Neues vom Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwRG)

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1 Tagung Der Rechtsschutz im Umweltrecht in der Praxis am 9. und 10. Juli 2015 in Berlin Neues vom Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwRG) MinR Dr. Christof Sangenstedt, BMUB, Referat G I 2 RDir Matthias Sauer, BMUB, Referat G II 1 1

2 Novelle des UmwRG: Hintergrund und Ziele (1) Anspruch des BMUB Generalbereinigung des UmwRG Durchbrechung der Kette immer neuer Gerichts- und Compliance-Entscheidungen gegen Deutschland, z.b. Altrip -Urteil des EuGH vom , Rs. C-72/12 (u.a. zur gerichtlichen Überprüfung von Verfahrensfehlern in umweltrechtlichen Zulassungsverfahren) Urteil des BVerwG vom , 7 C (Umweltverbandsklage gegen Luftreinhaltepläne) Compliance-Beschluss V/9h der 5. Aarhus-VSK vom (u.a. zur Reichweite der Umweltverbandsklage nach Artikel 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention) 2

3 Novelle des UmwRG: Hintergrund und Ziele (2) Vermeidung weiterer Verurteilungen Deutschlands in noch laufenden Klage- und Vertragsverletzungsverfahren: Klage der EU-KOM gegen Deutschland vor dem EuGH, Rs. C-137/14, u.a. zu Vereinbarkeit der Präklusion mit EU-Recht Maßstab der Begründetheitsprüfung bei Individualklagen (Verletzung des Klägers in eigenen Rechten, 113 Abs. 1 VwGO) EUrechtlich ausreichend? Pilotverfahren der EU-KOM gegen Deutschland zu 4a UmwRG 3

4 Neue Entwicklung: Generalbereinigung in 2 Schritten Umfassender Gesetzentwurf des BMUB zur Anpassung des UmwRG und anderer Vorschriften an europa- und völkerrechtliche Bestimmungen ( große Novelle ) Einleitung der Ressortabstimmung im März Verstärkter Druck der KOM, insbesondere zur Umsetzung des Altrip-Urteils Zwangsgeldgefahr! - Herausnahme der Bestimmungen zur Umsetzung des Altrip-Urteils und Verselbständigung in einem separaten Altrip-Gesetz Einleitung der Länder- und Verbändeanhörung am Ressortabstimmung zur großen Novelle (ohne Altrip- Regelungen) läuft weiter 4

5 Altrip-Gesetz - Konzept Offizieller Titel: Gesetz zur Änderung des UmwRG zur Umsetzung des Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 7. November 2013 in der Rechtssache C-72/12 Regelungszuschnitt: Beschränkung auf das zur Umsetzung des Altrip-Urteils Notwendige ( Pflichtprogramm ) Regelungsfragen, die mit Altrip im Zusammenhang stehen, im Urteil selbst aber nicht unmittelbar adressiert werden, bleiben Gegenstand der großen Novelle Interpretation des Altrip-Urteils durch Generalanwalt Wathelet in der Rs. C-137/14 wird eingeschränkt - berücksichtigt 5

6 Altrip-Gesetz Inhalte (1) Wichtig: Gesetzentwurf ist im Ressortkreis noch nicht abschließend abgestimmt 1. Aufhebung der Übergangsvorschrift des 5 Abs. 1 UmwRG bisher: UmwRG galt nicht für Entscheidungen in Zulassungsverfahren, die bis zum (Frist zur Umsetzung von Art. 11 UVP-RL) eingeleitet waren künftig: Aufhebung der Vorschrift. Folge: UmwRG gilt für alle Entscheidungen in noch nicht rechtskräftig abgeschlossenen Zulassungsverfahren voraussichtlich nur geringe praktische Bedeutung 6

7 Altrip-Gesetz Inhalte (2) 2. Gerichtliche Überprüfung und Rechtsfolgen von Verfahrensfehlern in Zulassungsverfahren a) Bisherige Regelung im deutschen Recht: Beim Unterbleiben einer (1) notwendigen UVP oder (2) notwendigen UVP-Vorprüfung oder bei Durchführung einer (3) fehlerhaften UVP- Vorprüfung Aufhebung der Zulassungsentscheidung ( 4 UmwRG) Für andere Verfahrensfehler gilt 46 VwVfG keine Aufhebung der Zulassungsentscheidung, wenn offensichtlich ist, dass der Fehler die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. 7

8 Altrip-Gesetz Inhalte (3) b) Altrip-Urteil des EuGH (1) Der nationale Gesetzgeber ist EU-rechtlich nicht gehindert eine Regelung zu treffen, wonach keine Rechtsverletzung i.s.v. Art. 11 UVP-RL vorliegt, wenn die angegriffene Entscheidung ohne den geltend gemachten Verfahrensfehler ebenso ausgefallen wäre. (2) aber: Verneinung der Kausalität des Verfahrensfehlers nur unter engen Voraussetzungen. Wesentliche Kriterien: Beweislast darf in keiner Form dem Kläger aufgebürdet werden Schwere des Fehlers, insbesondere Entzug von Garantien, die der Öffentlichkeit Zugang zu Informationen und wirksame Beteiligung ermöglichen 8

9 Altrip-Gesetz - Inhalte (4) c) Konsequenzen für den Gesetzgeber: Erweiterung des 4 UmwRG um weitere absolute Verfahrensfehler (Umsetzung des Schwerekriteriums) Fehlen einer Öffentlichkeitsbeteiligung, einschließl. Bekanntmachung des Vorhabens andere nach Art und Schwere vergleichbarer Verfahrensfehler in Bezug auf Vorschriften, die der betroffenen Öffentlichkeit die Beteiligung am Entscheidungsprozess sichern sollen Ergänzung des 46 VwVfG um eine Beweislastregel (Darlegungslast für mangelnde Kausalität des Verfahrensfehlers liegt bei der Behörde) 9

10 Altrip-Gesetz - Inhalte (5) Was wird im Altrip-Gesetz nicht geregelt (und bleibt damit Beratungsgegenstand der großen Novelle )? Setzt die Klagebefugnis bei Individualklagen neben dem geltend gemachten Verfahrensverstoß auch eine Verletzung des Klägers in eigenen materiellen Rechten voraus? so ständige Rechtsprechung BVerwG, a.m. OVG Münster) offengelassen vom EuGH im Altrip-Urteil Frage ist Gegenstand des laufenden Klageverfahrens C- 137/14 gegen DEU vor dem EuGH Denkbarer Lösungsansatz: absolute Verfahrensfehler nach 4 UmwRG = Verletzung subjektiver Verfahrensrechte? 10

11 Konsequenzen aus dem laufenden Klageverfahren vor dem EuGH, Rs. C-137/14 (1) 1. Festhalten am Maßstab der Begründetheitsprüfung bei Individualklagen ( 113 Abs. 1 VwGO) bislang keine Änderung vorgesehen Position des Generalanwalts Wathelet unklar und in der Sache nicht überzeugend 2. Rettung der Präklusion Position der Bundesregierung: Präklusion ist sinnvolles Instrument, das erhalten werden soll Position des Generalanwalts Wathelet: EU-Recht sieht solche Einschränkungen beim Rechtsschutz nicht vor; gerichtliche Rechtsbehelfe sind eigenständig und bestehen unabhängig von der Beteiligung im Verwaltungsverfahren 11

12 Konsequenzen aus dem laufenden Klageverfahren vor dem EuGH, Rs. C-137/14 (2) Problem: Auch bei Großvorhaben relativ kurze Äußerungsfristen bei gleichzeitig hohen Anforderungen der Gerichte an die Darlegungslast von Umweltverbänden Lösung: punktuelle Gesetzesänderungen zur Vermeidung überzogener Anforderungen an die Darlegungslast anerkannter Umweltverbände 12

13 Konsequenzen aus dem laufenden Klageverfahren vor dem EuGH, Rs. C-137/14 (3) Regelungsmöglichkeiten: (1) Verlängerung der gesetzlichen Einwendungsfrist (2) In komplexen Verfahren Option zur weiteren Verlängerung der Einwendungsfrist durch die Zulassungsbehörde (maximal bis zur Dauer der Stellungnahmefrist beteiligter Behörden) (3) Klarstellung im Gesetz, dass keine überzogenen Anforderungen an die Darlegung gestellt werden dürfen (4) Kombination von (1), (2) und (3) 13

14 Pilotverfahren zu 4a UmwRG KOM hat zu allen drei Absätzen Bedenken geäußert, vor allem aber zu Absatz 3 (Einschränkungen beim einstweiligen Rechtsschutz). Lösungsmöglichkeiten (1) Streichung der Vorschrift (in toto oder einzelner Absätze) (2) Änderung der Vorschrift (oder einzelner Absätze) 14

15 Teil B) - I. Grundlagen Umsetzung von Artikel 9 Absatz 2 der UN ECE Aarhus-Konvention Umsetzung von Artikel 9 Absatz 2 der UN ECE Aarhus-Konvention auf der EU-Ebene durch: Artikel 11 der UVP-Richtlinie der EU Artikel 25 der Industrieemissionsrichtlinie der EU Titel IV der Aarhus-Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 im deutschen Recht durch: Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwRG) 15

16 Umsetzung von Artikel 9 Absatz 3 der UN ECE Aarhus-Konvention (1) Umsetzung von Artikel 9 Absatz 3 der UN ECE Aarhus-Konvention auf der EU-Ebene durch: Richtlinie 2004/35/EG Seveso III RL (teilweise)? => Umfassende Umsetzung bislang minus; aber: Ratifikationsvorbehalt der EU -> Vorschlag 2003: 2014 ir von REFIT zurückgezogen -> neuer Vorschlag von EU KOM angekündigt -> 2012/2013: EU-weite Studien -> 2013: EU-weite Konsultation 16

17 Umsetzung von Artikel 9 Absatz 3 der UN ECE Aarhus-Konvention (2) Umsetzung von Artikel 9 Absatz 3 der UN ECE Aarhus-Konvention -> 2014: Abschluss des internen Impact Assessment- Verfahrens -> 2014/2015: Bildung der neuen EU KOM => nicht im Arbeitsprogramm 2015 aufgenommen => 2016? -> Braunbären - Urteil des EuGH -> EuGH-Urteile vom 15. Januar > Folge u.a.: 3 aktuelle Verfahren vor dem Compliance Committee der Aarhus-Konvention gegen die EU in Bezug auf 17 Rechtsschutz

18 Umsetzung von Artikel 9 Absatz 3 der UN ECE Aarhus-Konvention (3) Umsetzung von Artikel 9 Absatz 3 der UN ECE Aarhus-Konvention Im deutschen Recht durch Zivilrecht Strafrecht Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwRG) ivm Umweltschadensgesetz (USchadG) Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) für Privatpersonen -> Voraussetzung 42 Abs. 2 VwGO? 18

19 Umsetzung der Seveso III - Richtlinie II. Entwicklungen (1) Richtlinie 2012/18/EU Seveso III: Umsetzung von Artikel 23 - Zugang zu Gerichten erforderlich => geplant: Erweiterung auch von 1 UmwRG -> Völkerrechtlich dem Bereich des Artikel 9 Absatz 3 der Aarhus-Konvention zuzuordnen -> Stand: Anhörungsentwurf veröffentlicht; zwei von drei Anhörungsterminen durchgeführt 19

20 Braunbären-Urteil des EuGH / BVerwG -Urteil zu Luftreinhalteplanung (1) (2) Urteil des EuGH zum slowakischen Braunbären vom (Rs. C-240/09) Folgen des Urteils: -> Bedeutung von Artikel 9 Absatz 3 der Aarhus-Konvention wurde erstmals höchstrichterlich deutlich; aber keine klare Beurteilung der Folgen der Entscheidung -> in Deutschland: Vielzahl widersprüchlicher Gerichtsentscheidungen -> schließlich: (3) Grundsatzurteil des BVerwG zur Verbandsklage bei Luftreinehalteplänen vom (7 C 21.12) 20

21 Urteil des BVerwG vom (7 C 21.12) (2) -> Das BVerwG macht sich insofern die aus seiner Sicht gefestigte Spruchpraxis des Compliance Committee der Konvention zu Eigen. Es führt weiter aus, dass nach Artikel 9 Absatz 3 der Konvention über das Ob einer umweltrechtlichen Verbandsklage entschieden ist, der nationale Gesetzgeber behalte aber eingeschränkten Gestaltungsspielraum hinsichtlich des Wie. Es konstatiert einen völkervertragsrechtlichen Verstoß des Bundesgesetzgebers. Folgen des Urteils über den konkreten Fall hinaus: -> Appell an den Gesetzgeber zur Umsetzung von Artikel 9 Absatz 3 der Aarhus-Konvention -> Übertragbarkeit auf andere Bereiche? Änderung der Spruchpraxis der Verwaltungsgerichte? Rechtssicherheit? 21

22 Beschluss V/9h der 5. VSK der UN ECE Aarhus-Konvention (1) (4) Beschluss V/9h der 5. VSK der UN ECE Aarhus-Konvention vom 2. Juli 2014 Erstes Compliance-Verfahren gegen DE vor dem Überprüfungsgremium der Aarhus-Konvention: -> Beginn im Jahre 2008: Beschwerde von Client Earth / NABU -> Anhörung im September > November 2013: Draft findings and recommendations -> Abschluss auf der 5. VSK im Juli Feststellung der Völkerrechtswidrigkeit der deutschen Umsetzung in zwei Punkten: - Kriterium der der Umwelt dienende(n) Rechtsvorschrift im UmwRG verstößt gegen Artikel 9 Absatz 2 des Übereinkommens - in vielen einschlägigen Rechtsvorschriften fehlende Klagebefugnis für Umweltvereinigungen verstößt gegen Artikel 9 Absatz 3 des Übereinkommens 22

23 Beschluss V/9h der 5. VSK der UN ECE Aarhus-Konvention (2) Folgen des Beschlusses V/9h für Deutschland: Jährliche Monitoring-Berichte (12/2014; 10/2015; 10/2016); damit begleitende Kontrolle durch das Compliance Committee Bericht über Umsetzung an die 6. VSK Mitte 2017: neue Entscheidung über Compliance von DE Beschluss veranlasst Tätigwerden des deutschen Gesetzgebers Gleichzeitig relevant für EU-Ebene: Aarhus-Konvention ist auch EU-Recht (VVV durch EU KOM möglich) 23

24 3. (und ggf. 4.) Compliance-Verfahren gegen DE vor der UN ECE Aarhus-Konvention (5) Relevanz des 3. (und ggf. 4.) Compliance-Verfahrens gegen DE vor dem Überprüfungsgremium der Aarhus- Konvention? 2. Compliance-Verfahren (laufend) gegen DE betrifft nicht den Rechtsschutz 3. Compliance-Verfahren gegen DE (ACCC/C/2015/125) warf u.a. Rechtsfragen im Kontext der Präklusion auf -> Verfahren war nicht zulässig, weil communicant eine deutsche Kommune war (Entscheidung Ende März 2015) (Arg.: damit wohl kein Mitglied der Öffentlichkeit im Sinne von Artikel 15 der Aarhus-Konvention; detaillierte Begründung für Juli 2015 angekündigt steht noch aus) -> Mai 2015: Führt Beitritt von privaten Beschwerdeführern führt ggf. zu neuem Compliance-Verfahren? 24

25 III. Reformüberlegungen Reformüberlegungen zu Artikel 9 Absatz 2 und 3 der UN ECE Aarhus-Konvention (1) => Dezember 2014: Erster Monitoring-Bericht gemäß Beschluss V/9h - BMUB arbeitet an Vorschlägen -> März 2015: Einleitung der Ressortabstimmung zu einem Gesetzentwurf zur Änderung des UmwRG; Beratungen dauern an -> Novelle des UmwRG soll Urteilen des EuGH und des BVerwG Rechnung tragen 25

26 Reformüberlegungen zu Artikel 9 Absatz 2 und 3 der UN ECE Aarhus-Konvention (2) -> Politische und rechtliche Relevanz des Beschlusses V/9h? -> Umsetzung von Punkt 1 des Beschlusses V/9h in 2 Absatz 1 Nummer 1 und Absatz 5 UmwRG? Absage an Rechtsvorschriften, - die dem Umweltschutz dienen, - die Umwelt fördern, - die sich auf die Umwelt beziehen, o.ä. 26

27 Reformüberlegungen zu Artikel 9 Absatz 2 und 3 der UN ECE Aarhus-Konvention (3) -> Umsetzung von Punkt 2 des Beschlusses V/9h in 1 Absatz 1 Satz 1 UmwRG? Aufgabenstellung: Überprüfbarkeit von Handlungen und Unterlassungen von Behörden und Privatpersonen auf Vereinbarkeit mit umweltbezogenen Bestimmungen Zu beachten sind zudem die Vorgaben von Artikel 9 Absatz 4 der Aarhus-Konvention, vor allem: - Rechtsschutz muss angemessen und effektiv sein - Verfahren müssen fair, gerecht, zügig und nicht übermäßig teuer sein. 27

28 Reformüberlegungen zu Artikel 9 Absatz 2 und 3 der UN ECE Aarhus-Konvention (4) Option 1: Mitglieder der Öffentlichkeit keine Popularklage erforderlich, für Privatpersonen kann Kriterium der Verletzung in eigenen Rechten unverändert beibehalten werden Erweiterung der Verbandsklagemöglichkeiten für anerkannte Umweltvereinigungen (Anerkennung nach 3 UmwRG) 28

29 Option 2: Reformüberlegungen zu Artikel 9 Absatz 2 und 3 der UN ECE Aarhus-Konvention (5) sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen? Option 3: Anwendungsbereich: Generalklausel <-> Themenbereiche? Option 4: => Verfahren: verwaltungsbehördlich <-> gerichtlich? 29

30 Option 5: Reformüberlegungen zu Artikel 9 Absatz 2 und 3 der UN ECE Aarhus-Konvention (6) Begrenzung der Rügebefugnis im Rahmen von Artikel 9 Absatz 3 der Aarhus-Konvention auf umweltbezogene Bestimmungen möglich und sinnvoll Option 6: Handlungen und Unterlassungen durch Gesetz? Zielsetzung: 3. Monitoring-Bericht im Oktober 2016 muss (erfolgte) Umsetzung des Beschlusses V/9h darlegen können 30

31 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Kontakt: Dr. Christof Sangenstedt Tel Matthias Sauer Tel