16.2. Dienstleistungszentren (DLZ) in Form von Öffentlich-Privaten Partnerschaften (ÖPP), insbesondere im interkommunalen Bereich. öpp-schriftenreihe

Transkript

1 öpp-schriftenreihe Dienstleistungszentren (DLZ) in Form von Öffentlich-Privaten Partnerschaften (ÖPP), insbesondere im interkommunalen Bereich Praxisbericht 16.2

2

3 öpp-schriftenreihe Dienstleistungszentren (DLZ) in Form von Öffentlich-Privaten Partnerschaften (ÖPP), insbesondere im interkommunalen Bereich Praxisbericht

4

5 Dienstleistungszentren (DLZ) in Form von Öffentlich-Privaten Partnerschaften (ÖPP) 5 Übersicht 1 Einführung Vorgehen und methodische Grundlagen Fallstudie 1: ÖPP-DLZ im Landkreis Miltenberg Kurzbeschreibung des Landkreises Miltenberg Transformationsansatz und Vorgehen im Rahmen der Fallstudie Kernelemente eines ÖPP-DLZ im Bereich Personal und Kasse Gesamtansatz Baustein 1: Leistungsversprechen Bedarf und Potenziale Baustein 2: Leistungsangebot Aufgabenspektrum Baustein 3: Leistungserstellung Aufgabenteilung zwischen den Partnern Baustein 4: Organisatorische Umsetzungsmöglichkeiten Baustein 5: Wirtschaftlichkeitseffekte Baustein 6: Personal Fallstudie 2: ÖPP-DLZ zur regionalen Strukturentwicklung Kurzbeschreibung der Region Aachen Transformationsansatz und Vorgehen im Rahmen der Fallstudie Kernelemente eines ÖPP-DLZ für regionale Strukturentwicklung Gesamtansatz Baustein 1: Leistungsversprechen Bedarf und Potenziale Baustein 2: Leistungsangebot Aufgabenspektrum Baustein 3: Leistungserstellung Aufgabenteilung zwischen den Partnern Baustein 4: Organisatorische Umsetzungsmöglichkeiten Baustein 5: Wirtschaftlichkeitseffekte Baustein 6: Personal Anhang I Aufgabenbeschreibung im Einzelnen: Personalpool für Fachaufgaben II Nebenrechnung Landkreis Miltenberg III Nebenrechnung Region Aachen Abkürzungsverzeichnis Literaturverzeichnis Impressum

6 6 ÖPP-Schriftenreihe Band 16.2 Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Gesamtansatz für einen (ÖPP-)DLZ-Transformationspfad und Vorgehen im Projekt Abbildung 2: Aufgabenkonzept Abbildung 3: Exemplarische Prozessbeschreibung Zahlungsabwicklung Abbildung 4: Exemplarische Prozessbeschreibung für den Teilprozess Personalrekrutierung Abbildung 5: Organisationskonzept Stufe Abbildung 6: Organisationskonzept Stufe Abbildung 7: Transformationspfad im Raum Aachen Abbildung 8: Aufgabenstruktur des Zweckverbandes Region Aachen Abbildung 9: Verfahrensbeschreibung Fördermittelantrag Abbildung 10: Auftraggeber- / Auftragnehmerstruktur Abbildung 11: Prozessbeschreibung exemplarisch für den Prozess des Antragsverfahrens.. 82 Abbildung 12: Mögliche Fachausschussstruktur als Verbindung zwischen Regionalpolitik und ZV Region Aachen Abbildung 13: Organisationskonzept ÖPP-DLZ Abbildung 14: ÖPP-DLZ und dezentrale Leistungserbringung (Simulation Nominalwertbetrachtung) Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Aufgabenteilung zwischen öffentlichen Auftraggebern und (ÖPP-)DLZ Tabelle 2: Aufgabenmasse gemessen in VZÄ im Bereich standardisierbarer Aufgaben bei einer Beteiligung von zehn Gemeinden Tabelle 3: Wirtschaftlichkeitsvergleich ÖPP-DLZ und dezentrale Leistungserbringung (Simulation Barwert betrachtung) Tabelle 4: Übersicht WiBe DQE Tabelle 5: WiBe DQE für ausgewählte Kriterien für das ÖÖP-DLZ Tabelle 6: Entscheidungsregeln lt. Konzept IT-WiBe Tabelle 7: Aufgabensplit zwischen Kommunalverwaltung und ÖPP-DLZ (exemplarisch) Tabelle 8: Wirtschaftlichkeitseinschätzung aus Sicht einer Gebietskörperschaft (Simulation) Tabelle 9: Wirtschaftlichkeitseinschätzung aus Sicht des ÖPP-DLZ (Simulation) Tabelle 10: Kalkulation Personal- / Sachkosten Zahlungsverkehr Landkreis Miltenberg..103 Tabelle 11: Simulation Zahlungsverkehr dezentral und gebündelt Tabelle 12: Kommunale Vergleichsdaten Zahlungsverkehr dezentral und gebündelt Tabelle 13: Nebenrechnung zur monetären Wirtschaftlichkeit der Region Aachen

7 Einführung Tabellenverzeichnis 7 1 Einführung Bereits in der Machbarkeitsstudie des Bundesministeriums des Innern (BMI) Aufbau und Ausbau von Kompetenz- und Dienstleistungszentren aus dem Jahr wird dargestellt, dass Dienstleistungszentren (DLZ) das Potenzial bergen, Verwaltungsprozesse effizient und wirksam zu bündeln und zu automatisieren. Im Rahmen der im Auftrag des Bundesministeriums der Finanzen durch die ÖPP Deutschland AG (PD) erstellten Grundlagenarbeit ÖPP im IT- und Dienstleistungsbereich: Marktüberblick und kritische Erfolgsfaktoren 2 wurden fünf Schwerpunktfelder von ITund Dienstleistungspartnerschaften identifiziert, hierunter auch Dienstleistungszentren. Die vorliegende Grundlagenarbeit Dienstleistungszentren (DLZ) in Form von Öffentlich-Privaten Partnerschaften (ÖPP), insbesondere im interkommunalen Bereich analysiert und bewertet nunmehr DLZ als Kooperationsform der öffentlichen Verwaltung unter der Einbeziehung privater Partner. Im Rahmen von Band 1 (Konzeption und rechtliche Grundlagen) werden hierzu basierend auf einer Beschreibung der Herausforderungen ein Vorgehensmodell zur Umsetzung von ÖPP-DLZ dargestellt sowie eine umfassende und systematische Analyse des Untersuchungsgegenstandes entlang des Vorgehensmodells vorgenommen. Der hier vorliegende Band 2 wendet das Vorgehensmodell sowie die konzeptionellen Erkenntnisse auf zwei unterschiedliche Aufgabenbereiche an. Damit wird der ÖPP-DLZ- Ansatz praktisch erprobt und konkretisiert. [[ Beide Bände strukturieren sich an einem Vorgehensmodell, welches im Rahmen von sechs Bausteinen auf folgende Fragestellungen eingeht: Welchen Nutzen haben interkommunale ÖPP-DLZ? Welche Aufgaben eigenen sich für ein ÖPP-DLZ? anhang BMI et al ÖPP Deutschland AG 2011.

8 8 Einführung Welche Aufgabenteilung zwischen den öffentlichen und privaten Partnern ist optimal? Welche Umsetzungsmöglichkeiten bestehen? Welche wirtschaftlichen Effekte entstehen? Welche personellen Konsequenzen können sich ergeben?

9 Vorgehen und methodische Grundlagen 9 2 Vorgehen und methodische Grundlagen Die Grundlagenarbeit zeigt Umsetzungsmöglichkeiten von Dienstleistungszentren (DLZ) in Form von Öffentlich-Privaten Partnerschaften (ÖPP) auf. Um einen konkreten Nutzen für die öffentliche Verwaltung und potenzielle privatwirtschaftliche Partner zu erzeugen, ist ein hoher Praxis- und Umsetzungsbezug notwendig. Um diesem gerecht zu werden, beinhaltet die Grundlagenarbeit eine Praxisphase. Damit wird gewährleistet, dass die Konzeption direkt praktisch erprobt und anschließend evaluiert und weiterentwickelt wird. [[ Ziele des vorliegenden Praxisberichtes sind demnach konkrete Anwendungsbereiche für ÖPP-DLZ zu beschreiben, die Ergebnisse des Bandes 1 der Grundlagenarbeit zu evaluieren und den ausgewählten ÖPP-DLZ-Ansatz auf Akzeptanz, Wirtschaftlichkeit und Übertragbarkeit auf weitere Leistungsbereiche zu überprüfen. Zugleich stellen die Ergebnisse des Praxisberichtes die wichtigste Datenbasis dar, um allgemeine Verfahrensanleitungen zu erarbeiten. Der Praxisbericht verzahnt die konzeptionellen Ergebnisse mit den umsetzungsorientierten Verfahrenshinweisen: Im Rahmen der Fallstudien fanden vertiefende Interviews, Workshops und Abfragen (z. B. zu den Ist-Prozessen und -Kosten) mit dem Ziel statt, eine qualitativ-empirische Beschreibung für die konkrete Fallstudie zu erstellen. Zum anderen sollen die gewonnenen Beschreibungen zur Theoriebildung, d. h. zur Weiterentwicklung der konzeptionellen Ansätze verwendet werden. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass ein Simulationsprojekt im Vorgehen einige Unterschiede zu einem tatsächlichen Umsetzungsprojekt aufweist, insbesondere im Hinblick auf beteiligungsrelevante Analysen (Zeiterfassungen, Arbeitsplatzerhebungen etc.). Ein anhang

10 10 Vorgehen und methodische Grundlagen konkretes Umsetzungsprojekt erfordert ein umfangreicheres Vorprojekt. Als Beispiele sind hier zu nennen: frühzeitige Beteiligung von und Kommunikation mit politischen Entscheidungsgremien (z. B. Gemeinderat), Einbindung der jeweiligen Personalräte der beteiligten Kommunen, Ausarbeitung eines Feinkonzeptes mit einer detaillierten Festlegung von Qualitätsstandards und beschriebenen Prozessdokumentationen. Dementsprechend wurden bspw. im Rahmen der Fallstudie Miltenberg Aufgabenfelder lediglich bis zur Ebene der Geschäftsprozesse untersucht, ausgearbeitet und diskutiert. Konkrete Arbeitstätigkeiten in den Kommunen wurden nicht detailliert oder erhoben. Im Falle eines tatsächlichen Umsetzungsprojektes wären dagegen Prozessbeschreibungen anzufertigen, die weitergehend bis auf die Ebene der Arbeitsschritte detailliert werden. [[ Grundsätzlich lassen sich die folgende Analyseebenen unterscheiden: Hauptprozesse: stellen die oberste Ebene der Prozesshierarchie dar, dienen zur Strukturierung von Verwaltungsaufgaben und beschreiben keine Prozessschritte (z. B. Kassenaufgabe Zahlungsverkehr), Geschäftsprozesse: liefern eine Grobbeschreibung von Prozessschritten, die in einem konkreten Ergebnis (Produkt, Nutzen für den Kunden) enden (z. B. Prozessvorgang bargeldlose Zahlungsabwicklung), Arbeitsschritte / Aktivitäten / Tätigkeiten: kleinste definierte Einheit, die von Ressourcen / Mitarbeitern durchgeführt wird (z. B. Arbeitsschritte zur Durchführung einer Vorkontierung). Bei beiden Fallstudien wurden Geschäftsprozesse als geeignete Ebene für den Zweck einer Simulationsstudie eingestuft, da sie die Analyse aufeinander aufbauender Prozessketten ermöglichen und so Aussagen zur grundsätzlichen Umsetzbarkeit auf Prozessebene zulassen. Zudem wurden die Ergebnisse der Fallstudie im Landkreis Miltenberg im Rahmen eines halbtägigen Workshops mit Bürgermeistern und Dezernatsleitern aus einer anderen Region auf ihr Transferpotenzial überprüft. Dies ermöglicht, den ÖPP-DLZ-Ansatz der Fallstudie 1 zu plausibilisieren und das Nachahmbarkeitspotenzial einzuschätzen. Insofern sind die Ergebnisse der Simulationsstudien zwar nicht als vollständig zu bezeichnen, erweisen sich aber als richtungsweisend und anschlussfähig für ein späteres Umsetzungsprojekt. [[ Bezogen auf die Auswahl der Praxispartner wurden zwei im Hinblick auf die sozio- und wirtschaftsstrukturellen Ausgangsbedingungen möglichst unterschiedliche Praxispartner gewählt, damit die Fallstudien potenziell für einen großen Kommunalkreis anwendbar sind: Der Landkreis Miltenberg und die kreisangehörigen Gemeinden sind von geringer Einwohnerstärke mit eher homogenen, kleingliedrigen Gemeindestrukturen und einer im Bundesdurchschnitt vergleichsweise geringen Verschuldung. Die Region Aachen weist mit der Städteregion Aachen, den Kreisen Düren, Euskirchen und Heinsberg und ihren kreisangehörigen Gemeinden einerseits eine

11 Vorgehen und methodische Grundlagen 11 einwohnerstarke, andererseits aber auch eine heterogene Gemeindestruktur auf und ist eher von einer angespannten Haushaltslage geprägt. Die Beteiligung des Landkreises Miltenberg und der Städteregion Aachen konnte durch ein inhaltliches Engagement von Herrn Etschenberg, Städteregionsrat der Städteregion, und Herrn Schwing, Landrat des Landkreises Miltenberg, sowie durch eine inhaltliche Patenschaft des Deutschen Landkreistages erreicht werden. anhang

12 12 Vorgehen und methodische Grundlagen

13 Fallstudie 1: ÖPP-DLZ im Landkreis Miltenberg Kurzbeschreibung des Landkreises Miltenberg 13 3 Fallstudie 1: ÖPP-DLZ im Landkreis Miltenberg Die vorliegende Fallstudie stellt die Konzeption eines (ÖPP-)DLZ für eine interkommunale Zusammenarbeit zwischen dem Landkreis Miltenberg und kreisangehörigen Gemeinden dar. An diesem Praxisbeispiel lassen sich die zentralen Elemente für die Konzeption und Umsetzung eines Dienstleistungszentrums im Bereich von Unterstützungsleistungen für Querschnitts- und Fachprozesse erläutern und praxisrelevante Umsetzungsaspekte näher ausführen. [[ Nachfolgend werden hierzu die strukturelle Ausgangslage im Landkreis Miltenberg kurz dargestellt, der Transformationsansatz und das Vorgehen zur Erarbeitung der Fallstudie geschildert sowie eine mögliche Umsetzungsvariante vorgestellt. Konzeptionelle Grundlage für Letzteres bildet das im Band 1 entwickelte Modell zur Beschreibung von Dienstleistungszentren im interkommunalen Bereich, welches im Folgenden am Beispiel von Miltenberg angewendet und konkretisiert wird. 3.1 Kurzbeschreibung des Landkreises Miltenberg Der Landkreis Miltenberg wurde im Jahr 1972 im Zuge der Gebietsreform gegründet und gehört zum Regierungsbezirk Unterfranken (Bayern). Der Landkreis setzt sich aus 32 Gemeinden (7 Städte, 11 Märkte, 14 Gemeinden) zusammen. Der Verwaltungssitz ist die Kreisstadt Miltenberg. Die Bevölkerungszahl lag zum Stichtag 31. Dezember 2011 bei Einwohnern. Das Bayerische Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung prognostiziert anhang 3

14 14 Fallstudie 1: ÖPP-DLZ im Landkreis Miltenberg Transformationsansatz und Vorgehen im Rahmen der Fallstudie eine Bevölkerungsentwicklung des Landkreises bis zum Jahr 2030 auf Einwohner und damit einen Rückgang der Bevölkerung um mehr als 8 %. 3 Der Landkreis hat eine territoriale Ausdehnung von 715,68 km². Dies entspricht einer Bevölkerungsdichte von 179 Einwohnern je km². Die Verschuldung je Einwohner des Landkreises betrug 790 im Jahr 2010 (insgesamt 101,389 Mio. ). 4 Das verfügbare Primäreinkommen der privaten Haushalte lag im Jahr 2009 im Landkreis mit je Einwohner 5 unter dem Bundesdurchschnitt von je Einwohner. 6 Die Arbeitslosenquote wurde für Dezember 2012 auf 3,6 % (SGB II und III) bestimmt, was dem bayerischen Landesdurchschnitt von 3,6 % entspricht, 7 jedoch deutlich unter dem Bundesdurchschnitt von 6,7 % liegt. 8 Im Landratsamt des Landkreises sind derzeit rund 440 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter beschäftigt. 9 Die Personalausgaben des Landkreises 10 liegen mit 509 je Einwohner unter dem Durchschnitt der deutschen Landkreise von 553,10 je Einwohner. Auch im Bereich der sozialen Leistungen wird der Durchschnitt aller deutschen Landkreise unterschritten. Mit Ausgaben von 100,90 je Einwohner liegt der Landkreis Miltenberg deutlich unter dem Durchschnitt aller deutschen Landkreise von 288,30 je Einwohner. Insgesamt erzielte der Landkreis im Jahr 2010 einen finanziellen Fehlbetrag von 58,80 je Einwohner und lag damit ebenfalls deutlich unter dem Durchschnitt aller deutschen Landkreise von 97,5 je Einwohner. 11 Zusammenfassend weist der Landkreis Miltenberg kleingliedrig-ländliche Strukturen und eine relativ homogene Bevölkerungsverteilung zwischen den 32 Gemeinden auf. Die Verschuldungs- und Arbeitslosenstände von Gemeinden und Landkreis sind verglichen mit dem Bundesdurchschnitt gering. 3.2 Transformationsansatz und Vorgehen im Rahmen der Fallstudie Für die Fallstudie im Landkreis Miltenberg wurde ein spezifischer (ÖPP-)DLZ-Transformationspfad erarbeitet, der als strukturierendes Element für das Vorgehen diente. Der Transformationspfad lässt sich in die Phasen Initiierung, Konkretisierung I (Konzeption und Teil der Fallstudie) sowie Konkretisierung II (Umsetzungskonzept) unterteilen. Abbildung 1 verdeutlicht die Phasen sowie die einzelnen Vorgehensschritte innerhalb der Phasen pdf Bayern-Nav.html?year_month= Nav.html?year_month= Alle folgenden Daten beziehen sich auf das Jahr

15 Fallstudie 1: ÖPP-DLZ im Landkreis Miltenberg Transformationsansatz und Vorgehen im Rahmen der Fallstudie 15 Für den Praxisbericht wurden Erfahrungen aus Best-Practice-Studien genutzt, um ein prototypisches Vorgehen in diesen Phasen auf den Kontext im Landkreis anzuwenden und die Konkretisierung einer Kooperation bis zur Umsetzungsreife zu simulieren. Insofern ist diese Vorgehensweise auf weitere Kommunen nicht ohne umfeldspezifische Anpassungen möglich, liefert aber Anhaltspunkte für die Erarbeitung eines solchen Vorgehenspfades. 6. / Initiierung Politik I. Vermittlung Konzepte II. Identifizierung Themen ፚ WS: Einführung Thematik / Bedarfserhebung Bürgermeister und MAs LK Miltenberg ፚ Priorisierung Aufgabenfelder durch Kommunen III. Zielbild / Potenzialeinschätzung ፚ Grobe Ist-Analyse: Erhebung Rahmendaten, Mengengerüste ፚ WS: Org. / rechtl. Rahmen, Zielbild Personal & Kasse Priorisierung Aufgabenfelder Konkretisierung I Konzept (Simulationsstudie) Politik & Fachebene Verfassung Grobkonzept / Konkretisierung: I. Org. Grobkonzept: u. a. Ist-Analyse und Best Practice, Musterprozesse für Leistungen ፚ WS: Vorstellung / Zustimmung Grobkonzept II. Detailerhebung Zielbild: Geschäftsprozessanalyse Kasse Personal, Konzeption Muster prozesse, Soll-Prozesse und -Konzeption, ፚ WS: Prozessworkshops Fachebene Personal & Kasse III. Detaillierung Gestaltungs vorschlag: Aufgaben / Organisa tion / Recht / Steuerung IV. Wirtschaftlichkeitsbewertung WS WS WS Zustimmung Grobkonzept 17. / Inhalt Simulationsstudie Inhalt Umsetzungsprojekt Konkretisierung II Umsetzungskonzept Politik & Fachebene Nächste Schritte: I. Change Management II. Detaillierung: ፚ Ist- / Soll-Prozesse auf Arbeitsschrittebene, ፚ WiBe ፚ Beschluss Gestaltungsvorschlag, vertragliche Ausgestaltung III. Umsetzungsplanung Abbildung 1: Gesamtansatz für einen (ÖPP-)DLZ-Transformationspfad und Vorgehen im Projekt Initiierung Ziel der Initiierungsphase war es, (ÖPP-)DLZ-Grundkonzepte und -Ansätze zu vermitteln, die Bedarfslage auf politischer Ebene zu erheben, eine erste Potenzialeinschätzung vorzunehmen und auf Basis erster Vor-Ort-Erhebungen ein (ÖPP-)DLZ-Grundkonzept zu erstellen. Die gesamte Initiierungsphase im Landkreis Miltenberg wurde durch das Projektteam begleitet und durch Vorarbeiten und Informationsaufbereitung unterstützt. [[ Die Maßnahmen bestanden im Einzelnen aus: Vermittlung des (ÖPP-)DLZ-Grundansatzes, Identifizierung von Bedarfen und Themengebieten im Landkreis Miltenberg: Für eine erste Annäherung an das Thema und eine grobe Bedarfserhebung im Landkreis Miltenberg wurden am 6. und 7. Juli 2012 Workshops mit Bürgermeistern aus 28 Gemeinden und anhang 3

16 16 Fallstudie 1: ÖPP-DLZ im Landkreis Miltenberg Transformationsansatz und Vorgehen im Rahmen der Fallstudie Fachbereichsleitern des Landratsamtes durchgeführt. Inhaltlich wurden folgende Aspekte diskutiert: Einführung in die (ÖPP-)DLZ-Thematik u. a. anhand von Best-Practice- Beispielen: Als hilfreich für das Verständnis erwiesen sich insbesondere Erkenntnisse aus bestehenden (ÖPP-)DLZ-Umsetzungen in vergleichbaren Kontexten, anhand derer die prinzipielle Umsetzbarkeit und die Konkretisierung möglicher Nutzeneffekte aufgezeigt werden konnte. Diskussion über Bedarfe und Potenzialbereiche für den (ÖPP-)DLZ-Ansatz in Gemeinden und Landkreis nach den Leitfragen: Welche Bereiche besitzen Potenziale für eine Kooperation? Welche Zielsetzungen sind mit der Kooperation verbunden? Ergebnisoffene Abfrage geeigneter Aufgabenfelder bei anwesenden Gemeindevertretern und teilnehmenden Führungskräften des Landratsamtes. Erste grobe Identifizierung potenzieller Aufgabenfelder und Diskussion über Perspektiven einer Anwendung und Vorteilhaftigkeit des Ansatzes im Kontext des Landkreises Miltenberg. Im Nachgang zu den Workshops: interne Beratungen zum weiteren Vorgehen auf politischer Ebene und Priorisierung von prinzipiell geeigneten Aufgabenfeldern jeweils durch die Bürgermeister aller 32 Gemeinden sowie der Fachbereichsleiter des Landratsamtes: Entscheidung zur Untersuchung von Bündelungsoptionen im Bereich Personal (u. a. Personalverwaltung und Reisekostensachbearbeitung), Buchhaltung (Kassen- und Rechnungsangelegenheiten), Archivwesen (gemeinsame Aktenarchivierung), Bauwesen (gutachterliche Tätigkeiten), Gesundheitsmanagement, Standesamtwesen sowie Vergabe und Ordnungsamt (juristische Fachexpertise). Ist-Analyse, erste Potenzialeinschätzung und Entwurf eines groben Zielbildes: Nach der Priorisierung wurden die ausgewählten Aufgabenfelder anhand von Dokumentenanalysen, Recherchen, der Untersuchung von Best-Practice-Fällen sowie kommunaler Rahmendaten in ersten Vor-Ort-Interviews näher untersucht. Zusätzlich wurden rechtliche und organisatorische Rahmenbedingungen für den Landkreis Miltenberg erhoben. Mittels Nutzwertanalysen konnte eine Potenzialeinschätzung für Bündelungsprojekte in den priorisierten Feldern erstellt und ein Zielbild erarbeitet werden. Für die Abstimmung von Inhalten und Zwischenergebnissen wurde im Rahmen dieser Untersuchungsphase am 6. September 2012 ein weiterer Workshop mit 21 Bürgermeistern und 12 Fachbereichsleitern des Landratsamtes zu folgenden Inhalten durchgeführt: Vorstellung von Zwischenergebnissen zum Grundkonzept eines (ÖPP-)DLZ als organisatorisches Zielbild mit den Themenschwerpunkten Personal und Kasse. Vorstellung und Diskussion rechtlicher Aspekte mit Schwerpunkt auf Organisationsmöglichkeiten nach bayerischem Landesrecht für interkommunale Kooperation und rechtlichen Möglichkeiten und Konsequenzen der Einbindung privater Partner im Rahmen von ÖPP.

17 Fallstudie 1: ÖPP-DLZ im Landkreis Miltenberg Transformationsansatz und Vorgehen im Rahmen der Fallstudie 17 Vorstellung und Diskussion der rechtlichen Möglichkeiten einer Aufgaben- und Personalbündelung. Abstimmung der Entscheidungsträger zum organisatorischen Zielbild. Im Nachgang zum Workshop erklärten sich mehrere Bürgermeister bereit, Detailinformationen zur Leistungserstellung im Bereich Personal und Kasse zu liefern und qualifiziertes Fachpersonal als Ansprechpartner für weitere Erhebungen zur Verfügung zu stellen. Konkretisierung I Konzept Ziel dieser Phase war die Formulierung eines (ÖPP-)DLZ-Konzeptes. Auf Grundlage der Zustimmung der politischen Ebene wurde die Fachebene aus dem Personal- und Kassenbereich in Prozessworkshops in die Erarbeitung des Konzeptes einbezogen: Anhand von Prozessanalysen und Soll-Prozessmodellierungen wurden Zielbilder konkretisiert und anschließend im Konzept Gestaltungsoptionen für die Umsetzung optimierter Prozesse in einem (ÖPP-)DLZ erarbeitet. Dazu zählen u. a. die Detaillierung relevanter Aspekte sowie die Durchführung einer grundsätzlichen Wirtschaftlichkeitsbewertung. [[ Das Vorgehen gestaltete sich in folgenden Einzelschritten: Erarbeitung organisatorisches Grobkonzept: Auf Basis der erhobenen stichprobenhaften Daten aus dem Landkreis Miltenberg, dem Vergleich mit Best-Practice-Fällen und der Konzeption exemplarischer Musterprozesse konnte die Ausgestaltung eines organisatorischen Grobkonzeptes für Bündelungsoptionen erstellt werden. Bestandteile waren die Analyse von Best-Practice-Beispielen im kommunalen Raum; Dokumentenanalyse und vertiefende Interviews mit politischen Vertretern und Mitarbeitern von DLZ, kommunalen Vertretern als DLZ-Leistungsempfänger (u. a. Servicestelle Personal am Kreis Warendorf, Gemeinschaftskasse Wetterau, Gemeinschaftskasse Darmstadt-Dieburg). Interviews und Workshops mit Kommunalexperten im Bereich Reorganisation und (ÖPP-)DLZ-Transformation. die Konzeption und Ausarbeitung exemplarischer Musterprozesse auf Basis der erhobenen Daten für ausgewählte (ÖPP-)DLZ-Prozesse im Bereich Personal und Kasse. Zum Abschluss dieses Untersuchungsschrittes wurde in einem Workshop am 15. März 2013 den Bürgermeistern und dem Landrat das Grobkonzept vorgestellt und eine entsprechende Entscheidungsvorlage erstellt: Vorstellung eines Grobkonzeptes zu Aufgabenspektrum, Organisation und Gestaltungsoptionen der Leistungserstellung. Diskussion und Bewertung des Ansatzes. Abstimmung zum Grobkonzept, Entscheidung mit großer Mehrheit zur Weiterverfolgung und Detaillierung des Konzeptes. Detailerhebungen u. a. in Prozessworkshops: Auf Grundlage der politischen Zustimmung wurde die Fachebene aus dem Personal- und Kassenbereich im Rahmen von Prozessworkshops in die Erarbeitung des Konzeptes einbezogen, da anhang 3

18 18 Fallstudie 1: ÖPP-DLZ im Landkreis Miltenberg Transformationsansatz und Vorgehen im Rahmen der Fallstudie sowohl für die Abbildung von Ist-Prozessen als auch für die Modellierung von Soll-Prozessen notwendiges fachliches Wissen vor allem auf der Leitungsebene vorhanden ist. Im Landkreis Miltenberg wurden am 17. und 18. April 2013 jeweils für die Themen Personal und Kasse Prozessworkshops durchgeführt. Teilnehmer waren insgesamt 12 Gemeindevertreter (v. a. Personal- und Kassenleiter), die für eine möglichst hohe Repräsentativität der Prozesserhebungen nach Gemeindegrößen ausgesucht wurden, 12 sowie die Fachbereichsverantwortlichen Personal und Kasse des Landratsamtes. Das prozessorientierte Vorgehen in Miltenberg gestaltete sich folgendermaßen: Informationserhebung: Im Rahmen der Prozessworkshops wurden detaillierte Informationen aus den Gemeinden vor allem zu Prozessen, Organisation, Beteiligten, Standardisierungsgrad und -potenzial, Automatisierungspotenzial, IT-Unterstützung, bestehenden Kooperationen und Schnittstellen erhoben. Ausarbeitung von Musterprozessen: Auf Basis der Informationen konnten generische Musterprozesse auf Geschäftsprozessebene erstellt werden, die eine schematische Übersicht über die einzelnen Prozessschritte, Beteiligten etc. bei der Aufgabenerledigung ermöglichten. Grobe Konzeption von Soll-Prozessen: Auf Grundlage der Ist-Analyse und der Musterprozesse konnten auf Geschäftsprozessebene exemplarisch zukünftige Soll-Prozesse modelliert werden. Ausarbeitung und Diskussion von Gestaltungsoptionen einer möglichen Soll-Organisation für (ÖPP-)DLZ. Auf Basis der Prozessworkshops konnte die Detaillierung eines Konzeptvorschlages für die zukünftige Organisationsstruktur zur Leistungserbringung erstellt werden. Ausgestaltungen und Entscheidungen für eine mögliche Soll-Organisation erfolgten in folgenden Themenblöcken, anhand derer sich das Dokument strukturiert und die hier deshalb nur kurz aufgeführt werden: Politische Bedarfe und die Ableitung von Zielstellungen für Lösungs- und Ausgestaltungsoptionen (Baustein 1). Verwaltungsrechtliche Restriktionen bei der Leistungserstellung (Baustein 2). Bewertung von Finanzierungsoptionen (Baustein 5). Bewertung geeigneter Steuerungsmodelle und organisationsrechtlicher Ausgestaltungsvarianten (Baustein 4). Personelle Ausgestaltungsmöglichkeiten der Kooperation (Baustein 6) Für eine erste Bewertung der Wirtschaftlichkeit wurden exemplarisch die Aufwendungen für eine Umsetzung (sog. Transaktionskosten 13 ) und die zukünftige Aufgabenerledigung (v. a. Personal- und Sachkosten für den Betrieb) kalkuliert und 12 Die Gemeinden wurden nach Einwohnerzahlen in kleine Gemeinden (< 2500 EW), mittlere Gemeinden ( EW) und große Gemeinden (> 5000 EW) unterteilt. Die Workshops setzten sich jeweils aus mindestens einem Vertreter jeder Gemeindegrößenklasse zusammen. 13 Verstanden als Anbahnungs- und Vereinbarungskosten, die bis zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses entstehen, vgl. hierzu ÖPP Deutschland AG 2011: 100.

19 Fallstudie 1: ÖPP-DLZ im Landkreis Miltenberg Transformationsansatz und Vorgehen im Rahmen der Fallstudie 19 anhand einer Wirtschaftlichkeitsbewertung gegenüber einer derzeitigen dezentralen Leistungserbringung abgewogen. Bis zu diesem Punkt wurde die Konzepterstellung im Rahmen dieser Untersuchung beratend begleitet. Folgende Schritte und Bewertung der Zusammenarbeit [[ Das bisherige Konzept ermöglicht dem Landkreis Miltenberg und den kreisangehörigen Gemeinden eine direkte Anknüpfung an die Projektergebnisse und die Fortführung des bisher simulierten Transformationsvorhabens, welches mit folgenden Schritten fortzuführen wäre: Erarbeitung eines Kommunikationsplans zur kontinuierlichen Information und Beteiligung aller relevanten Gruppen (Beteiligte, Prozessausführende, Personalrat, Öffentlichkeit): Aufgrund des Simulationscharakters wurde auf die Erarbeitung eines ausführlichen Kommunikationsplans verzichtet. Die Kommunikation in die Kommunen hinein übernahmen während der Projektphase die politischen Vertreter selbst. Im Rahmen einer Fortführung müsste ein detaillierter Kommunikationsplan erstellt und beschlossen werden, der ein einheitliches zeitliches und inhaltliches Vorgehen zur Information der Stakeholder vorsieht und einen kontinuierlichen Informationsfluss sowie die Einbindung aller relevanten Gruppen für die Dauer des Folgeprojektes sicherstellt. Systematische Erhebung und Detaillierung von Muster- und Soll-Prozessen auf Arbeitsschrittniveau pro zu bündelndem Prozess: Im Rahmen des weiteren Vorgehens wären detailliertere Prozesserhebungen und Musterprozess- Modellierungen auf der Arbeitsschrittebene zu erstellen und zu konsolidieren. Anschließend könnten Soll-Prozesse in der gleichen Prozesstiefe modelliert werden. Wirtschaftlichkeitsbetrachtung: Auf Basis detaillierter Prozessbeschreibungen könnten sich Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen für das gesamte Aufgabenspektrum eines (ÖPP-)DLZ anschließen und die Wirtschaftlichkeit valide berechnen lassen. Politische Beschlüsse zu Gestaltungsoptionen und entsprechende vertragliche Vereinbarungen der Kooperation könnten anschließend getroffen werden: Die endgültige Entscheidung über die Umsetzung einer Ausgestaltungsvariante wäre einvernehmlich zwischen den politischen Entscheidungsträgern festzulegen und in vertraglicher Form zu verankern. Neben der Festschreibung u. a. der Leistungsgegenstände des (ÖPP-)DLZ und organisatorischer, finanzieller und rechtlicher Ausgestaltungen wären ggf. geeignete Kennzahlensysteme und darauf aufbauende Anreizsysteme über SLAs, Bonus-Malus-Systeme oder Rahmenvereinbarungen für die Einbindung privater Partner vertraglich zu fixieren. Detaillierte Umsetzungsplanung: Aufbauend auf der politischen Umsetzungsentscheidung wäre ein detaillierter Umsetzungsplan zu erstellen, der neben Terminen, Fristen und Verantwortlichkeiten auch Meilensteine mit konkreten Umsetzungsergebnissen festlegt anhang 3

20 20 Fallstudie 1: ÖPP-DLZ im Landkreis Miltenberg Kernelemente eines ÖPP-DLZ im Bereich Personal und Kasse Insgesamt ist die breite Zustimmung von Gemeinde- und Landkreisvertretern zum konzeptionellen (ÖPP-)DLZ-Ansatz bereits als Erfolg zu werten. Grundsätzlich war das gesamte Vorhaben vonseiten der kommunalen Praxispartner von großer Kooperationsbereitschaft und einer kontinuierlichen, engen Zusammenarbeit geprägt. Entsprechend erfolgte über die gesamte Projektlaufzeit eine enge Abstimmung zwischen dem Projektteam und den Praxispartnern im Landkreis Miltenberg. Hierzu zählte u. a. auch eine kontinuierliche Vorstellung, Diskussion und Abstimmung der Zwischenergebnisse mit einer Expertenrunde des Landkreises Miltenberg, bestehend aus mehreren Bürgermeistern und Führungskräften des Landkreises, die maßgeblich zur Konzepterstellung beigetragen hat. 3.3 Kernelemente eines ÖPP-DLZ im Bereich Personal und Kasse Gesamtansatz [[ Ausgehend von den Ergebnissen im Band 1 und der konkreten Bedarfslage im Landkreis Miltenberg werden im Rahmen dieser Fallstudie zwei DLZ-Ansätze 14 für folgende Aufgabenbereiche vorgestellt (siehe Kapitel 3.3.3): Standardisierbare Prozesse im Bereich Personal und Kasse: Das Dienstleistungszentrum agiert in erster Linie als Prozessdienstleister (Aufgabenausführung) und als treibende Kraft für Modernisierung und Standardisierung innerhalb des Landkreises und der Gemeinden. Darüber hinaus fungiert es für die Kommunen als Vermittler in den Markt, um bestehende Dienstleistungsverträge transparent zu machen und etwaige Nachnutzungs- und Konsolidierungspotenziale zu identifizieren und zu verhandeln. Qualifizierte Prozesse im Bereich Personal und Kasse: Um vorhandene Expertise im Landkreis in einer effizienten Art und Weise zu bündeln und damit Gemeinden bei schwierigeren, einzelfallspezifischen Fragen kompetent zur Seite zu stehen ist ein Dienstleistungszentrum im Sinne eines Kompetenzzentrums zu gründen. Dieses berät und unterstützt die Kommunen und organisiert effiziente Zugänge zu Informationen und Wissen. [[ Darauf basierend wurden für Miltenberg in der Simulation folgende Organisationsmodelle konzipiert: Aufgabenbündelung der standardisierbaren Prozesse im Bereich Personal und Kasse in Form einer Zweckvereinbarung mit privater Beteiligung (ÖPP-DLZ) Aufgabenbündelung der qualifizierten Prozesse im Bereich Personal und Kasse in Form einer Zweckvereinbarung (ÖÖP-DLZ) 14 Da sich der Gesamtansatz in Miltenberg aus einem Öffentlich-Privaten und einem Öffentlich-Öffentlichen Dienstleistungszentrumsbereich zusammensetzt, wird im Folgenden immer dann, wenn der Gesamtansatz gemeint ist vom (ÖPP-)DLZ gesprochen.

21 Fallstudie 1: ÖPP-DLZ im Landkreis Miltenberg Kernelemente eines ÖPP-DLZ im Bereich Personal und Kasse 21 In beiden Bereichen wird für eine erste Umsetzungsstufe ein vertragsbasiertes Modell 15 gewählt, insbesondere weil es hier bei allen Beteiligten vor Ort bereits positive Umsetzungserfahrungen mit dem Dienstleistungszentrum Kommunales Behördennetz gibt und die hier vorgestellten Ansätze an das bewährte und vertraute Modell anknüpfen. Damit verbunden ist, dass die Landkreisverwaltung als Bündelungsebene Anknüpfungspunkt und organisatorische Basis zur Umsetzung der Zweckvereinbarungen darstellt. Konkret heißt das, dass im Rahmen einer weiteren Konkretisierungsphase zu bestimmen ist, ob die Mitarbeiter der kooperierenden Gemeinden über die Zweckvereinbarung real beim Landkreis gebündelt werden, um die Aufgaben des jeweiligen Dienstleistungszentrumsbereichs wahrzunehmen, oder ob eine virtuelle Bündelung in Verbindung mit regelmäßigen Arbeitskreisen o. Ä. fürs Erste genügt. Die Einbindung eines privaten Partners im Bereich der standardisierten Prozesse in Form einer Öffentlich-Privaten Partnerschaft ist erforderlich, um den qualitativ-strategischen Nutzen des DLZ-Ansatzes zu heben: Nur mit einem unternehmerisch agierenden privaten Partner mit entsprechender Expertise im Bereich Geschäftsprozessoptimierung und Projekt- und Veränderungsmanagement kann das ÖPP-DLZ zu einer Einheit ausgebaut werden, die Verwaltungsstandardisierung und -modernisierung unter vertretbarem Aufwand und mit messbarem Nutzen vorantreibt. Im Rahmen einer vertraglichen ÖPP ist es möglich, den privaten Partner mittels Anreizmechanismen auf diesen gemeinsamen Zweck zu verpflichten. Das ist bereits während der Aufbauphase des ÖPP-DLZ möglich und hat den Vorteil, durch die phasenübergreifende Mitwirkung (Konzeption, Implementierung, Betrieb des DLZ) des privaten Partners einen echten Risikotransfer im Hinblick auf Verfügbarkeiten und Inanspruchnahme des DLZ zu realisieren. Das ÖPP-DLZ für standardisierbare Prozesse kann, wie in der simulierten Wirtschaftlichkeitsbetrachtung nachzulesen ist (siehe Kapitel 3.3.6), Kosten reduzieren bei gleichzeitig höherem Nutzwert. Zu den Potenzialen durch die Einbindung eines privaten Partners kommt bspw. hinzu, dass kritische Größen für Investitionen eher erreicht werden. Das kompetenzbasierte ÖPP-DLZ bewirkt in erster Linie relevante qualitative Effekte und sollte weitgehend kostenneutral umsetzbar sein. Im Ergebnis nehmen die Professionalisierung der Leistungserbringung, die Umsetzungsfähigkeit von Projekten und letztlich die Modernisierungskraft vor Ort zu. Die Simulation für Miltenberg stellt im Ergebnis einen Bottom-up-Ansatz dar, mit einem niedrigschwelligen Einstieg und einem schrittweisen Ausbau für interkommunale Aufgabenbündelung. Andernorts sind bei entsprechenden Rahmenbedingungen (insbesondere vorhandene Standardisierung und kritische Größe) durchaus Top-down-Ansätze denkbar, welche ein organisatorisch institutionalisiertes ÖPP-DLZ bereits in der ersten Stufe vorsehen. Darüber hinaus zeigt die Fallstudie Entwicklungsmöglichkeiten des (ÖPP-)DLZ auf, die über die erste Stufe des Aufbaus und der Gründung hinausgehen, sowohl im Hinblick auf Aufgaben (siehe Abbildung 2) und Organisationskonzept (siehe Abbildung 6) als auch be anhang 3 15 Andernorts wäre mit ähnlichen Rechtsfolgen auch die Gründung eines Zweckverbandes als erste Umsetzungsstufe denkbar. Siehe hierzu im Detail Band 1, Kapitel 4.4.

22 22 Fallstudie 1: ÖPP-DLZ im Landkreis Miltenberg Kernelemente eines ÖPP-DLZ im Bereich Personal und Kasse zogen auf weitere freiwillig hinzutretende Kommunen im Landkreis Miltenberg. 16 Ab einer bestimmten Größe ist dann auch über eine Weiterentwicklung hin zu einem organisatorisch institutionalisierten ÖPP-DLZ im Bereich der standardisierbaren Aufgaben zu befinden. An dieser Stelle kann vorweggenommen werden, dass mit der Fallstudie ein kommunaler, pragmatischer und praxisnaher DLZ-Ansatz mit Entwicklungsperspektive aufgezeigt wird, der in dieser Aufgabenbreite bisher in Deutschland noch nicht realisiert wurde. Insofern besäße eine Umsetzung des vorgestellten DLZ-Ansatzes Leuchtturmcharakter für den kommunalen Raum. Orientiert an dem in Band 1 beschriebenen Vorgehensmodell wird der (ÖPP-)DLZ-Ansatz für Miltenberg nachfolgend im Detail dargestellt Baustein 1: Leistungsversprechen Bedarf und Potenziale Herausforderungen im Landkreis Miltenberg Eine verstärkte Kooperation zwischen Gemeinden und Landkreis ist kein Selbstzweck, sondern adressiert konkrete Herausforderungen in den Gemeinden und im Landkreis. Im Rahmen der durchgeführten Workshops wurden gemeinsam mit den politischen Entscheidern Herausforderungen identifiziert, denen sich die Kommunen in Miltenberg gegenwärtig gegenübersehen. Dabei wurden vor allem Problemlagen benannt, die sich auf qualitative Aspekte bei der Bearbeitung beziehen. [[ Dazu zählen vor allem Aufgabenerfüllung in Urlaubs- und Krankheitszeiten sicherstellen: In den kleingliedrigen Gemeindeverwaltungen des Landkreises Miltenberg teilweise besetzt mit weniger als sieben Vollzeitäquivalenten (VZÄ) erweist sich die Personalvertretung im Personal- und Kassenwesen als problematisch. Krankheitsoder urlaubsbedingte Ausfälle von Mitarbeitern können kaum ausgeglichen werden, weder in Bezug auf benötigte Qualifikationen und Kenntnisse noch durch Mehrbelastung der übrigen Mitarbeiter. Arbeitsqualität und Rechtsicherheit garantieren: Dadurch, dass Personal- oder Kassenangelegenheiten in den Kommunen als nachrangig erledigte Aufgaben eher einen geringeren Stellenwert einnehmen, werden sie in manchen Fällen von Mitarbeitern nebenher bearbeitet. Das heißt, dass z. B. Verwaltungsmitarbeiter, die andere fachliche Qualifikationen besitzen, diese Aufgaben zusätzlich bearbeiten (Kämmerer übernimmt Personalabrechnungsangelegenheiten) oder Teilzeitkräfte mit eingeschränkten Erreichbarkeitszeiten die Personalsachbearbeitung übernehmen. Geringe zeitliche Flexibilität und die Bearbeitung durch Nichtspezialisten können zu Verzögerungen im Arbeitsablauf führen und erschweren eine rechtssichere Bearbeitung z. B. im Personalbereich mit häufigen Änderungen der arbeitsrechtlichen Bestimmungen. 16 Eine Beteiligung anderer Landkreise / anderer landkreisangehöriger Gemeinden wurde nicht thematisiert, ist jedoch unter juristischen Gesichtspunkten möglich (siehe hierzu die Ausführungen im Band 1 der Grundlagenarbeit).

23 Fallstudie 1: ÖPP-DLZ im Landkreis Miltenberg Kernelemente eines ÖPP-DLZ im Bereich Personal und Kasse 23 Neuen gesetzlichen Anforderungen und komplexen Aufgabenstellungen gerecht werden: Aus den Reihen der Bürgermeister wurde mehrfach geäußert, dass die Fülle an gesetzlichen Vorgaben, die auf kommunaler Ebene umzusetzen sind, stetig qualitativ und quantitativ ansteigt. Als Beispiele wurden u. a. die Schaffung eines ausreichenden Kinderbetreuungsangebotes, die vollständig elektronische Aufbewahrung von Personenstandsdaten ab 2014 oder die Erstellung von lokalen Nahwärmekonzepten im Rahmen der Energiewende genannt. Um diesen Anforderungen bei einem perspektivisch abnehmenden Personalkörper gerecht zu werden, ist es notwendig, über neue Lösungswege für die Aufgabenerledigung nachzudenken. Fachkräftemangel / Personalnachbesetzung / Altersstruktur: Im Landkreis Miltenberg existiert ein Fachkräftemangel vor allem hinsichtlich spezialisierter technischer und juristischer Arbeitsgebiete (z. B. Bauwesen, Vergabe). Zum einen sind derartige Qualifikationsprofile auch in der Privatwirtschaft begehrt und deshalb für Kommunen schwierig zu rekrutieren, da sie mit den finanziellen Möglichkeiten des privaten Sektors konkurrieren. Zweitens gestaltet es sich für kleinere Gemeinden schwierig, solche hoch qualifizierten Fachkräfte aufgrund geringer Fallzahlen adäquat auszulasten. Als herausfordernd erweist sich zudem eine rechtssichere Verfahrensgestaltung bei der Personalrekrutierung und -entwicklung (z. B. Stellenausschreibungen oder Weiterbildungsseminare). Auch dieses Feld wird derzeit in mehreren Gemeinden von Mitarbeitern nebenher erledigt, die fachlich nicht darauf spezialisiert sind. Ähnlich ist die Situation bei der Ausbildung qualifizierter Mitarbeiter. Die Sicherstellung einer kontinuierlich qualitativ hochwertigen Ausbildung gestaltet sich schwierig, da eine adäquate Betreuung der Auszubildenden häufig neben dem Tagesgeschäft unterzugehen droht. [[ Die Herausforderungen führen dazu, dass die Aufgabenerledigung in den Kommunen von folgenden Merkmalen geprägt ist: Hohe Belastung / Ressourcenengpässe: Das (wenige) Personal mit spezifischen Qualifikationsprofilen steht in den Kommunen zum Teil unter hoher Belastung, da über einen längeren Zeitraum mehrere Aufgabenbereiche abgedeckt und mit übernommen werden müssen. Auslagerung der Leistungserbringung: Aufgaben sind in mehreren Gemeinden an private Planungsbüros oder Unternehmen ausgelagert worden, weil die notwendige Expertise in den Gemeinden nicht vorgehalten werden kann. Die Vielzahl bestehender Dienstleistungsverträge zur externen Leistungserstellung verringert den steuernden Einfluss der Gemeinde und erschwert die Koordination der unterschiedlichen Dienstleister. Einsatz fachfremden Personals: Aufgaben müssen vor allem bei krankheits- und urlaubsbedingter Abwesenheit der Stammkraft von fachfremdem Personal übernommen werden, was unter Umständen mit einer niedrigeren Leistungsqualität und evtl. geringerer Rechtssicherheit eingehergeht (Stichwort: revisionssichere Vergabe ) anhang 3

24 24 Fallstudie 1: ÖPP-DLZ im Landkreis Miltenberg Kernelemente eines ÖPP-DLZ im Bereich Personal und Kasse Beim Zusammentreffen mehrerer Faktoren ist die Leistungserbringung gefährdet und Aufgaben können nicht oder nicht in geforderter Qualität erbracht werden. Dieser Befund bezieht sich aufgrund kleinerer Verwaltungen mit unterkritischen Größen und Vertretungsproblematiken in höherem Maße auf die Gemeindeebene, speziell in den Gemeinden unter Einwohnern. Insofern sind der Bedarf und die Dringlichkeit für Lösungsoptionen hier höher einzuschätzen als auf der Landkreisebene. Nutzen eines (ÖPP-)DLZ-Ansatzes in Miltenberg Vor dem Hintergrund der genannten Herausforderungen wurde von politischer Seite die Zielsetzung für das Grobkonzept klar vorgegeben: Alles, was im Back-Office gemeinsam qualitativ besser und wirtschaftlicher erbracht werden kann, sollte in einer Kooperation gebündelt werden. Der zu erarbeitende Ansatz sollte dabei dem Grundprinzip der Freiwilligkeit folgen und an konkreten Verbesserungen in den Kommunen orientiert sein. [[ Diese ergeben sich nach Einschätzung der Bürgermeister und Landkreisvertreter insbesondere in folgenden Bereichen: Verbesserte Vertretungssituation, dauerhafte Erreichbarkeit = Sicherstellung der Aufgabenerfüllung: In Gesprächen mit Mitarbeitern aus bestehenden kommunalen DLZ wurde immer wieder betont, dass die Vertretungsmöglichkeit bei Mitarbeiterabwesenheiten im Vergleich zur vorherigen Situation als besonders positiv zu bewerten sei. Durch die organisatorische Zusammenfassung von Fachpersonal, das ein ähnliches Qualifikationsprofil aufweist, sei der Personaleinsatz in einem (ÖPP-)DLZ im krankheits- oder urlaubsbedingten Bedarfsfall problemlos möglich und die Organisation der Vertretung viel einfacher zu gestalten. Die Aufgabenerledigung durch das (ÖPP-)DLZ könne so gegenüber Kommunen auch bei krankheitsbedingten Ausfällen gewährleistet werden. Zudem würde dadurch eine ganztägige Erreichbarkeit von (ÖPP-)DLZ-Personal sichergestellt, insbesondere bei Aufgaben ohne notwendige Vor-Ort-Präsenz (Back-Office-Tätigkeiten). Nutzung gemeinsamer Ressourcen = Zugriff auf qualifiziertes Personal bei Bedarf: Wie bereits im Band 1 der Grundlagenarbeit ausgeführt, sind Unterstützungsleistungen für allgemeine Verwaltungs- wie auch Fachprozesse prinzipiell geeignet, von einem DLZ erbracht zu werden. Dabei tragen bereits interkommunale Kooperationen zur gemeinsamen Nutzung von Einzelpersonen ( Sharing ) und die virtuelle Personalbündelung ( Pooling ) dazu bei, dass Kommunen z. B. hoch qualifiziertes Personal bei Bedarf nutzen können. Eine institutionalisierte (ÖPP-)DLZ-Lösung bietet den Vorteil, dass eine solche Nutzung dauerhaft sichergestellt werden kann. Die gemeinsame Bündelung derartiger Tätigkeiten in einem (ÖPP-)DLZ eröffnet zudem die Möglichkeit, relevante Fallzahlen zu erreichen, damit Fachpersonal eingestellt und ausgelastet werden kann. Damit verbunden ist eine Qualitätssteigerung, z. B. in Form einer erhöhten Rechtssicherheit des Verwaltungshandelns. Weiterhin ist denkbar, in einem (ÖPP-)DLZ die Qualifizierung von dringend benötigten Nachwuchskräften über kommunale Grenzen hinweg besser und effizienter zu organisieren.

25 Fallstudie 1: ÖPP-DLZ im Landkreis Miltenberg Kernelemente eines ÖPP-DLZ im Bereich Personal und Kasse 25 Qualitative und wirtschaftliche Effekte der (ÖPP-)DLZ-Leistungserstellung = Leistungssteigerung zu geringeren Kosten: Mittelfristig ermöglicht die gemeinsame Erbringung standardisierbarer Aufgaben im Landkreis Miltenberg Kostensenkungen über Größenvorteile und Skaleneffekte (Kapitel 3.3.6). Mit einer Bündelung sind aber auch Potenziale für schnelle Umsetzungserfolge ( Quick Wins ) verbunden, die sich aus Professionalisierungseffekten ergeben: Bisher nachrangig erledigte Aufgaben wie Personal und Kasse werden im (ÖPP-)DLZ als Kernaufgabe wahrgenommen. (ÖPP-)DLZ-Mitarbeiter können sich statt einer Erledigung nebenher auf diese Tätigkeiten konzentrieren und spezialisieren, gemeinsam genutztes Personal kann mit dem Kompetenzprofil entsprechender Tätigkeiten ausgelastet werden. Die professionalisierte Bearbeitung und der kommunenübergreifende Wissensaufbau ermöglichen kürzere Bearbeitungszeiten und auch eine höhere Leistungsqualität u. a. in Bezug auf die Rechtssicherheit des Verwaltungshandelns. Je nach Aufgabenspezifika lassen sich zudem weitere Wirtschaftlichkeitspotenziale erschließen: Zum Beispiel waren sich die gemeindlichen Vertreter im Rahmen der Workshops einig, dass ein gemeinsames Forderungsmanagement, das sich auf die Bearbeitung offener Forderungen der Kommunen spezialisiert, große Potenziale bietet. Hier ließen sich Stellen schaffen, die sich selbst finanzieren und ggf. Überschüsse für die Gemeinden erzielen. Einbindung privater Expertise zum Management von Transformationsprozessen: Modernisierungsprozesse wie z. B. die Umstellung von der Kameralistik auf die Doppik, die Einführung / Weiterentwicklung einer IT-gestützten Prozessbearbeitung oder die Einführung einer papierlosen Aktenführung ( E-Akte ) erfordern erhöhte Anstrengungen für alle Beteiligten. Im Zuge der Veränderungen entstehen Transformations- und Betriebsrisiken, da z. B. nur begrenzte knappe Personalressourcen zur Verfügung stehen und das Management dieser Prozesse nicht zu den Kernkompetenzen der öffentlichen Verwaltung zählt. Durch die Einbindung eines privaten Partners besteht die Möglichkeit, Betriebs- und Transformationsrisiken auf den spezialisierten privaten Partner zu übertragen und diese Risiken so besser steuern zu können. Zudem können der Zugriff auf spezialisiertes Fachpersonal wie erfahrene Projekt- / Change-Manager oder IT-Experten und der Wissenstransfer für die öffentliche Hand im Lauf der Zusammenarbeit sichergestellt werden. In Diskussionen vor Ort zeigte sich, dass in der Vergangenheit mehrmals Anläufe unternommen wurden, um in einzelnen Aufgabenfeldern z. B. elektronische Zeiterfassung, bargeldloser Zahlungsverkehr, elektronisches Dokumentenmanagement interkommunale Kooperationen zur gemeinsamen Optimierung und Modernisierung der Leistungserbringung zu organisieren. Die Initiativen wurden im Laufe der Zeit nicht weiterverfolgt, häufig trotz des vorhandenen Kooperationswillens der Kommunen. Ein zentraler Nutzen eines (ÖPP-)DLZ ist daher die Befähigung von Landkreis und Gemeinden zur konsequenten Verfolgung von Modernisierungsvorhaben im Bereich der inneren Verwaltung. Ein (ÖPP-)DLZ kann als interner Projektmanager und Dienstleister koordinierend wirken und die anhang 3