Raumentwicklungsrecht und Umwelt - Fall B Herbstsemester 2009

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1 Raumentwicklungsrecht und Umwelt - Fall B Herbstsemester 2009 Raumentwicklungsrecht Vorname, Name und Umwelt Adresse PLZ, Ort Prof. Dr. A. Ruch Matrikel-Nr. Fall B: Ortsplanung Inhaltsverzeichnis: 1. Funktionen der Richtplanung und des kantonalen Richtplans Funktionen der Richtplanung Funktion des kantonalen Richtplans Fazit Verbindlichkeit des kantonalen Richtplans Behördenverbindlichkeit Verbindlichkeit in casu Fazit Zonenplan einer Gemeinde Zweck und Inhalt des Nutzungsplans Zonenplan einer Gemeinde Fazit Verhältnis zwischen Richtplan und Nutzungsplan Grundsatz Fazit Änderung des Richtplans Anpassung des Richtplans Zeitpunkt der Anpassung Fazit Zulässigkeit Zonenplanänderung I -

2 Raumentwicklungsrecht und Umwelt - Fall B Herbstsemester Grundsatz Abweichungen vom Grundsatz gemäss Lehre und Rechtsprechung Fazit Widerspruch zum Zonenplan? Widerspruch durch Einzonung? Rechtmässigkeit der Abweichung Fazit Legitimation II -

3 I. SACHVERHALT Die S. AG ist Eigentümerin der m 2 umfassenden Parzelle Nr. 108 im östlichen Teil der Gemeinde Z. Das Grundstück befindet sich an einer Hanglage oberhalb eines Sees, in der Nähe des Schulhauses und vereinzelter, verstreut liegender landwirtschaftlicher Betriebe. L. ist Eigentümer der Parzelle Nr Dieses teilweise überbaute Grundstück liegt näher am Seeufer und direkt an der Durchgangsstrasse im westlichen Teil der Gemeinde Z. Im Zonenplan der Gemeinde Z. vom 17. Mai 1979 waren rund 6000 m 2 der unüberbauten Parzelle Nr. 108 der Wohnzone W2 zugewiesen, der Rest gehörte teilweise zur Landwirtschaftszone und teilweise zum übrigen Gemeindegebiet. Die Parzelle Nr. 101 von L. gehörte zum grösseren Teil der Landwirtschaftszone an, der überbaute Teil lag in der Wohnzone. Am 2. September 1992 verabschiedete die Gemeindeversammlung eine Gesamtrevision des Zonenplans. Der neue Plan weist die Parzelle Nr. 108 sowie die benachbarte, zuvor ebenfalls der Wohnzone W2 angehörende Parzelle Nr. 109 ganz der Landwirtschaftszone zu. Dies im Gegensatz zur Parzelle Nr. 101 von L. Ein grösserer Teil seines Grundstücks, das zuvor der Landwirtschaftszone angehörte, wird durch den revidierten Plan der Wohnzone zugeteilt. Die S. AG ist mit dem Ergebnis der Nutzungsplanrevision nicht einverstanden und geht dagegen vor. Sie verlangt, dass die Wohnzone auf ihrem Grundstück Nr. 108 und nicht auf Grundstück Nr. 101 ausgeschieden werden soll. Als Begründung beruft sich die S. AG auf den kantonalen Richtplan aus dem Jahr 1989, der für die Gemeinde Z. folgende Aussage enthält: Bei der künftigen Siedlungstätigkeit ist die Zersiedelung zu vermeiden. Die künftige Bauentwicklung hat grundsätzlich im östlichen Teil im Gebiet des Schulhauses anzuknüpfen. II. FRAGEN 1. Was sind die Funktionen der Richtplanung und des kantonalen Richtplans nach RPG? 2. Für wen ist der kantonale Richtplan verbindlich und was bedeutet diese Verbindlichkeit im vorliegenden Fall? 3. Was sind Zweck und Inhalt eines Nutzungsplans? Was ist der Zonenplan einer Gemeinde? 4. Wie ist das Verhältnis zwischen dem kantonalen Richtplan und dem kommunalen Nutzungsplan? 5. Kann die Absicht einer Gemeinde, ihren Zonenplan zu ändern, zu einer Änderung des Richtplans Anlass geben oder muss der Kanton unbeeinflusst über die Anordnungen im Richtplan bestimmen? Muss der Richtplan geändert werden, bevor die Gemeinde ihren Zonenplan ändern kann? 6. Ist es zulässig, dass eine Gemeinde ihren Zonenplan ändert, wenn die neue Planung dem Richtplan widerspricht und bevor dieser geändert worden ist? Gibt es in der schweizerischen Raumplanungspraxis Voraussetzungen, unter denen die Gemeinde das darf? - III -

4 7. Beurteilen Sie im vorliegenden Fall, ob die Einzonung im westlichen Teil der Gemeinde der zitierten Vorgabe des Richtplans widerspricht. 8. In ihrer Beschwerde rügt die S. AG nicht nur die Umzonung ihres eigenen Grundstücks, sondern auch diejenige des Grundstücks B. Ist die S. AG hierzu befugt? - IV -

5 III. FALLBEARBEITUNG 1. Funktionen der Richtplanung und des kantonalen Richtplans Frage: 1. Was sind die Funktionen der Richtplanung und des kantonalen Richtplans nach RPG? 1.1. Funktionen der Richtplanung Richtplanung und Richtplan müssen unterschieden werden. Die Richtplanung verfolgt mehrere raumplanerische Aufgaben und ist ein fortwährender Prozess der Vorbereitung und Abstimmung raumwirksamer Tätigkeiten. Dabei steht die Erarbeitung der Grundlagen im Vordergrund, wozu die Sachbereichsplanungen (Art. 6 Abs. 2 und 3 RPG, Art. 4 Abs. 2 RPV), die Grundzüge der anzustrebenden räumlichen Entwicklung (Art. 6 Abs. 1 RPG, Art. 4 Abs. 3 RPV), die Richtpläne der Nachbarkantone, sowie die geltenden Nutzungspläne gehören. Die Erarbeitung (Erstellung und Änderung) des Richtplans bildet einen Ausschnitt der Richtplanung Funktion des kantonalen Richtplans Gemäss Art. 6 Abs. 1 RPG bestimmen die Kantone in Grundzügen, wie sich ihr Gebiet räumlich entwickeln soll. Das RPG enthält keine Definition, aber es umschreibt Inhalt und Funktion der Richtpläne. Sie sollen das ganze Gebiet der Kantone, die ganzen raumbedeutsamen Inhalte und die zeitliche Komponenten umfassen. Die Kantone müssen einen gesamtkantonalen Richtplan erstellen, daneben sind weitere Richtpläne nach kantonalem Recht möglich. 2 Es geht beim Richtplan primär darum, die Abgrenzung von Bau- und Nichtbauzonen zu bestimmen. Die Funktion des Richtplanes besteht somit in der Entwicklungsplanung und in der Koordination je auf Ebene Kanton (Art. 6 Abs. 1 3 RPG). Gemäss Art. 8 lit. a RPG zeigen die Richtpläne auf, wie die raumwirksamen Tätigkeiten im Hinblick auf die anzustrebende Entwicklung aufeinander abzustimmen sind. Der Richtplan ist das Ergebnis der kantonalen Planung. Sodann enthält er Anweisungen für die weitere Planung und insbesondere auch Vorgaben für die konkrete Zuweisung der Bodennutzungen (Art. 5 Abs. 1 RPV) Fazit 1 Ruch A., Raumplanungs- und Baurecht, Aufl. 2009, S Ruch A., Raumplanungs- und Baurecht, Aufl. 2009, S Vgl. BGE 119 Ia 362 E. 4 S

6 Der kantonale Richtplan ist ein Ausschnitt der Richtplanung und soll die Entwicklungsplanung steuern. Er ist Entwicklungsplan, Koordinationsinstrument und dient der Vorbereitung der Nutzungsplanung. 2. Verbindlichkeit des kantonalen Richtplans Frage 2: Für wen ist der kantonale Richtplan verbindlich und was bedeutet diese Verbindlichkeit im vorliegenden Fall? 2.1. Behördenverbindlichkeit Art. 9 Abs. 1 RPG schreibt die spezifische Behördenverbindlichkeit vor. Richtpläne sind grundsätzlich nicht für die Grundeigentümer, sondern für die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden verbindlich. Dazu zählen alle Behörden von Bund, Kantonen und Gemeinden, soweit sie mit der Wahrnehmung raumwirksamer Aufgaben betraut sind. Die Festlegungen sind nicht parzellenscharf, deshalb hat der Richtplan auch keine Aussenwirkung. Der Richtplan ist ein Akt eigener Natur, und die das Grundeigentum bindende Akte müssen jeweils noch erlassen werden Verbindlichkeit in casu In unserem Sachverhalt richtet sich die Verbindlichkeit an die Gemeindeversammlung, die über einen Zonenplan bzw. über eine Revision desselben beschliessen kann. Das heisst die Gemeindeversammlung muss bei der Zonenplanung beachten, dass sie gemäss Richtplan die Zersiedelung vermeidet und die Bauentwicklung künftig grundsätzlich im östlichen Teil im Gebiet des Schulhauses anknüpft. Die Zuständigkeit liegt meistens bei der obersten Gemeindebehörde (Legislative). 5 Die Planungsbehörden müssen bei der Festsetzung der Nutzungsplanung jeweils die im Bundesrecht und im kantonalen Recht normierten Ziele und Grundsätze möglichst optimal berücksichtigen. Dabei haben sie alle Interessen zu beachten und müssen diese gegeneinander abwägen. Der Grundeigentümer hat keinen Anspruch darauf, dass seine Parzelle in der Bauzone verbleibt. 6 4 Ruch A., Raumplanungs- und Baurecht, Aufl. 2009, S. 86; BGE 119 Ia 362 E. 4 S Ruch A., Raumplanungs- und Baurecht, Aufl. 2009, S BGE 119 Ia 362 E. 5 S

7 2.3. Fazit Der Richtplan ist nur für die Organe, die raumwirksam tätig sind, verbindlich. In casu ist der kantonale Richtplan für den Gemeindegesetzgeber verbindlich. 3. Zonenplan einer Gemeinde Frage: Was sind Zweck und Inhalt eines Nutzungsplans? Was ist der Zonenplan einer Gemeinde? 3.1. Zweck und Inhalt des Nutzungsplans Gemäss Art. 14 RPG ordnen die Nutzungspläne die zulässige Nutzung des Bodens. Der Ausdruck Nutzungsplan ist ein Oberbegriff und umfasst alle Vorschriften mit Plancharakter, die für die Grundeigentümer unmittelbar verbindlich sind und die Bodennutzung betreffen. Dazu gehört unter anderem auch der Zonenplan einer Gemeinde. Nutzungspläne sind damit Regeln, die Zweck, Ort und Ausmass der zugelassenen Bodennutzung allgemeinverbindlich festlegen und zwar unter Berücksichtigung der Richtpläne (vgl. Art 26 Abs. 2 RPG) Zonenplan einer Gemeinde Der Zonenplan ist die planerische Grundordnung einer Gemeinde. Es handelt sich um eine lückenlose Anordnung, die das ganze Gebiet einer Gemeinde in Gebiete unterschiedlicher Nutzungsmöglichkeiten unterteilt. Diese Nutzungspläne unterscheiden vorab Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen. Hauptaufgabe der Nutzungspläne ist die Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet. Dazu gehört auch die Verkleinerung von überdimensionierten Bauzonen, die Art. 15 RPG widersprechen. Es ist eine parzellenscharfe Ordnung gefordert. D.h. jeder Grundeigentümer muss aus dem Zonenplan ohne Weiteres erkennen können, welche Nutzung auf seinem Grundstück zulässig ist. Sodann werden für alle Nutzungszonen Lärmempfindlichkeitsstufen festgesetzt Fazit 7 Ruch A., Raumplanungs- und Baurecht, Aufl. 2009, S Ruch A., Raumplanungs- und Baurecht, Aufl. 2009, S. 90 ff

8 Der Nutzungsplan regelt die zulässige Nutzung des Bodens und ist eigentümerverbindlich (Art. 21 Abs. 1 RPG). 4. Verhältnis zwischen Richtplan und Nutzungsplan Frage: Wie ist das Verhältnis zwischen dem kantonalen Richtplan und dem kommunalen Nutzungsplan? 4.1. Grundsatz Es herrscht gemäss Bundesgericht eine Hierachie der Planinstrumente. Grundsätzlich wird die Baubewilligung gemäss dem Zonenplan erlassen und dieser muss dem Richtplan entsprechen. Der Nutzungsplan kann grundsätzlich nur erlassen oder geändert werden, wenn er mit dem Richtplan konform ist. 9 Die Nutzungsplanung ist aber nicht nur als nachgehende, die Richtplanung ausführende zu verstehen, sondern vielmehr als eine eigenständige Ordnungsaufgabe. Die Nutzungsplanung ist zwar an den Richtplan gebunden, doch die Verbindlichkeit wird einerseits dadurch gemildert, dass die halbabstrakte Darstellungsweise der Richtpläne für die Nutzungsplanung einen doch erheblichen Spielraum offen lässt, und andererseits dadurch, dass gemäss Praxis des Bundesgerichts Abweichungen unter gewissen Voraussetzungen zulässig sind. Zu diesen Abweichungen vom Grundsatz vgl. Antwort Fazit Grundsätzlich kann der Nutzungsplan nicht vom Richtplan abweichen, ausser es liegen die Voraussetzungen vor, die eine Abweichung zulassen. 5. Änderung des Richtplans Frage: Kann die Absicht einer Gemeinde, ihren Zonenplan zu ändern, zu einer Änderung des Richtplans Anlass geben oder muss der Kanton unbeeinflusst über die Anordnungen im Richtplan bestimmen? Muss der Richtplan geändert werden, bevor die Gemeinde ihren Zonenplan ändern kann? 9 Ruch A., Raumplanungs- und Baurecht, Aufl. 2009, S

9 5.1. Anpassung des Richtplans Der kantonale Richtplan ist dann zu überprüfen und nötigenfalls anzupassen, wenn sich die Verhältnisse geändert haben, sich neue Aufgaben stellen oder eine gesamthaft bessere Lösung möglich ist (Art 9 Abs. 2 RPG). Grundsätzlich wird die Überprüfung alle zehn Jahre vollzogen und wenn nötig wird der Richtplan abgeändert. Die Aussagen des Richtplans sind bis zur förmlichen Änderung gültig. 10 Prüfungskriterien sind dabei die Einhaltung von Art. 11 RPG, ein wesentliches Kriterium ist der Gesamtzusammenhang mit dem Bund und anderen Kantonen. Das Kooperative spielt also eine grosse Rolle. 11 Von den verschiedenen Planungsträgern wird Koordination und Kooperation verlangt, wenn es um die Änderung von Plänen geht. Art. 1 Abs. 1 und 2 RGP verlangen, dass der Bund, die Kantone und die Gemeinden ihre Raumplanungen aufeinander abstimmen. Das heisst der Kanton soll die Gemeinde anhören, wenn es um die Änderung des Richtplans geht. Grundsätzlich muss der Kanton dabei vor allem auch die Interessen der anderen Kantone berücksichtigen. Wenn ein Vorschlag einer Gemeinde eine gesamthaft bessere Lösung mit sich bringt, sollte der Kanton darauf Rücksicht nehmen, soweit die Vorschläge den gesetzlichen Vorgaben (z.b. Gebot der haushälterischen Bodennutzung) nicht widersprechen Zeitpunkt der Anpassung Eine vorgängige Anpassung des Richtplans, also vor Erlass einer abweichenden Nutzungsplanung, wird dann verlangt, wenn es sich um grössere, ins Gewicht fallende Änderungen handelt, die sich verantwortlich in den Raum nur dadurch einfügen lassen, dass sie die Richtplanung durchlaufen. 12 Bei geringfügigen Abweichungen von untergeordneter Bedeutung muss der Richtplan nicht zwingend vorgängig abgeändert werden Fazit Wenn sich eine gesamthaft bessere Lösung in Aussicht stellt oder sich eine neue Aufgabe ergibt, sollte der Kanton die Gemeinde anhören und sich veranlasst sehen, den Richtplan dementsprechend zu ändern. 10 Ruch A., Raumplanungs- und Baurecht, Aufl. 2009, S Ruch A., Raumplanungs- und Baurecht, Aufl. 2009, S BGE 119 Ia 362 E. 4 S

10 6. Zulässigkeit Zonenplanänderung Frage 6: Ist es zulässig, dass eine Gemeinde ihren Zonenplan ändert, wenn die neue Planung dem Richtplan widerspricht und bevor dieser geändert worden ist? Gibt es in der schweizerischen Raumplanungspraxis Voraussetzungen, unter denen die Gemeinde das darf? 6.1. Grundsatz Wie gesehen kann der Nutzungsplan nur erlassen oder geändert werden, wenn er mit dem Richtplan konform ist Abweichungen vom Grundsatz gemäss Lehre und Rechtsprechung Die Lehre und Praxis lassen in drei Fällen Abweichungen vom Richtplan durch den Nutzungsplan zu, ohne dass vorgängig der Richtplan geändert wird. Erstens wenn die Abweichung sachlich gerechtfertigt sowie von untergeordneter Bedeutung ist und wenn es nach den Umständen unzumutbar erscheint, vorher den Richtplan förmlich zu ändern. Zweitens können neue Erkenntnisse ein Abweichen vom Richtplan rechtfertigen und drittens wenn sich der Richtplaninhalt im Nutzungsplanverfahren als rechtswidrig oder unmöglich erweist Fazit Der Richtplan ist verbindlich für die kommunale Nutzungsplanung. Das gilt uneingeschränkt, wenn die Nutuzngsplanung auf grössere Änderungen gerichtet ist. Für kleinere, sachlich untergeordnete Änderungen ist eine vorgängige Richtplananpassung nicht notwendig. Die beiden weiteren Fälle (neue Erkenntnisse und Rechtswidrigkeit von Richtplananordnungen) zeigen auf, dass die Gemeinden nicht sklavisch an den Richtplan gebunden sind, sondern bei ihren Nutzungsplanungen immer eigene Überlegungen zur Rechtmässigkeit anstellen müssen. 7. Widerspruch zum Zonenplan? 13 Ruch A., Raumplanungs- und Baurecht, Aufl. 2009, S Ruch A., Raumplanungs- und Baurecht, Aufl. 2009, S

11 Frage 7: Beurteilen Sie im vorliegenden Fall, ob die Einzonung im westlichen Teil der Gemeinde der zitierten Vorgabe des Richtplans widerspricht Widerspruch durch Einzonung? Die hauptsächliche Zielsetzung des kantonalen Richtplans ist der haushälterische Umgang mit dem Boden und die Vermeidung einer Zersiedelung. Vorgesehen war im Richtplan eine Bauentwicklung grundsätzlich im östlichen Teil im Gebiete des Schulhauses. Die Gemeinde hat nun aber die Wohnzone W2 bei der Parzelle B also westlich erweitert, dies weicht vom Richtplan ab. Nun aber stellt sich die Frage, ob diese Abweichung rechtmässig war Rechtmässigkeit der Abweichung Durch die Erweiterung der W2 geht die Gemeinde ihrem Bedürfnis der Siedlungskonzentration nach und trifft damit eine gesamthaft bessere Lösung. Die Parzelle A liegt in einer Hanglage umgeben von landwirtschaftlichen Flächen, auf der lediglich einzelne verstreute landwirtschaftliche Betriebe liegen. Bei dieser Parzelle ist damit kein Siedlungsansatz zu sehen, sie ist noch nicht überbaut. Mit einer Überbauung würde eine isolierte Bauzone geschaffen. Sodann ist die Hanglage exponiert und eine Überbauung würde besonders auffallen. Die Gemeinde durfte davon ausgehen, dass die Erweiterung der Wohnzone bei der Parzelle B dem Landschaftsschutz besser entspricht als die Schaffung eines Baugebietes bei der Parzelle A. Diese Abweichung kann sachlich als gerechtfertigt angesehen werden. Zudem sieht der Richtplan auch vor, dass eine Zersiedelung vermieden werden soll. Genau dies würde aber nicht erreicht werden mit einer Schaffung eines Wohnbaugebietes bei der Parzelle A. Die von der Gemeinde getroffene Lösung ist gesamthaft besser und die Abweichung ist nicht derart gewichtig, dass der Richtplan vor dem geänderten Zonenplan hätte revidiert werden müssen Fazit Die Zonenplanung weicht vom Richtplan ab, ist aber sachlich gerechtfertigt und von untergeordneter Bedeutung. 8. Legitimation 15 BGE 119 Ia 362 E 4 S. 368 ff

12 Frage 8: In ihrer Beschwerde rügt die S. AG nicht nur die Umzonung ihres eigenen Grundstücks, sondern auch diejenige des Grundstücks B. Ist die S. AG hierzu befugt? Art. 33 RPG gewährleistet, dass mindestens ein kantonales Rechtsmittel zur Verfügung steht, um gegen einen Nutzungsplan Beschwerde zu erheben. Dabei muss die Legitimation mind. im gleichen Umfang wie bei der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht gegeben sein. Nutzungspläne unterliegen grundsätzlich den selben Vorschriften wie Verfügungen. Nur wenn sie ausnahmsweise als Erlass qualifiziert werden, kommt eine erweiterte Legitimation in Frage. 16 Damit bei Verfügungen eine Beschwerde erhoben werden kann, muss faktische Betroffenheit und ein aktuelles schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung bzw. des Nutzungsplans vorliegen. 17 Die Aufhebung würde in casu bedeuten, dass die Gemeinde ihre Einzonungen neu zu überprüfen hat. Grundsätzlich sind die Nachbarn (Dritte) nicht legitimiert gegen Planfestsetzungen, die eine benachbarte Liegenschaft betreffen, vorzugehen. Soweit Planungsmassnahmen a- ber eine Auswirkung auf die planerische Behandlung ihres eigenen Landes haben, sind sie zur Beschwerde befugt 18. Die Nachbarn müssen eine besondere Nähe zu den bebaubaren Parzellen aufweisen, die der Allgemeinheit fehlt. In unserem Fall ist die S. AG betroffen, denn durch die planerische Behandlung anderer Grundstücke erleidet sie eine Beschränkung ihres Eigentums der Parzelle A. Deshalb ist die S. AG legitimiert die Einzonung der Parzelle B anzufechten. Dies gilt aber nur für den noch nicht überbauten Teil der Parzelle B. Die Beschwerde kann sich also nur auf die Erweiterung des Baulandes beziehen. 19 Nur bei diesem Teil der Parzelle besteht ein schutzwürdiges Interesse. Die S. AG hat ohne Weiteres ein aktuelles Interesse an der Überprüfung, denn sie will ihr Land wohl in naher Zukunft überbauen. Vorname Name Ort, Datum 16 Ruch A., Raumplanungs- und Baurecht, Aufl. 2009, S. 126 f. 17 Ruch A., Raumplanungs- und Baurecht, Aufl. 2009, S und S. 126 f. 18 Vgl. BGE 119 Ia 362 E. 1b S Vgl. BGE 119 Ia 362 E. 2 S

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