Ethische Perspektiven der Ökonomisierung im Dritten Sektor

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1 Ethische Perspektiven der Ökonomisierung im Dritten Sektor Die Ausgliederung von Servicegesellschaften im Wohlfahrtsbereich Fluch oder Segen? Stefanie Langhardt, geb. Ketterer Am Wäldchen Rauenberg Telefon Fax Mobil Erstkorrektor: Professor Dr. Heinz Schmidt Zweitkorrektor: Privatdozent Dr. Frank Jöst Masterthesis Master of Nonprofit Management & Governance

2 WS 2010/2011 Semester 5

3 Inhaltsverzeichnis 1 Einleitung Zielsetzung und Vorgehen der Forschungsarbeit Soziale Unternehmen der Freien Wohlfahrtspflege Das Wohlfahrtssystem in Deutschland Definition und Abgrenzung Öffentliche Träger Freie (frei-gemeinnützige) Träger Gewerbliche (frei-gewerbliche) Träger Vergleich freier und gewerblicher Träger im Pflegebereich Gemeinnützigkeit Kriterien zur Anerkennung der Gemeinnützigkeit Vier-Sphären-Theorie Zwischenfazit Prinzipien der Sozialwirtschaft Ziele und Aufgaben Ausgliederung von Servicegesellschaften Outsourcing Exkurs: Transaktionskostentheorie Ziele, Chancen und Risiken von Outsourcing Ausgliederung als spezielles Outsourcingmodell Individuelle Chancen und Risiken für den Mitarbeiter ausgegliederter Gesellschaften Ethik der sozialen Arbeit Soziale Arbeit als Menschenrechtsprofession Begründung der Gültigkeit von Menschenrechten- und Menschenwürde Menschen- und Gesellschaftsbild... 44

4 4.1.3 Werte Kritik Ethische Reflexion beruflicher sozialer Arbeit Aufgaben der Ethik nach Lob-Hüdepohl Ethische Prinzipien und Normen Sozialer Arbeit Gerechtigkeit Solidarität Nachhaltigkeit Subsidiarität Zwischenfazit Kritische Beurteilung von Ausgliederungsmodellen unter ethischen Gesichtspunkten Zielsystem unter ethischen Gesichtspunkten Ethische Analyse von Ausgliederungsmodellen Grundlage Beurteilungsmatrix Beurteilung nach ethischen Prinzipien Autonomie Gerechtigkeit Solidarität Nachhaltigkeit Subsidiarität Zwischenfazit Zusammenfassung und Ausblick Literaturverzeichnis Abbildungsverzeichnis

5 1 Einleitung Die Frage nach der Ethik in der Ökonomie ist ein vieldiskutiertes Thema, das Organisationen der Marktwirtschaft unter dem Begriff der Corporate Social Responsibility beschäftigt. Inhalt der Diskussionen ist in stark komprimierter Form dargestellt, wie ein Unternehmen, das den Gesetzmäßigkeiten der Marktwirtschaft unterworfen ist, seine Zieldimensionen erweitert und sich seiner gesellschaftlichen Verantwortung bewusst wird bzw. in welcher Form es diese erfüllt. Organisationen des Dritten Sektors treibt im umgekehrten Fall eine ganz andere Frage um. In ihrer Sache dem Gemeinwohl gewidmet, müssen sie sich aus den unterschiedlichsten Gründen mit marktwirtschaftlichen Prinzipien auseinandersetzen, um für sich als Organisation überlebensfähig zu bleiben und dauerhaft ihre Aufgaben wahrnehmen zu können. Die spannende Frage in diesem Zusammenhang ist, wie die Organisationen mit dieser Entwicklung umgehen können und vor allem, wie sie es schaffen können, ihrer eigentlichen Idee als Grundlage ihrer Existenz treu zu bleiben. Fokus dieser Arbeit sollen die Drittsektororganisationen sein. Die Vielfalt an Organisationsformen und Zwecken in diesem Bereich erfordert für eine sinnvolle Diskussion jedoch eine weitere Konkretisierung des Betrachtungsgegenstands. So sollen die Organisationen untersucht werden, die sich von jeher für das Wohl der Gesellschaft in Form der sozialen Arbeit einsetzen und als ein wesentlicher Träger des Sozialstaats gelten - die Unternehmen der Freien Wohlfahrtspflege. Warum diese konkrete Ausrichtung? Es gibt im Wesentlichen zwei Gründe, die zu dieser Wahl führten: 1. Diese Organisationen sind in ihrem Selbstverständnis darauf ausgerichtet, anderen zu helfen. Es geht dabei um eine rein normativ getriebene Form des Handelns, die ihre Erfüllung in der Handlung an sich findet und die Nutzenmaximierung des Einzelnen somit ebenfalls primär auf normativer Ebene liegt. Diesem Selbstverständnis liegt ein Menschenbild zugrunde, das konträr zu den ökonomisch getriebenen 1

6 Organisationen einzuordnen ist, so dass sich eine klare Differenzierung der Handlungslogiken erarbeiten lässt. 2. Es gibt einen Markt für soziale Arbeit, der nach sozialwirtschaftlichen Prinzipien organisiert ist. Diese Prinzipien sind originär der Forprofit-Welt entliehen, in ihrer Ausführung jedoch bereits der Sozialarbeit erbringenden Organisationskultur angepasst. Die Unterscheidung der Primär- und Sekundärziele zwischen Nonprofit Organisation (NPO) und Forprofit Organisation (FPO), also die jeweilige Umkehr von Maximierung normativer Ziele und Gewinnmaximierung, die vielfach diskutiert und untersucht worden sind, dienen als hinlänglicher Anhaltspunkt für den Kontext dieser Arbeit. 1.1 Zielsetzung und Vorgehen der Forschungsarbeit Ziel dieser Arbeit ist es zu überprüfen, inwiefern ethische Prinzipien gelten, wenn sich eine ideell und normativ geprägte Organisation ökonomischer Prinzipien bedient, um die Wirtschaftlichkeit zu verbessern. Zentraler Betrachtungsschwerpunkt ist das Thema der Ausgliederung von Servicegesellschaften. Eine Maßnahme, die seit Jahren in der Wirtschaft unter dem Begriff des Outsourcing Einzug gehalten hat und mit dem das Prinzip der Spezialisierung und der Economies of scale nach Adam Smith verwirklicht werden kann. Für ein einvernehmliches Verständnis für die Thematik sollen im ersten Kapitel die Handlungsprinzipien der am Sozialmarkt tätigen Wohlfahrtsunternehmen aufgezeigt sowie die grundsätzliche Stellung und Aufgaben dieser Organisationen im deutschen Sozialstaat erläutert werden. In diesem Zusammenhang gilt es herauszuarbeiten, welche Entwicklung der Sozialstaat in der Vergangenheit genommen hat, bzw. voraussichtlich nehmen wird, um das Umfeld der Wohlfahrtsunternehmen besser verstehen und den Handlungsdruck der Wohlfahrtsorganisationen nachvollziehen zu können. Darauf aufbauend sollen die Prinzipien der Sozialwirtschaft, die wirtschaftlichen Vor- und Nachteile von Ausgründungen aus betriebswirtschaftlicher Sicht sowie die verschiedenen Modelle erläutert werden. Dem gegenüber sollen die Chancen und Risiken erörtert werden, die sich im Zuge einer Ausgliederung für den einzelnen Mitarbeiter ergeben. 2

7 Die Idee dahinter ist, ein Ausgründungsmodell nicht rein wirtschaftlich zu beurteilen, sondern zusätzlich die persönliche Sicht des Individuums einzubeziehen. Dies schafft eine Basis, um einen normativ ethischen Beurteilungsrahmen zu schaffen. Da es in dieser Arbeit darum geht, eine übergeordnete Perspektive über alle Wohlfahrtsorganisationen einzunehmen, wird die Ethik Sozialer Arbeit auf Basis der Menschenrechte und Menschenwürde nach Staub-Bernasconi näher erläutert. Die Darstellung der Weiterentwicklung der Theorie durch Lob- Hüdepohl, der ethische Prinzipien für die Soziale Arbeit operationalisiert hat, bildet schließlich die Grundlage für die Diskussion der Ausgliederung unter ethischen Gesichtspunkten. Ziel dieses Abschnitts ist es, die ethischen Prinzipien im sozialen Bereich auf das ökonomisch motivierte Modell der Ausgliederung anzuwenden. Dies dient dafür, eine Vergleichsebene zu schaffen, auf der der normativ ethische Anspruch der Organisation mit den Konsequenzen einer Ausgründung für den einzelnen Mitarbeiter beurteilt werden kann. Somit ist eine kritische Auseinandersetzung der Ökonomisierung und ethischen Verantwortung im Sinne der im Sozialmarkt tätigen Organisation möglich. Diese Auseinandersetzung soll im nächsten Abschnitt erfolgen. Inhaltlich geht es darum, den ethischen Prinzipienkatalog auf das Thema der Ausgliederung anzuwenden. Dies dient dazu, die ökonomischen Prinzipien mit der ethischen Perspektive zusammenzuführen und die Aktionsfelder auf der organisationalen Ebene sowie der gesellschaftlichen und individuellen Ebene herauszuarbeiten, wodurch eine verantwortungsvolle Dritt-Sektor-Ökonomie definiert werden kann. Im Anschluss an diese Überlegungen werden in einem letzten Abschnitt die Erkenntnisse zusammengefasst und ein Ausblick auf die Herausforderungen gegeben, die mit der Ökonomisierung im Dritten Sektor einhergehen. 2 Soziale Unternehmen der Freien Wohlfahrtspflege Um die aktuellen Probleme der Freien Wohlfahrtspflege zu verstehen, muss man sich mit der Entwicklungsgeschichte des Sozialstaats in Deutschland auseinandersetzen. Hierbei geht es weniger um die ideellen Themen, die das Wirken der Unternehmen begründen, sondern um die finanziellen Ge- 3

8 gebenheiten, die der Arbeit dieser Organisationen zu Grunde liegen. Da die Finanzierung der Wohlfahrtspflege zum Großteil aus öffentlicher Hand geschieht, gilt es, das Verhältnis der zwischen Staat und Freier Wohlfahrtspflege darzulegen und gleichermaßen die sozialpolitische Geschichte Deutschlands mit deren Konsequenzen auf die Beziehung zu verstehen. 2.1 Das Wohlfahrtssystem in Deutschland Maelicke unterteilt die Geschichte des heute existierenden Wohlfahrtssystems aus öffentlichen, freien und gewerblichen Trägern und Anbietern sozialer Dienstleistungen in drei Phasen 1 : In der ersten Phase fasst er die Zeit vor der Weimarer Republik zusammen. Die Ursprünge sind nach seiner Darstellung im 19. Jahrhundert gelegen, in dem ehrenamtliche Helfer zumeist aus religiöser Überzeugung heraus, [ ] Betagte, Behinderte, Arme und Benachteiligte [ ] 2 unterstützten. Die zweite Phase konstituiert sich durch eine Institutionalisierung dieser Wohltätigkeit in Form von regionalen und überregionalen Wohlfahrtsorganisationen sowie der gesetzlichen Bestimmung, öffentliche Leistungsträger, wie z. B. Jugend-, Sozial- und Gesundheitsämtern während der Weimarer Republik, einzurichten. Die dritte Phase beginnt 1945 nach dem zweiten Weltkrieg, in der das System der organisierten Wohlfahrt etabliert wird und eine Professionalisierung der in den größtenteils gemeinnützig organisierten Organisationen in öffentlicher und freier Trägerschaft Einzug hält. Das Bekenntnis zur öffentlichen Wohlfahrtspflege in der Gesetzgebung der Weimarer Republik 1919 war eher notgedrungen durchgeführt als inhaltlicher Einsicht zuzuschreiben. 3 Die Folgen des Krieges und die Veränderungen aus den Umwälzungen 1918 machten die Integration der Wohlfahrtspflege in die Gesetzgebung geradezu erforderlich und so wurden in der 1919 erlassenen Verfassung die Sozialpolitik und die Fürsorge in die staatliche Zuständigkeit übertragen. Dies führte zu der Gründung von öffentlichen Trägern und Einrichtungen, die in Form des Jugend-, Wohlfahrts- und Gesundheitsamts im 1 (Maelicke, Grundlagen des Mangements in der Sozialwirtschaft, 2003), S. 437 f. 2 (Maelicke, Grundlagen des Mangements in der Sozialwirtschaft, 2003), S (Wendt, 2008), S

9 Staatswesen etabliert wurden. 4 Diese Entwicklungen während der Weimarer Republik können zwar als qualitativer Fortschritt der Sozialpolitik gesehen werden, aber gegen einen grundlegenden Wandel spricht die These einiger Autoren, die von einer Fortführung der in der Kaiserzeit begonnenen Reformen spricht. 5 Gleichermaßen hatte die Einführung staatlicher bzw. öffentlicher Träger der Wohlfahrtspflege keineswegs zur Folge, dass damit ein Wohlfahrtssystem etabliert wurde. Vielmehr führte die Verstaatlichung dieser sozialen Aufgaben zu einer strukturellen Auseinandersetzung zwischen den Öffentlichen und den Freien Trägern der Wohlfahrtspflege, die entsprechende Strukturen bereits unabhängig vom Staat in der Vergangenheit etabliert hatten. Somit galt es, die staatlichen und freien Aktivitäten aufeinander abzustimmen und eine sinnvolle Arbeitsteilung zu finden. Dieser Aushandlungsprozess wird auch als Subsidiaritätsstreit bezeichnet. 6 In diesem Prozess ist der Ursprung des heute in Deutschland geltenden Wohlfahrtssystems zu sehen. Die heute anerkannten Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege 7 sind, abgesehen von den kirchlichen Trägern, die sich bereits im 19. Jahrhundert in überregionalen Organisationsformen institutionalisiert hatten, kurz vor bzw. in der Weimarer Republik entstanden. Als Dachverband der Spitzenverbände gründete sich 1924 Die Deutsche Liga der freien Wohlfahrtspflege. 8 Ziel dieses höheren Organisationsgrads auf Verbandsebene war die Stellung der Freien Wohlfahrtspflege gegenüber den staatlichen Funktionen zu verteidigen und durchzusetzen. Dabei waren die Wohlfahrtsverbände durchaus erfolgreich: Wurde ihnen durch die Reichsverordnung über die Fürsorgepflicht (RVF)' 1924 die Eigenständigkeit und der Handlungsvorrang gegenüber öffentlicher Instanzen bestätigt und zugestanden, führte die Anerkennung des Status Spitzenverband 1926 nicht nur zur Sicherung der zugestandenen Vorrangstellung, sondern ermöglichte darüber hinaus den Zugang zu weiteren 4 (Schilling & Zeller, 2007), S. 40 f. 5 (Schmidt & Ostheim, 2007), S (Boeßenecker, 2005), S Caritas, Diakonie, Arbeiterwohlfahrt, Paritätischer Wohlfahrtsverband, Zentralwohlfahrtsstelle der Juden, Deutsche Rote Kreuz vgl. hierzu 8 (Maaser, 2005), S. 65 f. 5

10 öffentlichen Fördermitteln. 9 Nach Maaser war damit [ ] die duale Struktur bzw. der Korporatismus geschaffen, der eine gesetzliche Bestands- und Eigenständigkeitsgarantie bei gleichzeitiger Förderverpflichtung und Gesamtverantwortung der öffentlichen Träger vorsah 10. Diese Leistungsbeziehung kann in einem sogenannten Dreiecksverhältnis veranschaulicht werden: Abbildung 1: Dreiecksverhältnis in der Sozialen Arbeit 11 Diese Ordnung durchlebte in den darauffolgenden Jahren Höhen und Tiefen, dennoch blieb das Verhältnis zwischen Staat und Freier Wohlfahrtspflege nach dessen Rekonstituierung nach dem zweiten Weltkrieg weitgehend unangetastet. In den 1990iger Jahren kam es allerdings zu weitreichenden sozialpolitischen Entscheidungen, die die Vorrangstellung der freien Träger der Wohlfahrtspflege einschränkte. So wurden gewerbliche Träger für die Leistungserbringung zugelassen 12 und Leistungsvereinbarungen bzw. Vereinbarungen über Leistungsangebote, Entgelte und Qualitätsentwicklung zwischen Leistungserbringern und öffentlichem Kostenträger eingeführt. Die Vollkaskoversicherung der freien Träger in Bezug auf das Selbstkostenerstattungsprinzip wich einem System der leistungsbezogenen Entgelte unter Wettbewerbsbedingungen (Boeßenecker, 2005), S (Maaser, 2005), S (Bödege-Wolf & Schellberg, 2005), S Die Einführung der Pflegeversicherung (SGB XI) kann als Initialzündung verstanden werden, die Vorrangstellung der Wohlfahrtsverbände aufzulösen, da hier explizit freigemeinnützige und privatgewerbliche Träger gleichgestellt genannt werden. Die Öffnung für gewerbliche Träger findet sich darüber hinaus im Bundessozialhilfegesetz (BSHG/SGB XII) und ansatzweise im Kinder- und JugendhilfegesetzJugenhilfegesetz (KJHG/SGB VIII).Weiter werden in der Pflegeversicherung die beiden Trägerformen in einem Preis-Leistungs- Wettbewerb zueinander gesetzt. s. hierzu (Merchel, 2008), S Ebenda, S. 67 6

11 Die Welt der Freien Wohlfahrtspflege hat sich folglich komplett gewandelt. Effektivität und Effizienz, dezentrale Ressourcen- und Ergebnisverantwortung, Controlling und Budgetierung bestimmen seitdem den Alltag der sozialen Arbeit der freien Träger. Die Ziele dieses sogenannten Neuen Steuerungsmodells werden von Horcher mit zwei Motiven beschrieben: bessere Kundenorientierung und verbesserte Wirtschaftlichkeit. 14 Als Ursachen dieser Entwicklung werden allerdings nicht allein die prekäre Finanzsituation des Staates und die daraus resultierenden finanziellen Einsparungen zu Grunde gelegt, sondern auch das Bestreben, einen rationelleren Umgang mit vorhandenen Ressourcen und eine flexiblere und zielgruppenspezifischere Leistungserbringung seitens der freien Träger zu gestalten. 15 Nichtsdestotrotz verändert diese Entwicklung das bisherige Selbstverständnis der sozialen Arbeit von einer grenzenlos bezahlten Liebestätigkeit als ausführendes Organ des Sozialstaats hin zu einer subsidiär gesicherten Dienstleistung im sozialen Sinne. 2.2 Definition und Abgrenzung Die sozialen Unternehmen der freien Wohlfahrtspflege sind der Kern dieser Arbeit. Um ein einheitliches Verständnis für diese Organisationsform zu schaffen, sollen im Folgenden zunächst die Organisationen der sozialen Arbeit systematisiert werden und in ihrer Aufgabe beschrieben werden. Unterschieden werden drei Trägergruppen der sozialen Arbeit 16 : Öffentliche Träger, Freie (frei-gemeinnützige) Träger und Gewerbliche (frei-gewerbliche) Träger. Diese Trägergruppen sollen nachfolgend näher beleuchtet werden, um sich dem Begriff der sozialen Unternehmen sukzessive zu nähern und das spezifische 14 (Horcher, 2003), S Ebenda 16 (Bödege-Wolf & Schellberg, 2005), S. 50, s. auch (Maelicke, Lexikon der Sozialwirtschaft, 2008), S

12 Umfeld der verschiedenen Organisationen zu beleuchten. Zusammengefasst lässt sich die Struktur folgender Abbildung entnehmen: Trägerstrukturen in der Sozialen Arbeit I. Öffentliche Träger regional: - Jugendamt - Gesundheitsamt - Sozialamt überregional: - Landesjugendamt - überörtlicher Träger der Sozialhilfe III. Gewerbliche Träger 1. Träger, deren primärer Zweck Soziale Arbeit ist 2. Betriebe, die Sozialeinrichtungen betreiben II. Freie gemein 1. Wohlfahrtsve - Arbeiterwo - Caritas-Verb - Deutscher P Wohlfahrtsv - Deutsches R - Zentralwoh Juden in Deu 2. Jugendverbä 3. Selbsthilfe- u Initiativgrupp 4. Sonstige, z. B Stiftungen au Wohlfahrtsve Fachverbände - Lobbyisten-O für bestimmt - Trägerübergr Kooperations sozialpolitisc Abbildung 2: Trägerstrukturen in der Sozialen Arbeit 17 Die in dieser Abbildung dargestellten Organisationsformen werden nachfolgend nicht alle gleichermaßen ausführlich behandelt, dennoch bietet diese einen hilfreichen Überblick, um die Struktur der Wohlfahrtspflege in Deutschland ansatzweise zu erfassen. 17 (Merchel, 2008), S. 12 8

13 2.2.1 Öffentliche Träger Als öffentlicher Träger zählen [ ] die Gebietskörperschaften, d. h. die Kommunen, die Landkreise, die Landschaftsverbände, die Länder und der Bund. Jugendamt, Sozialamt und Gesundheitsamt oder anders bezeichnete Fachämter stellen die behördlichen Einrichtungen [ ] 18. Die öffentlichen Träger sind vom Staat eingerichtete Institutionen, die als Körperschaft, Anstalt oder Stiftung des öffentlichen Rechts geführt werden. Die Einrichtung einer öffentlichen Körperschaft basiert auf einer gesetzlichen Grundlage, die entweder in der jeweiligen Verfassung von Bund, Land oder Kommune zu finden ist oder sogar in individuellen Gesetzen festgeschrieben, wie es beispielweise für die Bundesagentur für Arbeit im 367 Sozialgesetzbuch III der Fall ist. 19 Die öffentlichen Träger können folglich auf kommunaler bzw. regionaler und überregionaler Ebene unterschieden werden. Ersteren kommt eine Doppelfunktion zu, die sowohl eine Durchführungsverantwortung 20 als auch eine Gewährleistungsverantwortung 21 beinhaltet. Innerhalb der Durchführungsverantwortung finden sich [ ] die kommunale Trägerschaft von Kindertageseinrichtungen, Beratungsstellen oder Einrichtungen der Altenhilfe 22. Dies sind die operativen Einrichtungen, die als soziale Dienstleistungsunternehmen konkrete Hilfe anbieten und zu den Organisationen des Staates zu zählen sind, die der Subsidiaritätsidee folgend, den freien Trägern den Vortritt in der Errichtung solcher Einrichtungen gegeben hatten. Die Gewährleistungsfunktion auf regionaler bzw. kommunaler Ebene bezieht sich darauf, Leistungserbringung sozialer Dienstleistung sicherzustellen und die verschiedenen Dienstanbieter zu koordinieren. 23 Diese Doppelfunktion hat zur Folge, dass es in Prozessen der kommunalen Sozial- und Jugendhilfeplanung zu Rollenkonflikten kommt, da der öffentliche Träger sowohl als Anbieter sozialer Dienstleistungen als auch als Moderator 18 (Maelicke, Lexikon der Sozialwirtschaft, 2008), S (Bödege-Wolf & Schellberg, 2005), S. 50 f. 20 (Maelicke, Lexikon der Sozialwirtschaft, 2008), S Ebenda 22 Ebenda 23 (Merchel, 2008), S. 11 9

14 zwischen den örtlichen Anbietern auftreten muss. Überregionale öffentliche Träger hingegen sind primär in der Planungs- und Finanzierungsverantwortung zu verorten. Das Verhältnis zwischen regionalen und überregionalen öffentlichen Trägern untereinander ist weniger hierarchisch zu fassen, sondern ist eher als funktionale Aufgabenteilung zu verstehen, die sich aus den Gesetzen ergibt. 24 Rechtlich werden die öffentlichen Träger als Körperschaft, Anstalt oder Stiftung des öffentlichen Rechts geführt. Als klassische Form der öffentlichen Körperschaft gilt das Amt. Weiter finden sich öffentliche Unternehmen in verschiedenen Rechtsformen, deren Gemeinsamkeit die oben erwähnte Erbringung von sozialer Dienstleistung ist Freie (frei-gemeinnützige) Träger Als Merkmale der freien Träger werden im Lexikon der Sozialwirtschaft neben der Abgrenzung zu öffentlichen Trägern und gewerblichen bzw. gewinnorientierten Trägern [ ] die Verpflichtung an einem wie auch immer definierten Gemeinwohl und einer damit verbundenen Selbstlosigkeit sowie die Souveränität, aus eigenem Entschluss tätig zu werden, d. h. soziale Dienstleistung anzubieten 25 genannt. Auch in dem Bereich der freien Träger können zwei Ebenen und damit verbundene Organisationsformen unterschieden werden: die Dienstleistungsunternehmen, die die sozialen Leistungen operativ umsetzen und die Verbände, bei denen die Wohlfahrtsverbände als primärer Akteur zu nennen sind. 26 Die Rechtsform der freien Träger ist wie bei den gewerblichen Trägern im privaten Bereich anzusiedeln (Verein, GmbH, Stiftung etc.). Aus diesem Grund werden die beiden Trägerformen auch in manchen Fällen in Abgrenzung zu den öffentlichen Trägern unter dem Begriff der freien Träger zusammengefasst und lediglich anhand ihrer ideellen bzw. gewerblichen Ausrichtung unterschieden (frei-gemeinnützig und frei-gewerblich) Ebenda, S. 12 f. 25 (Maelicke, Lexikon der Sozialwirtschaft, 2008), S (Bödege-Wolf & Schellberg, 2005), S. 52 f. 27 Ebenda 10

15 Wird die aus dem Steuerrecht abgeleitete Gemeinnützigkeit, die zu späterem Zeitpunkt ausführlicher behandelt wird, als Unterscheidungskriterium zwischen den Nicht-öffentlichen Trägern herangezogen, ist die Rechtsform der sozialen Dienstleistungsunternehmen als gemeinnütziger Verein, gemeinnützige Stiftung, ggmbh oder möglicherweise auch als gag anzutreffen. Der Gemeinnützigkeitsstatus, wenngleich im Steuerrecht angesiedelt, bringt die ideelle Ausrichtung der Organisation treffend auf den Punkt. Wie in der Definition aus dem Lexikon der Sozialwirtschaft angesprochen, geht es um die Konzentration auf das Gemeinwohl und die Selbstlosigkeit, d. h. eine fehlende Gewinnerzielungsabsicht im materiellen Sinne und damit ausschließlich um die Verwirklichung ideeller Motive und einer normativ getriebenen Handlungslogik. 28 Die operativen Einrichtungen der freien Wohlfahrtspflege sind mehrheitlich in den Wohlfahrtsverbänden zusammengeschlossen. Gleichzeitig gibt es eigenständige Organisationseinheiten der Wohlfahrtsverbände, die als Träger von Einrichtungen fungieren. Die eigentliche Aufgabe der Verbände ist jedoch die gemeinsame Interessensvertretung der Mitgliedsorganisationen sowie die sozialpolitische Meinungsvertretung der Zielgruppe (Hilfsbedürftigen) auf gesetzgebender Ebene in Form einer anwaltschaftlichen Funktion. 29 Der Begriff des Wohlfahrtsverbands an sich ist allerdings keineswegs so klar in seiner Verwendung, wie man anfänglich glauben mag. Hierzu gibt es heiße Diskussionen, die durchaus kontrovers und seitenfüllend geführt werden. Manche zählen zu dem Terminus sowohl die sechs Spitzenverbände sowie deren Mitgliedsorganisationen, andere nur die Spitzenverbände als Dachorganisation. Inwiefern die freie Wohlfahrtspflege wiederum mit den Spitzenverbänden gleichgesetzt werden kann und darf, beschäftigt wiederum andere Autoren. 30 Dennoch bringt uns die Auseinandersetzung in der Fragestellung dieser Arbeit nicht weiter, so dass die Unterscheidung zwischen operativer Einheit als soziales Dienstleistungsunternehmen mit Gemeinnützigkeitsstatus und der ideellen Motivation der Wohlfahrtsverbände verpflichtet sowie der Verbandstätigkeit in Form von Interessenvertretung ausreicht. 28 S. hierzu Kapitel 2.4 Gemeinnützigkeit 29 (Bödege-Wolf & Schellberg, 2005), S. 52 f. 30 (Merchel, 2008), S. 68 ff. 11

16 Wenn also im Weiteren von sozialen Unternehmen der freien Wohlfahrtspflege die Rede ist, sind die eben genannten operativen Einrichtungen der Wohlfahrtsverbände bzw. diesen angeschlossene Organisationen mit Gemeinnützigkeitsstatus gemeint Gewerbliche (frei-gewerbliche) Träger Die gewerblichen bzw. privatwirtschaftliche Träger der freien Wohlfahrtspflege haben erst in jüngerer Zeit an Bedeutung gewonnen, da Änderungen in der Sozialgesetzgebung den privilegierten Status der Wohlfahrtsverbände in den 1990er Jahren aufgebrochen haben. So wurden in der Pflegeversicherung gewerbliche und gemeinnützige Träger sozialrechtlich gleichgestellt. Die bereits angesprochenen Änderungen der Vergütung nach Kosten- und Leistungsprinzipien statt Gemeinnützigkeit und Zugehörigkeit in einem Wohlfahrtsverband begünstigten den Ausbau der Position gewerblicher Träger auf dem Markt sozialer Dienstleistung. 31 Als Merkmale der gewerblichen Träger hebt Merchel vier zusammenhängende Merkmale hervor: die Bindung an privates Kapital, die Möglichkeit private Gewinne zu erwirtschaften, die ausschließliche Finanzierung über Leistungsentgelte ohne Möglichkeit der Finanzierung über Zuwendungen, das personenbezogene wirtschaftliche Risiko. 32 Eine ähnliche Darstellung findet sich bei Bödege-Wolf und Schellberg. Sie ziehen jedoch das Kriterium der Gemeinnützigkeit und das Entsprechen der in der Abgabenordnung in den Paragraphen 51 ff. erforderlichen Kriterien als Hauptunterscheidungsmerkmal zwischen den frei-gemeinnützigen und freigewerblichen Trägern heran. Somit heben sie das Thema der Gewinnerzielungsabsicht besonders hervor. 33 Die fehlende Möglichkeit des Erhalts von Zuwendungen mag in dem oben aufgeführten Merkmalskatalog im ersten Moment als Nachteil für die gewerblichen Träger anmuten. Doch dieser fehlenden Finanzierungsmöglichkeit 31 (Merchel, 2008), S Ebenda 33 (Bödege-Wolf & Schellberg, 2005), S

17 und dem vermeintlichen Nachteil aus Steuerbegünstigungen aus der Gemeinnützigkeit stehen einige wirtschaftliche Vorteile gegenüber. Als Beispiele sind die Ungebundenheit vom Bundesangestelltentarif und die Möglichkeit, Leistungsprämien zu zahlen (aus der Gewinnerwirtschaftungsmöglichkeit heraus) zu nennen. Außerdem ist es möglich, die Angestellten unterhalb der Sozialversicherungsgrenze zu entlohnen. Steuerlich gesehen bestehen im Vergleich zu gemeinnützig anerkannten Organisationen für Gebäude und Sachausstattung höhere Abschreibungsmöglichkeiten. Im Zuge des Förderprogramms Aufbau Ost konnten auch zusätzlich Investitionsförderungen in Anspruch genommen werden Vergleich freier und gewerblicher Träger im Pflegebereich Wie oben erwähnt, sind in der Pflegeversicherung die freien und gewerblichen Träger der sozialen Dienste erstmals explizit als gleichrangige Anbieter genannt. Die gesetzliche Gleichstellung der beiden Trägerformen hat in diesem Bereich zu einigen Veränderungen beigetragen, die die grundsätzliche Entwicklung der sozialen Dienste wesentlich beeinflusst hat. Aus diesem Grund sollen im Folgenden die Entwicklungen in diesem speziellen Bereich der sozialen Dienste genauer betrachtet werden. Mit der Einführung der Versicherung obliegt dem Bundeministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung (BMGS) alle drei Jahre eine Berichtspflicht gegenüber den gesetzgebenden Körperschaften des Bundes. Diese beinhaltet die [ ] Entwicklung der Pflegeversicherung, den Stand der pflegerischen Versorgung in der Bundesrepublik Deutschland und die Umsetzung der Empfehlungen und der Vorschläge des Ausschusses für Fragen der Pflegeversicherung [ ] 35 darzustellen. Diese Berichte dienen als Grundlage der Untersuchung für die Entwicklung im Verhältnis der freien und gewerblichen Träger. Laut dem vierten Bericht über die Entwicklung der Pflegeversicherung über die Jahre ist die Ausweitung der gewerblichen Träger im Bereich der ambulanten und stationären Pflege deutlich sichtbar. In der ambulanten Pflege befanden sich von zugelassenen Pflegeeinrichtungen 57,6 % in privat- 34 (Hottelet, 2003), S (BMG, Dritter Bericht über die Entwicklung der Pflegeversicherung, 2004), S. 9 13

18 gewerblicher Trägerschaft. 36 Im dritten Bericht über die Jahre hingegen betrug der Anteil nur knapp 52 % bei einer geringfügig kleineren Anzahl von zugelassenen Pflegeeinrichtungen. 37 Die stationäre Pflege zeigt ein ganz anderes Bild. Hier waren Stand 2005 nach dem Gesetz zugelassene voll- bzw. teilstationäre Pflegeheime 55,1 % in freigemeinnütziger Trägerschaft anzutreffen (rund 5.700). Lediglich 38,1 % waren als privatwirtschaftliche Träger registriert. 38 Im vorherigen Berichtszeitraum waren per Dezember 2001 rund 56 % (rund 5100) der voll- und teilstationären Einrichtungen in freigemeinnütziger Trägerschaft, während rund 36 % privatwirtschaftlichen Trägern zuzuordnen waren. 39 Träger ambulante Pflegeeinrichtungen Träger teil- bzw. vollstationäre Pflegeeinrichtungen 52,0 57,6 46,0 40,6 2,0 1,8 36,0 38,1 56,0 55,1 8,0 6,7 privatwirtschaftliche Träger frei-gemeinnützige Träger öffentliche Träger privatwirtschaftliche Träger frei-gemeinnützige Träger öffentliche Träger Abbildung 3: Prozentualer Anteil Träger je Trägerart an Gesamtstruktur 40 Die prozentualen Zahlen geben ein erstes Bild über die Entwicklungen, doch die absoluten Zahlen in Bezug auf die Gesamtentwicklung lassen noch einmal einen anderen Blick zu. Im ambulanten Bereich ist die Zahl der zugelassenen Einrichtungen insgesamt von im Dezember 2001 auf im Dezember 2005 gestiegen. Die Steigerung von rund 400 Einrichtungen in Summe verantwortet den prozentualen Anstieg der privatwirtschaftlichen Träger aber nicht allein. Absolut betrachtet sind in diesem Bereich rund 800 neue Einrichtungen entstanden, was wesentlich auf einen Rückgang von rund 400 Einrichtungen im freigemeinnützigen Bereich zurückzuführen ist. 36 (BMG, Vierter Bericht über die Entwicklung der Pflegeversicherung, 2008), S (BMG, Dritter Bericht über die Entwicklung der Pflegeversicherung, 2004), S (BMG, Vierter Bericht über die Entwicklung der Pflegeversicherung, 2008), S (BMG, Dritter Bericht über die Entwicklung der Pflegeversicherung, 2004), S (BMG, Vierter Bericht über die Entwicklung der Pflegeversicherung, 2008),S. 33 f.; (BMG, Vierter Bericht über die Entwicklung der Pflegeversicherung, 2008), S. 73 f. 14

19 Anzahl ambulante Pflegeinrichtungen absolut Steigerung in % Delta absolut privatwirtschaftliche Träger ,9 824 frei-gemeinnützige Träger ,4-410 öffentliche Träger ,6-14 Summe ,8 400 Abbildung 4: Anzahl ambulante Pflegeeinrichtungen 41 Wir haben es hier also nicht allein mit einem Marktwachstum zu tun, woraus sich der gestiegene Anteil der privatwirtschaftlichen Einrichtungen erklären lässt, sondern in Bezug auf die Einrichtungsanzahl darüber hinaus mit Marktanteilen, die der private Trägerbereich den frei-gemeinnützigen Einrichtungen abgenommen hat. Anders zeigt sich die Situation im teil- bzw. vollstationären Bereich. Hier ist die Zahl der zugelassenen Einrichtungen insgesamt von per Dezember 2001 auf im Dezember 2005 gestiegen. Das Wachstum von Einrichtungen lässt sich ungefähr zur Hälfte den privatwirtschaftlichen und den frei-gemeinnützigen Einrichtungen zurechnen. Anzahl teil- bzw. vollstationärer Pflegeinrichtungen absolut Steigerung in % Delta absolut privatwirtschaftliche Träger ,6 650 frei-gemeinnützige Träger ,2 578 öffentliche Träger ,3-39 Summe , Abbildung 5: Entwicklung der Träger im teil- bzw. vollstationären Bereich 42 An dieser Stelle zeigt sich, dass die frei-gemeinnützigen Träger trotz eines relativen Rückgangs der Anteile absolut gesehen ein nicht minderes Wachstum an den Tag legen als die privatwirtschaftlichen Einrichtungen. Prozentual 41 Eigene Berechnungen auf Basis der angegebenen Daten. Es handelt sich um ungefähre Zahlen, die sich aus den Angaben der BMG Berichte über die Entwicklung der Pflegeversicherung errechnen lassen. Dies soll lediglich als Orientierung dienen, um ein ganzheitlicheres Gefühl für die Entwicklung zu erhalten. 42 dito 15

20 gesehen zeigt sich wiederum ein stärkeres Wachstum bei den privatwirtschaftlichen Trägern, während die frei-gemeinnützigen Träger mit dem Markt wachsen 43. Das Wachstum der privatwirtschaftlichen Einrichtungen speist sich gemäß der Datenlage somit aus dem Marktwachstum sowie Marktanteilsgewinnen aus dem Rückgang der öffentlichen Einrichtungen. Über die Ursache für das Wachstum der frei-gemeinnützigen Einrichtungen im teil- bzw. vollstationären Bereich können in diesem Rahmen nur Spekulationen angestellt werden. Ein Grund könnte sein, dass den gemeinnützigen Einrichtungen aufgrund der fehlenden Beurteilbarkeit der Leistungen seitens der Pflegebedürftigen aus dem Gemeinnützigkeitsstatus heraus ein höheres Vertrauen in der Pflege entgegengebracht wird als den rein wirtschaftlich orientierten Einrichtungen. Die Anzahl der Pflegebedürftigen stieg in beiden Bereichen ebenfalls, wobei im ambulanten Bereich von per 2001 auf per 2005 ein geringerer Anstieg in Höhe von 8,5 % zu verzeichnen ist als im Bereich der teil- bzw. vollstationären Pflege, der einen Anstieg um 11,9 % von circa auf aufweist. Anzahl Pflegebedürftige insgesamt Steigerung in % Delta ambulante Pflege , teil- bzw. vollstationäre Pflege , Abbildung 6: Entwicklung Anzahl Pflegebedürftige 44 Interessant ist die Anzahl der durchschnittlich betreuten Pflegeplätze in den privatgewerblichen Einrichtungen. Diese lag im Berichtszeitraum im ambulanten Bereich bei 32 Personen ( : 30 Personen) je Haus; im stationären bzw. teilstationären Bereich bei 53 Personen ( : 50 Personen) je Einrichtung. Bei den freigemeinützigen Trägern wurden im ambulanten Bereich durchschnittlich 58 Pflegebedürftige betreut ( : 53 Personen). 43 dito 44 Eigene Berechnungen auf Basis der angegebenen Daten über die Entwicklung der Pflegebedürftigen. Es handelt sich um ungefähre Zahlen, die sich aus den Angaben der BMG Berichte über die Entwicklung der Pflegeversicherung errechnen lassen. Dies soll lediglich als Orientierung dienen, um ein ganzheitlicheres Gefühl für die Entwicklung zu erhalten. 16

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