Gebäudepolitik Ein Leitbild der EnDK zur langfristigen Entwicklung der interkantonalen Gebäudepolitik

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1 Gebäudepolitik 2050 Ein Leitbild der EnDK zur langfristigen Entwicklung der interkantonalen Gebäudepolitik Verabschiedet anlässlich der Plenarversammlung vom 26. August 2016 Postfach 690, 3000 Bern 7, Tel:

2 2 I. Übersicht über die bisherige energie- und klimapolitische Positionierung der EnDK Am 4. Mai 2012 verabschiedete die Plenarversammlung der EnDK die Energiepolitischen Leitlinien. Die darin festgelegten fünf Grundsätze sind auch für die langfristige Gestaltung der Gebäudepolitik massgebend: Grundsatz 1: Die Energiepolitik der Kantone orientiert sich an den Zielen des Klima- und Ressourcenschutzes. Der hohe und rasche Verbrauch von fossiler Energie durch unsere Generationen reduziert die über Jahrtausende durch die Natur gebildeten fossilen Kohlenstoff-Ressourcen übermässig, belastet die Erdatmosphäre und gefährdet zusehends die natürlichen Lebensgrundlagen des Menschen. In erster Linie ist deshalb der Verbrauch von fossilen Energien in den kommenden Jahrzehnten deutlich zu senken, um damit diese in Zukunft für ihre wertvollste Verwendung zu sichern. Grundsatz 2: Die Energiepolitik der Kantone setzt auf Energieeffizienz und erneuerbare Energien. Der Klimaschutz verlangt eine entscheidende Senkung des Verbrauchs fossiler Energien. Als Kompensation steht die Kernenergie in absehbarer Zeit nicht zur Verfügung. Die Reduktion des Verbrauchs verlangt einen generell höchst effizienten Einsatz von Energie (inkl. Abwärme) und die Förderung der Produktion erneuerbarer Energien. Grundsatz 3: Die Energiepolitik der Kantone leistet einen Beitrag zur sicheren Energieversorgung. Der hohe Lebensstandard basiert auf einer sicheren Verfügbarkeit von Energie, insbesondere auf einer optimalen Versorgungssicherheit mit Strom. Die Energiepolitik der Kantone hat zum Ziel, diese unter dem Einsatz von erneuerbaren Energien sowie einer effizienten Nutzung der Energie zu sichern. Grundsatz 4: Die Energiepolitik der Kantone orientiert sich an den Prinzipien der Subsidiarität und Eigenverantwortlichkeit Die Gestaltung der energiepolitischen Rahmenbedingungen orientiert sich an den Prinzipien der Marktwirtschaft sowie an der Eigentumsgarantie. Notwendige Eingriffe müssen verhältnismässig sein und sich auf steuernde Rahmenbedingungen beschränken. Für den notwendigen, fortlaufenden Wissenstransfer sind genügend Bildungs- und Vollzugsressourcen zu schaffen. Grundsatz 5: Die Energiepolitik der Kantone beachtet Lebenszyklen von Investitionen sowie die Refinanzierungsmöglichkeiten von Erneuerungen Der Gesamtenergieverbrauch ist unter anderem von den in der Vergangenheit getätigten Investitionen (Gebäude, Prozesse, Fahrzeuge, usw.) und deren Lebenszyklen sowie vom technologischen Fortschritt abhängig. Die kantonale Energiepolitik beachtet die Lebenszyklen von Investitionen sowie die Fähigkeit der Refinanzierung von Erneuerung und fördert die Entwicklung und Anwendung neuer energieeffizienter Technologien.

3 3 Mit der konsolidierten Stellungnahme der Kantonsregierungen zur ersten Etappe der Energiestrategie 2050 im Rahmen der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) vom 1. Februar 2013 wurde folgende Absicht zum Ausdruck gebracht: Für die energetische Sanierung des gesamten Gebäudeparks wäre es sinnvoller, eine Senkung des CO2-Ausstosses um 90 Prozent bis 2050 anzustreben, so dass sich der Sanierungspfad langfristig unter Berücksichtigung der schrittweisen Überwindung der heute festgestellten Hemmnisse etablieren kann. 1 Die Kantone beurteilten kurzfristige und ambitionierte politische Zielsetzungen zur Erhöhung der Gebäudeenergieeffizienz als nicht zielführend und empfehlen ein langfristiges Ziel ins Auge zu fassen. Mittelfristige Orientierungsgrössen können dazu beitragen, die Energiepolitik und ihre Wirksamkeit periodisch zu überprüfen und allenfalls anzupassen. II. Weiterentwicklung der Grundsätze zur Gebäudepolitik 2050 Die Begrenzung der Erwärmung der Erdatmosphäre soll durch eine Reduktion der CO2- Emissionen weltweit erreicht werden 2. Dazu wird eine international koordinierte Klimapolitik verfolgt. Die CO2-Emissionen stammen zum überwiegenden Teil aus dem Verbrauch von fossilen Primärenergien für die Produktion von Strom, für industrielle Prozesswärme, als Treibstoffe im Verkehr und für die Beheizung von Gebäuden. Die Klimapolitik hat somit einen starken Einfluss auf die Energiepolitik. Die Energiepolitik verfolgt neben der Zielsetzung die CO2-Emissionen zu reduzieren Rahmenbedingungen, die zu einem immer effizienteren Gebrauch von Energie führen und fördert die Produktion von Energie aus erneuerbaren Quellen sowie die Nutzung von Abwärme. Diese Ziele bekommen durch den mittel- bis langfristigen Verzicht auf die Kernenergie eine zusätzliche Bedeutung. Die Kantone sind zusammen mit dem Bund im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für eine sichere, wirtschaftliche und umweltgerechte Energieversorgung und für einen sparsamen und rationellen Energieverbrauch verantwortlich. Insbesondere sind die Kantone für Massnahmen, die den Verbrauch von Energie in Gebäuden betreffen, zuständig 3. Der Verbrauch von Energie in Gebäuden betrifft in erster Linie Energie zur Klimatisierung von Gebäuden (heizen und kühlen), zum Betrieb der Haustechnik (Licht, Steuerungen, Antriebe) sowie Energie zum Betrieb von Geräten und Anlagen, die durch die Gebäudenutzer in Betrieb gesetzt werden. Die Anforderung an den Energieverbrauch von Anlagen, Fahrzeugen und Geräten werden durch den Bund festgelegt. Die Kantone sind für Massnahmen zur Verbesserung der Ener- 1 KDK: Gemeinsame Stellungnahme der Kantone vom 1. Februar 2013 zur Energiestrategie 2050, Randziffer 17 2 Neben andern Treibhausgasen 3 Art. 89 BV (SR 101)

4 4 gieeffizienz der Gebäude und den effizienten Verbrauch von Energie in Gebäuden zuständig 4. Die Information und die Beratung von Gebäudeeigentümern und Bewohnern über den effizienten Umgang mit Energie ist eine Verbundaufgabe von Bund und Kantonen. Eine wichtige Mittlerrolle im Bereiche der Gebäudeenergie nehmen Planer und Handwerker im Umfeld von Bau, Instandhaltung und Unterhalt von Gebäuden und Haustechnikanlagen ein. Sie helfen mit, den technologischen Fortschritt im Gebäudebereich zur Anwendung zu bringen und sichern die Qualität der baulichen und haustechnischen Massnahmen bei Neubauten und bei der Sanierung von Altbauten. Die Gebäudepolitik 2050 beschreibt die mittel- bis längerfristige Weiterentwicklung der Rahmenbedingungen eines energieeffizienten Gebäudeparks. Die Beheizung von Gebäuden bildet dabei einen Schwerpunkt. Sie wird durch die klimapolitischen Entwicklungen besonders herausgefordert. Rund zwei Drittel der für die Beheizung von Gebäuden benötigten Energie (Produktion von Raumwärme und Warmwasser) stammt nach wie vor aus fossilen Quellen (Heizöl und Erdgas). III. Übersicht über die Klimapolitik des Bundes Entwicklung der Klimapolitik Langfristig verfolgt der Bund die Vision einer Energieversorgung ohne klimarelevante CO2- Emissionen aus erneuerbaren und sicheren Quellen. Der Primärenergiebedarf soll auf 2000 Watt pro Person stabilisiert werden. 5 Die Schweiz engagiert sich im Rahmen der internationalen Gemeinschaft für eine weltweite Reduktion der Treibhausgasemissionen. Dabei wird sie von folgenden Beweggründen geleitet. Erstens: Die Schweiz ist nicht nur eine Emittentin von Treibhausgasen sondern ist auch von den Auswirkungen des Klimawandels betroffen. Zweitens: Die weltweite Reduktion von Treibhausgasen ist eine technologische Herausforderung, die für den hochentwickelten Forschungs- und Technologiestandort Schweiz von Bedeutung ist. Die Schweiz ist also an der Reduktion der Erwärmung der Erdatmosphäre und als Forschungs- und Technologiestandort an entsprechenden Lösungsbeiträgen interessiert. Deshalb will sie auch selbst einen angemessenen Beitrag zur Reduktion der Treibhausgasemissionen leisten wurden im Zusatzabkommen von Kyoto (Kyotoprotokoll) zur Klimakonvention für alle Mitgliedstaaten verbindliche Reduktionsziele ausgehandelt. Die vereinbarten Ziele galten für den Durchschnittswert der Jahre 2008 bis Die Schweiz verpflichtete sich zur Reduktion ihrer Treibhausgasemissionen um 8 % gegenüber dem Stand von Reduktionsbeiträge im Ausland und die Leistung des Waldes als CO2-Senke durften berücksichtigt werden 6. 4 Energieeffizienz der Gebäudehülle, Energieeffizienz der mit den Gebäuden zusammenhängenden Enegieanlagen (Heizung, Klimatisierung, Warmwasser, Haustechnik, Licht) 5 Strategie nachhaltige Entwicklung , Seite 22 6 BAFU: Schweizer Klimapolitik auf einen Blick, 2014, Seite 5

5 5 Nachdem an den Klimakonferenzen der UNO noch kein Konsens über ein Nachfolgeabkommen zu Kyoto gefunden wurde, beschloss die Schweiz Ende 2012 zusammen mit der EU und sechs weiteren Staaten, das Kyotoprotokoll weiterzuführen. Sie verpflichtete sich damit, ihre Emissionen bis 2020 um 20 % gegenüber dem Stand von 1990 zu senken 7. Die Umsetzung dieser Verpflichtung erfolgte mit der per 1. Januar 2013 revidierten CO2-Gesetzgebung. Das Gesetz sieht verschiedene Instrumente vor, um das Reduktionsziel über Massnahmen im Gebäude-, Verkehrs-, und Industriebereich zu realisieren. Die meisten Treibhausgasemissionen in der Schweiz erzeugen der Verkehr und die Erzeugung von Raum- und Prozesswärme. An den gesamten Emissionen der Schweiz hatten die nachfolgenden Sektoren im Jahre 2013 folgenden Anteil: 31% Verkehr 30% Industrie und Abfallbewirtschaftung 20% Privathaushalte (insbesondere Heizungen, ohne Verkehr) 12% Land- und Forstwirtschaft 7% Dienstleistungen verursacht 8 Übersicht über die Zielsetzung und die aktuelle Zielerreichung Gemäss geltendem CO2-Gesetz (SR , Artikel 3) wird die Reduktion der CO2-Emissionen bis Ende 2020 auf 80% der Emissionen im Jahre 1990 angestrebt. Art. 3 der CO2-Verordnung legt für 2015 gegenüber 1990 folgende Zwischenziele fest (SR ): Sektor Gebäude: höchstens 78 Prozent der Emissionen des Jahres 1990 Sektor Verkehr: höchstens 100 Prozent der Emissionen des Jahres 1990 Sektor Industrie: höchstens 93 Prozent der Emissionen des Jahres 1990 Für 2020 sollen gegenüber 1990 folgende Sektorenziele erreicht werden 9 : Sektor Gebäude: höchstens 60 Prozent der Emissionen des Jahres 1990 Sektor Verkehr: höchstens 90 Prozent der Emissionen des Jahres 1990 Sektor Industrie: höchstens 85 Prozent der Emissionen des Jahres 1990 Ende in einem klimatisch günstigen Jahr - wurden folgende Werte erreicht 10 : Tab. 1: Stand der CO2-Reduktion 2014 Index 1990=100 Gebäude 69.5 % Verkehr % Industrie 87.3 % 7 BAFU: Schweizer Klimapolitik auf einen Blick, 2014, Seite 5 8 BAFU: 9 CO 2-Verordnung (SR ): Erläuternder Bericht, Seite 3 10 BAFU: Emissionen von Treibhausgasen nach revidiertem CO 2-Gesetz und Kyoto-Protokoll, 2 Verpflich- tungsperiode ( ), Tabelle 7

6 6 Absichten zur Weiterentwicklung der schweizerischen Energie- und Klimapolitik Im November 2014 legte der Bundesrat im Verhandlungsmandat für die internationalen Klimakonferenzen fest, dass er bis 2030 die Treibhausgasemissionen gegenüber 1990 gesamthaft um 50 Prozent senken will. Mindestens 30 Prozent dieser Reduktionen sollen durch inländische Massnahmen erzielt werden. Die übrigen 20 Prozent können über Projekte im Ausland herbeigeführt werden 11. Bis in den Horizont 2050 strebt der Bundesrat ein Reduktionsziel von zwischen 70 und 85 Prozent gegenüber 1990 an. Im Dezember 2015 verabschiedeten die Vertreterinnen und Vertreter von 195 Ländern anlässlich der 21. Klimakonferenz von Paris ein rechtlich bindendes Klimaabkommen. Tab. 2: Vergleich zwischen dem Stand der Reduktionen im Jahre 2014 (ein klimatisch günstiges Jahr) und den massgeblichen Zielen gemäss CO2-Gesetz sowie den geplanten Zielen (Stand gegenüber 1990) Stand 2014 Ziel 2015 Ziel 2020 Ziel 2030 Ziel 2050 Gebäude 69.5 % 78 % 60 % n.b. n.b. Verkehr % 100 % 90 % n.b. n.b. Industrie 87.3 % 93 % 85 % n.b. n.b. Total 80 % 50 % % Um das Reduktionsziel 2030 zu erreichen, sind Reduktionsmassnahmen im In- und Ausland im Verhältnis von 6:4 anrechenbar 12. Bis ins Jahr 2050 wird der Anteil der im Inland zu reduzierenden Emissionen jedoch anwachsen müssen. Da mit dem Klimaabkommen von Paris vom Dezember 2015 ab 2021 alle Länder Reduktionsverpflichtungen eingegangen sind, wird es schwieriger über Massnahmen im Ausland schweizerische Ziele erfüllen zu können. Andere Länder werden ihre Eigenanstrengungen erhöhen, um ihre Verpflichtungen erfüllen zu können und weniger bereit sein, ihr Potential zu teilen. Der Bund plant zur Weiterführung seiner Klimapolitik nach 2020 eine Revision des CO2- Gesetzes. Diese wird weitgehend auf die bestehenden Instrumente setzen. Ergänzend dazu sollen als mittelfristige Ablösung des Gebäudeprogrammes subsidiäre CO2-Vorschriften 13 in Abhängigkeit eines Absenkpfades vorgesehen werden 14. Die Vernehmlassung dazu erfolgt in der zweiten Hälfte des Jahres Für die zweite Etappe der Energiestrategie 2050 schlägt der Bund den Übergang zu Klimaund Energielenkungsabgaben vor ( Botschaft zum Verfassungsartikel über ein Klima- und Energielenkungssystem vom 28. Oktober 2015, BBL ). Nach einer Übergangsfrist soll auf eine Zweckbindung der Abgaben zugunsten der Förderung der Gebäudeeffizienz und der erneuerbaren Energien verzichtet werden. Die Höhe der Abgaben soll sich nach dem Erfüllungsgrad der energie- und klimapolitischen Ziele richten. Der Übergang zum Lenkungssystem wird von der EnDK und der grossen Mehrheit der Kantone unterstützt Bestätigung durch den Bundesrat Medienmitteilung vom 23. März 2016: Davon 30% im Inland und 20 % im Ausland zu erbringen 12 Vorschlag des Bundesrates November Damit sind Massnahmen des Bundes im Gebäudebereich gemeint, sofern die Massnahmen der Kantone nicht genügen, um die nationalen Ziele zu erreichen. 14 Medienmitteilung des Bundesrates vom 23. März 2016: Davon 30% im Inland und 20% im Ausland zu erbringen 15 Erklärung vom 2. September 2011 sowie die mit der FDK abgestimmte Stellungnahme der EnDK zur Vernehmlassungsvorlage zum Klima- und Energielenkungsabgabesystem (KELS)

7 7 IV. Die Bedeutung der fossilen Wärmeerzeugung in Gebäuden Der Gebäudebereich umfasst knapp 1.7 Mio. beheizte Gebäude mit Wohnnutzungen. Tab. 3: Beheizte Gebäude mit Wohnnutzungen Einfamilienhäuser 945' ' ' ' '819 Mehrfamilienhäuser 419' ' ' ' '415 Wohngebäude mit Nebennutzung 195' ' ' ' '744 Gebäude mit teilweiser Wohnnutzung 82'427 80'603 80'331 80'477 80'791 Total Gebäude mit Wohnnutzung 1'642'622 1'656'864 1'670'054 1'683'307 1'695'769 Gebäude ohne Heizung 2'571 2'534 2'406 2'418 2'446 Total beheizte Gebäude mit Wohnnutzung 1'640'051 1'654'330 1'667'648 1'680'889 1'693'323 Quelle: Wohn- und Gebäudestatistik, BFS (die GWR-Daten sind von der Qualität und der Aktualität der Erhebung in den Gemeinden abhängig) Davon werden knapp zwei Drittel mit fossilen Brennstoffen beheizt. In knapp der Hälfte der Gebäude wird auch das Warmwasser mit fossilen Brennstoffen erzeugt. In den letzten Jahren blieb der Gebäudebestand mit fossilen Heizungen oder Warmwassererzeugungen praktisch konstant. Tab. 4: Gebäude mit fossiler Heizung und fossiler Warmwasserproduktion Beheizte Gebäude mit Wohnnutzung 1'640'051 1'654'330 1'667'648 1'680'889 1'693' % 100 % 100 % 100 % 100 % Gebäude mit fossilen Heizungen 1'091'264 1'090'138 1'090'725 1'092'313 1'090' % 66 % 65 % 65 % 64 % Gebäude mit fossiler Warmwassererzeugung Quelle: Wohn- und Gebäudestatistik, BFS 791' ' ' ' ' % 48 % 47 % 47 % 47 % Es ist feststellbar, dass eine Verschiebung von Öl- zu Gasheizungen in Kantonen mit einer bedeutenden Gasnetzerschliessung stattfindet. In Kantonen mit einer Rückläufigen Anzahl von fossilen Heizungen haben sich in den letzten Jahren vor allem Wärmepumpensysteme verbreitet. Teilweise werden fossile Wärmeerzeugungen auch durch eine Ausdehnung und Verdichtung von Fernwärmenetzen abgelöst. Der Verbrauch an fossilen Brennstoffen ist rückläufig. Beim Ersatz von fossilen Heiz- und Warmwassersystemen tragen neue energieeffizientere fossile Heizsysteme aber auch eine günstige Entwicklung der Anzahl Heizgradtage dazu bei.

8 TJ Heizgradtage HGT 8 Abb. 1: Entwicklung des fossilen Brennstoffverbrauches und der Heizgradtage (HGT) Quelle: Gesamtenergiestatistik, BFS Erdölbrennstoffe In TJ Gas In TJ Kohle In TJ HGT V. Entwicklungsfaktoren im Gebäudebereich Das Ziel, von fossilen Energien unabhängiger zu werden (Dekarbonisierung), wird wie folgt begründet: Klimapolitik: Die intensive Nutzung von fossilen Energien ist wesentlich für die Erwärmung der Erdatmosphäre und den damit verbundenen Klimaveränderungen verantwortlich. Dieser Zusammenhang ist heute kaum mehr bestritten. Die Auswirkungen werden auch in der Schweiz zunehmend spürbar und erfordern Investitionen, um sich von den Folgen zu schützen. Um die Erwärmung des Klimas auf zwei Grad Celsius oder tiefer zu beschränken, ist der Verbrauch an fossilen Energien massiv zu drosseln. Versorgungssicherheit: Bei den fossilen Energien ist die Schweiz zu hundert Prozent von Importen abhängig. Mit der Steigerung der Energienutzungseffizienz und dem Ersatz fossiler Energien durch erneuerbare Energien soll diese geopolitische Abhängigkeit reduziert werden. Gleichzeitig wird dadurch der schweizerische Energiemix nachhaltiger. Volkswirtschaft: Werden an Stelle von fossilen Energien vermehrt im Inland produzierte erneuerbare Energien eingesetzt oder die Energieeffizienz der Gebäude verbessert, wird die Wertschöpfung im Inland unterstützt. 16 Zusätzlich werden Forschung und Entwicklung sowie Innovation wirksam und nachhaltig gefördert. 16 Der Effekt auf die inländische Wertschöpfung ist von verschiedenen Faktoren abhängig: Energiepreisrelationen, Fertigungstiefe von entsprechenden Produktionsanlagen, Serviceintensität u.a.m.

9 9 Gesundheit: Eine Reduktion der Emissionen aus fossilen Energien reduziert die Risiken für Atemwegerkrankungen und hat somit einen positiven Einfluss auf die Entwicklung der Gesundheitskosten. Wie rasch und wie weitgehend eine Dekarbonisierung im Gebäudebereich möglich ist, ist von einer Vielzahl von Faktoren abhängig: Umweltressourcen nutzen: Die Nutzung von erneuerbaren Energien zur Warmwasser- und Raumwärmeerzeugung im Gebäudepark erfolgt mittels Wärmepumpen, die Umweltwärme aus der Luft, dem Wasser und dem Boden nutzbar machen, mit Anlagen die Energie (Wärme und Strom) aus Biomasse (Holz, Biogas) gewinnen und Wärme aus Solaranlagen. Diese Ressourcen sind nicht unbegrenzt verfügbar 17. Und das vorhandene Potential kann teilweise nur unter Beachtung von Beschränkungen durch andere öffentliche Interessen ausgeschöpft werden. Abwärme nutzen: Mit überschüssiger Wärme aus KVA, ARA und Gewerbe/Industrie können fossile Heizungen substituiert werden. Die Voraussetzungen dafür sind standortabhängig. Fluktuierende Energie speichern: Erneuerbare Energien sind teilweise dargebotene Energien (wetterabhängig und saisonal). Die optimale Produktion trifft oft auf eine nicht entsprechende Nachfrage. Die Speicherung von erneuerbaren Energien zum Ausgleich von zeitlich auseinanderfallenden Angeboten und Nachfragen ist je nach Energieart noch aufwendig, teuer und nur begrenzt möglich. Innovationen nutzen: Zurzeit wird weltweit viel in die Entwicklung der Nutzung von erneuerbaren Energien, die Energieübertragung und -speicherung sowie in die Energieeffizienz investiert. Es sind deshalb weitere technische und konzeptuelle Fortschritte zu erwarten. Die Umsetzung von praxistauglichen Innovationen wird sich schliesslich auch wirtschaftlich rechtfertigen müssen. Die Verbreitung von Innovationen und die damit verbundene Wirkung erfordert deshalb Zeit. Lange Lebenszyklen im Gebäudebereich: Gebäude stammen aus unterschiedlichen Epochen, sind unterschiedlich gebaut und strukturiert, dienen unterschiedlichen Zwecken und sind Teil von unterschiedlichsten Siedlungsstrukturen und Ortsbildern. Investitionen in die Verbesserung der Energieeffizienz erfolgen in der Regel beim Ersatz von Heizungen und Warmwasseraufbereitungen oder im Kontext von Gebäudesanierungen. Standards werden durch Bauvorschriften verlangt (MuKEn). Die Investitionen in die Energieeffizienz müssen für die Hauseigentümer finanzierbar sein, ansonsten droht ein Erneuerungsstau. Lebenszyklen von Energieversorgungsinfrastrukturen: Energieversorgungsinfrastrukturen haben lange Lebenszyklen. Infrastrukturen zur Versorgung mit fossilen Energien können eine starke Bindung der Endabnehmer entwickeln. Besonders ausgeprägt trifft dies auf die Gasnetze zu. Ein Wechsel zu Heizungen auf der Basis von erneuerbaren Energien kann bei jüngeren Netzen mit hohen Transaktionskosten verbunden sein, die entweder beim Endabnehmer oder beim Gasnetzbetreiber anfallen. Raumplanerische Herausforderungen: Die Konkurrenz um den Boden in der Schweiz ist hoch. Die Bevölkerung hat sich inzwischen mehrmals dafür ausgesprochen, die Ausdehnung des Siedlungsgebietes zu beschränken. Wohnraum für das 17 Z.B. ungünstige klimatische, topografische und geologische Voraussetzungen, beschränkte zusätzlich verfügbare Wasserkraftressourcen, Anzahl von geeigneten Windkraftstandorten, ideale Standorte für Geothermie, Einschränkungen durch Nutzungsemissionen (z.b. Lärm, Luftreinhaltungsvorgaben) u.a.m.

10 10 Bevölkerungswachstum ist deshalb schwergewichtig über eine höhere Bevölkerungsdichte im Siedlungsgebiet anzustreben. An Stelle des Neubaus auf der grünen Wiese wird der Ersatzneubau im bestehenden Siedlungsgebiet an Bedeutung gewinnen. Die raumplanerische Steuerung dieser Siedlungsentwicklung nach innen ist noch nicht etabliert 18. Interessensausgleich: Die Nutzung von erneuerbaren Energien steht oftmals in Konkurrenz zu andern Interessen 19. Regulatorische Massnahmen ermöglichen die Auseinandersetzung von sich gegenläufigen Interessen oder regeln den Vorrang von spezifischen privaten oder öffentlichen Interessen. Die Reduktion der Abhängigkeit von fossilen Energien ist also stark von der Entwicklung technologischer und politischer Rahmenbedingungen abhängig. Aber auch die ökonomischen Rahmenbedingungen werden den Wandel mitbestimmen. Heizsysteme mit Wärmepumpentechnologie sind in der Erstinvestition tendenziell teurer als Heizsysteme auf der Basis von fossilen Energien. Dafür benötigen Wärmepumpensysteme einen deutlich geringeren Energieinput im Vergleich zu fossilen Heizsystemen. Tiefe Endkundenpreise für fossile Energien (inkl. Steuern und Abgaben) und hohe Kapitalzinssätze begünstigen somit tendenziell Investition in fossile Heizsysteme. Hohe Endkundenpreise (inkl. Steuern und Abgaben) für fossile Energien und tiefe bis mittlere Kapitalzinssätze begünstigen tendenziell erneuerbare Heizsysteme auf der Basis der Wärmepumpentechnologie 20. Die Klimapolitik der Schweiz wird weiter auf die Erhebung von Abgaben auf fossilen Energien als marktwirtschaftliches Instrument setzen. Diese werden langfristig ansteigen, so dass der Marktpreis für fossile Energien die Höhe des Endkundenpreises tendenziell zunehmend weniger beeinflusst. Der Endkundenpreis für Heizöl müsste beim heutigen Kapitalzinsniveau deutlich tiefer fallen als er zwischen Mitte 2015 und Mitte 2016 gefallen ist, damit fossile Heizsysteme gegenüber dem Wärmepumpensystem deutliche ökonomische Vorteile gewinnen würden. Mittel- bis längerfristig ist wegen der weiteren Entwicklung der Klimapolitik mit einer Verteuerung der fossilen Brennstoffe alleine als Folge von steigenden CO2-Abgaben - zu rechnen, um über ökonomische Anreize die Dekarbonisierung im Gebäudebereich voran zu treiben. Deshalb ist die Investition in Heizsysteme auf der Basis von erneuerbaren Energien bereits heute ökonomisch sinnvoll. 18 Diese Entwicklung wird denkmalschützerische, sozialpolitische und volkswirtschaftliche Fragen aufwerfen und die raumplanerische Steuerung beeinflussen. Auch Fragen der Siedlungsqualität werden an Bedeutung gewinnen. 19 Z.B. Eigentumsinteressen, Nachbarschaftsinteressen, andere Nutzungsprioritäten wie Fruchtfolgeflächen zur Sicherung der eigenen Ernährungsbasis, Landschaftsschutzinteressen, Nutzungsintensität und Schutz des Grundwassers usw. 20 Dabei wird angenommen, dass die Strompreistarife H6 und H7 keinen bedeutenden Schwankungen unterworfen sind.

11 CHF/100l 11 Abb. 2: Entwicklung des durchschnittlichen Endkundenpreises für eine Bezugsmenge von 3000 bis 6000 Liter Heizöl Heizöl ohne CO2-Abgabe (inkl. Mwst, Miölst.)/100l CO2-Abgabe/100l Quelle: Landesindex der Konsumentenpreise, BFS VI. Ziel und Zweck der Gebäudepolitik 2050 Die Dekarbonisierung des Gebäudebereiches ist neben der weiteren Verbesserung der Energieeffizienz von Gebäuden ein langfristiges strategisches Ziel. Folgende Voraussetzungen sind wichtig, um das Ziel zu erreichen: Der Sinn des langfristigen Ziels sollte breit getragen werden; Die Entwicklung der politischen Rahmenbedingungen zur Erreichung der Zielsetzung ist frühzeitig transparent zu machen; Die Kantone und Gemeinden arbeiten im Rahmen ihrer Zuständigkeiten selbst auf das Erreichen der Ziele hin. Sie tragen mit der Beseitigung von Hindernissen und Fehlanreizen, mit der Koordination von Planungen (Richt- und Nutzungsplanungen, Bauvorschriften, Energieplanungen) und über die Eignerstrategie bei eigenen Versorgungsunternehmen (Strom, Gas- und Fernwärmenetze) zur Erreichung der Zielsetzung bei. Mit der Gebäudepolitik 2050 sollen diese drei Voraussetzungen unterstützt werden, damit die mittel- bis langfristig erforderlichen Investitionen zielorientiert geplant und Fehlinvestitionen der öffentlichen Hände wie auch privater Investoren vermieden werden.

12 12 Die Gebäudepolitik 2050 der EnDK konzentriert sich auf die Weiterentwicklung der Mustervorschriften der Kantone im Energiebereich (MuKEn), flankierende Massnahmen der Kantone und die Unterstützung eines Klima- und Energielenkungssytems. VII. Gebäudetechnische Strategieansätze In der Praxis haben sich folgende konzeptionellen strategischen Ansätze etabliert: 1. Hoch energieeffiziente Neubauten oder Ersatzneubauten: Je energieeffizienter Gebäude geplant und ausgeführt werden, desto weniger steht eine fossile Heizung für den Restwärmebedarf im Vordergrund. 2. Stärkung der Energieeffizienz von bestehenden Bauten über die Gebäudehülle: Eine energieeffiziente Gebäudehülle erlaubt einen variantenreichen Einsatz von Heizsystemen auf der Basis von erneuerbaren Energien (Niedertemperatursysteme). Zusammen mit energieeffizienten Geräten und Haustechnikanlagen wird auch die effiziente Nutzung von Strom unterstützt. 3. Ersatz von fossilen Heizungen durch Abwärme und erneuerbare Energien: Bei gut isolierten Gebäuden kann eine Vielzahl von Lösungen mit erneuerbaren Energien zur Anwendung kommen (Wärmepumpen als dominierende Systemtechnologie). Bei lokalen, langfristig gesicherten Abwärmequellen (z.b. KVA) soll deren Nutzung gesichert werden. Sind der Sanierung der Gebäudehülle Grenzen gesetzt, stehen Holz- oder Gasheizungssysteme (i.d.r. erneuerbares Gas) in Verbindung mit Solarwärme im Vordergrund 21. Heizsysteme auf der Basis von Heizöl oder fossilem Gas sollen längerfristig nur noch in Ausnahmefällen notwendig sein. 4. Optimierung der Haustechnik (Geräte, Steuerungen): Verschiedene Elemente der Haustechnik werden rascher erneuert oder ersetzt, als das Haustechniksystem als Ganzes. Im Rahmen dieser Erneuerung sind Optimierungsmöglichkeiten möglichst zu nutzen. Damit wird auch die effiziente Verwendung von Strom unterstützt. 5. Photovoltaik: Mit der Installation von Photovoltaik kann ein Beitrag zum Mehrbedarf an Strom durch den Einsatz von Wärmepumpen geleistet werden. 6. Begleitmassnahmen: Das Benutzerverhalten beeinflusst den Energiebedarf von Gebäuden oder den Energieverbrauch pro Kopf der Bevölkerung erheblich. Die Verbesserung der Energieeffizienz und der vermehrte Einsatz von erneuerbaren Energien kann zu einer Steigerung des Energieverbrauches verleiten. Deshalb ist die Verbesserung der Energieeffizienz und Verbreitung der erneuerbaren Wärmeversorgung mit geeigneten Massnahmen zu begleiten, um diesen Effekt zu begrenzen (z.b. Informationen, Betriebsoptimierungen, usw.) 21 Gasheizungssysteme eher in städtischen Gebieten mit hohen Anschlussdichten, Holz eher in ländlichen Regionen

13 13 Abb. 3: Schematische Darstellung des angestrebten Transformationsprozesses Die Grafik gibt einen Überblick über den konzeptionellen Transformationsprozess des Gebäudeparks im Verlaufe der Zeit. Heute ist die Ölheizung das dominierende Heizungssystem. In Zukunft sollen effiziente Gebäudehüllen und Wärmepumpensysteme einen energieeffizienteren und von fossilen Energien unabhängigeren Gebäudepark prägen. VIII. Gebäudepolitik 2050 Bedeutung einer mittel- bis längerfristigen Strategie Die mittel- bis langfristige Gebäudestrategie der EnDK beschreibt die wesentlichen Schwerpunkte der Weiterentwicklung der bestehenden Massnahmen. Grundlage dafür sind die gegenwärtig absehbaren Entwicklungstrends. Der primäre Wert einer Strategie liegt darin, dass die politischen Akteure, die Hauseigentümer, Investoren, Planer, Produkteentwickler, das Bauhaupt- und Nebengewerbe und die berufliche Aus- und Weiterbildung sowie Information und Beratung einen Orientierungsrahmen erhalten, wie eine Dekarbonisierung des Gebäudeparks langfristig angestrebt werden soll. Leitsatz 1: Die EnDK strebt bis 2050 die Reduktion der CO2-Emissionen im Gebäudebereich auf einen Zielwert unter 20 Prozent gegenüber 1990 an. Eine "Strategische Landkarte" Im Zentrum der interkantonal koordinierten Energiepolitik steht die weitere Entwicklung der Mustervorschriften der Kantone im Energiebereich (MuKEn). Sie orientiert sich an ihrer bewährten inhaltlichen Struktur und der angestrebten Transformation des Gebäudeparks (siehe Kapitel VII). Der strategische Schwerpunkt zielt darauf ab, die fossile Wärme-

14 14 erzeugung bis 2050 massiv zu reduzieren und die Gesamtenergieeffizienz weiter zu verbessern. Die inhaltliche Entwicklung basiert auf dem Konzept, Investition in erneuerbare Systeme zu unterstützen, indem die Investitionen in fossile Systeme berechenbar erschwert werden. Das heisst: Wer heute in ein neues fossiles Heizsystem investiert oder betreibt muss damit rechnen, dass er dieses nach Ablauf seiner Lebensdauer durch ein Heizsystem mit erneuerbaren Energien ersetzen muss. Je nach Entwicklung müssen Hauseigentümer damit rechnen, dass zur Erreichung der Zielsetzung 2050 auch Ersatzfristen für fossile Heizsysteme eingeführt werden. Dieser regulatorische Entwicklungspfad sieht für begründete Einzelfälle die Gewährung von Ausnahmen vor. Damit soll ein starker Anreiz geschaffen werden, die Ablösung von Wärmeerzeugungssystemen in Gebäuden strategisch zu planen. Die nachstehende strategische Landkarte skizziert die Entwicklung der kantonalen Gebäudepolitik schwerpunktmässig bis in das Jahr 2050 und ist in der Vertikale nach den Zuständigkeitsebenen und in der Horizontale nach den Zeiträumen gegliedert:

15 15 Strategische Landkarte zur Entwicklung der kantonalen Gebäudepolitik Zuständigkeitsebene Bis Bund CO 2-Abgabe mit Teilzweckbindung Revidiertes CO 2-Gesetz mit neuen nationalen mittel- und langfristigen Zielen; Aufhebung Teilzweckbindung Klima- und/oder Energielenkungsabgaben in Abhängigkeit eines Zielerreichungspfades 22 Abbau von Hindernissen in Feldern der Bundespolitik; Anforderungen an Geräte der Haustechnik weiterentwickeln Bund und Förderung im Gebäudebereich Aufgabe der Breitenförderung im Gebäudebereich ab ca. 2025; weitere Förderung von Pilot- und Demonstrationsanlagen 23 Kantone Kantone MuKEn 2008/2014 MuKEn 2025 MuKEn 2035 MuKEn 2045 Eigene Fördermassnahmen; Basis Systembetrachtung und Systembetrachtung Systembetrachtung vereinfachtes Vollzugsmodell Neubau: Geringe ext. Energiebezüge Neubau: Geringe ext. Energiebezüge Entwicklung eines vereinfachten Vollzugsmodells auf der Basis der MuKEn 2014 bis Neubau: Geringe ext. Energiebezüge und Eigenstromerzeugung und Eigenstromerzeugung, nur erneuerbare Heizsysteme und Eigenstromerzeugung, nur erneuerbare Heizsysteme spätestens Ersatz fossiler Heizungen nur durch er- Ersatzfrist fossile Heizungen nur durch Ersatz fossiler Heizungen setzt höheren Anteil erneuerbarer neuerbare Energie (Ausnahmeregelungen) erneuerbare Energie (Ausnahmeregelungen) Energie voraus Erhöhung Zielsetzungen für Altbauten Hohe Zielsetzungen an Sanierungsmassnahmen Erhöhung Zielsetzungen für die energetische Sanierung von Altbauten bei Altbauten Flankierende Massnahmen GEAK Minergie Kantonale Förderung Flankierende Massnahmen (nicht abschliessende Aufzählung) Periodische Analyse der Entwicklung in den Kantonen durch die EnDK als Basis für die Weiterentwicklung der MuKEn GEAK: Optimierung der Beratungsfunktion Minergie: Förderung von Pionierleistungen und Qualitätssicherung der baulichen Umsetzungen, Quartierlösungen Abbau von Hindernissen im Bereiche der Richt- und Nutzungsplanung sowie im Baurecht; Zusammenarbeit mit BPUK Verzicht auf die Möglichkeit, fossile Heizsysteme als Ersatz von bestehenden Heizsystemen als Unterhaltsaufwendungen steuerlich abzusetzen 22 Sofern sich das Klima- und Energielenkungssystem nicht durchsetzt, wird die CO 2-Abgabe weitergeführt. Der klimapolitische Aspekt der Gebäudepolitik ist deshalb von der Realisierung der KELS-Vorlage weitgehend unabhängig. Auch bei einer Weiterführung der CO 2-Abgabe ist auf eine Teilzweckbindung ab 2025 zu verzichten und die Förderung aufzugeben. Die Anforderungen an die Gebäude werden ab 2025 ein Niveau erreichen, dass die Förderung von noch weitergehenden Massnahmen schwer zu begründen sein wird. 23 Pilot- und Demonstrationsanlagen zum Testen und Demonstrieren von neuen Produkten, Verfahren und Konzepten auch im Rahmen von Minergie 24 Der Vollzug der MuKEn ist nicht einfacher geworden. Der Wunsch nach einem vereinfachten Vollzugssystem ist breit. Eine Vereinfachung kann die Vollzugskosten seitens der Kantone reduzieren und bei einer Systembetrachtung auch den Spielraum der Planer erhöhen ohne die Zielsetzung der MuKEn aus den Augen zu verlieren. Als Variante ist der vereinfachte Vollzug als ergänzendes Zusatzmodul zur MuKEn 2014 zu prüfen und ab Mitte der 20er Jahre ist die MuKEn ganz darauf auszurichten.

16 16 Als erster Schritt soll für Neubauten ein vollzugstaugliches "Vereinfachtes Vollzugsmodell" bis 2020 zur Verfügung stehen. Ziel ist es, das Gebäude stärker als System zu betrachten und den Energieverbrauch des Gebäudes an Hand von wenigen Kennzahlen zu beurteilen und zu kontrollieren. Damit kann Raum für differenzierte Lösungen und Innovationen geschaffen werden. Leitsatz 2: Die MuKEn wird unter Beachtung der angestrebten strategischen Entwicklung in Zeiträumen von fünf bis zehn Jahren weiterentwickelt. Die "strategische Landkarte" gibt dazu einen Orientierungsrahmen. Bis 2020 wird die MuKEn 2014 für Neubauten nach Möglichkeit mit einem Zusatzmodul "Vereinfachtes Vollzugskonzept" ergänzt, das nach einer Testphase ab 2025 das Basismodul prägen soll. Die EnDK hat sich bisher schon für ökonomische Lenkungsanreize ausgesprochen. Die CO2-Emissionen sollen einen Preis erhalten der die Kosten der Umweltbelastungen durch fossile Energien miteinbezieht. Ein wirksames Lenkungssystem fördert freiwillige alternative Lösungen und reduziert so den Regulierungsbedarf. Leitsatz 3 Die EnDK setzt sich für den Übergang zu einem wirksamen Klima- und Energielenkungssystem und die mittelfristige Aufhebung der Teilzweckbindung von Lenkungsabgaben ein. Die Breitenförderung verliert mittelfristig an Bedeutung. Sie dient bisher dazu, die technische Entwicklung breit voranzutreiben, in dem weitergehende Massnahmen als das gesetzliche Minimum unterstützt werden. Mit der nächsten Revision der MuKEn Mitte der 20er Jahre wird im Bereiche der energetischen Bauvorschriften ein Anforderungsniveau erreicht, das mutmasslich kein bedeutender Spielraum mehr lässt, für weitergehende Konzepte und Standards die eine nationale oder interkantonal koordinierte Breitenförderungspolitik rechtfertigen würden. Auch die Umsetzung von ökonomischen Lenkungsanreizen wird die Berechtigung der Breitenförderung in Frage stellen. Das bedeutet nicht, dass die Kantone keine eigene spezifische Förderpolitik mehr verfolgen können oder Pilotund Demonstrationsanlagen nicht mehr gefördert werden sollen. Leitsatz 4 Ab Mitte der 20er Jahre wird nur noch eine eingeschränkte nationale Breitenförderung im Gebäudebereich möglich sein. Die Realisierung des Lenkungssystems und die energetischen Bauvorschriften erreichen im diesem Zeitraum einen Stand, der die Möglichkeit einer Fortsetzung der Breitenförderung stark einschränkt oder nicht mehr berechtigt. Die Förderung von Pilot- und Demonstrationsprojekten für neue Produkte, Konzepte oder Verfahren soll jedoch im Verbund mit dem Bund möglich bleiben. Zur Erreichung des Ziels gemäss Leitsatz 1 sind gezielt Hindernisse zu beseitigen, die den angestrebten Entwicklungspfad behindern. Zu den Hindernissen können konkurrierende Vorschriften und Zielsetzungen gehören aber auch fehlendes Wissen und Können bei den massgeblichen Akteuren, die gemeinsam die Entwicklung vorantreiben sollen.

17 17 Leitsatz 5 Die EnDK setzt sich dafür ein, dass in andern Politikbereichen Regelungen angepasst oder aufgehoben werden, die die Umsetzung der Gebäudepolitik 2050 behindern. Die Richt- und Nutzungsplanung, die damit verbundenen allgemeinen Bauvorschriften sowie die energetischen Gebäudevorschriften sind kantonal und teilweise kommunal legitimierte Regulierungen. Der Bund kann in diesen Bereichen teilweise die Grundzüge regeln. Um in den Kantonen im Rahmen des gewachsenen Rechtsrahmens sinnvoll und möglichst kohärent regulieren zu können, soll an der bisherigen Aufgabenteilung festgehalten werden. Zusätzliche punktuelle auch subsidiäre Bundeskompetenzen greifen in diese Struktur ein und würden einzelne Aspekte einer Legitimation durch den kantonalen Souverän entziehen. Deshalb lehnt die EnDK neue Bundeskompetenzen ab. Leitsatz 6 Die EnDK lehnt zusätzliche Bundeskompetenzen aus staatspolitischen Überlegungen im Gebäudebereich ab. Ebenso lehnt sie eine subsidiäre Bundeskompetenz ab. Damit würden energetische Gebäudevorschriften einer demokratischen kantonalen Legitimation entzogen. IX. Einschätzung der Auswirkungen der Gebäudepolitik 2050 Die Einschätzung basiert auf der Erwartung, dass Neu- und Ersatzbauten in Zukunft nur noch wenig zu einer Erhöhung des Wärmebedarfs im gesamten Gebäudepark beitragen und weitgehend mit CO2-neutralen Heizsystemen ausgerüstet werden. Ziel der Strategie ist, dass sich die Wärmeerzeugung auf der Basis von Heizöl bis im Jahre 2050 weitgehend auf Ausnahmefälle beschränkt. Die restliche fossile Wärmeerzeugung soll sich weitgehend auf Erdgas beschränken, das eine bessere CO2-Bilanz als Heizöl aufweist. Zur Kompensation der fossilen Heizenergie leisten Effizienzgewinne im bestehenden Gebäudepark, die Nutzung der Umweltwärme sowie die Biomasse (inkl. Holz) einen erheblichen Beitrag. Die Umweltwärme und die Biomasse sind zusammen mit der Abwärme auch die bedeutenden Energieträger für Fernwärme- oder Nahwärmenetze. Auch wenn die Elektroheizungen schon vor 2050 ihre Bedeutung verlieren, wird der Strom bei der Wärmeerzeugung als Antriebsenergie von Wärmepumpen seine Bedeutung behalten.

18 18 Abb. 4: Schematische Darstellung der erwarteten Auswirkungen der Gebäudepolitik 2050 (grobe Einschätzung) Der gegenwärtige Trend 25 und dessen Fortschreibung zeigen eine stabile bis leicht rückläufige Anzahl von bewohnten Gebäuden mit fossilen Heizungen auf. Die Zielsetzung, bis 2050 die CO2-Emmissionen im Gebäudebereich auf 10 bis 15 Prozent gegenüber 1990 zu senken, ist ambitioniert. Zielwerte unter 20 Prozent erfordern eine bewusste Steuerung über Rahmenbedingungen (energetische Bauvorschriften sowie beseitigen von Hindernissen und Fehlanreizen). Zudem haben Innovationen und der technologische Fortschritt sowie die Entwicklung der Energiepreise im Verlauf der Zeit einen bedeutenden Einfluss. Eine lineare Entwicklung ist deshalb nicht zu erwarten. Mit der in der strategischen Landkarte beschriebenen Entwicklung der MuKEn sowie mit der Unterstützung der flankierenden Massnahmen ist die Zielsetzung erreichbar. Abb. 5: Übersicht über die wesentlichen Massnahmen und die erwartete Zielwirkung im Gebäudepark Quelle: BFS und eigene Überlegungen 25 Zwischen 2010 und 2014 stagniert die Anzahl der fossil beheizten Wohngebäude gemäss der Gebäude- und Wohnungsstatistik des BFS