Vernehmlassung zur Revision der Verordnung zum Konsumkreditgesetz (VKKG)

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1 Einschreiben Bundesamt für Justiz (BJ) z.h.v. Herrn David Rüetschi Bundesrain Bern Zürich, 25. März 2015 Vernehmlassung zur Revision der Verordnung zum Konsumkreditgesetz (VKKG) Sehr geehrter Herr Rüetschi Sehr geehrte Damen und Herren Sie haben die Interessengemeinschaft der Zahlkartenindustrie KARTAC eingeladen, zur Vernehmlassung, betreffend die Änderung der Verordnung zum Konsumkreditgesetz (Anpassung des Höchstzinssatzes), Stellung zu nehmen. Wir bedanken uns für Ihr Interesse und legen unseren Standpunkt gerne dar. Der Bundesrat schlägt vor, die Festsetzung des Höchstzinssatzes für Konsumkredite flexibler zu regeln und als Folge davon den Höchstzinssatz per um rund einen Drittel zu senken. Wir lehnen diese Senkung und das damit verbundene Berechnungsmodell begründet ab. Der Dreimonats-Libor entspricht nicht den gesetzlich festgelegten Refinanzierungsfristen und der schlechten Planbarkeit im Zahlkartengeschäft. Er eignet sich deshalb aus unserer Sicht nicht als Referenzzinssatz für Revolving-Kredite. Wenn ein Referenzzinssatz eingeführt werden soll, muss dieser auch langfristigen Ausständen gerecht werden und damit unter anderem auch an Bundesobligationen gebunden sein. Unter Berücksichtigung dieses Grundsatzes lag der durchschnittliche Refinanzierungszins im Jahr 2014 für das Revolving- Geschäft bei 0.17%. Die tieferen Zinsen wurden in den letzten Jahren durch höhere Refinanzierungskosten und Betriebskosten nahezu kompensiert. Mit dem fixen Zuschlag von 10% können einzelne Zahlkartenherausgeber bereits heute ihre Kosten nicht mehr decken. Wenn man die Kostenberechnungen von Prof. Schierenbeck aus dem Jahr 2000 auf das heutige Lohn- und Preisniveau anpasst, ergibt sich für das Revolving-Geschäft eine vollkostenorientierte Mindestmarge von 13.33%. Die vollkostenorientierten Kreditkonditionen liegen folglich heute im Revolving-Geschäft bei 13.5%. In Anbetracht der stetig steigenden Kosten und des tiefen Zinsniveaus unterstützen wir grundsätzlich eine flexiblere Höchstzinsregulierung, wie sie auch bereits im Konsumkreditgesetz (KKG) mit der regelmässigen Erhebung der Marktzinsen durch die Schweizerische Nationalbank angedacht war. Vernehmlassung zur Revision der Verordnung zum Konsumkreditgesetz 1

2 Hinsichtlich der Prävention vor Überschuldung möchten wir festhalten, dass das KKG bereits heute das strengste Konsumkreditgesetz Europas ist. Die mit dem KKG verbundene Kreditfähigkeitsprüfung ist ein wirkungsvolles Instrument, um einer möglichen Verschuldung des Kreditnehmers vorzubeugen. Mit der angestrebten massiven Senkung des Höchstzinssatzes werden kreditfähige Kundengruppen vom Schweizer Zahlkartengeschäft ausgeschlossen, was mit gravierenden Folgen für die Schweizer Volkswirtschaft verbunden ist. Kundengruppen decken ihren Zahlkarten- und Finanzierungsbedarf im Ausland, wo die Marktbedingungen durchgehend liberaler und die Zinsobergrenzen deutlich höher angesetzt sind. Durch die Konsumfinanzierung im Ausland wird die Kreditfähigkeitsprüfung nach KKG umgangen, was den Konsumentenschutz insgesamt schwächt. Die Zinssenkung führt zu einer Konsolidierung im Schweizer Zahlkartenmarkt. Die Folge sind schwacher Wettbewerb mit weniger Angeboten, eine tiefere Produktivität und am Ende insgesamt höhere Zahlkartengebühren für alle Konsumenten. In Anbetracht der Intensität der vorgeschlagenen Anpassung des Höchstzinssatzes erachten wir es als notwendig, eine Wirkungsanalyse und eine Folgenabschätzung durchzuführen Die oben erwähnten Kosten und der Refinanzierungszinssatz stützen sich auf eine Studie der Deloitte Consulting AG, die der Stellungnahme beiliegt. Die Studie analysiert aus rechtlicher und ökonomischer Sicht den Vorschlag des Bundesrates und beinhaltet Alternativvorschläge. Deloitte stützt ihre Berechnungen unter anderem auf öffentlich verfügbare Daten sowie auf Daten, die vom Bund und der Schweizerischen Nationalbank erhoben werden. 1. Allgemeine Bemerkungen 1.1. Bedeutung der Kreditoption Der Schweizer Handel setzt jährlich über 24 Milliarden Franken mit in- und ausländischen Kreditkarten um und in der Schweiz sind heute rund 9 Millionen Zahlkarten im Einsatz. Trotz der intensiven Nutzung steht die Kreditoption bei den Angeboten nicht im Vordergrund. Gemäss Informationsstelle für Konsumkredit nutzen lediglich ca. 2 bis 3% der Karteninhaber die Kreditoption aktiv. Über 90% der Karteninhaber zahlen ihre Kartenrechnungen, genau wie andere Haushaltsrechnungen auch, am Ende des Monats oder sogar im Voraus, wie bei den Prepaid- Karten, wo gewünschte Bezugsbeträge auf die Karte einbezahlt werden. Die Regulierung des Höchstzinssatzes ist trotz des geringen Anteils von Karten mit einer Kreditoption für die Zahlkartenbranche und die rund 6 Millionen Karteninhaber in der Schweiz von grosser Bedeutung. Der Verzugszins stellt sicher, dass Karteninhaber nach dem Verursacherprinzip belastet werden können. Insbesondere wichtig für das Kundenkartengeschäft, bei dem Karten Vernehmlassung zur Revision der Verordnung zum Konsumkreditgesetz 2

3 ohne Kreditoptionen gebührenfrei sind und Verzugskosten nur über Verzugszinsen abgegolten werden können Zum Konsumkreditgesetz Das Konsumkreditgesetz (KKG) ist seit in Kraft. Neben der Vereinheitlichung der kantonalen Gesetze wurde insbesondere der Schutz der Konsumenten durch zahlreiche Massnahmen vereinheitlicht und ausgebaut. Unter anderem schreibt Art. 28ff eine äusserst strenge Kreditfähigkeitsprüfung vor. Konsumkredite erhalten nur Personen, die sich Zinszahlungen auch leisten können. Das KKG ist bereits heute das strengste Konsumkreditgesetz Europas. Die EU beschränkt sich in ihren Richtlinien auf die Informations- und vorvertraglichen Pflichten gegenüber den Konsumenten, die Ausgestaltung von Kreditverträgen sowie die Modalitäten des effektiven Jahreszinses. Auch einzelne Länder wie Deutschland, Italien, Frankreich, Österreich oder England beschränken sich bei ihren Gesetzen, sofern überhaupt eine spezielle Regelung vorhanden ist, lediglich auf Formvorschriften, Informationspflichten und das Widerrufsrecht. Mit der angestrebten Senkung des Höchstzinssatzes um rund einen Drittel sollen Banken verstärkt davon abgehalten werden, Kredite zu vergeben das entspricht aber nicht der ursprünglichen Idee der Höchstzinssatzregulierung. Mit dem KKG wollte man die Kreditnehmer in erster Linie durch die Herstellung von Transparenz über die effektiven Zinssätze vor einer wucherischen Ausbeutung durch die Kreditanbieter schützen und nicht grundsätzlich preisregulierend in den Markt eingreifen. Beim Revolving-Geschäft liegt die Wucherzinsgrenze in allen genannten Ländern deutlich über 15%, in einzelnen Ländern sogar deutlich über 20%. Das KKG ist das strengste Konsumkreditgesetz Europas. Seine Bestimmungen zum Schutz der Konsumenten haben sich in der Praxis bewährt und werden bereits heute wo sinnvoll und erforderlich zielgerichtet angepasst Höchstzinssatz im Ländervergleich Im internationalen Vergleich ist die Deckelung bei 15% einmalig. Kein Nachbarland der Schweiz verfügt über einen kodifizierten Höchstzinssatz wie ihn die Schweiz 2003 eingeführt hat. Eine Senkung auf 10% wäre vor dem Hintergrund der hohen Kosten im Revolving-Geschäft marktfremd, das beweist auch der Vergleich mit anderen europäischen Ländern. In Deutschland, wo Konsumentenschutz den gleichen Stellenwert hat wie in der Schweiz, liegt die Zinsobergrenze für Revolving-Kredite seit Jahren um die 22% (im Dezember 2014 sogar bei 27.3%), ohne dass der Markt diese Freiheit ausnutzen würde. Im Gegenteil, die Angebote für Revolving-Kredite liegen in Deutschland mit 11% bis 16% in einer ähnlichen Bandbreite wie in der Schweiz (9.5% bis 15%) aber deutlich über den vorgeschlagenen 10%. Auch in Frankreich, Italien und Österreich spielt der Markt unter Berücksichtigung einer länderspezifischen Konsumentenbonität in einer ähnlichen Bandbreite und das mit deutlich höheren Zinsobergrenzen, oder wie im Fall von Österreich mit gar keiner Grenze. Der europäische Vergleich zeigt: Je höher die gesetzliche Zinsobergrenze angesetzt ist, desto grösser ist tendenziell die Differenz zwischen den Marktzinsen und dieser Obergrenze. In allen grenzumliegenden Ländern haben sich in den letzten Jahren die Marktzinsen flexibel den Refinanzierungszinsen und -kosten angepasst. Vernehmlassung zur Revision der Verordnung zum Konsumkreditgesetz 3

4 Eine Senkung des Höchstzinssatzes auf 10% würde Schweizer Anbieter im internationalen Wettbewerb nochmals deutlich benachteiligen. 2. Folgen für die Gesellschaft und die Volkswirtschaft Mit einer Deckelung bei 10% werden kreditfähige Kundengruppen vom Zahlkartenmarkt ausgeschlossen. Das hat gravierende Folgen. Im Distanzgeschäft ist die Kreditkarte das wichtigste Zahlungsinstrument. Dazu zählen Onlineeinkäufe und Reservationen von Hotels, Flügen oder Mietwagen, für die der Kunde in der Regel eine Zahlungsgarantie leisten muss. Ohne Kreditkarte muss der Kunde aufwendige Anzahlungen, Vorauszahlungen oder Depotzahlungen leisten und online kann er kaum noch einkaufen. Kreditfähigen Kundengruppen andere Zahlungsmethoden vorzuschreiben, bedeutet sie in ihrer Handlungsfähigkeit und -freiheit einzuschränken. Mündigen Bürgern muss der Entscheid über eine Zahlungsmodalität freistehen. Die Kartenherausgeber unterstützen sie dabei mit transparenten Informationen und mit einer sorgfältigen Bonitätsprüfung, respektive einer Kreditfähigkeitsprüfung, wenn die Kreditoption gewünscht wird. Im Ausland sind diese Voraussetzungen nicht gegeben, und die Zinsen liegen in den meisten umliegenden Ländern wegen der schlechteren Konsumentenbonität bereits heute deutlich höher als in der Schweiz. In Italien beispielsweise zahlen Konsumenten bis zu 21,9% für Revolving- Kredite mit einer kurzen Laufzeit. Mit dem Gang ins Ausland werden die Kreditfähigkeitsprüfung nach Schweizer Werten und das KKG komplett umgangen. Einträge bei der ZEK und der IKO verlieren insgesamt ihre Bedeutung, weil ausländische Schuldbestände nicht erfasst werden. Kreditfähige Schweizer Kundengruppen müssen sich im Ausland finanzieren, wo sie je nach Land deutlich höhere Zinsen bezahlen als in der Schweiz. Bereits heute werden Schweizer Konsumenten aktiv über Internet auf Angebote im Ausland aufmerksam gemacht und abgeworben. Die Gewinne erzielen ausländische Banken, während der Schweizer Steuerzahler für die sozialen Kosten bei einer allfälligen Überschuldung aufkommen muss. Mit der Senkung des Höchstzinssatzes wird die Fremdfinanzierung insgesamt in einen nicht regulierten Bereich gedrängt. Dazu zählt auch das private Umfeld, das insbesondere von jungen Erwachsenen zur informellen Geldaufnahme im Vergleich zu anderen Anlaufstellen überproportional häufig angegangen wird. Das zeigt eine repräsentative Studie, die 2007 im Auftrag des Bundesamts für Justiz durchgeführt wurde. 3. Kein Einfluss auf die Überschuldung Der Bundesrat begründet den Bedarf einer Höchstzinssenkung mit allgemeinen Zahlen zur Überschuldung von Privatpersonen. Wie schon bei vorangegangen KKG-Änderungen, wird auch im Begleitbericht zur Revision der VKKG kein kausaler Zusammenhang zwischen Überschuldung und Konsumfinanzierung dargelegt. Die Ursachen von Überschuldung privater Haushalte und natürlicher Personen sind vielfältig und treten meistens in Kombination auf. Es sind Scheidungen, Unterhaltsverpflichtungen und Alimente, Arbeitslosigkeit sowie eine erfolglose selbständige Vernehmlassung zur Revision der Verordnung zum Konsumkreditgesetz 4

5 Erwerbstätigkeit oder ein grundsätzlich falsches Ausgabeverhalten. Statistisch gesehen sind vor allem Arbeitslose (die nach KKG überhaupt nicht kreditfähig sind) oder Personen mit geringem Einkommen (die nur bedingt kreditfähig sind) betroffen. Mit der Senkung des Höchstzinssatzes auf 10% werden nach dem Giesskannenprinzip bestimmte Einkommensgruppen oder Gruppen, die aufgrund soziodemografischer Kriterien einem höheren Risiko unterliegen, pauschal ausgeschlossen. Der Konsumfinanzierungsbranche wird in der allgemeinen Überschuldungsdiskussion immer wieder unterstellt, dass sie die Handlungsfreiheit ihrer Kunden missbrauche, und das oft nur begründet durch das Geschäftsmodell, das sich auf Konsumfinanzierung stützt. Eine wirkungsvolle Überschuldungsprävention setzt eine Veränderung der Lebensgewohnheiten beim Einzelnen voraus, darin eingeschlossen eine den Einkommensverhältnissen angepasste Sparquote, um externe Ereignisse auffangen zu können. Mit der Senkung des Höchstzinssatzes wird die Überschuldung nicht angegangen. Sie ist sogar kontraproduktiv, weil das KKG, wie aufgezeigt, umgangen wird Soziale Verantwortung der Zahlkartenbranche Die Zahlkartenbranche ist an guten Gläubigern interessiert, die ihre Kartenrechnungen pünktlich und ohne finanzielle Not zahlen können. Sie setzt deshalb in der Bonitäts- und Kreditfähigkeitsprüfung alles daran, überschuldungsgefährdete Gruppen und Personen zu erkennen. Alle Kartenherausgeber haben ihren eigenen Prüfungsprozess immer wieder über die im KKG enthaltenen Auflagen hinaus ausgedehnt und arbeiten für die laufende Optimierung ihrer Analyseinstrumente zum Teil auch mit Schuldenberatungsstellen und anderen Fachspezialisten zusammen. Oberste Maxime ist, Anträge auf der Basis von sehr validen, aber nicht diskriminierenden Ansätzen zu analysieren und gegebenenfalls abzulehnen. Die Zahlkartenbranche ist sich ihrer sozialen Verantwortung bewusst und nimmt sie wahr. Dazu zählt auch ein kulantes Verhalten in Fällen, in denen der Karteninhaber vorübergehend Zahlungsengpässe hat Folgen der Regulierungsdichte Das Konsumkreditgesetz wurde in den letzten Jahren immer wieder angepasst und verschärft: In der Frühjahrsession 2015 wurde der neue Artikel 36a Abs. 2 verabschiedet und damit eine privatrechtliche Regulierungskonvention, die die Werbung in verschiedenen Bereichen einschränkt; ebenfalls verabschiedet wurde eine Anpassung von Art. 7 Abs. 1 lit. f. Neu sind Kredite, die in nicht mehr als vier Raten und innert höchstens 12 Monaten zurückzuzahlen sind, ebenfalls dem KKG unterstellt. im Rahmen der parlamentarischen Initiative «Bonhôte Pierre. Mehr Konsumentenschutz und weniger Missbrauch beim Telefonverkauf» wird die Abänderung von Art. 16 KKG und damit verbunden die Ausdehnung des Widerrufsrechts auf 14 Tage, diskutiert. Darüber hinaus hat die Wettbewerbskommission im Dezember 2014 verfügt, dass die Interchange Fee für alle Kreditkartenzahlungen schrittweise bis am 1. August 2017 von durchschnittlich 0,94% auf 0,44% reduziert werden muss. Vernehmlassung zur Revision der Verordnung zum Konsumkreditgesetz 5

6 Die Regulierungsdichte hat in den vergangenen Jahren erheblich zugenommen. Es besteht die Tendenz, Konsumprobleme und das Konsumverhalten im Allgemeinen über die Gesetzgebung steuern zu wollen. Diese drohende Überregulierung bedroht den Finanzplatz Schweiz, unseren Wirtschaftsstandort und Arbeitsplätze. Damit verbunden sind auch Regulierungskosten, die die Zahlkartenbranche tragen muss. Die «Expertengruppe zur Weiterentwicklung der Finanzmarktstrategie» (Expertengruppe Brunetti II) empfiehlt in ihrem Schlussbericht von Ende Dezember 2014, Regulierungsprojekte mit einer vorgängigen Wirkungsanalyse sowie einer Regulierungsfolgenabschätzung zu begründen. Dieser Grundsatz stützt sich unter anderem auch auf die Bundesverfassung (Art. 5 Abs. 2 und Art. 170 BV). In Anbetracht der Intensität der vorgeschlagenen Anpassung des Höchstzinssatzes erachten wir es als notwendig, vorgängig eine Wirkungsanalyse und eine Folgenabschätzung durchzuführen. 4. Zum vorgeschlagenen Berechnungsmodell des Bundesrates In Anbetracht der stetig steigenden Kosten und des tiefen Zinsniveaus unterstützen wir grundsätzlich eine flexiblere Regulierungslösung, regen aber an, das zugrunde liegende Modell den Marktgegebenheiten anzupassen, weil es nicht den Konditionen und Auflagen im Revolving- Geschäft entspricht. Untenstehende Kommentare zum Berechnungsmodell des Bundesrates sowie die Alternativvorschläge stützen sich auf die Studie von Deloitte Kein marktfremder Referenzzins Die Anbindung an den Dreimonats-Libor wird weder der Fristenkongruenz noch den gesetzlichen Vorschriften zur Refinanzierung gerecht. Revolving-Kredite müssen wegen schlechter Planbarkeit und gesetzlichen Vorschriften mit verschiedenen Fristen refinanziert werden. Das führt beim aktuellen Niedrigzinsniveau, beziehungsweise den aktuellen Negativzinsen, zu erheblich höheren Kosten. Wenn ein Referenzzinssatz angestrebt wird, muss er an kurz- und langfristige Refinanzierungssätze gebunden werden und dazu zählen Bundesobligationen mit Laufzeiten von zwei, fünf und zehn Jahren. Unter Berücksichtigung dieses Grundsatzes und nach Berechnungen von Deloitte, lag der durchschnittliche Refinanzierungszins im Jahr 2014 für das Revolving- Geschäft bei 0.17% Kein fixer Kostenzuschlag Die Betriebskosten haben in den letzten Jahren um knapp 20% zugenommen. Alleine das Lohnkostenniveau im Kreditgewerbe ist seit 2000 um 23% angestiegen, und machen 75% der gesamten Betriebskosten aus. Auch die Sachkosten sind angestiegen, angelehnt an den Konsumentenpreisindex um 7%. Hinzu kommen Kosten hervorgerufen durch eine verschärfte Bankenregulierung und damit verbunden höhere Eigenkapital- und IT-Kosten. In Anbetracht dieser Kostenentwicklung kann ein Zuschlag nicht bei 10% eingefroren werden. Es braucht eine jährliche Anpassung, die den steigenden Betriebskosten (Lohnkosten und Konsumentenpreisindex) gerecht wird. Eine starre Lösung würde dazu führen, dass immer mehr Zahlkartenunternehmen ihre Kosten nicht mehr decken können und aus dem Markt aussteigen. Vernehmlassung zur Revision der Verordnung zum Konsumkreditgesetz 6

7 Das Revolving-Geschäft unterliegt insgesamt hohen Liquiditäts-, Refinanzierungs- und Betriebskosten. Die Kreditlimite wird spontan in Anspruch genommen, und das setzt eine kontinuierliche Bonitäts- und Kreditfähigkeitsprüfung voraus. In diesem Punkt unterscheiden sich Revolving-Kredite von Konsumkrediten, und das muss bei der Regulierung berücksichtigt werden. Der Pauschalsatz des Bundesrates orientiert sich an der Obergrenze von Prof. Schierenbeck aus dem Jahr Wenn man die Kostenberechnung von Prof. Schierenbeck alleine auf das Revolving-Geschäft umlegt, resultiert ein Kostensatz von 12%. Hochgerechnet auf das heutige Lohn- und Preisniveau, ergibt sich für das Revolving-Geschäft eine vollkostenorientierte Mindestmarge von 13.33%, was deutlich über dem Pauschalsatz von 2000 liegt. Die tieferen Zinsen wurden in den letzten Jahren durch höhere Refinanzierungskosten und Betriebskosten nahezu kompensiert. Die vollkostenorientierten Kreditkonditionen liegen heute deshalb im Revolving-Geschäft bei 13.5%. Dass es heute bereits Zahlkartenangebote mit Verzugszinsen unter 10% gibt, zeigt, dass der Markt spielt. Diesen Tiefstangeboten können aber nicht alle Zahlkartenanbieter wegen ihrer Kostenstruktur gerecht werden, was zwangsläufig zu einer Marktkonsolidierung führen würde. Das vorgeschlagene Berechnungsmodell des Bundesrates führt zu einer Konsolidierung im Schweizer Zahlkartenmarkt und zu einem schwachen Wettbewerb mit weniger Angeboten, einer tiefen Produktivität und am Ende insgesamt zu höheren Zahlkartengebühren. Aus den genannten Gründen stehen wir der Senkung ablehnend gegenüber. Wenn man jedoch grundsätzlich ein Berechnungsmodell für die Bestimmung eines flexiblen Höchstzinssatzes einführen möchte, regen wir an, das zugrunde liegende Modell unter Berücksichtigung der eingebrachten Vorschläge anzupassen. Wir bedanken uns für die Möglichkeit einer Stellungnahme und für die Berücksichtigung unserer Anliegen und Vorschläge. Freundliche Grüsse Constantin Bregulla Präsident KARTAC Stefan Bolt Sekretär & Vorstandsmitglied KARTAC Beilage: «Studie zur Feststellung eines Berechnungsmodells in Bezug auf die Anpassung des Höchstzinssatzes für Konsumkredite», Deloitte Schweiz AG, im März 2015 Vernehmlassung zur Revision der Verordnung zum Konsumkreditgesetz 7