Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium Prof. Dr. Roland Rixecker. Fallbesprechung: Die Konsolidierung der Wohnungsbauhilfe

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1 Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium Prof. Dr. Roland Rixecker Fallbesprechung: Die Konsolidierung der Wohnungsbauhilfe Verfassungsrecht.Verfassungsprozessrecht.UNI-NII.006) A. In einem vom Bundestag mit der erforderlichen Zustimmung des Bundesrates erlassenen Wohnungsbauhilfegesetz (WBHG) war vorgesehen, dass die Gemeinden zur Förderung des privaten Wohnungsbaus unter bestimmten, gesetzlich näher umschriebenen Voraussetzungen zinslose Darlehen bis zu einer Höhe von gewähren können. Im Hinblick auf die schwierige Finanzlage und die allgemein anerkannte Notwendigkeit Einsparungen vorzunehmen, bringen 30 Abgeordnete der A-Partei ein Gesetz zur Änderung des WBGH ein, in dem geregelt werden soll, dass die in der Vergangenheit auf seiner Grundlage gewährten zinslosen Darlehen, soweit die bisherige Förderung 10 Jahre überschritten hat, in Zukunft mit 5 % zu verzinsen seien. Außerdem soll für die durch diese Zinserhöhung betroffenen Personen geregelt werden, dass für die letzten 2 Jahre vor Inkrafttreten des Gesetzes 2 % Zinsen für das gewährte Darlehen nachzuentrichten sind. Der Gesetzentwurf wird im Hinblick auf die Eilbedürftigkeit der Stabilisierung der finanziellen Lage des Bundes ohne vorherige Beratung in den Ausschüssen des Bundestages im Rahmen der Verabschiedung verschiedener anderer sogenannter Konsolidierungsgesetze, die alle Gegenstand intensiver politischer Debatten im Bundestag waren in einer Lesung beraten und mit großer Mehrheit verabschiedet. Dabei vertritt der Bundestag die Auffassung, dass das Gesetz nicht zustimmungsbedürftig sei und leitet es dem Bundesrat zu. Der Bundesrat hält das Gesetz indessen für zustimmungsbedürftig, weil es ein zustimmungsbedürftiges Gesetz ändere, verweigert die Zustimmung und erhebt vorsorglich mit der Mehrheit seiner Stimmen Einspruch gegen das Gesetz. Dieser Einspruch wird von der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages zurückgewiesen. Die Regierung des Bundeslandes B bezweifelt, dass das Gesetz zur Änderung des WBHG formell und materiell verfassungsgemäß ist. Das Gesetz sei möglicherweise nicht ordnungsgemäß in mehreren Lesungen beraten worden. Die Zustimmung des Bundesrates fehle. In der Sache könne es eine rechtsstaatswidrige Enteignung darstellen. Sie ruft deshalb das Bundesverfassungsgericht an. Die beteiligte Bundesregierung weist im Verfahren darauf hin, dass das Bundesland B von dem Gesetz gar nicht betroffen sei und schon deshalb seine Verfassungswidrigkeit nicht geltend machen könne. Vor allem sei aber der Antrag zur Klärung abstrakter Rechtsfragen unzulässig. Wie ist zu entscheiden? 1

2 B. Angenommen der Bundestag habe die Kürzung anderer Sozialleistungen der öffentlichen Hand durch Änderung verschiedener Sozialleistungsgesetze vorgesehen. Dagegen habe der Bundesrat den Vermittlungsausschuss angerufen mit dem Ziel, einige der Kürzungsvorhaben zurückzunehmen. Erst in dessen Beratungen wird anstelle der zwischen Bundestag und Bundesrat sehr umstrittenen Kürzungsvorhaben die Verzinsung der Wohnungsbaudarlehen vorgeschlagen, um auf diese Weise eine finanzielle Kompensation zu erreichen. Der Bundestag stimmt sodann diesem Vermittlungsausschuss ebenso wie der Bundesrat zu. Wird dann eine Klage des Bundeslandes B vor dem Bundesverfassungsgericht Aussicht auf Erfolg haben? 2

3 Staats- und Verwaltungsrecht Repetitorium Prof. Dr. Roland Rixecker Gliederungsvorschlag und Skizzen zu einer Lösung (11/11) Die Konsolidierung der Wohnungsbauhilfe (UNI-NII.006) Probleme des Falles: o Verfahren der abstrakten Normenkontrolle o Gesetzgebungsinitiative o Notwendigkeit von Lesungen o Zustimmungsbedürftigkeit von Bundesgesetzen o Art. 14 Abs. 1 GG o Rückwirkungsverbot o Stellung des Vermittlungsausschusses Ein Bundesland, dass das BVerfG gegen ein Gesetz anruft, das es für verfassungswidrig hält, wird das Verfahren der abstrakten Normenkontrolle wählen. A. Zulässigkeit I. Statthaftigkeit Sie ergibt sich aus Art. 93 Abs. 1, 2 GG; 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG. II. Antragsberechtigung Die Antragsberechtigung einer Landesregierung ergibt sich aus 13 Nr. 6, 76 BVerfGG. III. Prüfungsgegenstand Prüfungsgegenstand ist Bundesrecht. Das Normsetzungsverfahren muss, wie hier, abgeschlossen sein. IV. Antragsgrund Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG nennt Meinungsverschiedenheiten oder Zweifel gegen die förmliche und sachliche Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz. Allerdings verlangt 76 Nr. 1 BVerfGG, dass der Antragsteller das Gesetz wegen seiner förmlichen oder sachlichen Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz für nichtig hält. Die Vorschrift ist allerdings verfassungskonform im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG zu interpretieren. V. Besonderes Rechtsschutzbedürfnis Da es sich nicht um ein kontradiktorisches Verfahren handelt bedarf es keines besonderen Rechtsschutzbedürfnisses des Antragstellers. 3

4 B. Begründetheit Das BVerfG wird das Gesetz zur Änderung des WBHG für nichtig erklären, wenn es mit dem Grundgesetz nicht vereinbar ist. Das ist in formeller und materieller Hinsicht zu prüfen. I. Formelle Verfassungsmäßigkeit 1. Gesetzgebungskompetenz Sie folgt aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG. Die Bearbeitung muss ansprechen, ob die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG gegeben sein müssen. Art. 72 Abs. 2 GG verlangt aber bei Inanspruchnahme des Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG keine Erforderlichkeit. Exkurs: Die maßgeblichen Kriterien der Erforderlichkeitsprüfung ergeben sich aus der Entscheidung des BVerfG vom (NJW 2003, 41). Dort heißt es unter anderem: Liegt der Sinn der Norm im Schutz der Länder vor einer weiteren Auszehrung ihrer Gesetzgebungskompetenzen, so ist dieser Schutz nur dann wirkungsvoll, wenn die Erforderlichkeitsklausel als gerichtlich kontrollierbare Beschränkung verstanden wird Das Erfordernis der Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse ist nicht schon dann erfüllt, wenn es nur um das in Kraft setzen bundeseinheitlicher Regelungen geht. Dem Bundesgesetzgeber ist ein Eingreifen auch dann nicht erlaubt, wenn lediglich eine Verbesserung der Lebensverhältnisse in Rede steht Das bundesstaatliche Rechtsgut gleichwertiger Lebensverhältnisse ist vielmehr erst dann bedroht und der Bund erst dann zum Eingreifen ermächtigt, wenn sich die Lebensverhältnisse in den Ländern der Bundesrepublik Deutschland in erheblicher, das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigender Weise auseinanderentwickelt haben oder sich eine derartige Entwicklung konkret abzeichnet Eine Unterschiedlichkeit von Regelungen in den Ländern allein kann deshalb ein gesamtstaatliches Interesse an einer bundesgesetzlichen Regelung nicht begründen Einheitliche Rechtsregeln können in diesen Bereichen aber erforderlich werden, wenn die unterschiedliche rechtliche Behandlung desselben Lebenssachverhalts unter Umständen erhebliche Rechtsunsicherheiten und damit unzumutbare Behinderungen für den länderübergreifenden Rechtsverkehr erzeugen kann Die Wahrung der Wirtschaftseinheit liegt im gesamtstaatlichen Interesse, wenn es um die Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums der Bundesrepublik Deutschland durch bundeseinheitliche Rechtssetzung geht Der Erlass von Bundesgesetzen zur Wahrung der Wirtschaftseinheit steht dann im gesamtstaatlichen Interesse, wenn Landesregelungen oder das Untätigbleiben der Länder erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft mit sich bringt. 4

5 II. Gesetzgebungsverfahren a) Gesetzgebungsinitiative Die Bearbeitung muss erkennen, ob das von 76 GOBT verlangte Quorum 5 % von 656 Abgeordneten nach 1 BWG erreicht ist. Das ergibt sich aus 1 BWG (mangels abweichender Angaben zu Überhangmandaten). Exkurs: Im Übrigen wird die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht mit diesem Grundgesetz geprüft, nicht die Vereinbarkeit mit Geschäftsordnungsrecht. 76 GOBT hat aber keinen verfassungsrechtlichen Rang. Eine Verletzung des Demokratieprinzips durch eine das Initiativquorum unterschreitende Anzahl von Abgeordneten ist nicht erkennbar. b) Gesetzesberatung Art. 77 GG verlangt, dass die Bundesgesetze vom Bundestag beschlossen werden. Zu den Beratungserfordernissen verhält sich das GG nicht. Allerdings ergibt sich aus 78 GOBT, dass Gesetzentwürfe grundsätzlich in 3 Beratungen behandelt werden. Aus 80 GOBT folgt, dass ein Gesetzentwurf am Schluss der ersten Beratung (Lesung) grundsätzlich einem Ausschuss überwiesen wird. Jedoch zeigt 80 Abs. 2 GOBT, dass eine Vorlage auch aufgrund eines Beschlusses des Bundestages sofort in erster und zweiter Lesung beraten werden kann. Aber auch insoweit geht es im konkreten Fall um die Verletzung von Geschäftsordnungsrecht. Fraglich ist indessen, ob zugleich ein Verfassungsverstoß vorliegt. Das Grundgesetz sieht keine bestimmte Zahl von Lesungen vor. Es verlangt allerdings -was aus dem Prinzip der repräsentativen Demokratie folgt -, dass eine Vorlage im Parlament beraten wird. Das war der Fall. c) Beteiligung des Bundesrates Die Bearbeitung muss erkennen, dass Gesetze nach Art. 78 GG zustande kommen, wenn der Bundesrat zustimmt oder wenn er, im Falle sogenannter Einspruchsgesetze, keinen Einspruch einlegt, einen eingelegten Einspruch zurücknimmt oder der Einspruch vom Bundestag überstimmt wird. Daher ist entscheidend, ob es sich bei dem Gesetz zur Änderung des WBGH um ein zustimmungsbedürftiges Gesetz oder um ein sogenanntes Einspruchsgesetz handelt. Das Grundgesetz bestimmt abschließend, in welchen Fällen ein zustimmungsbedürftiges Gesetz vorliegt. Mangels näherer Angaben im Sachverhalt kann hier jedoch die Zustimmungsbedürftigkeit nur daraus resultieren, dass das WBHG selbst mit der erforderlichen Zustimmung des Bundesrates erlassen worden ist. Die Änderung eines zustimmungsbedürftigen Gesetzes macht ein Änderungsgesetz allerdings nur dann zum zustimmungsbedürftigen Gesetz, wenn das Änderungsgesetz selbst zustimmungsbedürftige Regelungen enthält (BVerfGE 37, 363, 401). Dafür spricht, dass ein Änderungsgesetz eine eigene neue gesetzgebungstechnische Einheit ist. auch wäre nicht erklärbar, dass Gesetze, die unter einer anderen Verfassungslage zustimmungsbedürftig gewesen sind, allein deshalb weiter nur mit Zustimmung des Bundesrates geändert werden könnten. 5

6 Die Bearbeitung kann im Übrigen problematisieren, ob überhaupt ein vorsorglicher Einspruch statthaft ist. Das wird allerdings allgemein in Fällen von Meinungsverschiedenheiten über die Zustimmungsbedürftigkeit angenommen. II. Materielle Verfassungsmäßigkeit 1. Verletzung des Artikels 14 Abs. 1 GG Die Bearbeitung muss insoweit fragen, ob die von dem ursprünglichen WBHG gewährte Rechtsposition die Subventionierung des Wohnungsbaus überhaupt dem Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG unterfällt. Bei ihr handelt es sich nämlich um eine lediglich sozialpolitisch motivierte Förderung. Die Subvention wird nicht durch eigene Leistung erlangt sondern ersetzt eine solche. Das Vermögen insgesamt ist aber nicht als Eigentum im Sinne des Art. 14 Abs. 1 GG anzusehen, so lange ein Gesetz keine erdrosselnde Wirkung hat. Rechtspositionen aufgrund einer Subventionierung sind daher nicht vergleichbar mit den vermögenswerten subjektiven Privatrechten. Also ist der Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG nicht berührt. 2. Verletzung des Artikels 20 Abs. 2, 3, 28 Abs. 1GG (Rechtsstaatsprinzip) durch Rückwirkung Die Bearbeitung muss erkennen, dass das Rückwirkungsverbot Bestandteil des Rechtsstaatsprinzips ist. Sie sollte darstellen, dass man zwischen einer echten Rückwirkung bei einem nachträglich ändernden belastenden Eingriff in einen in der Vergangenheit bereits vollkommen abgeschlossenen Tatbestand und einer unechten Rückwirkung bei einem belastenden Eingriff auch in der Vergangenheit begonnene, gegenwärtig aber noch nicht abgeschlossene Tatbestände unterscheiden kann oder zwischen einer Rückbewirkung von Rechtsfolgen die Rechtsfolgen des Gesetzes sollen für einen Zeitraum der vor Inkrafttreten der Norm liegt eintreten und einer tatbestandlichen Rückanknüpfung eine zukünftig eintretende Rechtsfolge wird von vergangenen Gegebenheiten abhängig gemacht unterscheiden kann. Soweit das Änderungsgesetz danach eine Verzinsung nunmehr vorsieht, handelt es sich danach um eine unechte Rückwirkung oder tatbestandliche Rückanknüpfung. Sie ist allein ein Problem des Vertrauensschutzes. Subventionen sind allerdings nicht vor jeder nachteiligen Gesetzesänderung geschützt. Die Bearbeitung muss daher insoweit eine Güterabwägung zwischen dem Vertrauen der Begünstigten in den Fortbestand der gesetzlichen Regelung einerseits und dem öffentlichen Interesse am Fortfall der Begünstigung andererseits vornehmen. Das wird dazu führen, den Wegfall der Zinslosigkeit für zulässig zu halten. Soweit allerdings für die letzten 2 Jahre eine Verzinsung vorgesehen wird, handelt es sich um einen Fall der echten Rückwirkung oder Rückbewirkung von Rechtsfolgen. Das wäre nur dann zulässig, wenn die Betroffenen schon zu dem Zeitpunkt des Verzinsungsbeginns mit der Regelung rechnen mussten oder wenn die Rechtslage unklar oder verworren ist oder wenn ein nichtiges Gesetz durch eine rechtsgültige Regelung ersetzt werden musste oder wenn ein Bagatellfall vorliegt. Danach ist die nachträgliche Verzinsung nicht zulässig. 6

7 C. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen das Vorgehen des Vermittlungsausschusses Die Bearbeitung muss von Art. 77 Abs. 2 GG ausgehen, nachdem der Vermittlungsausschuss für die gemeinsame Beratung von Vorlagen gebildet wird. Sie muss erkennen, dass ein völlig neues Gesetz zum Gegenstand des Vermittlungsvorschlags gemacht worden ist. Das erlaubt Art. 77 Abs. 2 nicht. Denn danach schlägt der Ausschuss eine Änderung des Gesetzesbeschlusses vor, der Bundestag hat erneut Beschluss zu fassen. Auch Art. 76 Abs. 1 GG spricht gegen eine so weit reichende Vermittlungsbefugnis. Denn der Vermittlungsausschuss ist kein Gesetzesintiant. Das wird auch nicht geheilt durch den Beschluss des Parlaments über den Vorschlag des Vermittlungsausschusses, denn der Bundestag stimmt nur über den Einigungsvorschlag ab. Andere Anträge zur Sache sind nicht zulässig ( 10 Abs. 2 GOVA) (BVerfGE 72, 175, 187 ff.). 7

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