Haushaltswesen, Verschuldungsillusion und Demokratie Zur Intransparenz und Fehlsteuerung öffentlicher Ressourcen

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1 Hochschule für öffentliche Verwaltung Kehl Haushaltswesen, Verschuldungsillusion und Demokratie Zur Intransparenz und Fehlsteuerung öffentlicher Ressourcen Prof. (em.) Dr. Dr. h.c. Dietrich Budäus Universität Hamburg Kehl, 18. Juni 2015, 1

2 A g e n d a Zum Spannungsfeld von Verschuldung und Reform des öfftl. Haushalts- u. Rechnungswesens in Deutschland Finanzkrise und Ausgangsthesen Etwas Theorie Analyseansatz für die Fehlsteuerungen öffentlicher Ressourcen Intransparente Budgetsteuerung als Verschuldungstreiber Verschuldungsillusion und Kapitalmarktabhängigkeit Zur Reform/Standardisierung des öffentlichen Rechnungswesens auf EU-Ebene (EPSAS) Zusammenfassendes Fazit

3 Markante Ereignisse zur Reform des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens 1989 Programmatische Rede des KGSt-Vorsitzenden G. Banner zur organisierten Unverantwortlichkeit im öfftl.sektor (Karlsruhe) Seit 1990 (mehr als ein Vierteljahrhundert) bis heute Diskussion Kameralistik versus Doppik in Deutschland Mitte Erste bundesweite politische Unterstützung der 1990iger J. Einführung der Doppik durch die Grünen Erstes erfolgreiches Reformprojekt Wiesloch 2003 IMK-Beschluss zur Reform des Haushalts- und Rechnungswesens auf kommunaler Ebene (Ressourcenverbrauchskonzept) 2005 Goö) auf Basis der Integrierten Verbundrechnung (IVR) 2005 NKF- Einführungsgesetz NRW 2006 Eröffnungsbilanz der FHH 2008 Hamburger Thesen Manifest zum öfftl. Haushalts- und Rechnungswesen in Deutschland - Haushaltsgrundsätzemodernisierungsgesetz (HGrGMG) - Eröffnungsbilanz des Landes Hessen 2013 Einstellung des Reformprojekts MHR auf Bundesebene Seit 2012/ Start der Initiative der EU Kommission zur Standardisierung des 2013: öfftl. Rechnungswesens der Mitgliedsstaaten auf Basis der Doppik

4 Zur Verschuldung in der EU Quelle: Burth (2014) /EuroStat

5 Verschuldung (u. Bürgschaften)Bund, Ländern und Kommunen in Deutschland ( in Mrd. Euro ) 2.717,0 Quelle: Burth (2014) /Statistisches Bundesamt

6 Bundeskanzlerin A. Merkel Interview Hamburger Abendblatt, Donnerstag 14. August 2014, S. 3 Wir haben 40 Jahre lang über unsere Verhältnisse gelebt. Rentenregelungen der derzeitigen Großen Koalition Mütterrente: Abschlagsfreier Renteneintritt ab 63 bei 45 Beitragsjahren: Was heißt über unsere Verhältnisse gelebt? Intergenerative Gerechtigkeit? (einschließlich Zeiten der Arbeitslosigkeit) Nachhaltige öfftl. Ressourcen-/Finanzwirtschaft? Öffentliche Ressourcenknappheit? 210 Mrd. EURO 350 Mrd. Euro Höhere Erwerbsminderungsrente: 129 Mrd. Euro Solidarische Lebensleistungsrente: 163 Mrd. Euro Notwendige Rückstellungen (Beitrag bis 2030 nicht über 22%) Quelle: Raffelhüschen/Moog, Universität Freiburg 852 Mrd. Euro

7 Finanzminister Schäuble Fokus, Wenn mich junge Menschen fragen, wann wir endlich ganz ohne Schulden sind, dann sage ich: Hoffentlich nie. Denn Schulden verschwinden nur nach einer Währungsreform. Historisch zutreffend! Explizite Staatsverschuldung: 2,1 Bill. Euro (Kapitalmarktschulden) Tatsächliche Allerdings Kausalzusammenhang?? Verschuldung Implizite Staatsverschuldung: ca. 3,7 Bill. Euro ca. 5,8 Bill. (interne Verbindlichkeiten) Währungsreform: Vernachlässigung öfftl. Ressourcenknappheit

8 D. Engels, Präsident des Bundesrechnungshofs a.d. Interview in: Wirtschaftswoche Nr. 10, , S. 26 f. Endlich Schulden abbauen Die nationalen Haushalte sollen nicht mehr nach der alten Kameralistik geführt werden. Brüssel will eine kaufmännische Bilanzierung allerdings nicht nach deutschem Handelsgesetzbuch, sondern nach Standards und Wünschen der EU-Kommission. Merkwürdigerweise interessiert das kaum jemanden in Berlin. Wir müssen uns aber fragen: Wäre diese Reform gut für uns? Heute (2015): Nationale Gegenbewegung gegen EPSAS, obwohl nationale u. europäische Standardisierung im Rahmen des Projekts Europa unabdingbar. Kritische Position der Rechnungshöfe

9 Der Deutsche Bundestag fordert die Bundesregierung auf, dafür Sorge zu tragen, dass die in Deutschland bestehende Entscheidungsfreiheit bezüglich der kameralen und doppischen Systeme der Haushaltsplanung, -führung und Rechnungslegung bestehen bleibt; doppische und periodengerechte Buchführung soll auch bei einer möglichen Entwicklung von EPSAS allenfalls auf freiwilliger Basis eingeführt werden Politik: Im Prinzip soll sich nichts ändern!! Problem liegt offensichtlich in einem doppisch./ periodengerecht. HH u. RW

10 Ausgangsthesen: (1) Tiefe - zur Regel und Gewohnheit gewordene -Finanzkrise (2) Das Problem öffentlicher Ressourcenknappheit wird durch Verschuldung relativiert - Im Gegensatz zur Aufnahme von Schulden existiert kein systemimmanenter Mechanismus zum Abbau von Schulden (3) Theoretisches Wissen über Fehlsteuerung öfftl. Ressourcen ist seit Jahrzehnten vorhanden (4) Das klassische Haushalts- und Rechnungswesen fördert die Fehlsteuerung öfftl. Ressourcen (5) Politik, Verwaltung u. Gesellschaft unterliegen einer Verschuldungsillusion

11 Prizipal-Agenten-Theorie Legislative (Prinzipal) Anreiz- u. Sanktionssystem delegiert Ziele und Ressourcen an Exekutive/ Verwaltung (Agent) Steuerungs- u. Kontrollsystem Opportunistisches Verhalten Zieladäquates Verhalten des Agenten?? Informationsasymmetrie

12 Informationsasymmetrie zwischen Prinzipal und Agenten Informationsasymmetrie Outcome Output tatsächlicher Ressourcenverbrauch Reform des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens Institutionelle Transparenz Zusammenhang Intransparenz des HH/RW und Verschuldung

14 Öffentliche Strategien monetärer Ressourcenerschließung (RE) Öffentliche Ressourcenerschließung / öffentlicher Ressourcenverbrauch Einnahmesteigerung aus Abgaben (Ressourcendeckung bei Ressourcenbedarf) Erhöhung von Abgaben/Einführung neuer Abgaben Explizite Schulden (Kapitalmarkt) Offene kontrollierte Ressourcenerschließung Explizite Verschuldung (Verschiebung der Ressourcendeckung in die Zukunft) Verdeckte Schulden Mangelnde Transparenz Kein Ausweis von Schulden: - implizite Schulden - Finanzierungsrisiken (z.b. Bürgschaften) - Unterlassung notwendiger Aufgaben Innovative (dubiose) Finanzprodukte Schattenhaushalte unkontrollierte Kostensteigerungen (insbesondere bei Großprojekten) Entfunktionalisierung der Kontrolle (anschaulich: Kommunalaufsicht) Verdeckter unkontrollierter Ressourcenverbrauch u.a. Problem des Informationssystems

15 Quelle: Hilgers, Burth u.a. (2013)

16 Unzureichendes Informationssystem Schalenkonzept Neues Schalenkonzept d. Finanzstatistik für Gebietskörperschaften Quelle: Statisitisches Bundesamt; Fachserie 14; Reihe 5, 2013, S.9 Verschuldung Gemeinden/GV 2013: Öfftl. Bereich 279,6 Mrd. Euro; davon öfftl. Fonds/ Einr. /Untern. 144,5 Mrd. Euro

17 Exorbitante Kostenüberschreitungen bei öfftl. Großprojekten Flughafen Berlin Brandenburg Elbphilharmonie Hamburg Geplant: ca. 1,7 Mrd. Euro Aktuell: ca. 5,5 Mrd. Euro (nach oben offen) Geplant: ca. 77 Mio. Euro Aktuell: ca. 850 Mio. Euro Kostenüber- bisher schreitung: ca 235% Kostenüber- Voraussichtlich schreitung: ca 1.100% 17

18 Öffentliche Strategien monetärer Ressourcenerschließung (RE) Öffentliche Ressourcenerschließung / öffentlicher Ressourcenverbrauch Einnahmesteigerung aus Abgaben (Ressourcendeckung bei Ressourcenbedarf) Erhöhung von Abgaben/Einführung neuer Abgaben Explizite Schulden (Kapitalmarkt) Verschuldung (Verschiebung der Ressourcendeckung in die Zukunft) Sonstige -intransparente - Schulden Unkontrollierte zeitversetzte Erhöhung der expliziten Schulden Verschuldungstreiber Offene kontrollierte Ressourcenerschließung Kein Ausweis von Schulden: - Finanzierungsrisiken (z.b. Bürgschaften) - implizite Schulden - Unterlassung notwendiger Aufgaben Innovative (dubiose) Finanzprodukte Schattenhaushalte unkontrollierte Kostensteigerungen (insbesondere bei Großprojekten) Entfunktionalisierung der Kontrolle (anschaulich: Kommunalaufsicht) Verdeckter unkontrollierter Ressourcenverbrauch u.a. Problem des Informationssystems 18

19 Folgen intransparenter Ressourcensteuerung intransparente und teilweise inkompetente kamerale Budgetsteuerung ist Treiber des Anstiegs der Kapitalmarktschulden in den Folgeperioden einzelne Schuldentreiber überkompensieren den durch Personalabbau und Technikeinsatz (IuK) angestrebten Produktivitätsfortschritt im öffentlichen Sektor. Anpassung des Leistungsprogramms erfolgt nicht, da die politischen Kosten als zu hoch angesehen werden. der Ausgleich erfolgt durch Verschuldung Verschuldungsillusion als verschärfendes Problem These (5)

21 Schulden und kumulierte Zinsausgaben Schulden von 1950 und kumulierte bis 2012 Zinsausgaben - Öffentlicher 1950 Gesamthaushalt 2013 öfftl. Gesamthaushalt 2500,0 (in Mrd. Euro) Verschuldung und Verschuldungsillusion 2000,0 1500,0 1000,0 500,0 Schuldenstand Zinsausgaben kum. 0, Quelle: Eigene Darstellung (Daten entnommen aus Statistisches Bundesamt; Institut des öffentlichen Sektors) Eigene Darstellung (Daten entnommen aus Statistisches Bundesamt (2012): Schulden der öffentlichen Haushalte 2011)

22 60 Verschuldung und kumulierter Zinsaufwand: Hessen: Verschuldungsillusion Schulden Mrd Zinsausg. kumuliert Mrd Neuverschuldung abzgl. Zinsausgaben Mrd Quelle d. Daten: Institut für den öffentlichen Sektor 22

23 Verschuldungsillusion Bei einer Totalbetrachtung zeigt sich: Die mit den Schulden finanzierten Aufgaben/Ausgaben hätten ohne Verschuldung durch die Zinsaufwendungen finanziert werden können. Verschuldung in Deutschland diente in der Vergangenheit weitgehend einer Subventionierung von (internationalem)kapitalmarkt und Bankensystem (öffentliche Aufgabe??)

24 Reform/Standardisierung des öfftl. Rechnungswesens auf EU-Ebene Rechnungssystem tatsächlicher Ressourcenverbrauch Doppik / IVR Ansatz, Ausweis und Bewertung d. Rechnungsgrößen (Bilanz, Ergebnis-, Finanzrechnung) EPSAS Referenzsystem IPSAS

25 Standardisierung des öfftl. Rechnungswesens auf EU-Ebene /EPSAS Trotz aller Schwierigkeiten Inzwischen - Europäische Währungsunion - Europäische Bankenunion - Europäische Fiskalunion - Europäische Haftungsunion - Europäische Beschäftigungsunion - Europäische Sozialunion - Keine öfftl. Haushaltsunion ; keine öfftl. Rechnungswesenunion EPSAS muss als ein wesentliches Element des Projekts Europa begriffen und kommuniziert und unter pragmatischer Vorgehensweise vorangebracht werden

26 Zusammenfassendes Fazit Klassische institutionelle Intransparenz öffentlicher Ressourcensteuerung (HH/RW) Verschuldungsillusion Kombination von Verschuldungstreiber Kompetenz- und Vertrauensverlust gegenüber Politik Wachsende Abhängigkeit von Kapitalmarkt und Bankensystem Ausrichtung d. öfftl. RW auf Erfordernisse d. Kapitalmarktes Existenzielle Gefährdung der Funktionsfähigkeit demokratischer Gemeinwesen

27 Wissenschaftssystem Problem seit Jahrzehnten für den öffentlichen Sektor Forschungs- und Qualifikationsprofil an deutschen Universitäten

28 Kehl, 18. Juni 2015 Prof. Dr. Dr. h.c. Dietrich Budäus Kontakt: 28