Reto Feller Das Prinzip der Einmaligkeit des Rechtsschutzes im Staatshaftungsrecht

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1 Reto Feller Das Prinzip der Einmaligkeit des Rechtsschutzes im Staatshaftungsrecht Eine Untersuchung zu Art. 12 VG und zur Widerrechtlichkeit im Rahmen der Staatshaftung für Rechtsakte

2 Übersicht Inhalt... VII Abkürzungen...XV Rechtsquellen...XXI Bundesrecht sowie Staatsvertrags und ausländisches Recht...XXI Kantonales Recht und interkantonales Recht... XXIV Materialien... XXIX Literatur... XXXI Einleitung Teil: Konzept undpositivierung des Überprüfungsverbots...3 I. Bedeutung von Art. 12 VG im Spiegel von Praxis und Doktrin...3 II. Verwaltungsrechtsschutz und Staatshaftung in ihrem Zusammenspiel...17 III. Entstehungsgeschichte von Art. 12 VG...55 IV. Abgrenzungen zu verwandten Rechtsfiguren...65 V. Überprüfungsverbot und Selbstverschulden...77 VI. Widerrechtlichkeitsbegriff beider Haftung für Rechtsakte...87 VII. Überprüfungsbefugnis des Staatshaftungsrichters gemäss kantonalem Recht Zusammenfassung Teil V

3 Übersicht 2. Teil: Anwendung des Überprüfungsverbots I. Konventions und verfassungsrechtliche Rechtsschutz und Rechtsweggarantien II. Geltungsbereich des eidgenössischen Verantwortlichkeitsgesetzes III. IV. Formell rechtskräftige Verfügungen als Anknüpfungsobjekte von Art. 12 VG Das Kriteriumder Anfechtbarkeit im Beschwerdeverfahren Zusammenfassung Teil Anhang: Übersichtsblatt zu Art. 12VG Sachregister VI

4 Abkürzungen...XV Rechtsquellen...XXI Bundesrecht sowie Staatsvertrags und ausländisches Recht...XXI Kantonales Recht und interkantonales Recht... XXIV Materialien... XXIX Literatur... XXXI Einleitung Teil: Konzept undpositivierung des Überprüfungsverbots...3 I. Bedeutung von Art. 12 VG im Spiegel von Praxis und Doktrin...3 A. Indirektes Gebot zur Anfechtung schädigender Rechtsakte im Beschwerdeverfahren...3 B. Das Überprüfungsverbot in der Praxis desbundesgerichts Enge Bindung an den Wortlaut im Entscheid «Primault» Rechtsschutzdefizite und Prozessökonomieals Gründe punktueller Nichtanwendung...6 a) Mündlich eröffnete und sofort vollzogene Verfügungen...6 b) Wegfall des aktuellen und praktischen Rechtsschutzinteresses während hängigem Beschwerdeverfahren...6 c) Fehlender gerichtlicher Verwaltungsrechtsschutz...7 d) Besonderheiten im Haftentschädigungsverfahren WachsendeKohärenz der bundesgerichtlichen Rechtsprechung...9 C. Die kritische Bewertung der Doktrin...11 D. Terminologie: «Überprüfungsverbot» und «Prinzip der Einmaligkeit des Rechtsschutzes»...14 II. Verwaltungsrechtsschutz und Staatshaftung in ihrem Zusammenspiel...17 A. Terminologisches...18 VII

5 1. Staatshaftung und Staatshaftungsverfahren Öffentliches Prozessrecht und Verwaltungsrechtsschutz...20 B. Anwendungsvoraussetzungen und überprüfbare Handlungsformen Die Gliederung des Verwaltungshandelns inrechtsakte und Realakte Anwendungsvoraussetzungen des Verwaltungsrechtsschutzes...22 a) Die Verfügung als Ausgangspunkt und Grenze des Beschwerdeverfahrens...22 b) Rechtsschutzdefizit beirealakten...23 c) Sachurteilsvoraussetzungen und Rechtswidrigkeitsbegriff Anwendungsvoraussetzungen des Staatshaftungsverfahrens...25 a) Rechtswidrige, schädigende Realakte...25 b) Rechtswidrige, schädigende Rechtsakte...26 c) Art. 12 VG als Sachurteilsvoraussetzung...26 d) Haftungsvoraussetzungen...28 (1) Schaden...29 (2) Amtliche Tätigkeit und funktioneller Zusammenhang...31 (3) Adäquater Kausalzusammenhang...33 (4) Widerrechtlichkeit...34 (5) Grundsätzlichkein Erfordernis eines Verschuldensnachweises...37 (6) Geltendmachung innerhalb der Verjährungsfrist...37 C. Koordination der Rechtswege von Staatshaftung und Verwaltungsrechtsschutz Die (un)anfechtbare, rechtswidrige und schädigende Verfügung Varianten des Rechtsschutzes gegen die anfechtbare, rechtswidrigeund schädigende Verfügung...42 a) Beurteilung in einem gemeinsamen Verfahren...42 b) Staffelung der Rechtswege ohne Bindungswirkung...43 c) Staffelung der Rechtswege mit Bindungswirkung...44 D. Sanktionszwecke der Staatshaftung und des Verwaltungsrechtsschutzes Rechtsfolgebestimmung und Sanktionszwecke im Allgemeinen Restitutiver Sanktionszweck im Verwaltungsrechtsschutzverfahren...47 VIII

6 3. Kompensatorischer Sanktionszweck in der Staatshaftung Subsidiarität und Komplementarität als Resultat der Zuordnung von Sanktionszwecken...50 E. Die Subsidiarität derstaatshaftung als Anknüpfungspunkt und Auslegungshilfe für Art. 12VG...51 III. Entstehungsgeschichte von Art. 12 VG...55 A. Das Verantwortlichkeitsgesetz vom 9. Dezember B. Das Verantwortlichkeitsgesetz vom 14. März Vorentwurf Hablützel Entwurf des Bundesrates Debatten in den Kommissionen des National und des Ständerats Parlamentarische Beratungen und definitiv verabschiedete Gesetzesfassung...61 C. Würdigung des historischen Auslegungselements...62 IV. Abgrenzungen zu verwandten Rechtsfiguren...65 A. Entscheid über Vorfragen Bindung der Verwaltungs(justiz)behörden an entschiedene Vorfragen Ungehorsam gegen amtliche Verfügungen (Art. 292 StGB)...67 B. Enteignung und Vertrauensschutz Rechtsfolgen bei unterlassener Anfechtung einer Eigentumsbeschränkung Vertrauensschutz beim Widerruf von Verfügungen...73 V. Überprüfungsverbot und Selbstverschulden...77 A. Selbstverschulden als materiellrechtlicher Unterbau des Überprüfungsverbots...77 B. Das Nichtergreifen von Rechtsmitteln und Rechtsbehelfen als Reduktions oder Ausschlussgrund...79 C. Rechtsvergleich: Anlehnung an das Selbstverschulden in den deutschsprachigen Nachbarstaaten «Rechtsmittelversäumung» gemäss 839 Abs. 3BGB Schuldhaftes Nichtergreifen von Rechtsmitteln als Ausschlussgrund gemäss Art. 5 Abs.1 AHG FL «Rettungspflicht» gemäss 2Abs. 2AHG A Leitplanken des EuGH bei der Verletzung von Gemeinschaftsrecht durch letztinstanzliche nationale Gerichte...84 IX

7 VI. Widerrechtlichkeitsbegriff beider Haftung für Rechtsakte...87 A. Forderung nach einer Abkehr vom überholten Begriff der «wesentlichen Amtspflichtverletzung» Erfordernis qualifizierter Widerrechtlichkeit bei fehlerhaften Rechtsakten Beispiele aus der Rechtsprechung und die Kritik der Lehre Massgebender Widerrechtlichkeitsbegriff und dasprinzip des Entschädigungspositivismus Die Verletzung des Willkürverbots als hinreichende Voraussetzung der Widerrechtlichkeit...94 B. Haftungsbeschränkungen im kantonalen Recht...96 C. Haftung für Rechtsakte in den deutschsprachigen Nachbarstaaten und nach EU Gemeinschaftsrecht «Spruchrichterprivileg» indeutschland gemäss 839 Abs. 2BGB Die «vertretbare Gesetzesauslegung» als Haftungskriterium in Österreich und im Fürstentum Liechtenstein Der «offenkundige Rechtsverstoss» als gemeinschaftsrechtliches Haftungskriterium Gegenüberstellung mit dem Schweizer Recht D. Berührungspunkte zwischen der Widerrechtlichkeit als Haftungsvoraussetzung und dem Überprüfungsverbot «Rechtskraftprinzip» und «Subsidiarität der Staatshaftung» Direkter und indirekter Zugang ins Staatshaftungsverfahren und Bindungswirkung eines gutheissendenbeschwerdeentscheids VII. Überprüfungsbefugnis des Staatshaftungsrichters gemäss kantonalem Recht A. Gesetzliche Überprüfungsverbote und die Obliegenheit zur Beschwerdeführungals besondere Form des Selbstverschuldens Art. 12VGals Vorläufer kantonaler Überprüfungsverbote Nichtergreifen von Rechtsmitteln alsbesondere Form des Selbstverschuldens B. Fehlen einer spezifischen Rechtsgrundlage Lückenfüllung mit dem Überprüfungsverbot? Zusammenfassung Teil X

8 2. Teil: Anwendung des Überprüfungsverbots I. Konventions und verfassungsrechtliche Rechtsschutz und Rechtsweggarantien A. Zum Begriff der Rechtsweg und Rechtsschutzgarantien B. Anspruch auf Gerichtszuganggemäss Art. 6Ziff. 1EMRK Inhalt und Geltungsbereich Insbesondere zur Zulässigkeit der Bindungswirkung von Verwaltungsentscheiden C. Konventionskonforme Auslegung und Anwendung von Art. 12 VG EMRK konformes Beschwerdeverfahren fehlt a) Ersatzweisestaatshaftungsrichterliche Überprüfungsbefugnis b) Art. 12 VG als zulässigeimmanente Grundrechtsschranke? c) Konventionskonforme Auslegung durch das Bundesgericht EMRK konformes Beschwerdeverfahren besteht D. Rechtsweggarantien desverfassungsrechts II. Geltungsbereich des eidgenössischen Verantwortlichkeitsgesetzes A. Persönlicherund sachlicher Geltungsbereich Funktioneller Beamtenbegriff BesondereVerwaltungsträger mit Verfügungsbefugnis Verhältnis zum kantonalen Haftungsrecht Vorbehalt besonderer Haftungsbestimmungen B. Vorrang des Primärrechtsschutzes im Anwendungsbereich besonderer Haftungsbestimmungen? Lücken innerhalb der besonderen Haftungsbestimmungen Charakter einer Staatshaftungsnorm Verwaltungshandeln in Form des Rechtsaktes C. Das Verhältnis von Primär und Sekundärrechtsschutz in ausgewählten spezialgesetzlichen Haftungsgebieten Entschädigung bei unrechtmässiger oder ungerechtfertigter Freiheitsentziehung a) Rechtsgrundlagen von Entschädigungsansprüchen b) Ausnahmen vom Überprüfungsverbot Die Haftung für willkürliche Zwischenentscheide gemäss Art. 55 Abs. 4VwVG Vermögensrechtliche Verantwortlichkeit bei widerrechtlicher fürsorgerischer Freiheitsentziehung XI

9 III. IV. 4. Die Haftung der Kantone ausgrundbuchführung Die Haftung der Kantone fürschäden der betreibungs und konkursrechtlichen Vollstreckungsorgane Verwaltungsrechtsschutz und Staatshaftung im öffentlichen Beschaffungsrecht desbundes Formell rechtskräftige Verfügungen als Anknüpfungsobjekte von Art. 12 VG A. Verfügungen, Entscheide und Urteile Begriff und Funktion Arten der Verfügung a) End und Teilverfügungen b) Selbständige und unselbständige Zwischenverfügungen..174 c) Vollstreckungsverfügungen d) Allgemeinverfügungen Nichtanwendung des Überprüfungsverbots bei nichtigen Verfügungen B. Formelle Rechtskraft von Verfügungen C. Rechtswidrige und schädigende Gesetzgebungsakte Das Kriteriumder Anfechtbarkeit im Beschwerdeverfahren A. Rechtliche Rechtsmittel(un)fähigkeit Anforderungen an die Rechtsmittelinstanz a) Erfordernis eines effektiven verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes b) Ausbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit aufbundesund kantonaler Ebene Obliegenheit zur Rechtsmittelergreifung a) OrdentlicheRechtsmittel b) Ausserordentliche Rechtsmittel und Rechtsbehelfe B. Faktische Rechtsmittelunfähigkeit Realakte a) Verweigerung und Verzögerung von Verfügungen b) Verfügung über Realakte gemässart. 25a VwVG Fehlendes aktuelles und praktisches Rechtsschutzinteresse Begünstigende Verfügungen mit Schadensfolge Die Rücknahme schädigender Verfügungen Mündlich eröffnete und mit Formmängeln behaftete Verfügungen Zusammenfassung Teil XII

10 Anhang: Übersichtsblatt zu Art. 12VG Sachregister XIII