Konjunktur Zinsen Währungen

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1 Konjunktur Zinsen Währungen Aus der Volkswirtschaftlichen Abteilung des DGZ DekaBank Konzerns Ausgabe 1/2001 Februar 2001 Wachstumschancen und Regulierung Verehrte Leserin, verehrter Leser, unsere Analyseschrift erreicht Sie in verändertem Layout. Wir setzen damit die neuen konzernweiten Vorgaben für das Corporate Design um. Unverändert ist das Konzept: Wiederum haben wir drei Themen zur vertiefenden Analyse ausgewählt. Nach der unbefriedigenden gesamtwirtschaftlichen Performance Europas in den neunziger Jahren mehren sich die Anzeichen, dass nun ein höherer Wachstumspfad beschritten wurde. Damit drängen sich Fragen auf: Wo liegt dieser Pfad? Kann Europa mit der glänzenden Entwicklung der Vereinigten Staaten in der zweiten Hälfte der neunziger Jahre gleichziehen? Wo liegen Hindernisse für eine weitere Kräftigung des Wachstums? Wir laden Sie ein, mit uns nach Antworten zu suchen. Mit freundlichen Grüßen Ihr Michael Hüther Chefvolkswirt der DGZ DekaBank Die Wachstumsmöglichkeiten einer Volkswirtschaft werden durch das gesamtwirtschaftliche Produktionspotential definiert. Die stets im Mittelpunkt des öffentlichen Interesses stehende aktuelle Entwicklung des Bruttoinlandsprodukts gibt dafür keine Hinweise. Zur Bestimmung des Produktionspotentials sind längerfristig angelegte Analysen erforderlich. Nach unseren Berechnungen lässt sich für Euroland in der Tat ein höherer Wachstumspfad ermitteln. (Seite 2 ff.) Trotz dieses Befundes verharren Europas Wachstumschancen mittelfristig bei 3 %, die deutlich höheren Raten der Vereinigten Staaten in den letzten Jahren werden nicht erreicht. Ein wesentlicher Grund dafür liegt in nicht unerheblichen Unterschieden im Grad und in der Art der Regulierungen, die für die Gütermärkte und die Arbeitsmärkte wirksam sind. Wir berichten über eine Untersuchung der OECD über Regulierungsunterschiede im internationalen Vergleich. (Seite 7 ff.) Von besonderer Bedeutung für die unverändert schwächeren Wachstumsmöglichkeiten in Europa sind neben den staatlichen Regulierungen für den Arbeitsmarkt vor allem auch die Besonderheiten der Lohnverhandlungssysteme. In Europa bestehen zwar erhebliche Unterschiede hinsichtlich des Zentralisierungsgrades und der Bindungswirkung für die Beschäftigten, doch generell herrscht im Vergleich zu den Vereinigten Staaten eine höhere Zentralisierung. Wegen der dabei tendenziell gegebenen geringeren Anpassungsflexibilität zentraler Lohnverhandlungen kann daraus ein Hemmnis für ein stärkeres Wachstum abgeleitet werden. (Seite 13 ff.) Herausgeber DGZ DekaBank Abteilung Volkswirtschaft Mainzer Landstraße Frankfurt Chefvolkswirt Dr. Michael Hüther (069) Autoren Dr. Thomas Steger (069) thomas.steger@dgzbank.de Dr. Holger Bahr (069) holger.bahr@dgzbank.de Claudia Ziegler (069) claudia.ziegler@dgzbank.de Redaktionsschluß 26. Januar 2001 Nachdruck und Vervielfältigung nur mit Genehmigung der DGZ DekaBank Deutsche Kommunalbank ISSN

2 Das Produktionspotential in Euroland Das Konzept des Produktionspotentials ist sowohl für die Analyse und Prognose wirtschaftlicher Entwicklungen als auch im Zusammenhang wirtschaftspolitischer Diskussionen von herausragender Bedeutung. Ebenso sind die hiervon abgeleiteten Konzepte der Potentialrate und der Produktionslücke immer wieder zentrale Bestandteile ökonomischer Argumentationsmuster. Eines der prominentesten Beispiele ist die potentialorientierte Geldpolitik. Demnach erfordert etwas vereinfacht die Realisierung einer angemessenen Inflationsrate eine Geldmengenausweitung, die der Potentialrate zuzüglich der angestrebten Inflationsrate entspricht. Die Umsetzung dieser Regel verlangt somit von den geldpolitischen Entscheidungsträgern zumindest eine grobe Abschätzung des Produktionspotentials und seiner Veränderung im Zeitablauf. 1) Was ist unter dem Produktionspotential einer Volkswirtschaft zu verstehen? Eine Interpretation dieses Begriffs entsprechend seiner Wortbedeutung würde leicht ein falsches Bild vermitteln. Im Sinne der ökonomischen Theorie ist unter der maximalen Leistungsfähigkeit nicht die unter allen Umständen technisch realisierbare Maximalproduktion zu verstehen. Für das Konzept des Produktionspotentials ist vielmehr die Einhaltung einer Nebenbedingung entscheidend: Das Produktionspotential einer Volkswirtschaft bezeichnet jene maximale Produktion, die ohne den Aufbau eines zusätzlichen Inflationsdrucks produziert werden kann. 2) Das Konzept beschreibt somit die Angebotsmöglichkeiten einer Volkswirtschaft. Diese gesamtwirtschaftlichen Produktionsmöglichkeiten sind einerseits abhängig von der Menge und der Qualität der Produktionsfaktoren (Arbeit und Kapital) und andererseits von der verfügbaren Produktionstechnologie. Steigt im Zeitablauf der Bestand beziehungsweise die Qualität der Produktionsfaktoren oder verbessert sich die verfügbare Produktionstechnologie, so wächst folglich auch das Produktionspotential. Die Potentialrate, auch potentielle Wachstumsrate genannt, bezeichnet dementsprechend die Wachstumsrate des Produktionspotentials. Die sogenannte Produktionslücke, häufig mit dem englischen Begriff output gap bezeichnet, beschreibt schließlich die Differenz zwischen der tatsächlichen Produktion und dem Produktionspotential in Prozent des Produktionspotentials. Die Antriebskräfte des Wachstums Für die Frage nach dem Wohlstand eines Landes ist das Wachstum des Produktionspotentials von ungleich größerer Bedeutung als die Antwort auf die Frage, ob sich die Volkswirtschaft gerade in einem Boom oder in einer Rezession befindet. Schaubild 1 zeigt das Wirtschaftswachstum in den USA, Euroland und Japan während der neunziger Jahre. Die beobachtbaren Diskrepanzen in den Wachstumserfahrungen lassen darauf schließen, dass international erhebliche Unterschiede in den Antriebskräften des Wachstums bestehen. Damit drängt sich die Frage nach den Bestimmungsfaktoren des Wachstums auf. Schaubild 1: Wirtschaftswachstum in verschiedenen Regionen in % USA EU11 Japan Wachstumsraten des BIP von 1990 bis 1999 Das Produktionspotential wird von Ökonomen häufig als eine mathematische Funktion der verschiedenen Produktionsfaktoren Arbeit, Kapital und natürliche Ressourcen beschrieben. Neben der Menge und der Qualität dieser Produktionsfaktoren ist auch die Produktivität der eingesetzten Faktoren von Bedeutung. Die Ursachen des Wirtschaftwachstums liegen somit einerseits in einer Steigerung der für die Produktion eingesetzten Produktionsfaktoren und andererseits in einer Zunahme der Faktorproduktivität. Der volkswirtschaftliche Kapitalstock umfasst das gesamte Bruttoanlagevermögen an Ausrüstungen und Bauten; Beispiele sind Produktionsanlagen und Einrichtungen der Verkehrsinfrastruktur. Der private Teil des volkswirtschaftlichen Kapitalstocks ist das Ergebnis unternehmerischer Investitionsentscheidungen. Deren Triebkräfte sind einerseits klar erkennbare Gewinnchancen und andererseits die Bereitschaft, unternehmerisches Risiko einzugehen. Die Finanzmärkte spielen in diesem Zusammenhang eine zentrale Rolle: Entwickelte Finanzmärkte ermöglichen eine vergleichsweise kostengünstige Finanzierung von Investitionsprojekten und sorgen darüber hinaus für die Bereitstellung des für riskante Investitionen notwendigen Wagniskapitals. Durch die Einführung des Euro wurde in weiten Teilen Europas ein einheitlicher Währungsraum geschaffen, und der zuvor stark segmentierte europäische Finanzmarkt entwickelt sich zunehmend zu einem der größten und leistungsfähigsten Finanzmärkte weltweit. Von dieser Seite sind somit in Euroland positive Wachstumsimpulse zu erwarten. Der Faktor Arbeit wird üblicherweise unterschieden in einfache Arbeit und in qualifizierte Arbeit, wobei die letztere Komponente häufig auch als Humankapital bezeichnet wird. Unter einfacher Arbeit ist dabei der Einsatz der bloßen physischen Leistungsfähigkeit zu verstehen, wohingegen Humankapital alle produktiv einsetzbaren Kenntnisse und Fähigkeiten bezeichnet. Der gesamtwirtschaftliche Arbeitseinsatz ist einerseits das Ergebnis demografischer Faktoren und andererseits abhängig von der Funktionsfähigkeit der Arbeitsmärkte. Gerade in Europa mit seinen verkrusteten Arbeitsmarktstrukturen ergibt sich durch eine Politik der Flexibilisierung die Chance, vorübergehend zusätzliche Wachstumsimpulse zu erzeugen und die Entwicklung des Produktionspotentials positiv zu beeinflussen. 3) Dem Humankapital fällt im Gegen- 2

3 satz zur einfachen Arbeit eine besondere Rolle zu, weil der Humankapitalbestand pro Kopf keine natürliche Obergrenze aufweist. Die Anhäufung von Humankapital resultiert aus individuellen Bildungsanstrengungen, dennoch ist Bildung in der Mehrheit der Fälle ein sozialer Prozess. Das bedeutet, dass die Bildungsanstrengungen des einzelnen umso fruchtbarer sind, je größer der Bildungsstand einer Gesellschaft bereits ist. Für das langfristige Wachstum einer Volkswirtschaft ist der durchschnittliche Bildungsstand einer Gesellschaft daher ebenso von Bedeutung wie die Effizienz des Bildungswesens. Gerade im Hochschulbereich ist die Effizienz des Bildungswesens in vielen Ländern Europas steigerungsfähig. In der Umsetzung entsprechender Reformen liegen daher deutliche Wachstumsreserven. Zuletzt spielt die Produktivität der eingesetzten Produktionsfaktoren eine herausragende Rolle. Empirische Analysen zeigen, dass auf diese Komponente in vielen Fällen mehr als die Hälfte des wirtschaftlichen Wachstums entfällt. Die Produktivität der eingesetzten Produktionsfaktoren ist einerseits Ausdruck der verfügbaren Produktionstechnologie, andererseits aber auch Ausdruck der Effizienz des gesamten marktwirtschaftlichen Systems. In die erste Kategorie fallen technologische Entwicklungen, wie die Erfindung der Dampfmaschine oder die Entwicklung moderner Informationsund Kommunikationstechnologien. Die Effizienz des marktwirtschaftlichen Systems wird wiederum durch das gesamte Regelwerk beeinflusst, im Rahmen dessen sich wirtschaftliches Handeln abspielt. Hierzu zählen das Steuersystem ebenso wie die Summe der gesetzlichen Vorschriften, die wirtschaftliche Entscheidungen beschränken. Für die extrem stark regulierten Volkswirtschaften Europas besteht in der Rückführung der enorm hohen Regulierungsdichte ein erhebliches Potential zur Steigerung des Wirtschaftswachstums. 4) Ein kurzer Überblick über die Methoden Das Produktionspotential ist keine beobachtbare und somit keine direkt messbare Größe. Die bei der Ermittlung herangezogenen Methoden zur Schätzung des Produktionspotentials einer Volkswirtschaft lassen sich in zwei Gruppen einteilen: Bei den Verfahren der ersten Gruppe wird die Reihe des tatsächlichen Bruttoinlandsprodukts mit Hilfe statistischer Methoden in eine Trendkomponente und in eine Konjunkturkomponente zerlegt, während die Verfahren der zweiten Gruppe das Produktionspotential aus einer gesamtwirtschaftlichen Produktionsfunktion ableiten. Statistische Methoden Die älteste Methode ist die sogenannte peak-to-peak Methode. Hierbei wird zunächst die saisonbereinigte Reihe des realen Bruttoinlandsprodukts grafisch dargestellt. Anschließend werden die hauptsächlichen Konjunkturgipfel identifiziert und linear miteinander verbunden. Die resultierende, mehrfach geknickte Linie repräsentiert das Produktionspotential. Das aktuelle Produktionspotential ergibt sich durch die Verlängerung der Verbindungsgeraden der letzten beiden Konjunkturgipfel bis zum gegenwärtigen Zeitpunkt. 5) Nicht zuletzt wegen der Unzulänglichkeiten der peak-to-peak Methode wurde etwa seit Mitte der siebziger Jahre verstärkt die Methode des linearen Zeittrends angewandt. Hierbei wird ein linearer Trend durch die saisonbereinigte Reihe des realen Bruttoinlandsprodukts gelegt. Das aktuelle Produktionspotential ergibt sich aus der Verlängerung des linearen Trends bis zum aktuellen Rand. Diesem Verfahren liegt die Annahme zugrunde, das Produktionspotential sei über die zugrunde liegenden Konjunkturzyklen hinweg im Durchschnitt vollständig ausgelastet. Der Auslastungsgrad das Verhältnis von tatsächlicher Produktion zu geschätztem Produktionspotential kann bei dieser Methode in Boomphasen auch über eins steigen. Ein weiteres, häufig eingesetztes Verfahren zur Schätzung des Produktionspotentials ist der sogenannte Hodrick-Prescott-Filter (HP- Filter); die Europäische Kommission verwendet beispielsweise diesen Ansatz. 6) Mit Hilfe dieses Verfahrens kann ein nichtlinearer Trend geschätzt werden, wobei dessen Glattheit vom Konjunkturanalytiker in der Form eines Parameterwerts vorgegeben werden muss. Der wesentliche Vorteil des HP-Filters besteht darin, dass ein verändertes Wachstum des Produktionspotentials infolge von Strukturbrüchen durch das Verfahren vergleichsweise zeitnah abgebildet werden kann. Der wesentliche Nachteil betrifft die Bestimmung des letztlich entscheidenden Glättungsparameters, der vom jeweiligen Analysten frei gewählt werden kann. 7) Darüber hinaus erfordert die Schätzung des aktuellen Produktionspotentials eine Prognose des Bruttoinlandsprodukts, wodurch die Schätzung des Produktionspotentials von der Güte der zugrunde liegenden Prognose abhängig wird. 8) Strukturelle Methoden Der sogenannte Produktionsfunktions- Ansatz ist ebenfalls weit verbreitet und wird beispielsweise von der OECD (Organization for Economic Cooperation and Development) und dem IMF (International Monetary Fund) verwendet. Wie der Name bereits verrät, basiert diese Methode auf einer gesamtwirtschaftlichen Produktionsfunktion, die den Zusammenhang zwischen dem Produktionspotential und seinen langfristigen und fundamentalen Bestimmungsfaktoren (Menge und Qualität der Produktionsfaktoren, Produktionstechnologie) beschreibt. Der Ansatz umfasst zwei Schritte: Zunächst wird eine Produktionsfunktion formuliert und auf der Grundlage empirischer Daten geschätzt. Anschließend werden die trendmäßige Veränderung der Faktorproduktivität sowie die potentiellen Einsatzmengen der Produktionsfaktoren ermittelt. Die Trendkomponente des potentiellen Arbeitsvolumens wird unter Berücksichtigung der natürlichen Arbeitslosenquote berechnet, wodurch dem Erfordernis einer konstanten Inflationsrate Rechnung ge- 3

4 Explizite Schätzungen für das Produktionspotential stellt die OECD in ihrem Halbjahresbericht Economic Outlook bereit. Schaubild 2a veranschaulicht die tatsächliche Produktion sowie die Schätzung der OECD für das Produktionspotential von 1980 bis Demgegenüber zeigt Schaubild 2b die tatsächliche Produktion und das mit Hilfe eines HP-Filters ermittelte Produktionspotential für den Zeitraum von 1980 bis Beide Ansätze führen qualitativ zu ähnlichen Ergebnissen. Während der achtziger Jahre verlief die tatsächliche Produktion weitgehend unterhalb des Potentialpfads. Gegen Ende der achtziger Jahre durchbrach die tatsächliche Produktion den Potentialpfad von unten und verlief für einige Jahre oberhalb. Diese Boomphase wurde durch die Deutsche Einheit im Jahre 1990 verlängert. Zu Beginn der neunziger Jahre geriet Euroland in eine Rezession, die Produktion durchstieß den Potentialpfad nun von oben und verlief über weite Strecken der neunziger Jahre erneut unterhalb des Potentialpfads. Der auffälligste Unterschied zwischen beiden Schaubildern betrifft die Phase der Deutschen Einheit. Der OECD- Ansatz vollzog die Steigerung des Protragen wird. Diese Vorgehensweise basiert auf der Vorstellung, es existiere eine Arbeitslosenquote, die mit einer konstanten Inflationsrate vereinbar ist. 9) Das Produktionspotential ergibt sich schließlich, indem die potentiellen Einsatzmengen von Arbeit und Kapital sowie die trendmäßige Faktorproduktivität in die geschätzte Produktionsfunktion eingesetzt werden. Dem kapitalorientierten Ansatz liegt ebenfalls eine gesamtwirtschaftliche Produktionsfunktion zugrunde. Das Produktionspotential wird hierbei in die potentielle Kapitalproduktivität und den gesamtwirtschaftlichen Kapitalstock zerlegt. Der Trend der Kapitalproduktivität wird auf der Basis empirischer Daten geschätzt. Anschließend wird dieser Trend solange nach oben verschoben, bis er mit dem maximalen Wert der Kapitalproduktivität eines Jahres zusammenfällt. Dieser verschobene Trend beschreibt die potentielle Kapitalproduktivität. Eine Schätzung für das Produktionspotential ergibt sich, indem die potentielle Kapitalproduktivität in die Zukunft fortgeschrieben und mit einer Schätzung für den gesamtwirtschaftlichen Kapitalstock multipliziert wird. 10) Produktionspotential, Produktionslücke und Potentialrate in Euroland wicklungen und strukturelle Reformen berücksichtigt werden sollten. Im Rahmen ihrer jüngsten Stellungnahmen legt die EZB ein Potentialwachstum von etwa 2,5 % zugrunde. Schaubild 2a: Tatsächliches BIP und Produktionspotential nach OECD in Mrd. USD Prognose EU11: BIP, Mrd. USD, real EU11: Produktionspotential, OECD Obwohl eine Vielzahl internationaler Organisationen (OECD, IMF, Europäische Kommission) Schätzungen für die Produktionslücke veröffentlichen, werden die zugrunde liegenden Zahlen für das Produktionspotential nur relativ selten angegeben. 11) Einen ersten, wichtigen Anhaltspunkt über die Höhe der Potentialrate in Euroland liefert eine Studie der Europäischen Zentralbank (EZB), im Rahmen derer die Ergebnisse verschiedener Methoden miteinander verglichen werden. 12) Die Potentialrate Eurolands betrug demnach für den Zeitraum 1982 bis 1998 im Durchschnitt aller Methoden 2,2 %. Die EZB weist allerdings selbst darauf hin, dass diese Schätzungen auf historischen Daten basieren und für die Schätzung des aktuellen und zukünftigen Potentialwachstums technologische Entduktionspotentials infolge der Deutschen Einheit schneller und konsequenter nach als die Trendkomponente des HP-Filters. Hier zeigt sich der Vorteil von strukturellen Methoden zur Potentialschätzung. Im Rahmen des strukturellen Produktionsfunktionsansatzes kann der gestiegene Arbeitskräfteund Kapitalbestand unmittelbar berücksichtigt und somit der Anstieg der gesamtwirtschaftlichen Angebotsmöglichkeiten zeitnah abgebildet werden; die Trendkomponente des HP-Filters zeichnet diese Veränderung erst mit einer zeitlichen Verzögerung nach. Schaubild 2b: Tatsächliches BIP und Produktionspotential nach HP-Filter in Mrd. Euro Prognose EU11: BIP, Mrd. Euro, real EU11: Produktionspotential, HP-Filter Schaubild 3 zeigt die Entwicklung der Produktionslücke. Auch hier führen beide Methoden zu ähnlichen Ergebnissen. Wie die Schaubilder 2a und 2b bereits andeuten, weist der OECD-Ansatz zu Beginn der neunziger Jahre eine geringere Produktionslücke aus als der HP-Filter. Am aktuellen Rand beläuft sich nach den Schätzungen der OECD die Produktionslücke im Jahre 2001 auf 0,8 %. Der HP-Filter zeigt ebenfalls eine positive Produktionslücke von 0,72 % für das Jahr 2001 und von 1,56 % für das Jahr 2002; hierbei wurde ein einheitlicher Zuwachs des Bruttoinlandsprodukts von 3,2 % für die Jahre 2001 und 2002 unterstellt. 4

5 Schaubild 3: Produktionslücke nach OECD-Ansatz und HP-Filter Schaubild 4: Zuwachsrate des BIP und Potentialrate nach HP-Filter (BIP-PP)/PP in % Prognose in % Prognose 5,00 9,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00-1,00-2,00-3, EU11: Produktionslücke, HP-Filter EU11: Produktionslücke, OECD 7,00 5,00 3,00 1,00-1,00-3, EU11: yoy in % EU11: Potentialrate, yoy in %, HP-Filter Die Definition des Produktionspotentials impliziert, dass eine positive Produktionslücke negative Rückkopplungsmechanismen steigende Löhne, Zinsen und Güterpreise hervorruft, die früher oder später eine Entwicklung des tatsächlichen Produktionspfads in Richtung auf den Potentialpfad bewirken. Hierbei muss berücksichtigt werden, dass die Anpassungsprozesse in Richtung des Potentialpfads mehrere Jahre in Anspruch nehmen können, wie die obigen Schaubilder 2a und 2b verdeutlichen. Außerdem können technologische Entwicklungen den Verlauf des Potentialpfads selbst verändern und auf diesem Weg eine Schließung der Produktionslücke herbeiführen. Die in der öffentlichen Berichterstattung im Vordergrund stehenden Veränderungsraten des Bruttoinlandsprodukts (Veränderung gegenüber dem Vorjahr auf Quartalsbasis) und des Produktionspotentials für den Zeitraum von 1980 bis 2002 zeigt Schaubild 4. Die dargestellte Potentialrate basiert auf einem HP-Filter, der gegenüber dem OECD- Ansatz den Vorteil besitzt, auch Schätzungen auf der Ebene von Quartalen formulieren zu können. 13) Am aktuellen Rand beläuft sich die Potentialrate demzufolge auf knappe 3 % und die Zuwachsrate des Bruttoinlandsprodukts befindet sich gegenwärtig leicht oberhalb dieses Werts. Der Prognosebereich zeigt, dass sich in den kommenden zwei Jahren die Zuwachsrate des Bruttoinlandsprodukts der Potentialrate annähern wird. Fazit: Die Potentialrate in Euroland beträgt knapp 3 % Die Analyse des Produktionspotentials führt zu dem Ergebnis, dass Euroland sich im vergangenen Jahr aus der Rezession herausbewegt hat und im laufenden Jahr in eine Boomphase eingetreten ist. Jenseits dieser konjunkturellen Betrachtung ist für die mittel- bis langfristige Entwicklung die Frage nach der Wachstumsrate des Produktionspotentials jedoch weitaus bedeutender. Die Untersuchungen auf der Grundlage gängiger Methoden zeigen, dass die Potentialrate Eurolands gegenwärtig knapp 3 % pro Jahr beträgt. Hierbei hat Euroland zusätzliche Wachstumsspielräume, die in Zukunft noch ausgeschöpft werden können. Zu den erforderlichen Politikmaßnahmen zählen neben einer Reform der Bildungs- und der Sozialversicherungssysteme vor allem die Rückführung der enorm hohen Regulierungsdichte und die Flexibilisierungen der starren Arbeitsmarktstrukturen. 5

6 Anmerkungen 1) Für eine Erläuterung der potentialorientierten Geldpolitik vgl. J. Pätzold (1998), Stabilisierungspolitik, Verlag Paul Haupt, Bern u.a., S ) Der Begriff stammt von Arthur M. Okun; vgl. A.M. Okun (1962), Potential GNP: Its measurement and its significance; Proceedings of the Business and Economic Statistics Section, American Statistic Association, S ) Für eine Analyse der unterschiedlichen lohnpolitischen Systeme in den Ländern der Europäischen Union vgl. C. Ziegler (2001): Erfordert die EWWU eine veränderte Lohnpolitik zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit, in: Konjunktur Zinsen Währungen. Analysen aus der Volkswirtschaftlichen Abteilung des DGZ DekaBank Konzerns, Heft 1, Februar ) Für eine Analyse der Regulierungsdichte in Euroland vgl. H. Bahr (2001): Das Regulierungsdickicht ist in den angelsächsischen Volkswirtschaften weniger tief, in: Konjunktur Zinsen Währungen. Analysen aus der Volkswirtschaftlichen Abteilung des DGZ DekaBank Konzerns, Heft 1, Februar ) Das hierdurch ermittelte Produktionspotential ist, im Gegensatz zu obiger Definition, als Maximalproduktion zu interpretieren. Der Auslastungsgrad, definiert als das Verhältnis des Produktionspotentials zu der tatsächlichen Produktion, ist kleiner oder gleich eins. Die Kritik an diesem Ansatz betrifft im wesentlichen zwei Punkte: (1) was als hauptsächlicher Konjunkturgipfel angesehen wird, liegt im Ermessen des jeweiligen Betrachters; (2) die Schätzung des aktuellen Produktionspotentials basiert ausschließlich auf den letzten beiden konjunkturellen Höhepunkten. 6) Der HP-Filter ist ein statistisches Verfahren, mit dessen Hilfe aus einer zugrunde liegenden Reihe die Trendkomponente herausgefiltert wird, daher die Bezeichnung Filter. 7) Hodrick und Prescot (1980) empfehlen in Abhängigkeit der Periodizität bestimmte Werte für den Glättungsparameter; für Quartalswerte empfehlen die Autoren einen Wert von 1600, für Jahreswerte einen Wert von 100; vgl. R.J. Hodrick und E.C. Prescott (1980): Post-war US business cycles: An empirical investigation, Discussion Paper 451, Evanston, Illinois: Centre for Mathematical Studies in Economics and Management Science, Northwestern University. Es existieren darüber hinaus Ansätze, die eine Festlegung dieses Parameters nach objektiven Kriterien (Varianzminimierung) erlauben; vgl. D. Gibbs (1995): Potential output: Concepts and measurement, in: Labour Market Bulletin 1995: 1, S ) Neben den bisher dargestellten, sogenannten univariaten Methoden, die das Produktionspotential lediglich auf der Grundlage der Reihe des Bruttoinlandsprodukts schätzen, existieren darüber hinaus sogenannte multivariate Methoden, die das Produktionspotential auf der Basis des Bruttoinlandsprodukts und anderer makroökonomischer Größen, wie beispielsweise der Inflationsrate, schätzen. 9) Diese Arbeitslosenquote wird natürliche Arbeitslosenquote oder auch NAIRU (non-accelerating-inflation-rate of unemployment) genannt. 10) Für diese Methode vgl. das Gutachten des Sachverständigenrates 1995/96 Im Standortwettbewerb, Anhang IV, Abschnitt A, S Wie bei der peakto-peak Methode ist auch bei diesem Ansatz das Produktionspotential als Maximalproduktion zu interpretieren; der Auslastungsgrad ist mithin kleiner oder gleich eins. Verfahren, die auf einem Produktionsfaktor basieren, werden auch als Ein-Faktor-Ansätze bezeichnet. Ein analoges Konzept, das in der angelsächsischen Literatur weit verbreitet ist und auf dem Faktor Arbeit basiert, ist das sogenannte speed limit. Die potentielle Wachstumsrate ergibt sich demnach aus der Summe der Wachstumsrate der Erwerbstätigen und der Wachstumsrate der Arbeitsproduktivität. 11) Es soll nicht verschwiegen werden, dass der Begriff Produktionslücke bereits Ausdruck einer bestimmten makroökonomischen Schule ist. Die Idee einer Produktionslücke basiert auf der Vorstellung, die gesamtwirtschaftliche Nachfrage reiche nicht aus, um das gesamtwirtschaftliche Angebot auszuschöpfen. Schwankungen der gesamtwirtschaftlichen Produktion resultieren demnach aus Schwankungen der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage. Eine andere Theorierichtung, die Theorien realer Konjunkturzyklen, betont hingegen die Bedeutung von Produktivitätsschocks, die das Produktionspotential selbst verändern. Konjunkturelle Schwankungen sind demzufolge Ausdruck eines im Zeitablauf schwankenden Produktionspotentials. 12) Vgl. den Monatsbericht der Europäischen Zentralbank vom Oktober 2000, S ) Weil die Daten für den gesamtwirtschaftlichen Kapitalstock nur auf Jahresbasis und nicht auf Quartalsbasis verfügbar sind, erlaubt der OECD-Ansatz keine unterjährige Schätzung des Produktionspotentials. Dr. Thomas Steger, Tel.: 069/

7 Das Regulierungsdickicht ist in den angelsächsischen Volkswirtschaften weniger tief Die Welt ist nicht vollkommen, und Märkte sind es ebenfalls nicht immer. Insofern gibt es gute Gründe für staatliche Regulierungen. 1) Weil ein Zuviel davon hingegen die gesamtwirtschaftliche Entwicklung hemmen kann und gerade in Kontinentaleuropa ein begründeter Verdacht auf eine Überregulierung in einigen Bereichen besteht, ist Deregulierung seit vielen Jahren ein wichtiges Thema in der wirtschaftspolitischen Diskussion. Deregulierung zielt darauf ab, Märkte zu öffnen und wirtschaftliches Handeln von unnötigen staatlichen Beschränkungen zu befreien. Dadurch können Kosten gesenkt und Ressourcen eingespart, oder auch Gründungen von Unternehmen erleichtert beziehungsweise sogar erst möglich werden. Die Konsumenten können sich über niedrigere Preise, wie beispielsweise in der Telekommunikation, und eine höhere Produktvielfalt freuen. Deregulierung mag im einzelnen mit hohen Anpassungslasten und im unmittelbar betroffenen Bereich mit geringerer Produktion und Beschäftigung einhergehen, gesamtwirtschaftlich jedoch sind in der Regel positive Effekte zu erwarten. Es gibt eine Vielzahl einzelner Regulierungstatbestände, und nur wenige erreichen einen derartigen Kultstatus wie das Ladenschlussgesetz in Deutschland. Jedes Land hat überdies noch seine Besonderheiten. Vor diesem Hintergrund geht es darum, die unterschiedliche Regulierungsdichte in den industrialisierten Volkswirtschaften aufzuzeigen. Mit Hilfe einer OECD-Datenbank zu einer Vielzahl von Regulierungen auf den Gütermärkten und auf den Arbeitsmärkten lassen sich Rückschlüsse auf das Regulierungsniveau und den daraus ableitbaren Deregulierungsbedarf zur Verbesserung der wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen ziehen. Zur schwierigen Messung von Regulierungen: die OECD-Datenbank Es ist eine Sache, theoretische Argumente für Regulierungstatbestände zu entwickeln. Dazu haben sich im Zeitablauf durchaus unterschiedliche Auffassungen durchgesetzt. 2) Eine ungleich schwierigere Sache ist es indes, objektive Messungen über den Restriktionsgrad vorzunehmen und ein optimales Regulierungsniveau zu beschreiben. Darin unterscheidet sich dieses Politikfeld deutlich von den Bereichen der Geld-, Finanz- und Lohnpolitik, für die sich quantitative Ziele vergleichsweise einfach vorgeben lassen. Allein den Umfang aller Regulierungen zu bestimmen, ist bereits eine enorme Herausforderung. Sind die einzelnen Regeln dann identifiziert, kann immer noch nicht geklärt werden, wie restriktiv ihre Wirkungen im einzelnen sind. Dazu müsste man die faktische Regulierungspraxis mit in den Blick nehmen. Bei diesem Punkt wird besonders deutlich, welche Schwierigkeiten bei internationalen Vergleichen auftreten, da identische Regulierungstatbestände beispielsweise in Frankreich sehr viel laxer gehandhabt werden können als in Deutschland. Eine besondere Unwägbarkeit besteht hierzulande zunehmend in den Entscheidungen der Arbeitsgerichte, die entsprechende Regulierungen auf dem Arbeitsmarkt durchaus unterschiedlich interpretieren können. Nicht zuletzt vor diesem Hintergrund mangelt es an international vergleichenden Studien über die Regulierungsvielfalt auf gesamtwirtschaftlicher Ebene. Überwiegend finden sich in der Literatur Branchenstudien, und diese wiederum vielfach nur für einzelne Länder. 3) Von besonderem Interesse bei der Diskussion um Regulierungen sind dennoch internationale Vergleiche. Es geht um die Frage, wie hoch die Regulierungsdichte in einer Volkswirtschaft im Vergleich zu anderen Ländern ist. Sehr bemüht auf diesem Gebiet ist die OECD (Organization for Economic Cooperation and Development, Paris), die eine Datenbank mit Ergebnissen zu Regulierungen sowohl auf den Gütermärkten als auch auf den Arbeitsmärkten aufgebaut hat. 4) Es handelt sich bei den Gütermarktregulierungen um die Antworten aus Fragebögen, die die OECD im Jahre 1998 an ihre Mitgliedsländer verschickt hat. Im Multiple-Choice-Format wurden Informationen über insgesamt etwa verschiedene Regulierungsvorschriften gewonnen. Die Leitidee war, aus den Antworten Indikatoren für die 21 wichtigsten OECD-Länder zu entwickeln, die Auskunft darüber geben, in welchem Maße die Wettbewerbsintensität auf den Gütermärkten beeinträchtigt wird. Übersicht 1: OECD-Klassifizierung der Güter- und Arbeitsmarktregulierung Gütermarktregulierungen: Binnenorientierte Regulierungen Staatliche Kontrolle (z. B. Größe der Staatsunternehmen und ihr Gesamtumfang in der Volkswirtschaft, Kontrolle der Staatsunternehmen durch die Legislative, spezielle Mitbestimmung, Preiskontrollen) Schranken für unternehmerische Aktivität (z. B. Lizenzen und Genehmigungsverfahren, Verwaltungsauflagen, Marktzugangs schranken, kartellrechtliche Ausnahmen) Außenorientierte Regulierungen Explizite Außenhandels- und Investitionsschranken (z. B. Zölle, diskriminierende Vorschriften etwa beim Eigentumserwerb, Aufsichtsschranken) Arbeitsmarktregulierungen: Regulierungen bei unbefristeten Arbeitsverhältnissen (z. B. Kündigungsfristen, verfahrensrechtliche Schwierigkeiten bei betriebsbedingten Kündigungen, Trennungsgeld, Probezeit) Regulierungen bei befristeten Arbeitsverhältnissen (z. B. Frage der zugelassenen Tätigkeiten und der möglichen Anzahl von Verlängerungen sowohl bei Befristungen als auch bei Zeitarbeit) 7

8 Grundsätzlich werden in der OECD-Studie die betrachteten Regulierungen danach unterschieden, ob die Unternehmen im Inland betroffen sind oder ausländische Unternehmen ihnen unterworfen sind (Übersicht 1). Bei den binnenorientierten Regulierungen wird hinsichtlich staatlicher Kontrollen einerseits und Schranken für unternehmerische Aktivität andererseits differenziert. Bei den außenorientierten Regulierungen sind vor allem die expliziten Beschränkungen von ausländischen Güterund Investitionsflüssen zu berücksichtigen. In die Analyse der Gütermarktregulierungen wurden insgesamt 156 gesamtwirtschaftliche oder industriespezifische Regulierungsvorschriften einbezogen. Diese wurden in 17 Gruppen von Regulierungstatbeständen zusammengefasst, die sich empirisch, mit Hilfe multivariater statistischer Methoden (Faktorenanalyse), aggregieren ließen. 5) Für sämtliche Teilindikatoren wurden Scoring- Punkte von Null bis Sechs vergeben, wobei hohe Punktwertungen eine hohe Regulierungsdichte anzeigen. Zur ergänzenden Beurteilung der Arbeitsmarktregulierungen hat die OECD im Rahmen dieser Studie eine intensive Durchsicht der Gesetze und Regelungen in den Mitgliedsländern vorgenommen. 6) Es handelt sich also nicht um Daten, die wie bei den Gütermarktregulierungen aus Befragungen stammen. Es ist eine Untersuchung für zwei Zeitpunkte (Ende der achtziger Jahre und für das Jahr 1998) hinsichtlich der Regulierungen einerseits für unbefristete Arbeitsverhältnisse und andererseits für zeitlich befristete Beschäftigungen. Die Auswertungen der OECD haben den Ländern für eventuelle Korrekturen und Revisionen vorgelegen. In den beiden Kategorien werden insgesamt 15 Regulierungstatbestände zusammengefasst. Für die unbefristeten Tätigkeiten sind erneut mit Hilfe einer Faktorenanalyse drei Teilindikatoren gebildet worden, die verfahrensrechtliche Schwierigkeiten bei der Kündigung, direkte Kosten wie Trennungsgeld und schließlich Fragen der Kündigungsfristen sowie der Probezeiten berücksichtigen. Hinsichtlich befristeter Arbeitsverhältnisse spielen zum einen Definitionsfragen wie nach der Art der Arbeit und zum anderen die Frage der zulässigen Verlängerung von Befristungen, ab wann etwa ein Kettenvertrag vorliegt, der dann ein unbefristetes Arbeitsverhältnis begründet, eine Rolle. Gütermarktregulierung differenziert und nicht unerträglich hoch Zu Beginn die positive Botschaft: Die mögliche Spannbreite der Punktewertungen wird nicht ausgeschöpft, also sind alle Länder weit davon entfernt, vollkommen marktfeindliche Regulierungsbestimmungen zu haben, wie dies mit Sechs Punkten zum Ausdruck käme. Demzufolge ist die Regulierungsdichte auf den Gütermärkten auch in den restriktiveren Volkswirtschaften nicht unerträglich hoch. Gleichwohl tritt eine deutliche Differenzierung zwischen liberaleren Volkswirtschaften und stärker interventionistischen Ländern zu Tage. Auffällig ist in der Detailbetrachtung beispielsweise, dass sich die Länder im Umfang der staatlichen Kontrolle deutlich stärker unterscheiden, als dies mit Blick auf die Beschränkungen unternehmerischer Aktivität zu beobachten ist. Dies mag teilweise darauf zurückzuführen sein, dass es vor allem bezüglich der zeitlichen Abfolge und des Umfangs von Privatisierungen stark abweichende Strategien in den OECD- Ländern gegeben hat. Grundsätzlich gilt aber für beide Indikatoren, dass vor allem das Vereinigte Königreich, Australien, Irland sowie auch die Vereinigten Staaten ein vergleichsweise niedriges Regulierungsniveau aufweisen (Schaubild 1). Am anderen Ende der Skala steht jeweils Italien, und dies trotz der in jüngster Zeit forcierten Privatisierungsund Deregulierungspolitik. In Frankreich gibt es vergleichsweise hohe Schranken für private unternehmerische Aktivität, die sich vor allem aus komplexen Genehmigungsverfahren und hohen Hürden bei Unternehmensgründungen ergeben. Für die Niederlande fällt auf, dass die Regulierungsdichte bei den Beschränkungen für unternehmerisches Handeln im Vergleich zu den bei der staatlichen Kontrolle günstig ausfällt. Umgekehrt zeigt sich das Bild für Japan Schaubild 1: Binnenorientierte Regulierungen Scoring- Punkte für die Teilindizes der OECD UK USA J D NL F I Staatliche Kontrolle Beschränkung für unternehmerische Aktivität Nimmt man den zusammengefassten Indikator für die Gütermarktregulierungen in den Blick, dann zeigt sich zwar ein insgesamt niedriges Niveau der Scoring-Werte, die weit von der Punktzahl Sechs für ein Höchstmaß an Regulierung entfernt sind (Schaubild 2). Dennoch lassen sich deutlich die liberaleren der 21 betrachteten Volkswirtschaften ausmachen. Auf den ersten fünf Plätzen liegen angelsächsische Länder. Dass Kanada dabei nur im Mittelfeld liegt, ist auf das wie in Norwegen höchste außenorientierte Regulierungsniveau zurückzuführen. Anders als in diesen beiden Ländern gilt ansonsten, dass die außenorientierten Politiken insgesamt sehr liberal Schaubild 2: Gütermarktregulierungen Scoring-Punkte für den Gesamtindex der OECD 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 UK IRL AUS USA NZ SWE NL D CAN J SPA F GR I 8

9 gehandhabt werden, was auf das insgesamt niedrige Niveau der Gütermarktregulierungen positiv durchwirkt. Der Hintergrund hierfür ist, dass vor allem multilaterale Abkommen und Institutionen wie beispielsweise die Welthandelsorganisation (WTO) das Maß an außenorientierten Regulierungen positiv beeinflusst und über die Breite der Volkswirtschaften reduziert haben. Italien ist das Schlusslicht bei dieser Bewertung der Regulierungsdichte, was auf die mit Abstand größten Hemmnisse durch binnenorientierte Regelungen (3,3 Scoring-Punkte) zurückzuführen ist. Abschließend sei bei den Gütermarktregulierungen noch auf Gemeinsamkeiten zwischen den Ländern hingewiesen. In der OECD-Analyse wurden mit Hilfe einer Clusteranalyse drei Gruppen von Volkswirtschaften ausgemacht: Vereinigtes Königreich, Irland, Australien, Vereinigte Staaten, Neuseeland, Schweden, Niederlande, Österreich, Dänemark, Deutschland, Japan, Spanien, Finnland, Portugal, Schweiz, Belgien, Frankreich, Kanada, Norwegen, Griechenland, Italien. Das erste Cluster umfasst angelsächsische Volkswirtschaften, die sich in allen Bereichen der Gütermarktregulierungen als vergleichsweise liberal gezeigt haben. Der zweiten Gruppe gehören die meisten kontinentaleuropäischen Länder und Japan an; während diese Volkswirtschaften ebenfalls geringe außenorientierte Regulierungsniveaus aufweisen, bestehen überwiegend deutlich restriktivere binnenorientierte Regelungen. Das dritte Cluster schließlich ist in seiner Zusammensetzung etwas heterogen. Hier gibt es zumindest immer eine Komponente, sei es binnenorientiert wie in Italien oder außenorientiert wie in Kanada, die relativ interventionistisch ausfällt. Arbeitsmarktregulierungen: der Hemmschuh Kontinentaleuropas Die Bedeutung von Arbeitsmarktregulierungen kann kaum überschätzt werden. Von ihnen gehen maßgebliche Effekte auf die gesamtwirtschaftliche Entwicklung aus, da unternehmerische Aktivität im ungünstigen Fall sehr direkt beschränkt werden kann. Ein gern aufgegriffenes Beispiel ist, dass Bill Gates niemals mit Microsoft an die Spitze der Computerindustrie hätte vorstoßen können, wenn er seine ersten Schritte in Deutschland unternommen hätte. Denn Bill Gates hat der Anekdote zu Folge in einer kleinen Garage seine Unternehmerkarriere begonnen. Eine Vielzahl von Gesetzen und Bestimmungen hätten hierzulande hingegen dafür gesorgt, dass diese Karriere bereits im Keim erstickt worden wäre, sei es, weil eine Gewerbezulassung fehlte, sei es, weil gegen die Arbeitszeitverordnung verstoßen wurde, sei es, weil die sanitären Einrichtungen unzureichend gewesen wären. Kurzum: In einer Garage kann kein Geschäft gemacht werden. So amüsant diese Anekdote auch sein mag, sie trifft einen sehr ernsten Kern, den in den letzten Jahren nicht zuletzt der amerikanischen Notenbankchef Alan Greenspan aufgegriffen hat. Befragt nach der spürbar höheren Dynamik der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung der Vereinigten Staaten im Vergleich zu Euroland wies Greenspan wiederholt auf die verkrusteten Arbeitsmarktstrukturen in Kontinentaleuropa hin. 7) Ein wichtiger Faktor für das mit der New Economy in den Vereinigten Staaten verbundene höhere trendmäßige Produktivitätswachstum ist die dort herrschende weitreichende Arbeitsmarktflexibilität. 8) Die Ergebnisse der OECD-Studie bestätigen die hiermit zum Ausdruck kommende Einschätzung restriktiver Regeln für die kontinentaleuropäischen Arbeitsmärkte eindeutig (Schaubild 3). Dabei ist zu berücksichtigen, dass es einen erheblichen Sprung in der Bewertung der Regulierungsdichte zwischen den weitgehend liberalen Arbeitsmärkten in den angelsächsischen Volkswirtschaften und den kontinentaleuropäischen Ländern gibt, wobei die mediterranen Staaten Spanien, Italien, Griechenland und Portugal als Schlusslichter hervorragen. Zudem fällt im Vergleich zu den Gütermarktregulierungen das höhere Niveau bei den Arbeitsmarktregulierungen insofern auf, als Werte von bis zu 3,8 Punkten für Portugal erreicht werden; hinsichtlich der Gütermärkte weist Italien den Spitzenwert mit nur 2,3 Punkten auf. Schaubild 3: Arbeitsmarktregulierungen Scoring-Punkte für den Gesamtindex der OECD 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 USA UK CAN IRL NZ AUS SWE NL J D F SPA I GR Da die OECD-Untersuchung sowohl Bewertungen der Arbeitsmarktregulierungen Ende der achtziger Jahre als auch im Jahre 1998 enthält, sind durch den Vergleich gewisse Entwicklungslinien ableitbar. Auffallend ist, dass nur in Frankreich die ohnehin nicht hohe Flexibilität am Arbeitsmarkt noch etwas eingeschränkt worden ist. In den meisten anderen kontinentaleuropäischen Ländern und in Japan ist die Regulierungsdichte zurückgeführt worden, vor allem im Bereich der befristeten Arbeitsverhältnisse. An der Reihenfolge der Länder hat sich in den beiden Beobachtungsperioden nur wenig verändert. Schließlich muss ernüchternd festgestellt werden, dass in dem sensiblen Bereich der Arbeitsmarktordnung bislang relativ wenig geschehen ist und daher noch viele Schritte auf dem Reformweg gegangen werden müssen. Deregulierungsschritte müssen breit ansetzen Um wirtschaftspolitische Schlussfolgerungen aus der umfangreichen OECD-Analyse zu den einzelnen Regulierungstatbeständen zu ziehen, ist unter anderem auf Zusammenhänge zwischen einzelnen Regelungen zu achten. Zeigt es sich, dass verschiedene 9

10 Regulierungen häufig zusammenhängend auftreten, kann es sehr sinnvoll sein, bei Deregulierungsbemühungen nicht nur eine Komponente zu reformieren. Im ungünstigsten Fall könnte der Liberalisierungsschritt sogar ins Leere laufen, wenn zwei Regulierungen derart eng miteinander verknüpft sind, dass unternehmerische Aktivität gar nicht freier zur Entfaltung kommen kann, da es immer noch an einer Ecke entscheidend hakt. Während sich beispielsweise keine Abhängigkeiten zwischen außen- und binnenorientierten Regulierungen auf den Gütermärkten zeigen, besteht eine durchaus beachtliche Korrelation zwischen dem Umfang der Staatsunternehmen und den rechtlichen Wettbewerbsschranken. Diese Beziehung besteht sowohl bei der Betrachtung für die Länder als auch für die einzelnen Wirtschaftsbereiche. Staatsunternehmen sorgen faktisch für hohe Markteintrittsbarrieren für potentielle Wettbewerber, was ähnlich wirkt wie tatsächliche rechtliche Begrenzungen des Wettbewerbs in einzelnen Sektoren. Wenn man also die Wettbewerbsintensität in bestimmten Sektoren erhöhen will, dann ist es naheliegend, an beiden Regulierungen anzusetzen. Ein weiteres wichtiges Ergebnis der OECD-Untersuchung ist, dass ein enger Zusammenhang zwischen dem Regulierungsdickicht auf den Gütermärkten und auf den Arbeitsmärkten in den betrachteten 21 Volkswirtschaften besteht (Schaubild 4). Schaubild 4: Gesamtindices der OECD Arbeitsmarktregulierungen 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 0,5 1 1,5 2 2,5 Gütermarktregulierungen Für diese enge Korrelation von Regulierungen auf den Märkten gibt es durchaus Erklärungen. So haben die Mitarbeiter in Unternehmen dann eher eine starke Position und können einen höheren Kündigungsschutz durchsetzen, wenn die Wettbewerbsintensität auf den Gütermärkten gering ist. Dies kann nachteilige Auswirkungen auf einen möglichen Reformprozess der Deregulierung bedeuten. Denn aufgrund des Schutzes durch Regulierungen auf den Gütermärkten haben weder der Unternehmer noch die Arbeitnehmer starke Anreize eine durchgreifende Liberalisierung der Arbeitsmarktordnung einzufordern beziehungsweise hinzunehmen. Umgekehrt heißt das natürlich auch, dass Deregulierungsschritte auf den Gütermärkten dann bessere Aussichten auf Erfolg haben, wenn sie von einer Arbeitsmarktliberalisierung flankiert werden. Schlussendlich kann als wichtige Erkenntnis gewonnen werden, dass Deregulierungsschritte in der Breite der Volkswirtschaft angelegt werden sollten, um einerseits ihre Durchsetzbarkeit und andererseits ihre Erfolgsaussichten zu erhöhen. Deregulierung als wichtiger Baustein günstiger Angebotsbedingungen Das vorherrschende wirtschaftspolitische Paradigma setzt auf eine Verbesserung der Angebotsbedingungen in einer Volkswirtschaft. Es geht darum, die Rahmenbedingungen so zu gestalten, dass sich unternehmerische Aktivität dynamisch entfalten kann. Der Wirtschaftspolitik kommt also keine aktive Rolle der Konjunktursteuerung mehr zu, sondern im Gegenteil eine eher passive Rolle, durch Stetigkeit bei der Setzung positiver Rahmenbedingungen einen kontinuierlichen Wachstumsprozess zu gewährleisten. Dabei ist es wichtig, dass die wirtschaftspolitischen Akteure die ihnen zugewiesenen Verantwortlichkeiten wahrnehmen. Konkret hat beispielsweise die Notenbank die Aufgabe, durch ihre Geldpolitik Preisniveaustabilität zu gewährleisten, um die Erwartungen von Finanzmarktteilnehmern, Unternehmern sowie Konsumenten und damit die gesamt- wirtschaftliche Entwicklung zu stabilisieren. Für die Finanzpolitik steht die Konsolidierung der Staatsfinanzen im Vordergrund. Die lohnpolitischen Akteure die Arbeitgeber und die Gewerkschaften sind aufgefordert, die Lohnzuwächse am Produktivitätsfortschritt der Beschäftigten auszurichten. 9) Eine nicht zu unterschätzende Bedeutung in der angebotspolitischen Agenda spielen Regulierungen. Viele staatliche Eingriffe laufen darauf hinaus, dass sich die Preise nicht frei bilden können, dass der Markteintritt oder der Marktaustritt beschränkt wird, dass Produktionsmengen festgelegt oder dass die Gewerbe- und die Vertragsfreiheit beschnitten werden. Bezüglich der Regulierungen der Gütermärkte hat die Europäische Kommission jüngst in einem Bericht die bisherigen Reformschritte dargelegt und auf die Notwendigkeit zur Vertiefung der Wirtschaftsreformen hingewiesen, da die europäischen Volkswirtschaften nach wie vor zu unflexibel seien. 10) Darüber hinaus gewinnt in der wirtschaftspolitischen Debatte vor allem in Kontinentaleuropa die Frage der Liberalisierung der Arbeitsmärkte an Bedeutung. Erst vor kurzem hat der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung in seinem Jahresgutachten darauf hingewiesen, dass neben allen positiven Ansätzen in Deutschland hinsichtlich der Finanz-, Sozial- und Lohnpolitik vor allem das Regulierungsdickicht auf dem Arbeitsmarkt dringendst gelichtet werden muss. 11) Nun sind die Verbesserung der Angebotsbedingungen im allgemeinen und eine Deregulierung der Volkswirtschaft im speziellen kein Selbstzweck. Sie dienen dazu, der privatwirtschaftlichen Aktivität zu mehr Dynamik zu verhelfen. Die gesamtwirtschaftliche Aktivität soll auf einen stabilen und hohen Wachstumspfad gebracht werden, so dass eine kräftige konjunkturelle Expansion nicht rasch an Grenzen stößt, die dann zu inflationärem Druck führt. Es geht letztendlich darum, den Potentialpfad einer Volkswirtschaft anzuheben, um einen lang anhaltenden 10

11 Aufschwung wie beispielsweise in den Vereinigten Staaten zu ermöglichen. 12) Diesbezüglich sei abschließend eine einfache Gegenüberstellung von Wirtschaftswachstum und Regulierungsdichte ein Fingerzeig, auch wenn hiermit keine strenge Kausalität unterstellt werden soll. In der OECD-Studie haben sich mit Hilfe der Clusteranalyse drei Gruppen von Ländern herauskristallisiert, in der Reihenfolge beginnend mit den liberalsten Ökonomien: Erstens die angelsächsischen Staaten, zweitens Kontinentaleuropa und Japan sowie drittens die Mittelmeerländer und Norwegen. Bemerkenswert ist es, dass die Länder der ersten Gruppe für den Zeitraum der Jahre 1995 bis 1999 auf eine gewichtete durchschnittliche Zuwachsrate des Bruttoinlandsprodukts von 3,7 % (1990 bis 1999: 2,9 %) kamen, während die letzte Gruppe mit deutlich weniger liberalen Volkswirtschaften nur einen Anstieg von 2,3 % (1990 bis 1999: 1,4 %) erreichte. 11

12 Anmerkungen 1) Vgl. umfassend zur theoretischen Begründung für Regulierungen M. Fritsch/Th. Wein/H.-J. Ewers (1999): Marktversagen und Wirtschaftspolitik, 3., völlig überarbeitete und erweiterte Auflage, Vahlen, München. 2) Vgl. etwa bei H.-J. Chang (1997): The economics and politics of regulation, in: Cambridge Journal of Economics, Vol. 21, S ) Vgl. beispielsweise für verschiedene Branchen in Deutschland. A. Boss et al. (1996): Deregulierung in Deutschland. Eine empirische Analyse, Institut für Weltwirtschaft, Kieler Studien Nr Für einen internationalen Vergleich in einer einzelnen Branche vgl. H. Schedl (2000): Ländervergleich von Regulierungsmodellen in der Telekommunikation, ifo Schnelldienst, Heft 32-33, S ) Vgl. OECD (1999): Summary Indicators of Product Market Regulation with Extension to Employment Protection Legislation, Economics Department Working Papers No. 226, December, unter 5) Im Rahmen der Faktorenanalyse werden in diesem Zusammenhang alle Regulierungstatbestände zu gemeinsamen Faktoren zusammengefasst und dabei derart gewichtet, wie es ihrem Beitrag zur Gesamtvarianz der Daten entspricht. Vgl. allgemein zur Faktorenanalyse und auch zur Clusteranalyse H. Rinne (2000): Statistische Analyse multivariater Daten Eine Einführung, Oldenbourg, München/Wien. 6) Vgl. zu den Rohdaten OECD (1999): OECD Employment Outlook. Diese Untersuchung basiert auf der Klassifizierung der Arbeitsmarktregulierungen von G. Grubb/W. Wells (1993): Employment regulation and patterns of work in EC countries, OECD Economic Studies, No. 21, Winter, S ) Vgl. hierzu beispielsweise A. Greenspan (2000): Technology in the Economy, Rede vom 13. Januar 2000, unter speeches/2000/ htm. 8) Zur New Economy in den Vereinigten Staaten vgl. M. Hüther (2000): Neue Ökonomie: Abschied vom Konjunkturzyklus? Befunde und Thesen, in: Konjunktur Zinsen Währungen, Analysen aus der Volkswirtschaftlichen Abteilung des DGZ DekaBank Konzerns, April, S ) Für die unterschiedlichen Systeme, die der Lohnpolitik in den Ländern der Europäischen Union zugrunde liegen, vgl. C. Ziegler (2001): Erfordert die EWWU eine veränderte Lohnpolitik zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit?, in: Konjunktur Zinsen Währungen, Analysen aus der Volkswirtschaftlichen Abteilung des DGZ DekaBank Konzerns, Heft 1, Februar. 10) Vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaft (2000): Wirtschaftsreform: Bericht über die Funktionsweise der gemeinschaftlichen Güter- und Kapitalmärkte, Dokument KOM(2000)881 endgültig sowie den dazugehörigen Anhang im Dokument SEK(2000) ) Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2000): Chancen auf einen höheren Wachstumspfad, Jahresgutachten 2000/01, Ziffern 316 ff. und 424 ff. 12) Für empirische Überlegungen zum Potentialpfad einer Volkswirtschaft vgl. Th. Steger (2001): Das Produktionspotential in Euroland, in: Konjunktur Zinsen Währungen, Analysen aus der Volkswirtschaftlichen Abteilung des DGZ DekaBank Konzerns, Heft 1, Februar. Dr. Holger Bahr, Tel.: 069/ , 12

13 Erfordert die EWWU eine veränderte Lohnpolitik zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit? Trotz der seit Anfang 1998 kontinuierlich sinkenden Arbeitslosenrate und der jüngsten Beschäftigungserfolge hat sich die Situation auf den europäischen Arbeitsmärkten in den vergangenen Jahren nicht grundlegend verändert. Die fundamentalen Arbeitsmarktprobleme in vielen europäischen Ländern konnten bislang nicht gelöst oder nachhaltig vermindert werden. Die Einführung einer gemeinsamen Währung hat zudem die Schwächen der meisten Arbeitsmärkte in Euroland offengelegt. Nach wie vor prägen hohe Arbeitslosigkeit und stark regulierte Arbeitsmärkte das Bild. 1) Ein Blick über die Grenzen zeigt, dass es in den USA im Gegensatz zu Europa besser gelingt, sich den veränderten Arbeitsmarktanforderungen anzupassen und mit einer flexibleren Arbeitsmarktstruktur neue Arbeitsplätze zu schaffen und Menschen in neue Arbeitsverhältnisse zu bringen. Somit stellt sich die Frage, welche beschäftigungspolitischen Schritte für Europa von Nöten sind um - ähnlich dem amerikanischen Vorbild - die anhaltend hohe Arbeitslosigkeit zu reduzieren. Zur Beantwortung dieser Frage werden zunächst die veränderten Rahmenbedingungen für die Lohnpolitik im Europäischen Währungsraum dargestellt. Dann wird ein Überblick über die verschiedenen Lohnverhandlungssysteme und die von ihnen ausgehenden realwirtschaftlichen Effekte gegeben. Daraus werden schließlich Implikationen für eine europäische Lohnpolitik abgeleitet. Veränderte Rahmenbedingungen für die Lohnpolitik in der EWWU Die Einführung der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion hat die makroökonomischen Rahmenbedingungen für die Lohnpolitik in den Mitgliedstaaten entscheidend verändert, da der diskretionäre Handlungsspielraum der Politik in drei wichtigen Wirtschaftsbereichen maßgeblich eingeengt wurde. Die Geldpolitik wurde auf die EZB übertragen und diese der Preisniveaustabilität verpflichtet. Die Fiskalpolitik der Mitgliedsländer wurde den defizitbegrenzenden Budgetregeln des Stabilitätspakts unterworfen. In der Währungspolitik wurde der Einsatz des Wechselkurses als Instrument zur Beseitigung makroökonomischer Ungleichgewichte mit der Fixierung der nationalen Währungen hinfällig. Damit entfällt die in der Vergangenheit insbesondere von südeuropäischen Ländern wie Italien und Spanien verfolgte Möglichkeit, expansive Lohnkostensteigerungen durch nominale Abwertungen auszugleichen und damit die preisliche Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern. Vielmehr führt eine zu expansive Tariflohnpolitik bei festen Wechselkursen zu realen Aufwertungen, die entsprechend die Wettbewerbsfähigkeit sowie die Produktion und in der Folge die Beschäftigung negativ beeinflussen. 2) Hierdurch wird den Tarifvertragsparteien im Europäischen Währungsraum unabdingbar die Verantwortung für die Beschäftigung übertragen. Mit der Tatsache, dass die Geldpolitik im Eurowährungsraum eine einheitliche exogene Größe für die nationale Tarifpolitik darstellt, ist in der Folge die Nominallohnpolitik der Tarifvertragsparteien zugleich Reallohnpolitik und damit auch Beschäftigungspolitik. 3) Aufgrund des Stabilitäts- und Wachstumspaktes, der mittelfristig ausgeglichene öffentliche Haushalte von den Mitgliedstaaten fordert, ist auch die Möglichkeit der Fiskalpolitik sehr stark eingeschränkt, über kreditfinanzierte Subventionen in den Arbeitsmarkt einzugreifen. Zugleich steigt die Bedeutung der Lohnpolitik infolge der höheren Preis- und Kostentransparenz und des intensiveren Wettbewerbs im Eurowährungsraum. Dies wird deutlich, wenn man die verbleibenden möglichen Anpassungsmechanismen zur Beseitigung von Ungleichgewichten auf den Arbeitsmärkten in den einzelnen Mitgliedsländern betrachtet. So besteht die Möglichkeit, durch Wanderung der Arbeitskräfte die Ungleichgewichte am Arbeitsmarkt zu beseitigen. Empirische Untersuchungen zeigen jedoch, dass die Mobilität des Faktors Arbeit innerhalb der EU nicht zuletzt infolge sprachlicher, kultureller und sozialer Mobilitätsbarrieren relativ gering ist. 4) Eine Alternative wäre daher ein finanzieller Transfer zwischen den Ländern zur Unterstützung von Regionen mit hohen Arbeitslosenraten. Ein zwischenstaatlicher Finanzausgleich stellt jedoch für Euroland keine realistische Option dar, da die Belastungen zu hoch für die einzelnen Länder wären, eine Umverteilung in der Bevölkerung keine Akzeptanz finden würde und zudem eine hohe Subventionsabhängigkeit generiert würde. Damit verbleibt nach Wegfall des Wechselkurses die Flexibilität der Löhne als wichtigstes Anpassungsinstrument, um auf sich ständig ändernde wirtschaftliche Gegebenheiten oder exogene Schocks zu reagieren. Zentrale versus dezentrale Tarifverhandlungen Unter den veränderten Rahmenbedingungen der EWWU zeichnen sich hier und da Bemühungen nationaler Gewerkschaften ab, die Tariflohnverhandlungen auf die europäische Ebene zu verlagern. Im folgenden wird nun die Frage behandelt, ob eine gemeinsame Ausrichtung der Lohnpolitik in der Währungsunion anzustreben ist, oder ob nicht vielmehr eine dezentrale Lohnfindung, mit einer stärkeren Berücksichtigung der individuellen Besonderheiten, die besseren gesamtwirtschaftlichen Effekte für die Mitgliedstaaten liefert. Bislang waren die Arbeitsmärkte in den Ländern der Europäischen Union sehr heterogen - sowohl was die Arbeitsmarktstruktur als auch was die Entwicklung der Arbeitslosigkeit betrifft (Tabelle 1). Auch unter Berücksichtigung der Schwierigkeiten beim intertemporalen und internationalen Vergleich von Arbeitslosenquoten 5) zeigen sich nach dem rezessionsbedingten Anstieg zu Beginn der neunziger Jahre starke Unterschiede im Niveau der Arbeitslosigkeit. Während Spanien (23,7%), Finnland (16,7%), Irland (14,7%), Frankreich (12,2%) und Italien (11,2%) im Jahre 1994 hohe Arbeitslosenraten im zweistelligen Bereich aufwiesen, waren die Probleme in einigen kleineren Ländern und in Deutschland weniger stark ausgeprägt. Im Vergleich mit den USA zeigt sich, dass die EU sowohl hinsichtlich der Höhe der Arbeitslosigkeit als auch bei der Beschäftigungsdynamik eine 13

14 Tabelle 1: Entwicklung der Arbeitslosenquoten von ausgewählten OECD-Ländern Land Deutschland 6,4 8,0 7,6 6,7 8,2 9,5 9,0 Frankreich 8,0 10,2 10,0 9,4 12,2 12,4 11,1 Italien 7,7 8,6 10,5 8,6 11,2 11,8 11,5 Spanien 15,9 20,9 19,0 15,8 23,7 20,8 15,9 Niederlande 8,5 9,2 7,8 5,5 7,6 5,5 3,2 Belgien 12,0 12,4 10,4 9,4 10,0 9,4 9,0 Österreich 3,2 4,2 4,7 5,2 5,2 5,6 5,3 Griechenland 5,8 7,8 7,7 7,7 9,6 9,7 10,7 Portugal 7,5 8,7 5,8 4,1 6,9 6,8 4,4 Finnland 5,4 5,0 4,5 6,6 16,7 12,7 10,2 Irland 11,0 16,8 16,3 14,7 14,7 10,4 5,5 EMU 8,3 10,4 10,1 8,7 11,5 11,5 9,9 Großbritannien 10,4 11,6 7,8 8,2 9,4 6,5 5,9 Schweden 3,2 2,8 1,7 3,0 8,0 8,0 5,6 Dänemark 9,7 8,9 8,4 10,3 8,2 5,6 5,5 EU 8,5 10,3 9,4 8,4 11,0 10,4 9,2 Japan 2,4 2,6 2,5 2,1 2,9 3,4 4,7 USA 9,7 7,2 5,5 6,8 6,1 4,9 4,2 Quelle: OECD Economic Outlook. deutlich schlechtere Entwicklung aufweist. So war die durchschnittliche Wachstumsrate der Beschäftigten in den USA sowohl im Zeitraum mit 1,9% als auch in der Periode mit 1,3% deutlich höher als in der Europäischen Union, wo die durchschnittlichen Raten nur 0,7% bzw. 0,2% in den entsprechenden Perioden betrugen. Tarifverhandlungsebenen Neben makroökonomischen Rahmenbedingungen und unterschiedlicher Wachstumsdynamik gelten die mit der Ausgestaltung der Arbeitsmarktverfassung eng verknüpften Tarifverhandlungssysteme als wesentliche Einflussfaktoren zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit. 6) Tabelle 2 gibt daher einen Überblick über die verschiedenen Tarifverhandlungssysteme in Europa und den USA. Dabei ist zu erkennen, dass die Strukturen der Tarifsysteme in Europa sehr heterogen sind. So bestehen deutliche Unterschiede hinsichtlich der Bedeutung der verschiedenen Tarifverhandlungsebenen, des gewerkschaftlichen Organisationsgrads und des Geltungsbereichs der Tarifverträge. Die Tarifverhandlungsebenen geben an, ob die Tarifverträge zentral, auf Branchenebene oder auf Unternehmensebene abgeschlossen werden. Auf der Unternehmensebene ist dann noch zu unterscheiden zwischen einer Unternehmenstarifvereinheitlichung, die für alle Arbeitnehmer eines Unternehmens eine einheitliche Tariflohngestaltung impliziert (z.b. beim Automobilunternehmen VW) und Individualverträgen zwischen den einzelnen Arbeitnehmern und dem Unternehmen (wie in den USA und Neuseeland vorherrschend). In den meisten EU-Ländern sind für die Lohnfindung mehrere Verhandlungsebenen von Bedeutung. In acht Staaten der EU (Österreich, Deutschland, Griechenland, Italien, Niederlande, Portugal, Spanien und Schweden) sind branchenbezogene Tarifverträge das dominierende lohnpolitische Regelungsinstrument. Hierbei werden branchenspezifische Vereinbarungen landesweit für alle Beschäftigten einer Branche oder für einzelne Regionen vereinbart. Unter der Voraussetzung, dass die einzelnen Branchen autonom verhandeln und Pilotabschlüsse in Schlüsselsektoren keine Rolle spielen, ist dadurch eine stärkere Berücksichtigung der wirtschaftlichen Situation der einzelnen Branchen möglich. Hingegen handeln die Tarifvertragsparteien bei zentralen Verhandlungen einen gesamtwirtschaftlichen Tarifvertrag aus, der für alle Arbeitnehmer gültig ist. In der Vergangenheit wurde insbesondere in Nordeuropa und Österreich zentral verhandelt. Seit den achtziger Jahren verlagerten sich die Verhandlungen in Schweden, Dänemark und Österreich, seit den neunziger Jahren auch in Finnland zunehmend auf die Branchenebene. Heute spielt die branchenübergreifende, zentrale Tarifverhandlung nur noch in Irland und in Belgien eine Rolle. In Finnland wird teils branchenbezogen, teils zentral verhandelt. In den vergangenen Jahren ist somit in den meisten europäischen Ländern eine Tendenz zur Dezentralisierung der Lohnbildung erkennbar. Gleichwohl änderte dies bislang nichts an der Bedeutung der Branche als wichtigster Verhandlungsebene. Lediglich in Großbritannien und seit den neunziger Jahren auch in Frankreich bildet die Unternehmensebene die dominierende Tarifverhandlungsebene. Gleichwohl ist anzumerken, dass in Frankreich Tarifverhandlungen auf Unternehmensebene bislang vorwiegend bei größeren Unternehmen durchgeführt werden, während für kleinere Unternehmen Branchentarifverträge ausgehandelt werden. Ein Vergleich der einzelnen Länder gestaltet sich aufgrund der Überlappung verschiedener Verhandlungsebenen als recht schwierig. Häufig gelten die auf zentraler oder branchenbezogener Ebene erzielten Vereinbarungen als Mindeststandards, welche nachträglich auf Unternehmensebene noch verbessert werden können. Diese unterschiedliche Entwicklung der Tariflöhne und der effektiven Löhne wird als Lohndrift bezeichnet. Übersteigen die Effektivlöhne die tariflich vereinbarten Löhne, spricht man von einer positiven Lohndrift. In Dänemark und Norwegen ist eine kräftige Lohndrift von bis zu 50% zwischen der Branchen- und der Unternehmensebene zu beobachten. In anderen europäischen 14

15 Tabelle 2: Tarifverhandlungssysteme in der EU und den USA (1999) Land Verhandlungsebene Gewerkschaftl. Geltungs- Abstimmungs- Zentralisierungsund Trends Organisations- bereich partner grad grad (in %) 1) (in %) 2) Irland Branchenübergreifende Verhandlungen, Firmentarifverhandlungen beziehen sich auf national vereinbarte Lohnabsprachen, Spielraum für produktivitätsbezogene Lohnerhöhungen Tarifp./Staat zentralisiert Österreich Branchenebene, Abkommen auf nationaler Ebene für verschiedene Branchen Tarifp./Staat zentralisiert Belgien Branchenebene, Nationales Abkommen setzt Rahmen, Staat spielt bislang aktive Rolle in Lohnpolitik, Bedeutung von Firmentarifverträgen nimmt zu Tarifp./Staat zentralisiert Finnland Branche, teilweise branchenübergreifend Tarifp./Staat zentralisiert Schweden Branchentarifverträge, Mindesterhöhungen wo keine zusätzl. betrieblichen Verhandlungen stattfinden Tarifparteien mittel Deutschland Regionale Branchentarifverträge, Ergänzung durch Betriebsvereinbarungen, Firmentarifverträge betreffen 8% der Arbeitnehmer, enge Grenzen für Vereinbarungen Tarifparteien mittel Dänemark Branchenübergreifende und Branchentarifverträge setzen Mindestlohnsatz fest Tarifparteien mittel Italien Branchentarifverträge Tarifp./Staat mittel Niederlande Branchentarifverträge, Firmentarifverträge betreffen 8% der Arbeitnehmer Tarifp./Staat mittel Portugal Branchentarifverträge Tarifp./Staat mittel Griechenland Branchentarifverträge, nationale Abkommen legen Mindestlöhne fest Tarifparteien mittel Spanien Branchentarifverträge legen den Rahmen fest für Firmentarifverträge Tarifparteien mittel Frankreich Firmentarifverträge für große UN, sektorale Tarifverträge bei kleineren UN, Mindeststandards zentral vorgegeben Tarifparteien mittel Großbritannien Firmentarifverträge, keine Intervention des Staates im privaten Sektor Tarifparteien dezentralisiert USA Firmenebene 20 - Tarifparteien dezentralisiert 1) Prozentualer Anteil der abhängig Beschäftigten, die einer Gewerkschaft angehören. 2) Prozentualer Anteil der abhängig Beschäftigten für die kollektive Tarifverträge gelten. Quelle: WSI-Tarifarchiv 15

16 Ländern ist die Lohndrift deutlich geringer bzw. teilweise auf größere oder besonders erfolgreiche Unternehmen begrenzt. 7) Organisationsgrad und Geltungsbereich der Tarifverträge Neben den verschiedenen Tarifverhandlungsebenen weisen der Organisationsgrad der Gewerkschaften und der Geltungsbereich der Tarifverträge merkliche Unterschiede zwischen den einzelnen EU-Ländern auf. Der gewerkschaftliche Organisationsgrad gibt den prozentualen Anteil der abhängig Beschäftigten an, die einer Gewerkschaft angehören. Er gilt als Indikator für die Tarifverhandlungsfähigkeit der Tarifvertragsparteien. Hohe Organisationsgrade von über 70% sind in Dänemark, Schweden und Finnland zu beobachten, die niedrigsten Organisationsgrade in Frankreich mit 10% (6% im privaten Sektor) und Spanien mit 10 bis 15%. Deutschland befindet sich mit 30% im Mittelfeld. Abgesehen von Dänemark, Finnland und Schweden ist der Organisationsgrad in den EU-Ländern während der vergangenen zwei Jahrzehnte gesunken. Deutlich höher als der Organisationsgrad ist in den meisten EU-Ländern, mit Ausnahme von Schweden und Dänemark, der Geltungsbereich der Tarifverträge. Dieser gibt an, wie viel Prozent der abhängig Beschäftigten durch kollektive Tarifverträge erfasst werden. Die Diskrepanz zwischen dem Organisationsgrad und dem Geltungsbereich tarifvertraglicher Regelungen ist auf zwei Gründe zurückzuführen: Zunächst können kollektive Tarifverträge von Arbeitgeberseite freiwillig auf nicht-organisierte Arbeitnehmer übertragen werden. Darüber hinaus können Tarifverträge über Allgemeinverbindlicherklärungen (zumeist über den Arbeitsminister) auf nicht tariflich gebundene Arbeitgeber und Arbeitnehmer ausgedehnt werden. Verwendet man den Geltungsbereich der Tarifverträge als Indikator für die Durchsetzbarkeit der Tarifpolitik, was angesichts der hohen Bedeutung von Allgemeinverbindlicherklärungen jedoch nicht unproblematisch ist, erhält man drei Gruppen: Belgien, Österreich, Italien, Griechenland, Frankreich, Schweden, Finnland, Deutschland und Portugal würden demnach eine hohe Durchsetzbarkeit bei der Tarifpolitik aufweisen, eine mittlere Effektivität der Tarifpolitik wäre in Dänemark, den Niederlanden, Spanien und Irland gegeben. In Großbritannien wäre die Durchsetzbarkeit tariflicher Regelungen sehr gering. Diese Unterschiede lassen vermuten, dass eine auf europäischer Ebene koordinierte Tarifpolitik recht unterschiedliche Auswirkungen auf die Tariflöhne der einzelnen Länder haben würde und es insbesondere in Großbritannien leichter wäre, sich von europaweiten tarifpolitischen Absprachen zu distanzieren. 8) Gibt es ein optimales Lohnfindungssystem? Angesichts der unterschiedlichen Ausgestaltung der Lohnverhandlungssysteme in Europa stellt sich nun die Frage, ob die verschiedenen Lohnfindungssysteme unterschiedliche Effekte auf die Lohn- und die Beschäftigungsentwicklung haben. Und ob beispielsweise eine dezentrale Lohnfindung, wie sie in den USA vorherrscht, für Beschäftigungsimpulse in Europa von Nöten ist. L. Calmfors und J. Drifill kamen in einer Untersuchung zu dem Ergebnis der sogenannten U-Kurven Hypothese. 9) Diese besagt, dass extrem zentrale und extrem dezentrale Lohnverhandlungssysteme zu niedrigeren Reallöhnen und damit höherer Beschäftigung führen als ein mittlerer Zentralisierungsgrad, d.h. branchenbezogene Tarifverhandlungen. In Schaubild 1 ist dieser Schaubild 1: U-Kurven Hypothese (1) Reallohn dezentral zentral Zentralisierungsgrad Zusammenhang zwischen dem Zentralisierungsgrad der Lohnverhandlungen (ZGL) und dem Reallohn in Form eines umgekehrten U s dargestellt. Während der Reallohn bei völliger Dezentralisierung noch als vergleichsweise gering gesehen wird, steigt er mit zunehmender Zentralisierung erst einmal an und erreicht ein Maximum bei mittlerem Zentralisierungsgrad, um dann wieder zu sinken. Bei völliger Zentralisierung erreicht der Reallohn dann sein Minimum. Trägt man statt des Reallohns die Beschäftigung an der Ordinate ab, erhält man eine U-förmige Beziehung (Schaubild 2). Schaubild 2: U-Kurven Hypothese (2) Beschäftigung dezentral zentral Zentralisierungsgrad Calmfors und Drifill kommen zu dem Ergebnis, dass zentrale Lohnverhandlungen hinsichtlich ihrer Beschäftigungswirkungen am positivsten zu bewerten sind. Nach der These von Calmfors/Drifill werden bei zentralen Lohnverhandlungen die Interessen der Allgemeinheit von den Tarifvertragsparteien am stärksten berücksichtigt. Die negativen externen Effekte von Lohnsteigerungen auf das allgemeine Preisniveau und die Beschäftigung werden internalisiert. Bei dezentralen Lohnverhandlungen wird der firmenspezifischen Situation, z.b. im Hinblick auf die Produktivitätsentwicklung, stärker Rechnung getragen. Auch diszipliniert ein starker Konkurrenzdruck auf dem Absatzmarkt die Tarifvertragsparteien. Hingegen werden laut Calmfors/Drifill bei branchenbezogenen Verhandlungen die 16

17 geringsten Beschäftigungswirkungen erzielt, da weder der Wettbewerbsdruck noch die gesamtwirtschaftliche Verantwortung als disziplinierendes Instrument hinreichend zur Geltung kommt. In neueren empirischen Untersuchungen findet sich insgesamt jedoch wenig Evidenz zugunsten der U-Kurven-Hypothese. Zum einen zeigt sich, dass ein Teil des Beschäftigungserfolgs bei zentralen Lohnverhandlungen auf einer Ausweitung der Beschäftigung des öffentlichen Sektors beruht. Zum anderen sind die Ergebnisse des Modells sehr stark von der subjektiven Einteilung der Länder in bestimmte Zentralisierungsgrade abhängig. Darüber hinaus vernachlässigt der Ansatz von Calmfors/Drifill auch die Möglichkeit mehrstufiger Nachverhandlungen, die zu einer Lohndrift zwischen den auf zentraler Ebene vereinbarten Tariflöhnen und den effektiv gezahlten Löhnen führen können. Auch die Insider-Outsider-Problematik findet in der Untersuchung keine Berücksichtigung. 10) Somit kann ein systematischer Zusammenhang zwischen der Lohnverhandlungsebene und der Reallohn- bzw. der Beschäftigungsentwicklung empirisch nicht eindeutig bestätigt werden. Ohnedies zeigen Danthine und Hunt, dass mit zunehmender europäischer Integration die Verhandlungsebene für die Reallohn- und die Arbeitsmarktentwicklung an Bedeutung verliert. 11) Implikationen für eine Europäische Lohnpolitik Bestrebungen nach einer Europäisierung der Tariflohnpolitik sind nicht zuletzt aufgrund der derzeit sehr heterogen ausgestalteten Tarifpolitiksysteme der EU-Länder nicht zu befürworten. Eine solche Entwicklung würde die Differenzierung der Löhne in der EWWU erschweren und einer Lohnflexibilität entgegenwirken. 12) Vielmehr scheint es ratsam, die Frage nach dem optimalen Lohnfindungssystem über den Wettbewerb der Systeme zu beantworten. Überdies wurde verdeutlicht, dass eine angemessene tarifpolitische Reaktion auf die veränderten Rahmenbedingungen in der EWWU und neue wirtschaftliche Gegebenheiten nicht vom Zentralisierungsgrad der Lohnverhandlungen abhängt. 13) Vielmehr rückt eine moderate Lohnpolitik, die sich an den nationalen Produktivitätszuwächsen orientiert und hinreichend flexibel gestaltet ist, in den Vordergrund. Dies impliziert auch, dass im Falle hoher Arbeitslosigkeit der Verteilungsspielraum nicht vollständig ausgeschöpft wird und die Lohnzuwächse hinter dem Produktivitätsfortschritt zurückbleiben. 14) Ein System, das am ehesten diese Flexibilität gestattet, sollte langfristig bessere Ergebnisse hervorbringen. Es bleibt zu berücksichtigen, dass die Tarifvertragsparteien nur einen wenn auch großen Teil der Lohnkosten bestimmen. Die Lohnnebenkosten werden durch die Steuer- und Sozialpolitik der Regierungen determiniert. Folglich gilt es, im internationalen Standortwettbewerb auch die anderen Angebotsund Nachfragefaktoren für die Beschäftigung (Soziale Sicherungssysteme, Bildung und Bestand von Humankapital, Steuern, Innovationsklima usw.) zu verbessern. Dies gilt um so mehr, als im Rahmen der geplanten EU-Osterweiterung neue Wettbewerber um Marktanteile und Arbeitsplätze in den Arbeitsmarkt eintreten werden. Zusammenfassend kann man sagen, dass in Europa ein hoher Bedarf an verstärkter Arbeitsmarktflexibilität besteht und nachhaltige Arbeitsmarktreformen unabdingbar sind. 15) Insbesondere gilt es, die verkrusteten Arbeitsmarktstrukturen aufzubrechen, die mit den sozialen Sicherungssystemen verbundenen Fehlanreize zu beheben und mehr Flexibilität bei der Lohnentwicklung zu erreichen. Dabei spielt die Frage des Lohnverhandlungssystems insofern eine bedeutende Rolle, als es Einfluss auf die Bereitschaft der verschiedenen Tarifvertragsparteien ausübt, eine hinreichende räumliche Lohnspreizung bei den verschiedenen Lohngruppen zu akzeptieren und eine produktivitätsgerechte Lohnpolitik zu verfolgen. 17

18 Anmerkungen 1) Für einen Befund von Arbeitsmarktregulierungen im internationalen Vergleich, vgl. H. Bahr (2001): Das Regulierungsdickicht ist in den angelsächsischen Volkswirtschaften weniger tief, in: Konjunktur - Zinsen - Währungen, Analysen aus der Volkswirtschaftlichen Abteilung des DGZ DekaBank Konzerns, Heft 1, Februar ) Eine umfassende Erläuterung der makroökonomischen Rahmenbedingungen in der EWWU findet sich in: H.P. Fröhlich u.a. (1994): Lohnpolitik in der Europäischen Währungsunion, Beiträge zur Wirtschaftsund Sozialpolitik des Instituts der deutschen Wirtschaft, Nr. 215, Köln. 3) Vgl. H. Lesch (2000): Lohnfindung und Tarifpolitik im Ordnungsrahmen der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, IW-Trends, Jg. 17 (Heft 3), S ) Vgl. T. Rhein (2000): Europäische Währungsunion: Konsequenzen für die Beschäftigungs- und Lohnpolitik in: Europas Zukunft als Sozialstaat: Herausforderungen der Integration, 1. Aufl., Baden-Baden. 5) Ein intertemporaler und internationaler Vergleich von Arbeitslosenquoten ist nicht unproblematisch. So ändert sich im Zeitablauf die Anzahl der Erwerbspersonen, die potentiellen Erwerbspersonen ändern ihr Arbeitsangebotsverhalten und die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Arbeitsmärkte unterliegen einem Wandel. Im Hinblick auf internationale Arbeitslosenquoten erschweren unterschiedliche Messmethoden der einzelnen Länder die Vergleichbarkeit. Zur Problematik des längerfristigen Vergleichs von Arbeitslosenquoten vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (1993): Zeit zum Handeln - Antriebskräfte stärken, Jahresgutachten 1993/94, S ) Vgl. H. Lesch (1995): Strategische Lohnpolitik in einer Europäischen Währungsunion, Schriftreihe des Instituts Finanzen und Steuern, Nr. 342, Bonn, S. 18ff.. 7) Vgl. T. Schulten, A. Stückler (2000): Lohnpolitik in Europa - Studie im Auftrag des European Industrial Relations Observatory (EIRO), Informationen zur Tarifpolitik WSI, Düsseldorf. 8) Vgl. H. Lesch (1995): Strategische Lohnpolitik in einer Europäischen Währungsunion, Schriftreihe des Instituts Finanzen und Steuern, Nr. 342, Bonn, S. 65ff.. 9) Das Modell von Calmfors/Drifill gilt für eine geschlossene Volkswirtschaft mit einer verschachtelten Güterstruktur. Die Autoren unterstellen mit zunehmendem Aggregationsniveau abnehmende Substitutionselastizitäten in der Nachfrage nach Gütern bzw. Gütergruppen. Der Zusammenschluss von Einzelgewerkschaften erfolgt auf der jeweils nächsthöheren Aggregationsebene. Dabei kommen zwei gegenläufige Effekte zum Tragen: ein lohnsteigernder Substitutionseffekt und ein lohndämpfender Preiseffekt. Zu einer ausführlichen Erläuterung des Modells von Calmfors/Drifill siehe: L. Calmfors und J. Drifill (1988): Bargaining structure, corporatism and macroeconomic performance, in: Economic Policy, 6. Jg. S Weitere Studien zum Zusammenhang von Arbeitsmarktverfassung und Lohn- bzw. Beschäftigungsentwicklung haben auch M. Bruno und J. Sachs (1985) durchgeführt: The Economics of Worldwide Stagflation, Oxford. 10) Die Insider-Outsider-Theorie unterscheidet zwischen den Insidern des Arbeitsmarktes (Beschäftigten) und den Outsidern (Arbeitslosen). Zwischen beiden Gruppen besteht ein Interessenskonflikt: Während der Insider über Marktmacht verfügt und höhere Löhne bei Tarifverhandlungen fordert, ist das Interesse des Outsiders auf eine Erhöhung der Wiederbeschäftigungschance durch Lohnzurückhaltung gerichtet. Zur ausführlichen Diskussion der kontroversen Annahmen der U-Kurven-Hypothese siehe H. Lesch (1999): Lohnpolitik in einer Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion - Internationale Kooperation versus Dezentralisierung, Reihe: Internationale Wirtschaft, Band 14, Köln, S ) Siehe diese Analyse in J.P. Danthine und J. Hunt (1994): Wage Bargaining Structure, Employment and Economic Integration, in: Economic Journal, 104 Jg., S ) Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (1998): Vor weitreichenden Entscheidungen, Jahresgutachten 1998/99, Ziffer 322 ff.. 13) Vgl. H. Lesch (2000): Lohnfindung und Tarifpolitik im Ordnungsrahmen der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, IW-Trends, Jg. 17 (Heft 3). 14) Nach einer Studie des Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Instituts (WSI) in der Hans-Böckler-Stiftung ist die Entwicklung der Reallöhne in der Europäischen Union in den achtziger und neunziger Jahren deutlich hinter dem Produktivitätsfortschritt zurückgeblieben. In den achtziger Jahren lag der Anstieg der Reallöhne im Durchschnitt um einen Prozentpunkt unter dem Produktivitätszuwachs, in den Neunzigern betrug die Differenz -0,6%. Vgl. T. Schulten, A. Stückler (2000): Lohnpolitik in Europa - Studie im Auftrag des European Industrial Relations Observatory (EIRO), Informationen zur Tarifpolitik WSI, Düsseldorf. 15) Dass eine flexiblere Arbeitsmarktstruktur einen großen Beitrag zur Bekämpfung der Arbeitslosenrate zu leisten vermag, zeigt eindrucksvoll das Beispiel der Niederlande wo mit Hilfe eines Maßnahmenkatalogs bestehend aus niedrigeren Steuern, einer beträchtlichen Ausweitung der Teilzeitarbeitsverhältnisse und einer Politik der Lohnzurückhaltung die Arbeitslosenrate von 6,0% im Jahre 1990 auf 3,2% im Jahre 1999 zurückgeführt werden konnte. Claudia Ziegler, Tel.: 069/ , claudia.ziegler@dgzbank.de 18

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20 Veröffentlichungen der Abteilung: Im Rahmen unseres -Service bieten wir einen umfassenden Analyse- und Informationsdienst zu den Bereichen Konjunktur, Zinsen und Währungen an. VOLKSWIRTSCHAFT AKTUELL begleitet das tagesaktuelle Geschäft, in dem neue Daten zur Konjunktur- und Kapitalmarktentwicklung sowie wirtschaftspolitische Ereignisse umgehend konzise und prägnant analysiert und kommentiert werden. EMERGING EUROPE BRIEF konzentriert sich bei der laufenden Kommentierung aktueller Entwicklungen in Konjunktur, Kapitalmarkt und Währungen auf die mittel- und osteuropäischen Reformländer Polen, Tschechische Republik und Ungarn. VOLKSWIRTSCHAFT PROGNOSEN bietet in monatlicher Folge umfassend unsere Einschätzung der weltwirtschaftlichen Entwicklung. Für alle relevanten Staaten werden Prognosen für Konjunktur, Zinsen und Wechselkurse angeboten, ergänzend für den Ölpreis. VOLKSWIRTSCHAFT SPEZIAL ist Themen gewidmet, die zwar von hoher Aktualität sind, aber weit über den Tag hinausweisen und strukturelle Entwicklungen in den Blick nehmen. Dies erfordert tiefergehende Analysen und eine entsprechende Aufbereitung. WOCHENVORSCHAU liefert jeden Freitag Mittag einen Überblick über wichtige Finanzmarktdaten, deren Veröffentlichung in der jeweils folgenden Woche ansteht. Zu den einzelnen Indikatoren werden soweit möglich Consensus-Prognosen und die DGZ DekaBank-Prognose angeführt. Überdies erhalten Sie einen Hinweis, ob im einzelnen ein VOLKSWIRTSCHAFT AKTUELL bzw. ein EMERGING EUROPE BRIEF zu erwarten ist. Neben der vorliegenden Veröffentlichung "Konjunktur Zinsen Währungen erscheinen regelmäßig die folgenden Analyseschriften: RENTENMARKTBERICHT informiert in zweimonatlichem Abstand über Bestimmungsgründe und Perspektiven der Entwicklung von Zinsen und Wechselkursen. Darüber hinaus wird eine vorausschauende Einschätzung der Geldpolitik in den wichtigen Währungsräumen gegeben. EMERGING MARKETS OUTLOOK liefert jeweils zum Quartalsbeginn unsere Einschätzung der wirtschaftlichen und wirtschaftspolitischen Entwicklung in den mittel- und osteuropäischen Transformationsländern. Neben unseren Erwartungen bezüglich des Konjunkturverlaufs werden Zins- und Wechselkursprognosen bereitgestellt. Die Schrift erscheint in Englisch. BRANCHENKONJUNKTUR bietet jeweils zur Monatsmitte eine Einschätzung der konjunkturellen Entwicklung in den zentralen Branchen des Produzierenden Gewerbes und im Handel. Bezugswünsche richten Sie bitte an das Sekretariat der Volkswirtschaftlichen Abteilung (Frau Simone Schüttler), und zwar einfach per Telefon (069/ ), per Fax (069/ ) oder per 20