Institutionen in Naturschutz und Ressourcenmanagement Beiträge der Neuen Institutionenökonomik

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1 Institutionen in Naturschutz und Ressourcenmanagement Beiträge der Neuen Institutionenökonomik Institutions for Natural Resources Management The Contribution of New Institutional Economics Ergebnisse eines Workshops am 26. und 27. Juni 2003 am UFZ Umweltforschungszentrum Leipzig Halle GmbH, Leipzig Proceedings of a Workshop, June 26 to 27, 2003, UFZ Leipzig herausgegeben von/ edited by Ines Dombrowsky, Heidi Wittmer und Felix Rauschmayer

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3 Vorwort Vorwort In den letzten Jahren ist zunehmend die Frage nach der Rolle von Institutionen in Naturschutz und im Management natürlicher Ressourcen in den Vordergrund ökonomischer und sozialwissenschaftlicher Umweltforschung getreten. Angesicht der zunehmenden Komplexität gesellschaftlicher Akteurs und Entscheidungsstrukturen stellt sich auch in diesem Politikfeld die Frage nach der Gestaltung und Wirkung der institutionellen Rahmenbedingungen. Aus ökonomischer Perspektive stehen dabei Analysen im Vordergrund, die auf Konzepten der Neuen Institutionenökonomik aufbauen. Ziel des Workshops Institutionen in Naturschutz und Ressourcenmanagement Beiträge der Neuen Institutionenökonomik am Juni 2003 am UFZ Umweltforschungszentrum Leipzig Halle GmbH in Leipzig war es, Institute und Individuen, die in Ostdeutschland aus einer institutionenökonomischen Perspektive zu Institutionen in Naturschutz und Ressourcenmanagement forschen, zusammenzubringen, in eine inhaltliche Auseinandersetzung einzusteigen und uns stärker zu vernetzen. Inhaltlich standen methodische Fragen (Hagedorn, Hanisch) sowie institutionelle Fragen des Gewässermanagements (Dombrowsky, Fichter/Moss, Röhring, Monsees/Grossmann), des Natur und Landschaftsschutzes (Knierim/Matzdorf, Wittmer/Birner) sowie der Forstwirtschaft (Ahrens/Pirscher) im Vordergrund. Der vorliegende Band präsentiert die Vorträge als Diskussionsbeiträge. Wir möchten uns an dieser Stelle noch einmal bei allen ganz herzlich bedanken, die diesen Workshop und diesen Band ermöglicht haben. Das Manuskript wurde von Romy Lehns und Sabine Linke bearbeitet. Finanziell unterstützt wurden der Workshop und diese Veröffentlichung von der Sächsischen Landesstiftung Natur und Umwelt (LANU) und dem UFZ Umweltforschungszentrum Leipzig Halle GmbH. Leipzig, im März 2004 Ines Dombrowsky Heidi Wittmer Felix Rauschmayer 3

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5 Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis Vorwort... 3 Inhaltsverzeichnis... 5 Konrad Hagedorn Institutionen der Nachhaltigkeit... 7 Markus Hanisch The Analysis of Contemporary Institutional Change: Making Theories Work Ines Dombrowsky Is Water A Public Good? Heidi Fichter und Timothy Moss Regionaler Institutionenwandel durch die EU Wasserrahmenrichtlinie Andreas Röhring Institutional Interplay Anwendung eines institutionentheoretischen Untersuchungsansatzes in der raumwissenschaftlichen Forschung am Beispiel von Landwirtschaft und Gewässerschutz Jan Monsees und Malte Grossmann Institutionelle Arrangements zur Wasserregulierung: Staubeiräte in Brandenburg Andrea Knierim und Bettina Matzdorf Ökologische Güter Eine interdisziplinäre Eingrenzung des Forschungsgegenstands Heidi Wittmer and Regina Birner The Role of the State in Biodiversity Governance: Theoretical Considerations and Empirical Evidence from Guatemala Heinz Ahrens und Frauke Pirscher Institutionenökonomische Aspekte der Waldmehrung in den neuen Bundesländern Jürgen Backhaus Sozial und Landesgemeinschaften: Mögliche Rechtsformen für land und forstwirtschaftliche Großflächen in den neuen Ländern? Autor/innenverzeichnis Workshop Programm

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7 Instititutionen der Nachhaltigkeit Institutionen der Nachhaltigkeit Konrad Hagedorn 1 Einleitung Die Ausgangsüberlegung dieses Referats bildet die Vorstellung von einer Koevolution zwischen ökologischen und sozialen Systemen (Gatzweiler & Hagedorn 2002). Beide Arten von Systemen sind aufeinander angewiesen; ihre Existenz hängt daher von der Fähigkeit der wechselseitigen Anpassung ab. Eine entscheidende Rolle bei der Bewerkstelligung einer solchen Koadaption kommt den von uns so bezeichneten Institutionen der Nachhaltigkeit zu, die in einem ständigen Prozess institutionellen Wandels veränderte und besonders auch neue property rights regimes und governance Strukturen hervorbringen. Diese übernehmen eine Koordinationsfunktion zwischen den beiden Systemen und regeln deren wechselseitige Beeinflussung. Das Verhältnis zwischen Mensch und Natur wird dabei als sozial konstruiert aufgefasst, nämlich im Wesentlichen durch Institutionen, die sich gemäß den vorherrschenden zentralen Leitideen über den Zweck der Natur herausbilden. Traditionell wurde letzterer darin gesehen,...that conquering nature was a plausible means of inducing economic development. Nature has traditionally been seen as warehouse of raw materials whose proper purpose was to serve human extraction and use.... In addition to this provision of raw materials, the purpose of nature was also to provide a stream of resource services carrying away human and industrial waste. Accordingly, the institutional arrangements pertinent to human nature interactions throughout much of human history have been predicated on this view of the purposes of nature (Bromley 2003: 4). Der unbestreitbare Erfolg dieser Strategie, wenn man ihn am eben genannten, sozial konstruierten Zweck der Natur misst, brachte zugleich das Versagen jener traditionellen Leitidee über das Mensch Natur Verhältnis hervor, immer deutlicher hervortretend in der Qualität und Quantität der allenthalben sichtbar werdenden Naturzerstörung. Die dadurch ausgelöste Nachhaltigkeitsdiskussion verkörpert einen gesellschaftlichen Suchprozess nach Strategien für einen vorsichtigeren und eher konservierenden Umgang mit der Natur, in dessen Mittelpunkt nicht mehr die Vorstellung von einem ausbeutbaren, sondern diejenige von einem funktionsfähig zu erhaltenden Ökosystem steht. Dieser Wandel in der Zwecksetzung der Natur bleibt allerdings solange wirkungslos, solange er keinen entsprechenden Wandel bestehender und ein Erfinden neuer Institutionen nach sich zieht. If the new purpose of nature is not reflected in modified institutional arrangements then nature will continue to suffer in our hands (Bromley 2003: 6). Offenbar ist das Prinzip der Konservierung, das nun für das menschliche Verhalten gegenüber der Natur maßgeblich sein soll, nicht auf die Ebene der Institutionen übertragbar, wo stattdessen Veränderung angesagt ist. 7

8 Konrad Hagedorn We see, therefore, an interesting twist in that sustainability in the social and economic realm depends on constant change in the social and economic institutions and not in their preservation. There must be means whereby the institutions of nation states can be continually modified in accord with the inevitable evolution of the imagined purposes of nature. It may seem odd that sustainability implies change and evolution rather than caution and stasis, but this essential evolution is driven by the fact that the purposes of nature are changing. If institutional arrangements fail to adjust accordingly, social processes will be threatened and out of that threat will emerge a profound danger of accelerated harm to nature (Bromley 2003: 6). 2 Institutionen der Nachhaltigkeit im Umweltbereich Die Suche oder Herausbildung veränderter oder neuer Institutionen für die Interaktion zwischen Mensch und Natur ist immer eine Frage von Gründen oder Triebkräften, die meist sehr praktischer Art sind, beispielsweise aus dem Wunsch zur Begrenzung von Transaktionskosten oder zur Konfliktlösung zwischen Akteuren resultieren. Im Bereich der agrarrelevanten Umweltkoordination ergeben sich solche Ursachen institutionellen Wandels insbesondere aus technologischem (oder biologischem) und ökonomischem Wandel auf der einen Seite und gesellschaftlichem und politischem Wandel auf der anderen Seite. 2.1 Die Grundkonzeption Um die Beziehungen und das Wechselspiel zwischen diesen Faktoren analysieren zu können, wurde ein analytical framework im Sinne eines heuristischen Konzepts entwickelt (Hagedorn 2000a; Hagedorn, Arzt & Peters 2002; siehe zur institutionellen Betrachtung von Umweltressourcen auch Bahner 1996; Haberer 1996; Loehmann & Kilgour 1998; Hanna, Folke & Mäler 1996; Berkes & Folke 1998; Ostrom 1999). Für den Zweck der Problemaufbereitung erscheint es zweckmäßig, zwischen den folgenden vier Gruppen von Bestimmungsfaktoren zu unterscheiden: (1) Welche institutionellen Arrangements entstehen, hängt maßgeblich von den Eigenschaften und Implikationen der Transaktionen ab, die die Natur und das Ökosystem tangieren (Beispiel: Auswaschung von Nitraten in das Grundwasser bei sandigen Böden). Der Vorgang der institutionellen Evolution und Innovation wird maßgeblich beeinflusst durch die physischen Eigenschaften und die materiellen Umwandlungen, mit denen Umweltgüter und Umweltungüter, Leistungen und Schäden in Verbindung stehen. Technologische Innovationen und struktureller Wandel bedingen permanente Veränderungen dieser Charakteristika von Transaktionen. (2) Gleichzeitig hängt der institutionelle Wandel in diesem Bereich von den Charakteristika und den Zielvorstellungen der Akteure ab, die an diesen Transaktionen in irgendeiner Weise beteiligt sind (Beispiel: Landwirte oder Gärtner, die die Auswaschung von Nitrat durch eine hohe Stickstoffdüngung oder durch eine ungünstige Fruchtfolge ohne Zwischenfrüchte verstärken). Dies gilt nicht nur für individuelle Akteure, deren Werte, Interessen und Handlungsressourcen, mit denen sie Einfluss oder Macht ausüben können, gewöhnlich sehr unterschiedlich sind, son 8

9 Instititutionen der Nachhaltigkeit dern auch für Gruppen von Individuen wie Verbände oder Kommunen, die mit Hilfe ihrer Organisationsstrukturen und Netzwerke versuchen, die Gestaltung von Institutionen im Sinne ihrer Gruppenziele zu beeinflussen. (3) Die Veränderungen institutioneller Arrangements, die sich aufgrund der eben genannten beiden Hauptkategorien von Triebkräften ergeben, bestimmen oder beeinflussen zumindest die Herausbildung und Verteilung von Verfügungs und Nutzungsrechten an Naturkomponenten, oder genauer gesagt an denjenigen Kostenund Nutzenströmen, die von natürlichem Kapital und den Leistungen des Ökosystems ausgehen (Beispiel: trade offs zwischen der Verringerung von Stickstoffbilanzüberschüssen mit Hilfe einer Einschränkung der Stickstoffdüngung und Zwischenfruchtanbau und Einbußen bei den Deckungsbeiträgen). Die property rights regimes entwickeln sich zu einem immer höheren Grad der Differenzierung, d.h. Nutzungsund Verfügungsrechte gelten längst nicht mehr allein für physische Güter wie Land, sondern werden explizit oder implizit für die vielfältigen Dimensionen und zahlreichen Details der Landnutzung definiert. Dies bezieht sich besonders auf ökologisch relevante Handlungen, beispielsweise wenn man das Recht der Entscheidung über den Anbau von Zwischenfrüchten als ein Element in der Fruchtfolge betrachtet. (4) Notwendigerweise werden diese Veränderungen in den property rights an Naturkomponenten begleitet durch ihnen entsprechende Änderungen der governance structures, dies vor allem aus zwei Gründen: Erstens müssen Verfügungs und Nutzungsrechte an Naturkomponenten (ohne die entsprechenden Kosten und Nutzensströme) wie jede andere Art von property rights überwacht, garantiert und sanktioniert werden, wenn sie effektiv sein und nicht nur formaler Natur bleiben sollen. Zweitens können die beteiligten Akteure nur dann von ihren Rechten und Ansprüchen Gebrauch machen, und analog werden sie nur dann ihre Pflichten und Verpflichtungen erfüllen wenn die entsprechenden Transaktionen koordiniert und organisiert werden. Dies bedeutet, dass geeignete Koordinationsmechanismen (Märkte, Hierarchien, Kooperation) und deren Umsetzung in geeignete organisatorische Einheiten (Marktveranstaltungen, Unternehmen, Genossenschaften) gegeben sein müssen. (Beispiel: Landwirte und Gärtner werden sich nur an Düngungsbeschränkungen und Fruchtfolgevorgaben halten, wenn es ein funktionierendes System für die Messung und das Monitoring der entsprechenden Effekte, für die Informationsvermittlung und Administration, zur Gewährung positiver und/oder negativer Anreize, d.h. Beihilfen und/oder Bestrafungen, usw. gibt.) Ähnlich wie die property rights regimes wie oben erwähnt immer differenzierter werden, kommt es auch zu einer zunehmenden Differenzierung der governance structures. Sie reichen von der selbst organisierten Koordination (z.b. durch Umweltgenossenschaften) bis zur staatlichen Regulierung (z.b. durch Umweltbürokratien) und ihr Wirkungsbereich bezieht sich natürlich nicht nur auf die Implementation von umweltpolitischen Instrumenten, sondern auch auf den gesamten Entscheidungsprozess zur Einführung von Umweltpolitiken, der auf den verschiedenen Ebenen des kooperativen Föderalismus stattfindet (Gemeinden, Region, Provinz, Nation, EU, international). 9

10 Konrad Hagedorn Nicht zuletzt muss in diesem Zusammenhang die Politische Ökonomie in Betracht gezogen werden, die sich hinter dem Prozess der gemeinsamen Entscheidungsfindung und Implementation in einem föderalistischen System verbirgt, beispielsweise die Implikationen der Politikverflechtung (Scharpf 1994). Diese vier Komponenten des Grundkonzepts lassen sich weiter differenzieren. 2.2 Eigenschaften von Transaktionen mit Einfluss auf die natürliche Umwelt und das ökologische System Die Transaktionen, die für Auswirkungen der Landnutzung auf die Natur und das Ökosystem relevant sind, können aus zwei verschiedenen Perspektiven betrachtet werden: (a) Problemschaffende Transaktionen: Die Erzeugung oder Verstärkung eines Umweltproblems durch Produktions und Konsumaktivitäten (beispielsweise durch übermäßige Nitratauswaschung) stellt eine Transaktion zwischen dem Landnutzer und der Öffentlichkeit oder der betreffenden Gemeinschaft dar. (b) Problemlösende Transaktionen: Die Beseitigung oder zumindest Entschärfung eines Umweltproblems durch selbst organisierte Strategien oder staatliche Politiken (beispielsweise durch die Einführung von Obergrenzen für Stickstoffbilanzüberschüsse) stellt ebenfalls eine Transaktion zwischen dem regulierenden Akteur und dem Landnutzer dar. Durch landwirtschaftliche oder gartenbauliche Aktivitäten hervorgerufene Umweltprobleme stehen gewöhnlich in einem Zusammenhang mit (häufig unvollkommenen) öffentlichen Gütern oder Clubgütern und common pool resources, deren legale Transformation, die als ein Transfer zwischen verschiedenen Akteuren oder Gruppen von Akteuren zu verstehen ist, besondere Schwierigkeiten aufwirft. Einige dieser problematischen Eigenschaften der jeweiligen Transaktionen sind spezifisch für öffentliche Güter, andere findet man auch bei privaten Gütern. Die Haupteigenschaften dieser Art sind: (1) Ausschließbarkeit von Akteuren vor dem Zugang zu Umweltgütern, eng verbunden mit den Mechanismen und Kosten des Ausschlusses, die gefunden bzw. getragen werden müssen. Sowohl die Ausschlussmechanismen als auch die Ausschlusskosten unterscheiden sich erheblich, wenn man verschiedene natürliche Ressourcen und verschiedene Umweltgüter miteinander vergleicht. Die Ausschlussmechanismen sollen bewirken, dass nicht anspruchsberechtigten Akteuren die Nutzung der Güter oder Ressourcen verweigert werden kann. Analoges gilt für Akteure, die nur eine Nutzungsberechtigung für eine begrenzte Menge haben oder die Güter bzw. Ressourcen nur in einer bestimmten, wohl definierten Weise in Anspruch nehmen dürfen. Wenn die Ausschlussmechanismen nicht in der wünschenswerten Weise funktionieren, z.b. bei der Nutzung von Grundwasser als Aufnahmemedium für Rückstände aus Nährlösungen, kommt es zu einem Trittbrettfahrer Verhalten und infolgedessen zu einer übermäßigen Ausbeutung natürlicher Ressourcen oder zu nicht erstrebenswerten negativen Umwelteffekten. (2) Rivalität im Konsum natürlicher Ressourcen oder von Umweltgütern zwischen den Nutzern ist ebenfalls nicht in gleicher Weise ausgeprägt, wenn wir die Ressourcen 10

11 Instititutionen der Nachhaltigkeit und Güter betrachten, die uns im Zusammenhang mit der Agrarumweltkoordination interessieren. Die Inanspruchnahme öffentlicher Güter, bspw. der ästhetische Genuss einer schönen Landschaft, führt zu keinerlei Konkurrenz zwischen den Konsumenten dieses Gutes, weil der Nutzen der Landschaft für den einzelnen nicht verringert wird, wenn die Zahl der Nutzer zunimmt. Wenn dagegen ein unvollkommenes öffentliches Gut, wie die begrenzte Menge an Fisch in einem See, von einem zusätzlichen Akteur in Anspruch genommen wird, so sinkt die für alle anderen Akteure verfügbare Menge entsprechend. Zwischen diesem Fall der vollständigen subtractability, wie er in der Literatur über common pool resources bezeichnet wird (Ostrom 1998), und dem anderen Extrem der reinen öffentlichen Güter finden wir ein Kontinuum mit unterschiedlichen Graden der Rivalität. (3) Faktorspezifität und die daraus resultierenden Koordinationsprobleme, zu deren Lösung es geeigneter institutioneller Arrangements bedarf, treten immer dann auf, wenn von einem Produzenten dauerhafte Investitionen getätigt sind, mit denen er sich auf eine langfristige Lieferbeziehung zu einem Nachfrager eingestellt hat. Wie in der fixed asset theory (Johnson & Pasour 1981) und der Theorie quasi fixer Produktionsfaktoren (Johnson & Quance 1972) im Einzelnen erörtert, verlieren solche assets einen großen Teil ihres Wertes, wenn die Verträge frühzeitig gekündigt werden. Dies ermöglicht es dem Käufer solcher Güter und Dienstleistungen, die mit Hilfe von dauerhaften Investitionen produziert worden sind, den Preis bis auf die Abdeckung der variablen Kosten zu drücken, und wirft die Frage nach geeigneten governance structures auf, die solche strategische Verhalten, sog. lock in oder hold up Situationen, eindämmen oder verhindern. Im Falle von agrarischen Umweltgütern kann Faktorspezifität zumindest in drei Fällen eine nennenswerte Rolle spielen (Slangen & Polman 2002): (a) Lagespezifität ist dann gegeben, wenn ein besonderes Biotop oder eine spezielle Art, für die ein Landwirt mit Hilfe geeigneter Bewirtschaftungsmethoden Sorge trägt, an ein bestimmtes Gebiet oder Feld gebunden ist, (b) Kapitalspezifität liegt immer dann vor, wenn ein Landwirt irreversible Investitionen, z.b. in den Naturschutz oder Bodenschutz getätigt hat, beispielsweise durch das Anlegen von Hecken, und diese sunk costs nicht wieder mobilisieren kann, (c) Wissensspezifität bezieht sich auf spezielle Informationen und Fähigkeiten, die sich Landnutzer oder andere Akteure angeeignet haben in Bezug auf die sie umgebende und von ihnen bearbeitete Natur und Umwelt, wobei es sich im Grunde um gruppenspezifisches Humankapital handelt. (4) Nichttrennbarkeit, oder umgekehrt gesprochen Verbundenheit der Produktion von Umweltgütern, die durch Landwirte oder Gärtner bereitgestellt werden, stellt ein weit verbreitetes und wichtiges Phänomen dar, beispielsweise in Bezug auf die Pflege der Landschaft und die Erhaltung von Habitaten, eine Tatsache, die besonders von Falconer (2002) betont wird. In diesen Fällen ist eine governance structure erforderlich, die die Aktivitäten von Gruppen von Landeigentümern oder Landbe 11

12 Konrad Hagedorn wirtschaftern koordinieren kann, wenn diese gemeinsam ein öffentliches Gut bereitstellen. Sofern diese Bereitstellung eines Umweltgutes mit Hilfe von Anreizsystemen geschieht, die von Seiten des politisch administrativen Systems gewählt werden, beispielsweise Zahlungen durch die Agrarumweltpolitik oder Agrarumweltprogramme, ist es gewöhnlich wenig sinnvoll, diese monetären Hilfen nur an Individuen zu richten. (5) Die Häufigkeit von Transaktionen der Ressourcennutzung oder Umweltbeeinflussung kann sich erheblich unterscheiden, was deutlich wird, wenn wir eine einmalige Ressourcennutzung wie den Holzeinschlag mit saisonalen Nutzungsmustern wie im Falle der Getreideernte vergleichen. Häufig wiederkehrende Transaktionen erleichtern die Investitionen in spezialisierte governance structures, weil sich die Kosten über viele ähnliche Transaktionsvorgänge verteilen lassen und auf diese Weise economies of scale genutzt werden können, wobei gleichzeitig das learning by doing im Laufe der Zeit zur Entdeckung und Entwicklung effizienterer Lösungen beiträgt. Die meisten Transaktionen, die für die Wirkungen der Landwirtschaft auf das ökologische System und die natürliche Umwelt relevant sind, zeigen eine hohe Häufigkeit, z.b. die Stickstoffdüngung und die Bodenbearbeitung. Dies bedeutet allerdings nicht, dass die Entscheidungen über solche Transaktionen mit gleicher Häufigkeit gefällt werden müssen, sondern sie lassen sich in ihrer Anzahl erheblich reduzieren, wenn langfristige Vereinbarungen getroffen werden. (6) Unsicherheit spielt für die Nachfrage und das Angebot an agrarischen Umweltgütern und Dienstleistungen eine erhebliche Rolle, weil sowohl die Landnutzer als auch die Regulierer gewöhnlich nicht sehr genau wissen, ob bestimmte Umweltprobleme auftreten werden und wann sie zu erwarten sind oder welcher Art diese Probleme genau sein werden und in welchem Umfang sie ernstzunehmende Auswirkungen haben und wer konkret betroffen sein wird. Analoges gilt für die Politiken und Aktivitäten, die zur Vermeidung dieser Probleme eingesetzt werden. Die Reduktion solcher Unsicherheiten verursacht Transaktionskosten, beispielsweise für das Messen und Monitoring von Umweltschäden und für das Sammeln notwendiger und geeigneter Informationen. Diese Besonderheit agrarrelevanter und umweltbezogener Transaktionen hängt eng zusammen mit der folgenden Eigenschaft solcher Transaktionen, die ihre Bedeutung sogar erheblich erhöht. (7) Die Komplexität der Kausalzusammenhänge in ökologischen Systemen, insbesondere wenn sie einhergeht mit einer ungenügenden Verfügbarkeit von halbwegs gesichertem Wissen seitens der beteiligten natur und sozialwissenschaftlichen Disziplinen, kommt einer Einladung zu opportunistischem Verhalten an die beteiligten Akteure gleich. Um zu einer praktikablen Operationalisierung der Transaktionen zu gelangen, müssen die ökologischen Phänomene mit Hilfe vereinfachender Kriterien beschrieben und auf diese Weise handhabbar gemacht werden. Wenn jedoch sogar Wissenschaftler nur unzureichend sagen können, was für die Umwelt richtig ist, wird es für die individuellen Nachfrager nach Umweltgütern erst recht schwierig sein, verlässliche und sinnvolle Präferenzen für Umweltgüter zu entwickeln. Hinzu 12

13 Instititutionen der Nachhaltigkeit kommt, dass wir es mit öffentlichen Gütern zu tun haben und daher jene Präferenzen mit Hilfe komplizierter Verfahren und unter hohem organisatorischen Aufwand zu kollektiven Akteuren kanalisiert und dabei entsprechend aggregiert werden müssen. In diesem Prozess ist eine von der Komplexität der tatsächlichen Kausalzusammenhänge abstrahierende Vereinfachung unvermeidbar, besonders wenn staatliche Bürokratien daran beteiligt sind. Diese Notwendigkeit der Vereinfachung ergibt sich noch umso mehr, je mehr staatliche Stellen über mehrere Politikebenen miteinander zusammenarbeiten müssen, wie es in einem System des kooperativen Föderalismus in Deutschland und in der EU der Fall ist. Während bei privaten Gütern wie Brot oder Salatkonsumenten recht gut in der Lage sind, ihre wahren Präferenzen zu offenbaren und zu artikulieren, ist es im Falle von Präferenzen für Umweltgüter im Agrarbereich eher wahrscheinlich, dass sie nur in einem stark verzerrten Zustand bei dem Anbieter der Umweltgüter ankommen, d.h. bei dem Landnutzer. Es kann daher auch wenig überraschen, dass Letztere und ihre politischen Interessenvertreter, bspw. die Bauern und Gartenbauverbände, hierin eine günstige Gelegenheit erblicken, um den Prozess der Präferenzaggregation in einer Weise zu beeinflussen, die den Landwirten oder Gärtnern die Erfüllung der umweltbezogenen Anforderungen erleichtert, z.b. durch die Wahl eines günstigen Indikatoren und Monitoring Systems und durch das Hervorbringen plausibler Rechtfertigungen für Ausgleichszahlungen. Die Tendenz der gemeinsamen Europäischen Agrarpolitik, Umweltaspekte der Landwirtschaft und des Gartenbaus für die Legitimation von sektoralen Einkommenspolitiken zu instrumentalisieren, ist offensichtlich Ausdruck einer solchen Strategie. (8) Heterogenität und Variabilität sind typische Attribute von: Many environmental problems, especially those to which agriculture contributes, [which] are heavily influenced by stochastic phenomena, such as weather (OECD 1998: 17). Dasselbe gilt für andere Unterschiede beispielsweise zwischen Vegetationsperioden oder Parzellen, beispielsweise im Hinblick auf die Bodenqualität. Es ist daher schwierig, Strategien und Maßnahmen so zu gestalten, dass sie den vielfältigen Phänomenen der Heterogenität und Variabilität überall gleichermaßen gerecht werden. Wir haben es also mit einer ausgeprägten site and situation specificity zu tun. (9) Die Legitimität von umweltrelevanten Transaktionen bezieht sich auf die Frage, ob solche Transaktionen mit den normativen Vorstellungen der Akteure und Gruppen, die davon betroffen sind oder sogar sowohl in die Entscheidungsprozesse als auch in die Implementationsaktivitäten eingebunden sind, im Einklang stehen. So mag beispielsweise die Bestrafung von Landwirten oder Gärtnern, die das Grundwasser in unzulässiger Weise durch Düngung oder ungeeignete Bewirtschaftungsmethoden verunreinigen, sehr viel besser legitimationsfähig erscheinen als die Verteilung von und der Handel mit Verschmutzungsrechten, auch wenn die zuletzt genannte Strategie bessere ökologische und auch bessere ökonomische Wirkungen hervorbringen sollte. 13

14 Konrad Hagedorn 2.3 Charakteristika von Akteuren der Umweltkoordination Für die Umweltkoordination sind zahlreiche Kategorien von Akteuren relevant, die z.b. auch die politischen Entscheidungsträger und die Administratoren auf der nationalen und der EU Ebene einschließen. Wir beschränken unsere Überlegungen hier jedoch auf die Landnutzer und die Regulatoren oder Koordinatoren auf der regionalen Ebene, beispielsweise Verwaltungspersonen einer staatlichen Stelle oder dem Leiter einer selbst organisierten Umweltgenossenschaft. Natürlich kann die Fähigkeit solcher regionaler oder lokaler Akteure, die ihnen zugewandten politischen Unternehmer zu mobilisieren und auf diese Weise politischen Einfluss auszuüben, eine wichtige Eigenschaft dieser Akteure sein. Dies gilt ebenfalls für die folgenden Attribute: (1) Werte und Überzeugungen der Akteure und ihre besonderen Einstellungen und Wahrnehmungsmuster bezüglich der anstehenden Agrarumweltprobleme sind für ihre Bereitschaft relevant, mit anderen Akteuren zusammen zu arbeiten und entsprechenden Regeln der Kooperation zu folgen oder auch politischen Maßnahmen gerecht zu werden. Zugegebenermaßen ist es auch in Abwesenheit einer solchen positiven Umweltorientierung auf der Ebene der Werte und Einstellungen, d.h. wenn die Landwirte und Gärtner nur nach ihrem eigenen reinen Interesse handeln, durchaus möglich, sie durch geeignete ökonomische Anreize im Sinne umweltorientierter Zielsetzungen zu motivieren. Wenn sie allerdings überzeugt sind, dass eine nachhaltige Landnutzung ein Ziel darstellt, das es wert ist, sich dafür einzusetzen, dann werden sie bereit sein, sich systematisch in entsprechende Strategien und Aktivitäten einbinden zu lassen. Ihre Wertvorstellungen haben einen entscheidenden Einfluss darauf, wie sie gegebene Situationen der Umweltbeeinträchtigung beurteilen, wenn diese (häufig kollektive) Entscheidungen zu Gunsten der Nachhaltigkeit erfordern. (2) Gleichermaßen wichtig ist es, wie bestimmte Akteure durch andere Akteure beurteilt und bewertet werden, insbesondere wenn es um vertragliche oder kooperative Arrangements geht. Gemeint ist hier die Reputation bezüglich Verlässlichkeit und Vertrauenswürdigkeit, die entscheidende Faktoren für die Glaubwürdigkeit von Verpflichtungen darstellen. Polman und Slangen (2002) betonen besonders die Relevanz von glaubwürdigen Verpflichtungen für das Zustandekommen und die Stabilität kooperativer Arrangements im Umweltbereich. (3) Ressourcen für die Beeinflussung umweltorientierter Strategien im Agrarbereich müssen vorhanden sein, wie die selbst organisierte Koordination von agrarischen Umweltaktivitäten oder administrative Implementation der Agrarumweltpolitiken auf der regionalen und lokalen Ebene, z.b. durch direkte Partizipation in diesen Prozessen. Dies bezieht sich auf Ressourcen wie Zeit, Kapazität zur Informationssammlung, Zugang zu Netzwerken und Verhandlungsmacht, die notwendig oder zumindest hilfreich sind, um Beziehungen herzustellen bzw. aufrechtzuerhalten und Akzeptanz bei der Durchsetzung eigener Interessen zu gewinnen. Erfahrungsgemäß haben dabei solche Akteure erhebliche Vorteile, die in Prozesse der Kommunikation eingebunden sind. Gruppen, deren Mitglieder relativ leicht und regel 14

15 Instititutionen der Nachhaltigkeit mäßig in Kommunikation treten können, haben es erheblich leichter als andere, gemeinsame Regeln zu finden (Ostrom 1998). (4) Ferner bedarf es Ressourcen für die Beeinflussung politischer Entscheidungsprozesse und der Implementationsprozesse auf der administrativen Ebene, die höher angesiedelt sind als auf der regionalen Ebene, beispielsweise Mechanismen der Interessenvertretung in Entscheidungsprozessen, an denen sich die Landnutzer nicht direkt beteiligen können. Landwirte und Gärtner verfügen gewöhnlich über sehr gut etablierte Kanäle, über die sie die Durchsetzung ihrer politischen Forderungen an politische Unternehmer delegieren. Die Politische Ökonomie der Agrarpolitik gründet sich vor allem auf intensive politische Präferenzen der Landwirte und Gärtner, Wählerkontrolle und Parteienwettbewerb, Interpretationssystem für die Rechtfertigung von bauernfreundlichen Politiken, Bauernverbände als effiziente Organisationen für kollektives Handeln, enge Beziehungen zu den agrarischen Bürokratien, Ministerien und Parlamentsausschüssen, ein agrarisch orientiertes policy network, Politikverflechtung zwischen landwirtschaftlichen Experten über die verschiedenen Ebenen des föderalen Systems hinweg usw. (Hagedorn 1996 a, b; 1999). (5) Kapazitäten für die Gewinnung, die Verarbeitung, die Zurückhaltung sowie die Nutzung von Wissen und Information stellen eine Ressource dar, die der gesonderten Erwähnung bedarf. Vor allem stellt die asymmetrische Information von Akteuren, die aus der principal agent theory bekannt ist, in den Entscheidungs und Implementationsprozessen der Agrarumweltpolitik ein weit verbreitetes Phänomen dar. So wissen z.b. Landwirte und Gartenbauer sehr viel über ihre Flächen und die Vegetation darauf. Gleichzeitig sind sie sich der Tatsache bewusst, dass es für die Verwaltungen außerordentlich schwierig ist, auf solche detaillierten Informationen zurückgreifen zu können. Aus diesem Grunde mögen sie häufig der Versuchung zum Opportunismus schwer widerstehen können. Beispielsweise können sie Extensivierungsbeihilfen für solche Flächen entgegennehmen, die sie ohnehin nicht intensiv nutzen könnten. (6) Die actor s method of action selection (Ostrom 1998: 70) ist zwischen den beteiligten Personen sicherlich sehr unterschiedlich. Aus Verhaltensannahmen bieten sich diejenigen des maximising homines oeconomici, des constraint maximisers with bounded rationality oder des fallible learners an, wobei letzterer zwar Fehler macht, aber gleichzeitig fähig ist, aus ihnen zu lernen. Für explorative und innovative Aufgaben wie die Gestaltung von Institutionen zur Koordination neuer Probleme, die sich aus dem Wandel der Agrartechnologie und der Agrarstruktur ergeben, scheinen die beiden zuletzt genannten Annahmen eher geeignet zu sein als die erste. (7) Darüber hinaus beeinflussen die gesellschaftliche Umgebung und Einbettung der Akteure ihr Verhalten entscheidend. Community attributes relevant to the structure of an action arena include behavioral norms, the level and nature of the common understanding shared by potential participants, the extent to which those living in the community have homogeneous preferences, and the distribution of resources. The term culture is frequently applied to this bundle of variables. When all appropriators of a common pool resource share a common set of val 15

16 Konrad Hagedorn ues and interact within a complex set of arrangements, there is a much greater probability that they will develop adequate rules and norms to manage resources.... If keeping one s word is important in such a community, the need for costly monitoring and sanctioning mechanisms is reduced. Conversely, if the appropriators of a resource represent different communities, or are distrustful, then the task of devising and sustaining effective rules is substantially more difficult (Ostrom 1998: 71). Es stellt sich nun die Frage, welche Mechanismen sich in einem Institutionenbildungsprozess herausbilden würden oder intentional gewählt werden können, um die Transaktionen zwischen den Akteuren, die in den beiden vorangegangenen Abschnitten geschildert wurden, zu koordinieren. Es wurde bereits erwähnt, dass man sich diese Koordinationsmechanismen im Sinne eines Wechselspiels zwischen property rights regimes und governance structures vorstellen kann. Daher werden in den zwei folgenden Abschnitten diese beiden konstitutiven Elemente institutioneller Arrangements betrachtet. 2.4 Verfügungs und Nutzungsrechte an Naturkomponenten im Rahmen der Landnutzung Die property rights theory darf nicht als ein Ansatz missverstanden werden, der die Definition und Verteilung von Handlungsrechten zu erklären versucht, die auf physische Einheiten zielen, d.h. auf die materiellen Güter selbst. Vielmehr stehen die folgenden ökonomischen Aspekte im Vordergrund: (1) Streng genommen messen Akteure physischen Gegenständen nur deshalb einen (positiven oder negativen) Wert bei, weil der Inhaber von Rechten an solchen Gegenständen in den Genuss entsprechender Nutzenströme gelangt oder, wenn es sich nicht um ein Recht, sondern um eine Pflicht handelt, die Last entsprechender Kostenkomponenten zu tragen hat, die sich in irgendeiner Weise aus dem physischen Gut ergeben. Bromley (1991: 189 ff., 1996; siehe auch Hodge 1991) nennt die so verstandenen Naturkomponenten countryside and community attributes (CCA), de Groot (1992: 13ff.) Umweltfunktionen (Regulierungs, Träger, Produktions und Informationsfunktion). Diese ökologischen Eigenschaften, die sich durch Kosten und Nutzen definieren, welche sich aus dem physisch definierten Teil der Natur ableiten, lassen sich des Weiteren differenzieren nach ihren Ergebnissen (d.h. Wirkungen des Teils der Natur auf Kosten und Nutzen) oder nach den solchen Effekten zugrunde liegenden Handlungen (d.h. ökologisch relevante Aktivitäten im Umgang mit der Natur). (2) Auf den ersten Blick scheint es häufig so, als trage ein Naturgut wie Boden oder Wasser lediglich einen homogenen Eigentumstitel. Bei genauerem Hinsehen ist festzustellen, dass solche property rights an Naturgütern sich nicht nur nach Maßgabe der konventionellen Unterteilung in (a) das Recht zur Nutzung, (b) das Recht zur Veränderung und (c) das Recht zur Veräußerung gliedern lassen. Vielmehr lassen sich differenzierte Kategorien von Eigentumsrechten separat für zahlreiche ökologische Charakteristika eines physischen Stücks der Natur bilden, die jeweils zu bestimmten Kosten und Nutzenkomponenten in Beziehung stehen. Für jede dieser differenzierten Komponenten von property rights kann wiederum das institutionelle 16

17 Instititutionen der Nachhaltigkeit Design der Rechte oder Pflichten ganz unterschiedlich ausfallen: private, kollektive und staatliche property rights regimes sind ebenso vorstellbar wie das völlige Fehlen einer property rights Definition und einer Abgrenzung der Gültigkeitsbereiche solcher Rechte im Sinne von open access (Bromley 1991, 1998; Ostrom 1998). (3) Allerdings wird weder die Schaffung noch die Nutzung von property rights an Naturkomponenten ohne das Auftreten von Transaktionskosten vonstatten gehen, die beispielsweise durch die Definition sowie die Etablierung dieser Rechte und ebenso durch die Messung der Umweltattribute, für die sie gelten, und die Überwachung der ordnungsgemäßen Bereitstellung dieser Attribute verursacht werden. Da diese Transaktionskosten den Nutzen der Schaffung und Inanspruchnahme der property rights überschreiten und insofern prohibitiv hoch sein können, ist es durchaus denkbar, dass derartige Nutzungs und Verfügungsrechte für einige oder sogar viele Komponenten der Natur nicht definiert und auch nicht etabliert werden. Dieser Zustand kann sich allerdings ändern, wenn die Bewertung eines Umweltattributs durch die Gesellschaft steigt, sich die Verteilung des Nutzens ändert oder die Transaktionskosten der Durchsetzung einer Rechtskomponente oder der Messung und Überwachung der Naturkomponente abnehmen, beispielsweise als Folge technischen Fortschritts (Barzel 1989). (4) Die sich ergebende Struktur von property rights gilt gewöhnlich dann als sinnvoll, wenn die mit den differenzierten Attributen der Natur verbundenen Rechte denjenigen Akteuren zugeordnet sind, die ihre Gestaltung in der effektivsten und effizientesten Weise beeinflussen können. Da es in einem solchen Fall ebenfalls legitim erscheint, dass diese Akteure den Mehrwert aus dieser Gestaltungsleistung erhalten, gelangen sie gleichzeitig in die Position des sog. residual claiment (Lippert 2002). In diesem Zusammenhang können niedrige Transaktionskosten als ein Argument für die Bündelung der Rechte aller Naturkomponenten eines physischen Naturgegenstandes in der Hand eines Akteurs gelten, während die Vorteile der Spezialisierung und economies of scale die Verteilung der einzelnen Rechte auf verschiedene Akteure für die Verteilung usw. sprechen ( geteiltes Eigentum ). Dies wirft die Frage auf, ob bestimmte (Teil ) Rechte, beispielsweise das Recht zur Gestaltung ökologischer Netzwerke von Biotopen und Habitaten zu organisieren, die in der property rights theory ein sog. Kontrollrecht darstellt, in die Hände eines speziellen Akteurs, beispielsweise einer Umweltgenossenschaft oder einer regionalen Umweltagentur gelegt werden sollte (Hodge 1991; Lippert 2002). (5) Die Bündelung von property rights an den vielfältigen Komponenten und Attributen eines physischen Naturgegenstandes, d.h. alle Rechtskomponenten nur einem einzigen Landnutzer zu übergeben, bedeutet gewöhnlich zugleich eine sehr dezentralisierte Verteilung der Rechte (zumindest dann, wenn der Agrarsektor durch eine Vielzahl von Landnutzern wie Landwirte und Gärtner gekennzeichnet ist). Die Teilung solcher Rechte zwischen den Landnutzern und anderen spezialisierten Agenten führt automatisch zu einem höheren Grad der Zentralisierung derjenigen Teilrechte, auf die die ehemaligen Inhaber dieser Rechte dann verzichten müssen. 17

18 Konrad Hagedorn Natürlich ist dies mit sozialen und politischen Konsequenzen verbunden, kann die Motivation und Partizipationsbereitschaft der Landnutzer verändern, moral hazard hervorrufen und eine geringere Identifikation der Landnutzer mit der lokalen und regionalen natürlichen Umwelt bewirken. (6) Der Begriff der property rights an Naturkomponenten oder ökologischen Attributen mag auf der einen Seite zwar sinnvoll sein, weil er die Tatsache widerspiegelt, dass es vielfältige Ansprüche an die Agrarproduktion gibt und Land bzw. andere Elemente des Naturkapitals, die durch die Landwirtschaft und den Gartenbau genutzt werden, mit einer Vielfalt von Kosten und Nutzensströmen in Verbindung stehen, von denen viele öffentliche Güter oder Ungüter repräsentieren. Auf der anderen Seite könnte durch diese begriffliche Konstruktion der Eindruck entstehen, dass jedes der auf diese Weise analytisch fragmentierten Rechte isoliert genutzt werden könnte, und dass analog jede der einzelnen Pflichten sich in isolierter Weise erfüllen lasse. Da wir es aber mit ökologischen Systemen zu tun haben, wird dies häufig weder möglich noch sinnvoll sein. Vielfach erscheint es angemessener, von Rechten und Pflichten zu sprechen, deren Gültigkeit abhängig ist von der Inanspruchnahme oder Erfüllung anderer Rechte bzw. Pflichten. 2.5 Governance Structures der Umweltkoordination Die Enquete Kommission des Deutschen Bundestags Schutz von Mensch und Umwelt hat kürzlich zwei Bücher zur institutionellen Interpretation von Nachhaltigkeit veröffentlicht. In ihrer vorangegangenen Arbeit hatte sich die Kommission vorwiegend auf die Frage konzentriert: Was ist nachhaltige Entwicklung? Ziele der Umweltqualität und Umweltaktivitäten wurden definiert, z.b. durch Managementregeln für den Bereich des Bodenschutzes und durch Politikinstrumente für die Implementation nachhaltiger Entwicklung. Allerdings muss man sich eine nachhaltige Entwicklung als einen umfassenden Prozess des Suchens, Erlernens und der Gewinnung von Erfahrungen vorstellen. Aus diesem Grunde ist nicht nur die Frage des was nachhaltige Entwicklung sein könnte von Interesse, sondern auch die Frage, wie und mit Hilfe welcher Organisationsprinzipien für den Lernprozess in einer Gesellschaft eine nachhaltige Entwicklung erreicht werden kann. Infolgedessen bildet die Definition von Umweltzielen und ihre Implementation mit Hilfe von Umweltinstrumenten nicht die einzige Aufgabe. Zusätzlich dazu, und noch viel grundsätzlicher, muss nachhaltige Entwicklung als eine regulative Idee interpretiert werden, die die Schaffung angemessener Institutionen in den verschiedenen Bereichen der Gesellschaft verlangt, um konkret wirksam zu werden. Zu diesem Zweck hat die oben genannte Kommission vier grundsätzliche Strategien definiert (Minsch 1998): (a) Strategien zur Verbesserung der Reflexivität, Informationsvermittlung und Transparenz sind zum Umgang mit der besonderen Komplexität ökologischer Probleme erforderlich. Da Umweltprobleme oft sehr schwierig zu erfassen und zu beurteilen sind und ferner nicht durch Marktprozesse anhand offen gelegter Präferenzen bewertet werden, bedarf es geeigneter Indikatoren und Monitoringsysteme, Diskus 18

19 Instititutionen der Nachhaltigkeit sions und Bewertungsprozesse, um verlässliche Wissens und Entscheidungsgrundlagen zu schaffen. (b) Strategien der Selbstorganisation und Partizipation dienen der Einbindung der Präferenzen, Motivation und unverzichtbaren dezentralen Wissens in die Lösung von Agrarumweltproblemen. Die in manchen Politikbereichen übliche Distanz zwischen politischen Entscheidungsvorgängen und den betroffenen Bürgern ist für die Lösung agrarischer Umweltprobleme besonders kontraproduktiv, da sinnvolle und treffsichere Maßnahmen und deren Implementation ohne eine kooperative Mitwirkung der Akteure vor Ort, z.b. von Landwirten, und eine Nutzbarmachung ihrer Vertrautheit mit den natürlichen und sozialen Verhältnissen nur begrenzt möglich sind. (c) Strategien zum Interessenausgleich und zur Konfliktregulierung erleichtern die Machbarkeit von nachhaltigkeitsorientierten Konzepten der Landnutzung, indem sie möglichst in institutionalisierter Form Wege der Konsensbildung und Politikvermittlung verzeichnen, wofür angesichts konfligierender Interessen und Wertvorstellungen besonders im Hinblick auf die ökologischen, ökonomischen und sozialen Aspekte von Nachhaltigkeit ein großer Bedarf zu erwarten ist. Ähnlich wie die Privatisierung in den Transformationsländern Gruppen von Gewinnern geschaffen hat, werden auch neue ökologisch motivierte Restriktionen der property rights und neue Agrarumweltpolitiken Gewinner und Verlierer erzeugen und ohne eine Lösung der Verteilungskonflikte nicht machbar sein. (d) Strategien der Innovation, die sozialer, politischer, ökonomischer oder technischer Natur sein können, weil durch sie die oben genannten Konflikte häufig besser lösbar sind. Institutionalisierte Such und Lernprozesse können neue Optionen und Kapazitäten der Konfliktlösung hervorbringen und die Kosten des Wandels zur Nachhaltigkeit reduzieren, z.b. kooperative Arrangements zur regionalen Bewältigung agrarischer Umweltprobleme. Die Kommission betont, dass die Akteure in einer Gesellschaft lernen sollten, ihre eigene Rolle im Sinne des Mitglieds im Netzwerk der Gesellschaft zu interpretieren. Sie sollen die Rahmenbedingungen anderer Akteure und die Bestimmungsfaktoren und Restriktionen der gesamtgesellschaftlichen Entwicklung in ihre Überlegungen einbeziehen und es dürfe von ihnen erwartet werden, dass sie diese Aspekte ihren eigenen Entscheidungsfindungsprozessen zugrunde legen. Ein besseres Verständnis der gegenseitigen Abhängigkeit soll jeden Akteur dazu befähigen, die langfristigen Bedingungen der Gesellschaftsentwicklung in seine Erwägungen zu integrieren und ihn auf diese Weise in die Lage versetzen, selbst zu einer nachhaltigen Entwicklung beizutragen. Auf diese Weise bewegt sich die Gesellschaft in Richtung auf eine lernende Organisation. Nachhaltigkeit als eine regulative Idee verlangt explizit Suchprozesse innerhalb der Gesellschaft, weil Gestaltung von Institutionen und von politischen Instrumenten sich nicht unmittelbar aus diesem Grundprinzip ableiten lässt. Infolgedessen spielen Diskurse eine zentrale Rolle im gesamtgesellschaftlichen Lernprozess. Die Organisation solcher Diskurse erfordert lernende Organisationen, die sowohl der Gesellschaft Signale für 19

20 Konrad Hagedorn solche Lernprozesse vermitteln als auch derartige Signale wiederum von der Gesellschaft zurückerhalten. Lernende Organisationen und auch die lernende Gesellschaft als Ganzes können daher sowohl als Voraussetzung als auch Ergebnis des Diskursprozesses betrachtet werden. Im Prinzip gelten alle diese Aspekte geeigneter governance structures für die Hervorbringung von Nachhaltigkeit auch für den Bereich der Agrarumweltkoordination auf der regionalen und lokalen Ebene. Zusammenfassend kann man davon ausgehen, dass die folgenden Elemente hierbei eine Rolle spielen: (1) Märkte, beispielsweise handelbare Verschmutzungsquoten, (2) Hierarchien (Organisationen) wie Umweltbürokratien, (3) Hybride Formen (vertragliche Beziehungen), z.b. Landschaftspflegeverträge, (4) Horizontale Nichtmarktkoordination (d.h. Kooperation und Partizipation von Gärtnern und Landwirten), (5) Wissens und Informationssysteme, formale und informelle Netzwerke, (6) Methoden und Infrastruktur für das Messen, Monitoring und die Bewertung von Umweltschäden und Umweltleistungen, beispielsweise Laboratorien, (7) Regeln und Verfahren für Konfliktlösungen, Verteilung von Kosten und Nutzen, Regulierung von Haftungsfragen und (8) Anreize und Opportunitäten zur Förderung von Innovation und Lernprozessen. Allerdings lässt dies die Frage offen, welche Art von Institutionen besonders zur Gestaltung einer nachhaltigen Entwicklung geeignet sind und ob sie sich anhand bestimmter Merkmale charakterisieren und von anderen Institutionen abgrenzen lassen. Diese Frage ist bislang so gut wie unbeantwortet. Aus zahlreichen Studien ist aber zu schließen, dass offenbar der Institutionalisierung von Kooperation und Partizipation eine fruchtbare Rolle bei der Förderung von Nachhaltigkeit zugesprochen wird. Dass es hierfür konkrete Gründe geben kann, wird im Folgenden deutlich. 3 Das Beispiel der Umweltkooperation und partizipation Der oben gewählten Strukturierung von Bestimmungsfaktoren folgend, beginnen wir mit der Frage, welche Transaktionen durch Kooperativen oder Kooperation am besten koordiniert werden könnten: (1) Die Kosten der Verwaltung, des Monitoring und der Durchsetzung von Umweltmaßnahmen oder allgemein gesprochen die Transaktionskosten von policies können häufig durch Kooperation und Partizipation gesenkt werden (Hanna 1995). During the stages of problem identification and policy design, transaction costs are minimised by a top down approach i.e., one that avoids spending time and resources in co ordination, information, dissemination and conflict resolution. However, such an approach creates uncertainty in the mind of the users as to the goals of the process, encouraging short term actions at the expense of long term sustainability. By contrast, the bottom up approach, involving extensive participation by users, gives them a stake in the outcome and reduces uncertainty about the process goals. Users are more likely to 20

21 Instititutionen der Nachhaltigkeit comply with regulations, and to adopt a stewardship ethic, when they understand and endorse the policy goals, and have some assurance of control over outcomes (OECD 1998: 16). Mit anderen Worten, wenn die Sichtbarkeit und Transparenz der umweltrelevanten Vorgänge gering und die Kosten des Monitoring und der Überwachung hoch sind, kann die Befolgung von umweltbezogenen Regeln und Normen verbessert werden, wenn man Partizipation anstelle von hierarchischen Instrumenten der Durchsetzung einsetzt. Darüber hinaus können sich die Leiter von Gruppen oder die Manager von Kooperativen auch ganz anderer Mittel zur Kontrolle und Durchsetzung von Umweltmaßnahmen bedienen als die Regierungsstellen, beispielsweise an die Loyalität ihrer Mitglieder appellieren und Mechanismen der sozialen Kontrolle innerhalb ihrer Gruppen aktivieren. (2) In ökonomischen Ansätzen wird häufig versucht, bestimmte Komponenten der Natur mit wohl definierten Werten und zu erfüllenden Aufgaben zu verbinden und entsprechende Kriterien auf Umweltprobleme anzuwenden, wodurch sich die Möglichkeit eröffnet, optimale und stabile ökonomische Lösungen zu finden. Einige Autoren kritisieren jedoch diese Herangehensweise, weil sie natürliche Ressourcen in der gleichen Weise betrachtet wie Waren, als wenn die Güter, die sich aus der Natur und dem Ökosystem ableiten, separate und diskrete Elemente wären (Berkes & Folke 1998; Holling, Berkes & Folke 1998). Zusätzlich ist zu bedenken, dass natürliche Systeme immer dynamische Eigenschaften aufweisen und viele der in ihnen stattfindenden Veränderungen nicht vorhersagbar sind (Hanna, Folke & Mäler 1996). Infolgedessen müssen Institutionen gefunden werden, die der Komplexität und der Dynamik solcher Systeme Rechnung tragen. Umweltkooperativen mögen unter diesem Aspekt Vorzüge aufweisen, weil sie lokales Wissen nutzbar zu machen verstehen und ihre Struktur und Tätigkeit den lokalen Bedingungen anpassen können. (3) Die Aufrechterhaltung eines Machtgleichgewichts zwischen Landwirten bzw. Gärtnern und Regierungsstellen kann in manchen Fällen ein Problem sein, weil aufgrund der oben erwähnten Gründe für Lage und Kapitalspezifität gewisse Verlockungen gegeben sind, sich opportunistisch gegenüber den Landwirten oder Gärtnern zu verhalten. In solchen Fällen kann mit Hilfe von Umweltkooperativen eine countervailing power aufgebaut werden und kooperative Verträge zwischen solchen Umweltgenossenschaften und Regierungsstellen oder Verwaltungen können zur Vermeidung von hold up strategy beitragen. Darüber hinaus können die Manager von Umweltgenossenschaften einen Teil der Interessenvertretung der Landwirte oder Gärtner im umweltpolitischen Bereich übernehmen und Verfahren der Konfliktlösung im Verhältnis zu anderen, nicht nur politischen Akteuren entwickeln. (4) Während einige Agrarumweltprobleme, wie Bodenverdichtung sich durch einzelbetriebliche Maßnahmen angehen lassen, müssen an der Lösung zahlreicher anderer Umweltprobleme agrarischen Ursprungs mehrere oder sogar viele landwirtschaftliche oder gartenbauliche Betriebe beteiligt werden, beispielsweise wenn die 21