stelle: Einnahmen/ Erträge Grundsteuer A Grundsteuer B Gewerbesteuer Gemeindeanteil ESt Gemeindeanteil USt Schlüsselzuweisungen Ausgaben / Aufwendungen Kreisumlage Gewerbesteuerumlage Personalaufwand Zinsaufwand Stand der Schulden ( ) Stadt Winsen: Einnahmen/ Erträge Grundsteuer A Grundsteuer B Gewerbesteuer Gemeindeanteil ESt Gemeindeanteil USt Schlüsselzuweisungen - Ausgaben / Aufwendungen Kreisumlage Gewerbesteuerumlage Personalaufwand Zinsaufwand Stand der Schulden ( )

30 - Stadt Buxtehude: Einnahmen/ Erträge Grundsteuer A Grundsteuer B Gewerbesteuer Gemeindeanteil ESt Gemeindeanteil USt Schlüsselzuweisungen Ausgaben / Aufwendungen Kreisumlage Gewerbesteuerumlage Personalaufwand Zinsaufwand Stand der Schulden ( ) Gemeinde Drochtersen: Einnahmen/ Erträge Grundsteuer A Grundsteuer B Gewerbesteuer Gemeindeanteil ESt Gemeindeanteil USt Schlüsselzuweisungen Ausgaben / Aufwendungen Kreisumlage Gewerbesteuerumlage Personalaufwand Zinsaufwand Stand der Schulden ( )

31 - Gemeinde Jork: Einnahmen/ Erträge Grundsteuer A Grundsteuer B Gewerbesteuer Gemeindeanteil ESt Gemeindeanteil USt Schlüsselzuweisungen Ausgaben / Aufwendungen Kreisumlage Gewerbesteuerumlage Personalaufwand Zinsaufwand Stand der Schulden ( ) Stadt Stade: Einnahmen/ Erträge Grundsteuer A Grundsteuer B Gewerbesteuer Gemeindeanteil ESt Gemeindeanteil USt Schlüsselzuweisungen 0 Ausgaben / Aufwendungen Kreisumlage Gewerbesteuerumlage Personalaufwand Zinsaufwand Stand der Schulden ( ) Anteile der Steuerarten und Schlüsselzuweisungen Die Verteilung des Steueraufkommens (GewSt, Anteil ESt und USt, GrSt) sowie der Schlüsselzuweisungen unterscheidet sich von Gemeinde zu Gemeinde erheblich. Die sonstigen Steuern mit örtlich bedingtem Wirkungskreis (z.b. Hundesteuer, Jagdsteuer) wurden aufgrund ihres geringen Steueraufkommens in die Berechnung nicht integriert. Im Gesamtüberblick der 14 Gebietskörperschaften ist zu erkennen, dass die Gewerbesteuer mit 25

32 37,32 % den größten Anteil ausmacht. Der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer trägt mit 35,34 % ebenfalls erheblich zur Finanzierung der Haushalte bei. Die stabile Grundsteuer (A + B) trägt einen Anteil von 14,05 %, Schlüsselzuweisungen tragen im Durchschnitt mit 10,02 % und der geringe Umsatzsteueranteil mit immerhin 3,28 % zur Haushaltsfinanzierung bei. Abbildung 3: Gesamtverteilung der Steuereinnahmen und Schlüsselzuweisung Die Gewerbesteuer beträgt im Durchschnitt 37,32 % des Steueraufkommens. Bei der Stadt Bleckede jedoch liegt der Anteil bei lediglich 13,02 %. In der Stadt Stade trägt die Gewerbesteuer wesentlich zur Finanzierung des Haushaltes bei (52,18 %). Ähnliche Unterschiede lassen sich auch in den anderen Steuerarten identifizieren. Für die Gemeinde Rosengarten ist der Anteil der Einkommensteuer mit 49,90 % eine essenzielle Einnahmequelle, während die Stadt Lüneburg ihren Haushalt zu unter einen Viertel (24,52 %) aus der Einkommensteuer finanziert. Der Anteil der Schlüsselzuweisungen ist auch ein Indikator für die Leistungsfähigkeit der Gemeinde. In der Gemeinde Amt Neuhaus beträgt der Anteil 44,66 % und weist auf die finanziell schwierige Situation der Kommune hin Nettoeinnahmen Von den erhaltenden Steuereinnahmen und der Schlüsselzuweisung muss die Gemeinde sowohl die Kreis- und Gewerbesteuerumlage zahlen. Den verbleibenden Betrag kann die Gebietskörperschaft für ihre Aufgaben verwenden. 26

33 Abbildung 4: Nettoeinnahmen je Bürger Die Spanne dieser Nettoeinnahmen je Bürger liegt zwischen 149,14 EUR und 563,26 EUR, wobei der niedrigste Wert (Stadt Winsen/Luhe) einer Erläuterung bedarf: Die Stadt Winsen hat in der Planung für 2008 keine Schlüsselzuweisungen eingearbeitet, in den Jahren 2007 und 2009 (jeweils ca. 5.2 Mio. EUR) wurden eben solche vereinnahmt bzw. in die Planung integriert. Gemeinde Nettoeinnahmen pro Bürger (EUR) Stadt Winsen 149,14 Stadt Bleckede 302,11 Amt Neuhaus 329,00 Gm. Rosengarten 356,07 Gemeinde Jork 404,70 Gemeinde Adendorf 410,02 Gm. Drochtersen 421,72 Gemeinde Stelle 458,74 Stadt Stade 471,92 Stadt Buchholz 493,18 Gemeinde Seevetal 494,56 Stadt Buxtehude 503,59 Gm. Neu Wulmstorf 526,68 Stadt Lüneburg 563,26 Tabelle 3: Auflistung der Nettoeinnahmen je Bürger 27

34 Abgesehen von den beiden oben erwähnten Erläuterungen, zeigt die Liste die finanzielle Leistungsfähigkeit der Gemeinden. Es zeigt sich, dass die kleineren Gemeinden (Amt Neuhaus, Stadt Bleckede) weniger Nettoeinnahmen zur Verfügung haben als die größeren Kommunen (Seevetal, Buxtehude, Lüneburg). Dies hängt insbesondere mit dem Gewerbesteueraufkommen zusammen, welches im weiteren Verlauf der Forschungsarbeit analysiert wird Verschuldungsstand der Gemeinden Unter diesem Punkt wird die Verschuldung der Gemeinden zum thematisiert. Werden die Schulden der Gemeinde durch die Einwohnerzahl zum dividiert, wird die Verschuldung pro Bürger sichtbar. Gemeinde Schulden pro Bürger (EUR) Nettoeinnahmen pro Bürger (EUR) Schulden / Nettoeinnahmen Gemeinde Adendorf 414,69 410,02 1,01 Amt Neuhaus 3.679,18 329,00 11,18 Stadt Bleckede 693,65 302,11 2,30 Stadt Lüneburg 3.467,61 563,26 6,16 Stadt Buchholz 699,41 493,18 1,42 Gm. Neu Wulmstorf 388,24 526,68 0,74 Gm. Rosengarten 256,18 356,07 0,72 Gemeinde Seevetal 155,92 494,56 0,32 Gemeinde Stelle 18,48 458,74 0,04 Stadt Winsen 207,27 149,14 1,39 Stadt Buxtehude 1.145,71 503,59 2,28 Gm. Drochtersen 259,28 421,72 0,61 Gemeinde Jork 301,23 404,70 0,74 Stadt Stade 785,27 471,92 1,66 Tabelle 4: Verschuldung und Nettoeinnahmen In dieser Tabelle sind zudem die Nettoeinnahmen aufgeführt. Mithilfe dieser beiden Kennzahlen ist ein theoretischer Entschuldungszeitraum berechenbar. Diese Entschuldungskennziffer beträgt beispielsweise für die Stadt Buxtehude 2,28. Das heißt, wenn die Stadt Buxtehude 2,28 Jahre keine Ausgaben tätigen würde, wären die Schulden getilgt. An dieser Aussage wird auch der theoretische Charakter der Kennzahl offensichtlich. Denn ein derartiger Ausgabestopp ist selbstverständlich nicht umsetzbar. Es wird deutlich, dass zwischen den Gemeinden ein erheblicher Unterschied bei der Verschuldung besteht. Während einige Kommunen eine geringe Entschuldungskenziffer ausweisen (Gemeinde Stelle: 0,04, Gemeinde Seevetal: 0,32, Gemeinde Rosengarten 0,72), zeigt die Kennziffer in 28

35 anderen Gemeinde eine finanziell angespannte Situation (Lüneburg: 6,16, Amt Neuhaus: 11,18). 4.2 Vergleiche im Bezug auf die Einwohnerzahl der Gemeinden Eine wichtige Kennziffer in diesem Forschungsprojekt ist die Einwohnerzahl der Gemeinden. Die Einwohnerzahl wird im Folgenden mit verschiedenen anderen Kennziffern in Beziehung gesetzt, um zu klären inwieweit eine nachweisbare Verbindung besteht. Hierfür wird durch die Messwerte eine lineare Regressionsgerade gelegt, bei der die Summe der quadrierten Abstände am geringsten ist. 33 Zur Einschätzung der Güte einer Regressionsfunktion lässt sich das empirische Bestimmtheitsmaß berechnen. Das Bestimmtheitsmaß ist ein normiertes Maß, für das 0 R² 1 gilt. Ein exemplarisches Bestimmtheitsmaß von 0,8 bedeutet, dass 80 % der empirischen Varianz statistisch erklärbar ist Personalausgaben je Einwohner In diesem Vergleich soll geklärt werden, inwieweit die Gemeinden mit einer höheren Einwohnerzahl von der Economy of Scale profitieren. 33 Vgl. Sauerbier, T.: Statistik für Wirtschaftswissenschaftler, 2003, S Vgl. Eckstein, P.: Repetitorium Statistik, 2006, S

36 Abbildung 5: Personalkosten je Einwohner in Beziehung zur Einwohnerzahl Die lineare Trendlinie widerlegt offensichtlich die These, dass größere Gemeinden im Bereich der Personalkosten Vorteile generieren können. Ein geringes Bestimmtheitsmaß von 0,344 zeigt allerdings, dass der positive Zusammenhang zwischen Einwohnerzahl und Personalkosten je Einwohner nicht eindeutig ist. Bemerkenswert sind die Unterschiede der Personalkosten je Einwohner bei vergleichbar großen Gemeinden. - Die Gemeinde Adendorf hat mit Einwohnern Personalkosten von 360 EUR je Einwohner kalkuliert. Die Gemeinde Rosengarten ( Einwohner) hat für den Bereich Personalausgaben 175 EUR je Einwohner geplant. - Die Verwaltung der Stadt Winsen/Luhe ( Einwohner) verursacht Personalkosten von 199 EUR je Einwohner. In der Stadtverwaltung der Stadt Buxtehude (39552 Einwohner) sind es 143 % mehr Personalkosten (484 EUR) Diese signifikanten Unterschiede bei der Personalkostenstruktur sind erklärungsbedürftig und lassen sich nicht ausreichend aus dem Angaben der Haushaltspläne begründen. 30

37 4.2.2 Schulden je Einwohner im Vergleich zur Gemeindegröße Besteht ein Zusammenhang zwischen der Einwohnerzahl der Gemeinde und dem Schuldenstand je Einwohner? Diese Frage wird durch den folgenden Vergleich beantwortet. In die Grafik wurde eine exponentielle Trendlinie eingearbeitet und ein Bestimmtheitsmaß von lediglich 0,129 ermittelt. Es ist somit keine Beziehung bei der ausgewählten Grundgesamtheit vorhanden. Abbildung 6: Schulden je Einwohner in Beziehung zur Einwohnerzahl zum Die Ergebnisse zeigen, dass bei den ausgewählten Gemeinden kein messbarer Zusammenhang zwischen der Größe der Gemeinden (Einwohnerzahl) und dem Schuldenstand existiert. Folglich müssen andere Indikatoren für die Erläuterung der Verschuldung herangezogen werden (z.b. kostenintensive Investitionsvorhaben, politische Opportunitäten oder demografische Entwicklungen). 31

38 4.2.3 Gemeindegröße ein Attraktivitätsfaktor für Unternehmen? In diesem Unterpunkt soll geklärt werden, ob größere Gemeinden attraktiver für Unternehmen sind. Hierzu werden die Einnahmen aus der Gewerbesteuer pro Einwohner im Vergleich zu Einwohnerzahl der Gemeinde gesetzt. Abbildung 7: GewSt-Aufkommen pro Kopf im Zusammenhang mit der Einwohnerzahl Größere Gemeinden haben im Durchschnitt mehr Gewerbesteueraufkommen pro Kopf als Gemeinden mit weniger Einwohnern. Allerdings gibt es zwischen den Gemeinden erhebliche Unterschiede bei dem Gewerbesteuerhebesatz. Während die Gemeinden Rosengarten und Seevetal einen Hebesatz von 310 % ansetzen, erhebt die Gemeinde Jork 400 %. Zum Zweck der Vergleichbarkeit wird deshalb exemplarisch eine einheitlicher Hebesatz von 200 % (gesetzlicher Mindesthebesatz gem. 16 Abs. 4 S. 2) in die Berechnung eingeführt. 32

39 Abbildung 8: Angleichung der GewSt-Hebesätze Die Abbildung veranschaulicht, dass die Hebesätze nicht als Erklärungsgrundlage für die Unterschiede dienen können. Denn das Bestimmtheitsmaß verbleibt auf einem hohen Niveau (0,624). Vielmehr haben größere Gemeinden im Durchschnitt mehr Ansiedlung von gewerbesteuerpflichtigen Unternehmen. Das Bestimmtheitsmaß von 0,624 zeigt einen signifikanten Zusammenhang zwischen den beiden Kennziffern. Als eine wesentliche Erkenntnis dieser Arbeit kann festgehalten werden, dass eine positive Korrelation zwischen der Einwohnerzahl der Gemeinden und der Gewerbesteuer je Einwohner nachgewiesen wurde. Dieses Ergebnis bedeutet, dass bei größeren Gemeinden (selbstständige Gemeinde, große selbstständige Stadt) der Anteil des Gewerbesteueraufkommens im Durchschnitt höher ist als bei Einheitsgemeinden. 33

40 Abbildung 9: Gewerbesteuerquote Als Gewerbesteuerquote wird hier der prozentuale Anteil der Gewerbesteuer an der Summe der maßgeblichen Steuereinahmen (Grundsteuer, Gewerbesteuer, Anteil an der Einkommen- und Umsatzsteuer), sowie der Schlüsselzuweisungen definiert. Deutlich wird auch in dieser Abbildung, dass ein positiver Zusammenhang (Bestimmtheitsmaß: 0,547) zwischen der Einwohnerzahl der Gemeinde und der Gewerbesteuerquote besteht. 34

41 Abbildung 10: Steueraufkommen je Einwohner exkl. GewSt Wird die Gewerbesteuer von dem Gesamtsteueraufkommen und Schlüsselzuweisungen abgezogen, wird eine relativ gleichmäßige Verteilung sichtbar. In der Konsequenz zeigt dieses Ergebnis eine erhöhte Abhängigkeit der größeren Gemeinden von der Gewerbesteuer. Da das Gewerbesteueraufkommen eine höhere Volatilität aufweist als beispielsweise die Grundsteuer, sind die größeren Gemeinden im Durchschnitt stärker von einem Absinken der Gewerbesteuer betroffen, z.b. in Folge einer Wirtschaftskrise. 4.3 Vergleiche im Bezug auf die Entfernung zu Hamburg Die Freie und Hansestadt Hamburg ist durch den Hafen und die florierende Produktions- und Dienstleistungswirtschaft ein ökonomischer Anziehungspunkt in Deutschland. Hieraus lässt sich die Annahme generieren, dass es für Unternehmen attraktiver ist, sich im direkten Umfeld der Stadt anzusiedeln. Konkret soll geprüft werden, ob ein Zusammenhang zwischen 35

42 der Entfernung zu Hamburg und der Verschuldung bzw. den Gewerbesteuereinnahmen je Einwohner besteht Verschuldung in Beziehung zur Entfernung nach Hamburg In diesem Abschnitt wird der Einfluss der Entfernung zur Freien und Hansestadt Hamburg auf den Verschuldungsstand der Gemeinden je Einwohner ermittelt. Die Wirtschaftskraft der Stadt Hamburg führt zu der Annahme, dass Gemeinden, die näher an Hamburg liegen, hiervon profitieren könnten und somit weniger verschuldet sind. Diese These wird in der folgenden Abbildung untersucht. Abbildung 11: Entfernung nach HH als Einfluss auf die Verschuldung Als Ergebnis konnte eine Bestimmtheitsmaß von 0,263 ermittelt werden. Ein solch geringer Wert führt zu der Ablehnung der o.g. These. Es existiert entsprechend kein eindeutiger Zusammenhang zwischen der Entfernung zu Hamburg und der Verschuldung innerhalb der ausgewählten Gemeinde. 36

43 4.3.2 Gewerbesteuereinnahmen in Beziehung zur Entfernung nach Hamburg Abschließend wird der Zusammenhang zwischen der Entfernung nach Hamburg und des Gewerbesteueraufkommens pro Einwohner untersucht. Abbildung 12: GewSt-Aufkommen im Zusammenhang mit der Entfernung nach HH Wie in der Abbildung GewSt-Aufkommen im Zusammenhang mit der Entfernung nach HH zu sehen, ist kein Zusammenhang der beiden Variablen erkennbar (Bestimmtheitsmaß 0,047). Das Ergebnis bedeutet, dass für die ausgewählten Gemeinden die Entfernung zur Freien und Hansestadt Hamburg kein positiver Indikator für die Gewerbesteuer je Einwohner ist. 5 Bewertung der Kennzahlenanalyse Die unter Abschnitt 4 ermittelten Kennzahlen werden in diesem Kapitel zusammenfassend bewertet. Unter dem Punkt 5.1 werden die vielfältigen Probleme bei der Ermittlung und dem 37