Revision des Regionalisierungsgesetzes

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1 Gesundheit Mobilität Bildung Revision des Regionalisierungsgesetzes Ermittlung und Hochrechnung des Finanzmittelbedarfs der Länder für die Revision des Regionalisierungsgesetzes FE-Projekt-Nr /2013 Ergebnisbericht für das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin, 10. Oktober 2014 Kontakt: Dipl.-Ing. Christoph Gipp T Christoph.Gipp@iges.de IGES Institut GmbH Friedrichstraße Berlin IGES Institut. Ein Unternehmen der IGES Gruppe

2 Autoren: Dr. Andreas Brenck Dr. Andreas Gille Christoph Gipp Timmo Janitzek Dr. Matthias Jelinski Petra Nienaber Prof. Dr. Thomas Siefer Dokumentenversion: Endbericht Stand

3 IGES, IVE 3 Inhalt 1. Einleitung 7 2. Analyse und Auswertung der Transparenznachweise 2008 bis Datenaufbereitung Datenanalyse Anteil verwendeter Mittel Mittelverwendung Bedeutung der Ausgabenblöcke Anteil der Bereiche an den Ausgaben Methodik zur Berechnung des zukünftigen Finanzierungsbedarfs Einleitende Anmerkungen Genereller Analyserahmen Ermittlung des zukünftigen Finanzierungsbedarfs: SPNV- Leistungsbestellungen Prognose der zukünftigen SPNV-Leistungen Hochrechnung der zukünftigen Bestellkosten gegenüber Eisenbahnverkehrsunternehmen Fortschreibung Diskussion spezifischer Kosten- und Erlösaspekte Prognose der zukünftigen Bestellkosten gegenüber Eisenbahninfrastrukturunternehmen Ausgangssituation und zukünftige Entwicklungen Ursachen der Entwicklung und ihre zukünftige Relevanz Prognose der Trassenpreisentwicklung Annahmen und Ergebnisse zur Stationspreisentwicklung Ermittlung des zukünftigen Finanzierungsbedarfs: Indirekter Finanzierungsbedarf Zusammenfassung des gesamten Finanzierungsbedarfs und der Dynamisierungsrate Jährlicher Finanzierungsbedarf Ermittlung der Dynamisierungsrate Sensitivitätsbetrachtungen 50 Literaturverzeichnis 53 Abbildungen 4 Tabellen 5 Abkürzungsverzeichnis 6

4 IGES, IVE 4 Abbildungen Abbildung 1: Anteil tatsächlich ausgegebener Regionalisierungsmittel (Ø ) 12 Abbildung 2: Anteil SPNV-Bestellungen an den Gesamtausgaben 13 Abbildung 3: Anteil SPNV-Fahrzeuginvestitionen an den Gesamtausgaben 14 Abbildung 4: Anteil SPNV-Anlageninvestitionen an den Gesamtausgaben 15 Abbildung 5: Abbildung 6: Anteil Managementaufwand für den SPNV an den Gesamtausgaben (Ø ) 16 Unterschiede zwischen den Bundesländern - Bedeutung der Ausgabenblöcke (Ø ) 17 Abbildung 7: Bedeutung der Ausgabenblöcke Abbildung 8: Abbildung 9: Abbildung 10: Abbildung 11: Unterschiede zwischen den Bundesländern, Kosten der Zug-km (2012) (in EUR/Zug-km) 19 Kosten/Zugkilometer (2012) (in EUR/Zug-km), Konsolidierung 20 Unterschiede zwischen den Bundesländern, Ausgaben für Leistungsbestellungen/Einwohner (2012) (in EUR/EW) 21 Unterschiede zwischen den Bundesländern, Zugkilometer/Einwohner (2012) (in Zug-km/EW) 22 Abbildung 12: Trassen- und Stationsentgelte 38 Abbildung 13: Trassen- und Stationspreisindex 40 Abbildung 14: Ermittlung und Hochrechnung des Finanzmittelbedarfs 50

5 IGES, IVE 5 Tabellen Tabelle 1: Tabelle 2: Tabelle 3: Kriterien der Transparenznachweise (festgelegt auf der Verkehrsministerkonferenz am 22./23. April 2009) 9 Nicht in Transparenznachweisen ausgewiesene Bereiche nach Bundesländern 10 Verzerrung der Kennziffer Bestellentgelte/Zug-km aufgrund unterschiedlicher Formen der Fahrzeugfinanzierung 19 Tabelle 4: Leistungsentwicklung in Mio. Zug-km Tabelle 5: Prognose der Preisentwicklungen 31 Tabelle 6: Bestellkosten gegenüber Eisenbahnverkehrsunternehmen 32 Tabelle 7: Prognose der Zahlungen an EVU 34 Tabelle 8: Änderung der Trassen- und Stationsentgelte 38 Tabelle 9: Trassen- und Stationsentgelte in langer Frist 40 Tabelle 10: Ergebnisse der Szenarien zur Trassenpreisentwicklung 47 Tabelle 11: Ermittlung und Hochrechnung des Finanzmittelbedarfs in Mio. EUR 49 Tabelle 12: Ergebnisse der Sensitivitätsanalysen 52

6 IGES, IVE 6 Abkürzungsverzeichnis Abkürzung AT BB BE BNetzA BSchwAG BW BY CAGR DB AG EIU EU EVU GVFG HB HE HH LuFV MV NI NW ÖPNV ÖSPV Pkm RegG RP SGV SH SL SN SPFV SPNV ST TH VDV Erläuterung Aufgabenträger Brandenburg Berlin Bundesnetzagentur Bundesschienenwegeausbaugesetz Baden-Württemberg Bayern Compound Annual Growth Rate Deutsche Bahn Aktiengesellschaft Eisenbahninfrastrukturunternehmen Europäische Union Eisenbahnverkehrsunternehmen Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz Bremen Hessen Hamburg Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung Mecklenburg-Vorpommern Niedersachsen Nordrhein-Westfalen Öffentlicher Personennahverkehr Öffentlicher Straßenpersonenverkehr Personenkilometer Regionalisierungsgesetz Rheinland-Pfalz Schienengüterverkehr Schleswig-Holstein Saarland Sachsen Schienenpersonenfernverkehr Schienenpersonennahverkehr Sachsen-Anhalt Thüringen Verband Deutscher Verkehrsunternehmen

7 IGES, IVE 7 1. Einleitung Die Regionalisierung der Verantwortung für den Schienenpersonennahverkehr (SPNV) war zweifellos einer der entscheidenden Schritte der Bahnreform, die am in Kraft getreten ist. Die Übertragung der Planungs-, Organisations- und Finanzierungsverantwortung für den SPNV auf die Bundesländer zum und die Schaffung einer finanziellen Grundlage durch die Regionalisierungsmittel führte zur zentralen Erfolgsgeschichte der Bahnreform: Die Zug-Km im SPNV konnten um über 28 % und die Verkehrsleistung (Pkm) um über 50 % gesteigert werden und dies auf einem deutlich höheren Qualitätsniveau (neue Fahrzeuge, Integrale Takte usw.). Auch wenn finanzielle Mittel nicht der einzige ausschlaggebende Faktor waren, sind sie notwendig für die Fortführung der bisherigen Erfolge. Daher kommt den Verhandlungen über die zukünftigen Regionalisierungsmittel eine entscheidende Bedeutung zu. Dies gilt für die Entwicklung des SPNV, aber auch des ÖPNV in den Regionen. Die aktuellen Diskussionen um die Ausrichtung der Mobilität und insbesondere die Anpassung des ÖPNV an den demografischen Wandel verdeutlichen die Bedeutung integrierter Gesamtkonzepte aus SPNV- Elementen und dem straßengebundenen öffentlichen Personennahverkehr. Die weitere Ausstattung des Nahverkehrs mit Regionalisierungsmitteln ist in einen komplexen politischen Entscheidungsprozess eingebunden. Um die Mittel auf den zukünftig zu erwartenden Bedarf ausrichten zu können, ist gem. 5 Abs. 5 Regionalisierungsgesetz für den Zeitraum ab 2015 eine Neufestsetzung des Finanzmittelbedarfs vorgesehen. Die Länder haben einen Gutachter damit beauftragt, den zukünftigen Finanzbedarf zu ermitteln. Um dem Bund Grundlagen für die Bewertung der Ergebnisse dieses Gutachtens zu schaffen, sollen auf Grundlage der vorliegenden Informationen der ab dem Jahr 2015 zu erwartende Finanzierungsbedarf für die Bestellung von Betriebsleistungen des SPNV ermittelt, Aussagen zum Mittelbedarf des ÖPNV, für die Infrastrukturförderung und sonstige Kosten des SPNV / ÖPNV getroffen werden. Außerdem ist ein Vorschlag für eine neue Dynamisierungsrate zu erarbeiten. Zur Durchführung der Analyse wurden zunächst die vorhandenen Datengrundlagen erfasst und ausgewertet. Dazu gehören insbesondere die Transparenznachweise, die die Bundesländer dem Bund gemäß 6, Abs. 2 des RegG jährlich übermitteln sowie die Berichte der Länder bzw. ihrer Aufgabenträgerorganisationen entsprechend der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007. Ergänzend wurden die allgemeine Literatur und Studien zum SPNV und seiner Finanzierung ausgewertet.

8 IGES, IVE 8 Die Auswertung der Transparenznachweise wird im folgenden Kapitel 2 dargestellt. Weiterhin wurde eine Berechnungsmethodik zur Schätzung des zukünftigen Finanzierungsbedarfs entwickelt und mit dem Auftraggeber abgestimmt. Wie in Kapitel 3 erläutert, erfolgen im Rahmen des Gutachtens getrennte Hochrechnungen für folgende Bereiche: 1. Finanzierungsbedarf SPNV-Leistungsbestellungen 2. Finanzierungbedarf Infrastrukturinvestitionen SPNV und ÖPNV 3. Finanzierungbedarf ÖPNV-spezifische Ausgaben 4. Finanzierungbedarf Managementaufwand Die einzelnen Hochrechnungen basieren dabei auf unterschiedlichen Methoden und werden in den Kapiteln 4 und 5 dargestellt. Abschließend werden in Kapitel 6 die einzelnen Finanzbedarfe zusammengefasst. Hieraus werden der Finanzbedarf für alle Bereiche für das Jahr 2015 sowie eine Dynamisierungsrate für die Bestimmung der Finanzbedarfe der Folgejahre ermittelt.

9 IGES, IVE 9 2. Analyse und Auswertung der Transparenznachweise 2008 bis 2012 Entsprechend 6 Abs. 2 Regionalisierungsgesetz (RegG) besteht eine jährliche Berichtspflicht der Bundesländer an den Bund über den Nachweis der Verwendung der Regionalisierungsmittel. Diese Vorschrift ist mit Wirkung zum 1. Januar 2008 in Kraft getreten. Die Transparenznachweise umfassen die in Tabelle 1 dargestellten einheitlichen Verwendungskriterien, die nachfolgend zunächst aufbereitet und anschließend analysiert wurden. Tabelle 1: Bereiche Kriterien der Transparenznachweise (festgelegt auf der Verkehrsministerkonferenz am 22./23. April 2009) Verwendungszweck 1 Verfügbare Mittel Zuweisung nach 5 RegG Reste Vorjahr Verfügbare Mittel insgesamt 2 Leistungsbestellungen Bestellungen im SPNV Bestellungen im ÖPNV 3 Managementaufwand SPNV ÖPNV 4 Investitionen in Verkehrsanlagen SPNV ÖPNV 5 Investitionen in Fahrzeuge SPNV ÖPNV 6 Tarifausgleiche Verbundförderung Ausgleich Ausbildungsverkehr 7 Sonstiges... Quelle: Bundestagsdrucksachen 17/2589 vom , S. 64, und 17/5459 vom , S. 1.

10 IGES, IVE Datenaufbereitung Die Daten der Transparenznachweise reflektieren die sehr unterschiedlichen Strategien und Buchungspraktiken der Bundesländer. Zudem weisen einige Bundesländer einzelne Bereiche nicht aus (vgl. Tabelle 2). Tabelle 2: Nicht in Transparenznachweisen ausgewiesene Bereiche nach Bundesländern Bereich Verfügbare Mittel Verwendungszweck Ausgleichszahlungen nach 5 RegG Nicht ausgewiesen von BW Reste aus Vorjahr HB, SH (2009) Leistungsbestellungen Managementaufwand Investitionen in Verkehrsanlagen Investitionen in Fahrzeuge Bestellungen im ÖPNV SPNV ÖPNV SPNV ÖPNV SPNV ÖPNV BW, BY, BB (2011), HB (2008, ), HH (2008, 2009), NI, SH BW (2009, 2011), BB, HH, SN BW (2009), BB, HH, HE, MV, SL, SN, ST (2012), SH BE (2008, 2009), SL, HH (2012), HE ( ), TH ( ) BW ( ), BY (2008), SL, HH (2012), HE ( ), SH, TH (2010, 2011) BW (2008, 2009, 2011), BY (2008), BE, BB, HB ( ), HH (2008, ), HE (2008, 2009, 2011, 2012), NW, RP (2008, 2010, 2011), SL, SN (2012), ST ( ), SH, TH ( ) BW (2010, 2011), BY (2008), BE ( ), BB, HH (2011, 2012), NI, RP ( ), SH, SL, ST (2010), TH ( ), HE, MV Tarifausgleiche Verbundförderung BE, BB, HB, HE (2008, 2009), NI (2011) Ausgleich Ausbildungsverkehr BW, BE, BB, HB, HH, HE, NW Sonstiges Bestellte Zugkm Quelle: BW (2010, 2011), HH (2011, 2012), HE (2008, 2009), RP (2009), SL, TH BW (2011), SL ( ) Eigene Darstellung auf Basis von Daten der Transparenznachweise der Länder.

11 IGES, IVE 11 Daher war eine Aufbereitung der Daten zur Herstellung einer möglichst weitgehenden Vergleichbarkeit der Angaben der Länder dringend erforderlich. Unterschiedliche Darstellungsweisen der Finanzmittel wurden plausibilisiert und harmonisiert. Beispiele hierfür sind die Behandlung der Fahrzeugkosten, der Restmittel und die sonstigen Kosten. Je nach Strategie können Fahrzeugkosten ein Bestandteil der Bestellentgelte sein oder aber eine Investitionsausgabe darstellen, wenn Länder Fahrzeugpools unterhalten. Um insbesondere die Bestellentgelte vergleichbar zu machen, wurden die Investitionen für Fahrzeugpools entsprechend annualisiert und den Bestellentgelten des Betrachtungszeitraums hinzuaddiert (vgl. Abschnitt 2.2.3). Einige Länder nutzen Anteile der zugewiesenen Finanzmittel als Rückstellungen für Infrastrukturvorhaben der kommenden Jahre. Dieser Anteil und die Höhe der sogenannten Restmittel sind in den einzelnen Ländern sehr unterschiedlich. Um diesen Effekt auszuschalten, werden im Folgenden auch die durchschnittlichen Ausgaben der Jahre betrachtet. Bei den sonstigen Kosten, insbesondere Verwaltungskosten, zeigen sich zwischen den Ländern erhebliche Unterschiede, die auf unterschiedlichen Zurechnungen bzw. Aufgabenverteilungen basieren (z.b. zwischen Aufgabenträgern, Verkehrsverbünden und Länderministerien). In einigen Ländern werden Landesmittel oder kommunale Mittel über die in den Transparenznachweisen hinterlegten Zuwendungen hinaus, z.b. für Bestellungen von Zugleistungen im SPNV, eingesetzt. Für die Fortschreibung des Finanzmittelbedarfs durch den Gutachter sind die nachgewiesenen Mittel der Transparenznachweise maßgeblich, nicht jedoch die zusätzlichen freiwilligen Mehraufwendungen in einzelnen Ländern. 2.2 Datenanalyse Die Analyse der aufbereiteten Daten der Transparenznachweise erfolgte unter Beachtung der folgenden Aspekte: Zum einen wurden ausschließlich sachlich adäquate Kenngrößen gebildet, um verzerrte Darstellungen der Länderergebnisse auszuschließen. Zum anderen erfolgte die Bildung von relativen Kenngrößen zur Darstellung der Situation in den einzelnen Bundesländern und der Gesamtsituation unter Berücksichtigung der Strategiewahl der Länder sowie der unterschiedlichen Rahmenbedingungen.

12 IGES, IVE Anteil verwendeter Mittel Abbildung 1 stellt den durchschnittlichen Anteil der tatsächlich ausgegebenen Regionalisierungsmittel in den Jahren 2008 bis 2012 je Bundesland dar. Abbildung 1: Anteil tatsächlich ausgegebener Regionalisierungsmittel (Ø ) 100% 80% 60% 40% 20% 0% BW BY BE BB HB HH HE MV NI NW RP SL SN ST SH TH Quelle: Anmerkung: Eigene Darstellung auf Basis von Daten der Transparenznachweise der Länder. Für Baden-Württemberg, Berlin, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein gelten die Werte für die Jahre 2008 bis Es zeigt sich, dass die Regionalisierungsmittel über einen längeren Zeitraum betrachtet im Durchschnitt zu 98,7% ausgegeben werden. Innerhalb der betrachteten fünf Jahre wurden Mittel insbesondere für Infrastrukturmaßnahmen zurückbehalten (z.b. Hamburg). Im Vergleich dazu kam die Studie Analyse und Bewertung der Mittelverwendung bei der SPNV-Finanzierung in den deutschen Bundesländern der SCI Verkehr GmbH (SCI Verkehr) zu dem Ergebnis, dass im Jahr ,4% der verfügbaren Mittel ausgegeben wurden (vgl. SCI Verkehr 2005).

13 IGES, IVE Mittelverwendung Die Betrachtung des Anteils der SPNV-Bestellungen an den Gesamtausgaben ergibt ein sehr uneinheitliches Bild (vgl. Abbildung 2). Zum Teil sind auffällige Schwankungen des Anteils der SPNV-Leistungsbestellungen zu verzeichnen (Berlin, Bremen, Sachsen). Abbildung 2: Anteil SPNV-Bestellungen an den Gesamtausgaben 100% 80% 60% 40% 20% 0% BW BY BE BB HB HH HE MV NI NW RP SL SN ST SH TH Quelle: Eigene Darstellung auf Basis von Daten der Transparenznachweise der Länder. In Bezug auf den Anteil der SPNV-Fahrzeuginvestitionen an den Gesamtausgaben ist zunächst darauf hinzuweisen, dass viele Länder in diesem Bereich keine Mittel ausweisen. Wie in Abbildung 3 dargestellt, wurden in Niedersachsen (Fahrzeugpool) und Nordrhein-Westfalen (Fahrzeugförderung) überdurchschnittlich hohe SPNV- Fahrzeuginvestitionen getätigt. Die zum Teil negativen Investitionen ergeben sich z.b. aus Rückzahlungen wegen der Umwidmung geförderter Wagen (z.b. Thüringen). Zudem ist darauf hinzuweisen, dass durch die Betrachtung des Zeitraumes zwischen 2008 bis 2012 die Ergebnisse verzerrt werden. Zum Beispiel wurden im Land Baden-Württemberg innerhalb der Jahre 2000 bis Mio. Euro in Fahrzeuge des SPNV investiert, während es im hier betrachteten Zeitraum von 2008 bis 2012 lediglich 1,4 Mio. Euro waren.

14 IGES, IVE 14 Es muss bei der Verwendung der Regionalisierungsmittel für die Fahrzeugfinanzierung also berücksichtigt werden, dass bestimmte Länder Fahrzeuge vor 2008 und damit außerhalb des Betrachtungszeitraums finanziert haben. Abbildung 3: Anteil SPNV-Fahrzeuginvestitionen an den Gesamtausgaben 10% 8% 6% 4% 2% 0% -2% BW BY BE BB HB HH HE MV NI NW RP SL SN ST SH TH -4% Quelle: Eigene Darstellung auf Basis von Daten der Transparenznachweise der Länder. In den anteiligen Ausgaben für Investitionen in Anlagen des SPNV ist, wie in Abbildung 4 dargestellt, keine Systematik erkennbar. Die expliziten Regelungen einzelner Bundesländer zur Aufteilung der Regionalisierungsmittel zeigen, dass diese Mittel häufig neben Mitteln nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz bzw. dem Entflechtungsgesetz sowie allgemeinen Haushaltsmitteln der Länder eingesetzt werden. 1 Die anteiligen Ausgaben für Managementaufwand an den Gesamtausgaben werden im Rahmen der Transparenznachweise extrem uneinheitlich behandelt. Die Ursachen hierfür liegen in der Mischfinanzierung insbesondere bei Verkehrsverbünden. Daher sind die einzelnen Angaben aus den Transparenznachweisen nicht geeignet, um den gesamten Aufwand für Planung, Vergabe und Management bzw. Kontrolle des SPNV-Angebots für alle Länder direkt darzustellen; sie zeigen aber den bislang durch Regionalisierungsmittel finanzierten (absoluten) Anteil auf und 1 Vgl. auch VDV u.a. (2009), S. 22 ff.; SCI (2004).

15 IGES, IVE 15 werden daher im Rahmen der Fortschreibung des Bedarfs als Schätzgröße verwendet. Abbildung 4: Anteil SPNV-Anlageninvestitionen an den Gesamtausgaben 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% -2% BW BY BE BB HB HH HE MV NI NW RP SL SN ST SH TH Quelle: Eigene Darstellung auf Basis von Daten der Transparenznachweise der Länder.

16 IGES, IVE 16 Abbildung 5: Anteil Managementaufwand für den SPNV an den Gesamtausgaben (Ø ) 5,0% 4,8% 4,0% 3,0% 2,0% 1,0% 0,0% 1,2% 0,5% 0,7% 0,3% 0,0% 0,0% 0,9% 0,7% 2,0% 0,4% 1,4% 0,0% 1,2% 1,1% 0,8% 0,7% Anteil SPNV-Managementaufwand Quelle: Eigene Darstellung auf Basis von Daten der Transparenznachweise der Länder Bedeutung der Ausgabenblöcke Betrachtet man die Anteile der einzelnen Ausgabenblöcke für SPNV und ÖPNV ergibt sich folgendes Bild: Die Bundesländer verwenden ihre verfügbaren Regionalisierungsmittel vorrangig für die Leistungsbestellung. Durchschnittlich wurden hierfür zwischen 2008 und ,7% der verfügbaren Mittel für SPNV-Leistungsbestellungen bzw. 82,6% für SPNV- und ÖPNV-Leistungsbestellungen aufgewendet (vgl. Abbildung 6);. Für Investitionen in Verkehrsanlagen wurden im gleichen Zeitraum durchschnittlich 5,6% aller Regionalisierungsmittel eingesetzt. In den Stadtsaaten sind neben den SPNV-Leistungsbestellungen Investitionen in Verkehrsanlagen des ÖPNV der größte Ausgabenblock, in den Flächenländern sind es Investitionen in Verkehrsanlagen des SPNV. Für Investitionen in Fahrzeuge haben die Bundesländer von 2008 bis 2012 durchschnittlich 2,1% der ihnen zur Verfügung stehenden Regionalisierungsmittel aufgebracht. Durchschnittlich 2,0% ihrer Regionalisierungsmittel verwendeten die Bundesländer im betrachteten Zeitraum für Managementaufwand sowie 2,7% für Sonstiges.

17 IGES, IVE 17 Für Tarifausgleiche haben die Bundesländer im Schnitt 5% ihrer verfügbaren Regionalisierungsmittel aufgewendet. Vor allem in den Flächenländern ist dieser Ausgabenblock von Bedeutung. Abbildung 6: Unterschiede zwischen den Bundesländern - Bedeutung der Ausgabenblöcke (Ø ) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% BW BY BE BB HB HH HE MV NI NW RP SL SN ST SH TH Leistungsbestellungen gesamt Invest. Verkehrsanlagen gesamt Tarifausgleiche gesamt Managementaufwand gesamt Invest. Fahrzeuge gesamt Quelle: Anmerkung: Eigene Darstellung auf Basis von Daten der Transparenznachweise der Länder. Ohne Sonstiges. Eine Studie zur Verwendung der Regionalisierungsmittel aus dem Jahr 2005, die das Berichtsjahr 2004 auswertet, lässt einen längerfristigen Vergleich zu. 2 Es zeigt sich, dass im Vergleich zu 2004 die relative Bedeutung der Leistungsbestellungen und der Tarifausgleiche zugenommen hat (vgl. Abbildung 7). Betrug der Anteil der SPNV-Leistungsbestellungen im Jahr 2004 noch ca. 75%, ist er auf 79,7% gestiegen; der Anteil der Tarifausgleiche stieg von 2,4% auf 5% (vgl. Abbildung 7). 2 Vgl. SCI Verkehr (2005); die Studie basiert dabei auf der Auswertung von Haushaltsplänen bzw. Haushaltsentwürfen der Bundesländer. Vgl. ergänzend die Darstellung der Finanzierungsquellen in VDV u.a. (2009), S. 22ff.

18 BW BY BE BB HH HE MV NI NW RP SL SN ST SH TH IGES, IVE 18 Gleichzeitig werden relativ weniger Mittel für Investitionen (Infrastruktur: 5,6% statt 10,5%, Fahrzeuge: 2,1% statt 6,1%) und Management verwendet (2% statt 5%). Abbildung 7: Bedeutung der Ausgabenblöcke % 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Sonstiges Invest. Rollendes Material Betriebsplanung Aufgabenträger Tarif Invest. Infrastruktur Leistungsbestellungen gesamt Quelle: SCI Verkehr (2005). Die Kosten pro Zug-km sind je Bundesland quantitativ sehr unterschiedlich. Die folgende Abbildung 8 zeigt dies beispielhaft für das Jahr Mögliche Ursachen für die deutlichen Unterschiede bei den Kosten pro Zug-km sind z.b. Unterschiede im Angebotsumfang, die unterschiedliche Ergiebigkeit der Strecken sowie Unterschiede aufgrund der gewählten Vertragsform (Brutto- bzw. Netto-Verträge) bzw. der genutzten Vergabeverfahren (Ausschreibungen bzw. Direktvergaben). Eine direkte Vergleichbarkeit der Kostensätze ist damit nicht gegeben. Um die Vergleichbarkeit zwischen den Bundesländern zu erhöhen, wurden die Leistungsbestellungen um anteilige Fahrzeuginvestitionen korrigiert.

19 IGES, IVE 19 Abbildung 8: Unterschiede zwischen den Bundesländern, Kosten der Zug-km (2012) (in EUR/Zug-km) ,16 10,37 10,05 9,66 10,17 9,51 8,84 8,87 8,73 8,08 8,02 8,47 7,34 7,55 6,56 6, Quelle: Eigene Darstellung auf Basis von Daten der Transparenznachweise der Länder. Anmerkung: * Für Baden-Württemberg gilt der Wert für das Jahr Konsolidierung der Transparenznachweise Die unterschiedlichen Formen der Fahrzeugfinanzierung der Bundesländer führen zu einer unterschiedlichen Aufteilung der Mittel auf Leistungsbestellungen und Fahrzeuginvestitionen. Dadurch werden die Angaben zwischen den Bundesländern verzerrt, wie etwa die Kennziffer Bestellentgelt/Zug-km. Wie in Tabelle 3 dargestellt, finanziert z.b. Niedersachsen Fahrzeuge auch im Rahmen seines Fahrzeugpools bzw. gibt Investitionszuschüsse. Brandenburg hingegen stellt die Finanzierung über die Bestellentgelte sicher. Tabelle 3: Verzerrung der Kennziffer Bestellentgelte/Zug-km aufgrund unterschiedlicher Formen der Fahrzeugfinanzierung Bundesland Investitionen in Fahrzeuge Bestellentgelte/Zug-km (Durchschnitt ) Niedersachsen ca. 163 Mio. EUR 8,12 EUR/Zug-km Brandenburg 0 EUR 9,67 EUR/Zug-km Quelle: Eigene Darstellung auf Basis von Daten der Transparenznachweise der Länder.

20 IGES, IVE 20 Im Rahmen der Konsolidierung wurden Investitionen unter Verwendung branchenüblicher Annahmen zur Lebensdauer und Instandhaltungsaufwand des rollenden Materials, zu Wiedereinsatzmöglichkeiten sowie zu den Finanzierungsmodalitäten der EVU und der Länder in Bestellentgelte überführt. Wie in Abbildung 9 dargestellt wurde, ergeben sich bei den neun Bundesländern mit durchgeführter Konsolidierung (BW, BY, HH, HE, MV, NI, NW, SN, ST) insgesamt nur geringe Änderungen der Bestellentgelte pro Zug-km. Ausnahmen bilden Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen mit einer Änderung um 0,45 bzw. 0,50 Euro/Zug-km). Da den Gutachtern keine systematischen, länderübergreifenden Informationen für den Zeitraum vor 2008 vorliegen, wurde auf einer weitergehende Konsolidierung verzichtet. Die Bestellentgelte pro Zug-km werden daher für die Bundesländer, die bereits seit längerem Fahrzeugpools aufbauen z.b. Niedersachsen - oder die insbesondere vor 2008 Investitionszulagen geleistet haben z.b. Baden- Württemberg unterschätzt. Abbildung 9: Kosten/Zugkilometer (2012) (in EUR/Zug-km), Konsolidierung ,84 8,15 7,34 8,87 6,56 6,57 8,73 10,44 8,47 8,97 11,16 10,05 9,67 10,17 7,55 9, BW* BY BE BB HB HH HE MV NI NW RP SL SN ST SH TH Bundesländer mit Konsolidierung Bundesländer ohne Konsolidierung Quelle: Eigene Darstellung auf Basis von Daten der Transparenznachweise der Länder. Anmerkung: * Für Baden-Württemberg gilt der Wert für das Jahr Im Vergleich der Ausgaben der Bundesländer für Leistungsbestellungen je Einwohner im Jahr 2012 ist kein klarer Trend erkennbar. Der Großteil liegt zwischen einem Betrag von 60 und 80 Euro, der pro Einwohner für die Leistungsbestellung aufgewendet wird (vgl. Abbildung 10).

21 IGES, IVE 21 Dabei weisen die ostdeutschen Bundesländer jeweils höhere Ausgaben für Leistungsbestellungen pro Einwohner auf als die westlichen Länder. Dies reflektiert die geringe Einwohnerdichte in diesen Bundesländern mit weniger als 150 Einwohnern pro km 2. Abbildung 10: Unterschiede zwischen den Bundesländern, Ausgaben für Leistungsbestellungen/Einwohner (2012) (in EUR/Einwohner ,0 113,1 114, , ,4 74,9 74,5 51,5 70,4 51,2 47,8 79,8 81,4 76,5 65, , BW* BY BE BB HB HH HE MV NI NW RP SL SN ST SH TH Quelle: Eigene Darstellung auf Basis von Daten der Transparenznachweise der Länder. Anmerkung: * Für Baden-Württemberg gilt der Wert für das Jahr Auch im Vergleich der Zugkilometer pro Einwohner nach Bundesländern liegen die höchsten Werte, wie in Abbildung 11 dargestellt, bei den ostdeutschen Bundesländern. Davon abgesehen bestehen deutliche Unterschiede auch innerhalb der Gruppen wie z.b. Stadtstaaten und Flächenländer.

22 IGES, IVE 22 Abbildung 11: Unterschiede zwischen den Bundesländern, Zugkilometer/Einwohner (2012) (in Zug-km/EW) ,66 9,27 10,14 10,91 11,25 7,84 8,07 8,61 9,73 7,64 7,92 6,72 7,30 6,38 5,64 4,75 BW* BY BE BB HB HH HE MV NI NW RP SL SN ST SH TH Quelle: Eigene Darstellung auf Basis von Daten der Transparenznachweise der Länder und Statistisches Bundesamt (2014f). Anmerkung: * Für Baden-Württemberg gilt der Wert für das Jahr Anteil der Bereiche an den Ausgaben Wie die vorangehende Diskussion gezeigt hat, lassen sich den Transparenznachweisen differenzierte Ergebnisse zur Ausgabenstruktur entnehmen. Für die folgende Analyse und Diskussion werden diese Informationen zu den vier wichtigsten Ausgabenkategorien verdichtet: (1) SPNV-Leistungsbestellungen und Fahrzeuginvestitionen, (2) ÖPNV-spezifische Ausgaben, d.h. ÖPNV- Leistungsbestellungen und Fahrzeuginvestitionen, Tarifausgleiche und Sonstiges, (3) Infrastrukturinvestitionen in SPNV- und ÖPNV-relevante Verkehrsanlagen sowie (4) Managementaufwand für SPNV und ÖPNV. Im Zeitraum 2008 bis 2012 lag der Anteil dieser Ausgabenkategorien durchschnittlich bei 81,5% für SPNV-Leistungsbestellungen, inkl. SPNV-Fahrzeuginvestitionen, 10,9% für ÖPNV-spezifische Ausgaben, 5,6% für Infrastrukturinvestitionen (SPNV und ÖPNV) sowie 2,0% für Managementaufwand (SPNV und ÖPNV). 3 Diese Ausgabenbereiche werden der folgenden Ermittlung des zukünftigen Finanzierungsbedarfs zugrunde gelegt. 3 Durch die abweichende Zusammenfassung der Ausgabenkategorien ergeben sich Unterschiede zu den in Abschnitt genannten Prozentzahlen.

23 IGES, IVE Methodik zur Berechnung des zukünftigen Finanzierungsbedarfs 3.1 Einleitende Anmerkungen Die im Rahmen des Gutachtens durchgeführte Abschätzung des zukünftigen Finanzierungsbedarfs greift zunächst die im vorangegangenen Kapitel dargestellten Ausgabenkategorien der Transparenznachweise auf. Es erfolgt daher eine getrennte Prognose der erforderlichen Mittel für SPNV-Leistungsbestellungen, inkl. Fahrzeuginvestitionen, Ausgaben, die insbesondere für den öffentlichen Straßenpersonenverkehr bestimmt, ÖSPV (Bestellentgelte, Fahrzeuginvestitionen, sonstige Ausgleichszahlungen), Infrastrukturinvestitionen für den SPNV und ÖSPV, Managementaufwand für den SPNV und ÖSPV. Die genannten Ausgabenkategorien sind hinsichtlich ihrer Bedeutung und vor allem hinsichtlich ihrer verursachenden Größen ( Ausgabentreiber ) ausgesprochen heterogen, so dass eine getrennte Analyse erforderlich ist. Dabei werden die drei Kategorien ÖSPV-spezifische Ausgaben, Infrastrukturinvestitionen für den SPNV und ÖSPV sowie Managementaufwand für den SPNV und ÖSPV im Folgenden zusammengefasst ausgewiesen. Die im Rahmen des Projekts durchgeführte Analyse hat für die Kategorien gezeigt, dass es keinen ursächlichen Treiber der Ausgabenentwicklung gibt, so dass in Absprache mit dem Auftraggeber eine reine Trendfortschreibung durchgeführt wurde. Bereits aufgrund ihrer quantitativen Bedeutung steht dabei die Ausgabenkategorie SPNV-Leistungsbestellungen, inkl. Fahrzeuginvestitionen, im Vordergrund. Nach Einschätzung der Gutachter handelt es sich um diejenige Ausgabenkategorie, die aufgrund der von den Bundesländern geplanten Weiterentwicklung des SPNV-Systems, aber auch aufgrund der zu erwartenden zukünftigen Preisdynamik von entscheidender Bedeutung für den zukünftigen Finanzierungsbedarf ist. Bei der Abschätzung des zukünftigen Bedarfs konnte keine einheitliche Methodik durchgängig angewendet werden - die verursachenden Faktoren der Ausgaben unterscheiden sich erheblich voneinander, so dass eine einheitliche Methodik ungeeignet wäre.

24 IGES, IVE Genereller Analyserahmen Um den Gesamtfinanzierungsbedarf abzuschätzen, wurde zunächst für alle Ausgabenkategorien der jeweilige jährliche Finanzierungsbedarf der Periode geschätzt. Die Ergebnisse der Abschätzung können damit auf Jahresbasis zusammengefasst und insbesondere Sprünge in der Entwicklung, wie z.b. Änderungen der Zugkm-Bestellungen, berücksichtigt werden. Die Einzelwerte wurden anschließend jahresweise über die einzelnen Ausgabenkategorien aggregiert, der Barwert des Finanzierungsbedarfs im 2015 bestimmt und anschließend in einen Basiswert des Jahres 2015 und eine konstante Dynamisierungsrate überführt. Diese Arbeitsschritte dienen ausschließlich der Überführung des geschätzten Finanzierungsbedarfs in die Form, die bislang im Regionalisierungsgesetz verwendet wurde: Danach werden die vom Bund zur Verfügung gestellten Mittel als Zahlung des ersten Jahres der betrachteten Periode ( Basiswert ) und als eine einheitliche jährliche Wachstumsrate ( Dynamisierungsrate ) ausgedrückt. Bei der Überführung des von den Gutachtern geschätzten Finanzierungsbedarfs in diese Formel entstehen zwangsläufig in einzelnen Jahren Zahlungen des Bundes, die den Finanzierungsbedarf übertreffen bzw. unterschreiten - die Zahlungsreihe der Regionalisierungsmittel entspricht also nicht der erwarteten Zahlungsreihe der Länder. Die im Rahmen des Gutachtens durchgeführte Bestimmung des Barwertes dient dazu, sicherzustellen, dass die Regionalisierungsmittel dennoch zur Deckung des Finanzierungsbedarfs ausreichen. Der Diskontierungssatz muss daher die Kosten bzw. Opportunitätskosten der Länder widerspiegeln, so dass hier nach Abstimmung mit dem projektbegleitenden Arbeitskreis die Umlaufrendite von Länderanleihen (mit mittelfristiger Restlaufzeit) als Maßstab herangezogen wurde. Wie bei jeder Barwertbestimmung wird dabei implizit unterstellt, dass Kreditaufnahme und Geldanlage 4 zum verwendeten Diskontierungssatz möglich sind. Dabei handelt es sich zwangsläufig um eine vereinfachende Annahme, die aber erforderlich ist, da die exakte zukünftige jährliche Mittelverwendung bzw. Mittelaufnahme der Länder nicht bekannt ist - und auch nicht bekannt sein kann, da die Planungsperiode der Regionalisierungsmittel den Horizont der mittelfristigen Finanzplanungen der Länder deutlich überschreitet. 4 Wir gehen davon aus, dass die Bundesländer in den Jahren, in denen ihre Regionalisierungsmittel ihren Finanzierungsbedarf übersteigen, die Mittel verwenden, um auf eine ansonsten erforderliche Kreditaufnahme zu verzichten.

25 IGES, IVE 25 Die Bestimmung der Dynamisierungsrate erfolgt daher so, dass der Barwert der resultierenden Regionalisierungsmittel dem Barwert des Finanzierungsbedarfs entspricht. Verwendet wurden folgende Formeln: (1) Barwert des Finanzierungsbedarfs: mit A: Barwert des Finanzierungsbedarfs a t : Finanzierungsbedarf im Jahr t i: Diskontierungssatz t = 0,, 14: Zeitindex mit t=0 für das Basisjahr 2015 und t=14 für das letzte Jahr der Periode (2029) (2) Bestimmungsgleichung Dynamisierungsrate: mit D: Dynamisierungsrate Aus der Bestimmungsgleichung für die Dynamisierungsrate lässt sich numerisch diejenige Dynamisierungsrate bestimmen, die bei vorgegebener Zahlung im Jahr 2015 (a 0 ) zu einem Barwert der Regionalisierungsmittel führt, der dem Barwert des Finanzierungsbedarfs entspricht.

26 IGES, IVE Ermittlung des zukünftigen Finanzierungsbedarfs: SPNV-Leistungsbestellungen In diesem Abschnitt wird der Finanzierungsbedarf für die SPNV Leistungsbestellungen ermittelt, wobei zunächst das zukünftige Volumen an Leistungsbestellungen abgeschätzt und anschließend die Zahlungen an die Eisenbahnverkehrsunternehmen und die Eisenbahninfrastrukturunternehmen getrennt prognostiziert wird. Die getrennte Betrachtung der Zahlungen an Verkehrs- und Infrastrukturunternehmen spiegelt dabei zunächst die gängige Praxis wider, Trassen- und Stationsentgelte weitgehend als durchlaufenden Posten zu behandeln. D.h. selbst wenn die Infrastrukturentgelte formal von den Verkehrsunternehmen beglichen werden, führen sie in aller Regel in vollem Umfang zu einer Erhöhung der Bestellentgelte und damit zu zusätzlichen Zahlungen der Aufgabenträger. Zweitens sind die Risiken des Finanzierungsbedarfs bei Verkehrs- und Infrastrukturleistungen gänzlich unterschiedlich; während die Bestellung reiner Verkehrsleistungen weitgehend durch Marktrisiken (insbesondere Preisschwankungen) gekennzeichnet ist, dominiert im Verhältnis zu den Infrastrukturunternehmen vor allem die hohe Bedeutung der staatlichen Finanzierung dieser Unternehmen. 4.1 Prognose der zukünftigen SPNV-Leistungen Für die Analyse des zukünftigen Volumens an SPNV-Leistungen wurde ein Fortschreibungsansatz gewählt: Basis sind die Daten der vertraglich fixierten Leistungen (Netze) Basisjahr 2012: Berichte der Aufgabenträger (AT) nach Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 Prognosejahr 2015: Berichte der AT zu abgeschlossenen Vergabeverfahren SPNV-Leistungen, die nach 2015 aufgenommen werden Netze mit laufenden Vergabeverfahren: Berichte der AT zu angekündigten, begonnenen oder abgeschlossenen Vergabeverfahren (z.b. Europäisches Amtsblatt) Netze, deren Vergabe noch nicht begonnen hat: auslaufende Verträge werden mit gleicher Zug-km-Leistung fortgeschrieben Im Mittelpunkt stand dabei auftragsgemäß nicht die zukünftige Betriebsleistung in den einzelnen Bundesländern, sondern die Gesamtleistung innerhalb der Bundesrepublik.

27 IGES, IVE 27 Im Rahmen dieser Vorgehensweise schätzen die Gutachter für den Zeitraum einen Anstieg der Betriebsleistung von ca. 671 Mio. Zug-km in 2015 auf insgesamt 741 Mio. Zug-km in Dieser Anstieg um ca. 10,5% basiert auf den vertraglich festgeschriebenen Zug- Leistungen bzw. als plausibel anzusehenden zukünftigen Leistungen (z.b. aufgrund von bereits begonnen Teilausschreibungen bzw. Infrastrukturprojekten). Tabelle 4: Leistungsentwicklung in Mio. Zug-km Jahr Mio. je 670,9 690,6 697,9 709,9 718,5 723,2 725,2 731,4 735,1 740,9 Zug-km 741,4 Quelle: Hochrechnung IGES, IVE. Im Rahmen der Ermittlung ergaben sich insbesondere Probleme bei der Zuordnung von Verträgen, die von mehreren Bundesländern bzw. ihren Aufgabenträgerorganisationen durchgeführt werden, sowie bei der Identifizierung des zeitlichen Auslaufens sogenannter großer Verträge. Ein weiteres Problem stellen optionale Bestandteile in Ausschreibungen dar, da zum gegenwärtigen Zeitpunkt kaum abschätzbar ist, in welchem Umfang diese Leistungen zukünftig abgerufen werden. In zahlreichen Fällen konnte auf formelle oder informelle Informationen (z.b. Landesnahverkehrspläne, Publikationen der Aufgabenträgerorganisationen oder der BAG-SPNV) zurückgegriffen werden, um diese Informationsprobleme zu lösen. Ansonsten wurden, etwa bei der Behandlung optionaler Leistungen, im Sinne einer konservativen Abschätzung plausible, obere Grenzen der Schätzung der Betriebsleistungen verwendet. Um die daraus zwangsläufig resultierende Unschärfe zu analysieren, wurden die Ergebnisse mit landesbezogenen Schätzungen abgeglichen, die sieben Länder zur Verfügung gestellt haben. Dabei zeigten sich sowohl Abweichungen nach unten als auch nach oben, wobei die Abweichungen mit +/- 2% vergleichsweise moderat ausfallen. In Anbetracht der generellen Unsicherheit der Prognose der Betriebsleistungen, die auch bei Länderprognosen auftritt, werden im Folgenden die ursprünglichen Schätzungen verwendet. Es bleibt aber festzuhalten, dass die Bundesländer in ihren eigenen Prognosen einen etwas höheren Zuwachs an SPNV-Betriebsleistungen unterstellen und durch ihre aktuellen, langfristig wirkenden Bestellungen untermauern. In der Studie Finanzierungsbedarf des ÖPNV bis 2025 (VDV u.a., 2009) wurde noch ein geringerer Zuwachs des Verkehrsangebots prognostiziert. Die Ergebnisse dieser Studie können allerdings nicht unmittelbar mit den hier vorgelegten Ergebnissen vergleichen werden: Zum einen verwendet die VDV-Studie die Angebotskategorien Ballungsraum und Stadtverkehr, ÖPNV in der Fläche sowie überregionaler Expressverkehr, wobei in den erstgenannten Kategorien SPNV und ÖPNV zusammengefasst sind; zum anderen wird nicht die Entwicklung der

28 IGES, IVE 28 Betriebsleistung sondern die Entwicklung der Platz-km geschätzt (VDV u.a., 2009). Für den überregionaler Expressverkehr, die einzige Angebotskategorie, die sich eindeutig dem SPNV zuordnen lässt, 5 sieht die VDV-Studie einen Steigerungsbedarf von ca. 11,3% zwischen 2007 und 2025 bzw. von ca. 7% von 2015 bis Die hier verwendete Schätzung liegt etwa in dem von der VDV-Studie als erforderlich angesehenen Bereich für den überregionalen Expressverkehr. Eine Reduzierung der Angebote in der Fläche, die in der VDV-Studie diskutiert wird, lässt sich jedoch aus den aktuellen Bestellungen und Planungen der Länder nicht ableiten. 6 Vielmehr zeigen sich in der aktuellen Bestellpolitik der Länder Ziele wie die Etablierung (weiterer) integraler Taktangebote und der Ausbau bereits jetzt hoch ausgelasteter Relationen, aber auch die Verbesserung der Anbindung von Oberzentren und die Realisierung eines möglichst flächendeckenden Mindestangebots, inklusive einzelner Strecken-Reaktivierungen. Aufgrund der konkreten Hinterlegung dieser Planungen mit Vergaben und Vergabeverfahren und damit auch mit einer finanziellen Bindung der Länder sind die prognostizierten Betriebsleistungen aus Sicht der Gutachter hinreichend abgesichert, um als Basis der Schätzung des Finanzmittelbedarfs zu dienen; auch wenn im Rahmen dieses Gutachtens die Plausibilität der einzelnen Planungen nicht überprüft werden konnte. 4.2 Hochrechnung der zukünftigen Bestellkosten gegenüber Eisenbahnverkehrsunternehmen Fortschreibung Gegenstand dieses Arbeitsschrittes ist die Hochrechnung des Finanzierungsbedarfs für Leistungen der SPNV-Verkehrsunternehmen, ohne Zahlungen für die Inanspruchnahme von Trassen und Stationen. Zur Durchführung der Prognose wurden auf Basis der Marktuntersuchungen der Bundesnetzagentur (2013) die Zahlungen der Länder / Aufgabenträgerorganisationen in Zahlungen an EVU und EIU aufgeteilt sowie 5 6 Die als erforderlich angesehene Erhöhung von SPNV-Leistungen wird in der Studie nur für den Zeitraum 2007 bis 2015 angegeben. Die Studie geht davon aus, dass für den SPNV in der Fläche... Nachfragerückgänge zu erwarten [sind], die sich teilweise auf heute schon schwach ausgelasteten Streckenabschnitten besonders stark auswirken. Dies macht entsprechende Anpassungsmaßnahmen an den demografischen Wandel erforderlich. Bei der Ermittlung des konsumtiven Finanzierungsbedarfes wurde vom Gutachter daher von einer Umstellung der SPNV-Bedienung auf zukünftig besonders schwach nachgefragten Streckenabschnitten auf ein optimiertes Busnetz ausgegangen (VDV u.a., 2009, S. 39).

29 IGES, IVE 29 die Markterlöse berücksichtigt, die entweder die EVU direkt erhalten oder die an die Aufgabenträgerorganisationen gehen. Die Summe aus Bestellentgelten und Markterlösen wurde als Schätzer für die insgesamt entstehenden Kosten verwendet. Von dieser Größe wurden wiederum die Infrastrukturausgaben (BNetzA, 2013) abgezogen. Für diese Kosten wurden zunächst die Kosten pro Zug-km ermittelt und mit der erwarteten Preisentwicklung auf Basis der aktuellen Prognose der EZB bewertet. Der methodische Ansatz, der hinter der Verwendung der Preisentwicklungen steht, wurde von Bernstein und Sappington entwickelt und bereits im Bahnsektor angewendet. 7 Die Autoren zeigen, dass eine sektorspezifische Preisentwicklung, also hier die Entwicklung des Preises für Betriebsleistungen (Zug-km), abhängig ist von der relativen Produktivitätsentwicklung des betrachteten Sektors und der relativen Entwicklung der Faktorkosten des Sektors. Relativ bedeutet dabei stets im Vergleich zur Gesamtwirtschaft; eine Konvention, die aus der gewünschten Verwendung der allgemeinen Inflationsrate resultiert. Mathematisch ergibt sich folgender Zusammenhang 8 mit Änderungsrate der bahnspezifischen Preise (B=Bahn), Änderungsrate der allgemeinen Preise (G= Gesamtwirtschaft), d.h. der Inflationsrate Änderungsrate der bahnspezifischen Produktivität bzw. der gesamtwirtschaftlichen Produktivität (TFP = Totale Faktor-Produktivität) Änderungsrate der bahnspezifischen Faktorkosten bzw. der gesamtwirtschaftlichen Faktorkosten. Eine Fortschreibung der Preisentwicklung anhand der Inflationsrate und der bisherigen Beziehungen zwischen bahnspezifischen Preisen und Inflationsrate setzt damit implizit voraus, dass die relative Produktivitätsentwicklung des Bahnsektors konstant bleibt. Die Annahme wird in den anschließenden Überlegungen diskutiert und eventuell modifiziert. 7 8 Vgl. zum Folgenden Bernstein / Sappington (1999) und Bernstein / Sappington (2000). Der Ansatz dieser Autoren liegt auch der Bildung des spezifischen Kostenindexes der Bahn zugrunde, auf den in weiteren Abschnitten zurückgegriffen wird; vgl. Müller (2009). Vgl. Bernstein / Sappington (1999) mit ausführlicher Herleitung; die angegebene Formel ist Müller (2009) entnommen.

30 IGES, IVE 30 Anschließend wurden - auf Basis der prognostizierten SPNV-Leistung - die erwarteten Gesamtkosten berechnet. Verwendet wurde dabei die von den Gutachtern durchgeführte Schätzung der Betriebsleistung, korrigiert um die spezifischen Angaben der Bundesländer (soweit vorhanden). Tabelle 5 zeigt die verwendeten Annahmen zur Entwicklung der einzelnen Preiskomponenten (Faktorpreise). Die Annahmen zur Entwicklung der Leitvariablen, dem Verbraucherpreisindex, basieren auf der aktuellen Prognose der EZB 9. Vergleichbare Prognosen werden z.b. im Rahmen der aktuellen Bundesverkehrswegeplanung verwendet. 10 Da die Inflationsrate eine Zielgröße der EZB darstellt und belastende Faktoren durch Gegenmaßnahmen der EZB kompensiert werden können, handelt es sich um eine robuste Abschätzung. Die in diesem Gutachten unterstellte Änderung der Energiekosten liegt im oberen Bereich der aktuellen Prognosen: Auf Basis des hier verwendeten Ansatzes ergibt sich eine durchschnittliche jährliche Änderungsrate, CAGR, von 4%. Die aktuelle Energiereferenzprognose für das Bundeswirtschaftsministerium geht dagegen für den Zeitraum von durchschnittlichen jährlichen Änderungsraten von 3,77% p.a. beim Großhandelspreis für Strom, 3,81% p.a. beim Strom-Abnehmerpreis für Industriekunden sowie 3,46% p.a. bei Dieselkraftstoff aus. 11 Zu den extrem sektorspezifischen Preisentwicklungen bei Fahrzeugen und Personal liegen unserem Wissen nach keine speziellen Untersuchungen vor. In einer Präsentation der BAG-SPNV von 2012 werden die Preiserwartungen der Aufgabenträger angegeben (Wewers / Heepen, 2012). Ein Vergleich mit den hier ermittelten Werten ist nur sehr eingeschränkt möglich, da uns die von der BAG-SPNV verwendeten Abgrenzungen der Kostenpositionen, Annahmen und Methode der Ermittlung der Werte nicht bekannt sind. Die folgenden Angaben sind daher rein indikativ zu verstehen. Mit einer Steigerung von 2,5% p.a. liegt die Erwartung bezüglich der Personalkostenentwicklung in dem in diesem Gutachten geschätzten Bereich, das gleiche gilt für sonstige Kosten (2% p.a.). Die erwartete Änderung der Fahrzeugkosten liegt mit ca. 3% p.a. deutlich über unserer Annahme Vgl. EZB (2014). Vgl. insb. Berlemann u.a. (2014); dort findet sich auch eine allgemeine Diskussion über Inflationsprognosen. Vgl. hierzu Prognos / EWI / GWS (2014); eigene Berechnung der durchschnittlichen Änderungsraten. Der geringe Anstieg bei Dieselkraftstoff ist laut Gutachten eine Folge der hohen Belastung mit Mineralölsteuer, die im Betrachtungszeitraum als real konstant angenommen wurde.

31 IGES, IVE 31 Tabelle 5: Prognose der Preisentwicklungen Fahrzeuge Personal 1,3% 1,5% 1,7% 1,7% 1,7% 1,7% 1,7% 1,7% 1,7% 1,7% 1,7% 1,7% 1,7% 1,7% 1,7% 1,7% 2,% 2,3% 2,3% 2,3% 2,3% 2,3% 2,3% 2,3% 2,3% 2,3% 2,3% 2,3% 2,3% 2,3% Energie 3,5% 4,3% 4,8% 4,8% 4,8% 3,8% 3,8% 3,8% 3,8% 3,8% 3,8% 3,8% 3,8% 3,8% 3,8% Sonst. Kosten 1,4% 1,7% 1,9% 1,9% 1,9% 1,9% 1,9% 1,9% 1,9% 1,9% 1,9% 1,9% 1,9% 1,9% 1,9% VPI* 1,4% 1,7% 1,9% 1,9% 1,9% 1,9% 1,9% 1,9% 1,9% 1,9% 1,9% 1,9% 1,9% 1,9% 1,9% Quelle: Eigene Berechnung; Datenbasis: Statistisches Bundesamt (2014 a bis e); EZB (2014). Anmerkung: * Verbraucherpreisindex.

32 IGES, IVE 32 Insgesamt besteht ein deutliches Defizit an sektorspezifischen Analysen und Prognosen, so dass die Informationssituation unbefriedigend ist. Die Verwendung einer Trendfortschreibung ist daher aus unserer Sicht die angemessene Methode. Der resultierenden Kostenentwicklung muss die Entwicklung der Markterlöse gegenübergestellt werden. Hierzu wurde eine Entwicklung der Pkm-Leistung unterstellt und in Anlehnung an die aktuelle Bundesverkehrsplanung eine sehr konservative Entwicklung der Tarife unterstellt. 12 Folgende Randbedingungen wurden als Annahmen zur Ermittlung und Hochrechnung der Zahlungen an EVU hinterlegt: Ansatz für reale Fahrgelderhöhung (Steigerung Tarife) = 0,5% p.a. Ansatz der Elastizität der Nachfrage (in Bezug auf Zug-km) = Eins Die folgende Tabelle zeigt zentrale Ergebnisse dieser Berechnung in aggregierter Form. Dargestellt sind die durchschnittlichen jährlichen Änderungsraten (CAGR) zwischen 2015 und Eine jahresbezogene Darstellung der Ergebnisse findet sich in Tabelle 7. Tabelle 6: Bestellkosten gegenüber Eisenbahnverkehrsunternehmen Größe CAGR Betriebsleistung 670,9 Mio. Zug-km 741,4 Mio. Zug-km 0,7% Kosten EVU pro Zug-km (ohne Infrastruktur) 10,20 EUR 14,60 EUR 2,6% Kosten EVU (ohne Infrastruktur) Mio. EUR Mio. EUR 3,3% Markterlöse Mio. EUR Mio. EUR 3,1% Bestellentgelte (Finanzierungsbedarf) Mio. EUR Mio. EUR 3,6% Quelle: Eigene Berechnung. Die Tabelle zeigt, dass unter den getroffenen Annahmen der Finanzierungsbedarf durchschnittlich um ca. 3,6% p.a. steigt. 12 Vgl. Intraplan Consult GmbH u. a. (2014). Damit wird unterstellt, dass die Kostenentwicklung im SPNV zwar eine Determinante der Entwicklung der Tarife darstellt, es aber keine Eins-zu-Eins-Relation gibt. Bei Tarifänderungen werden neben der Kostenentwicklung im SPNV u.a. auch sozialpolitische Aspekte bzw. die Akzeptanz der Tarifänderung, die Finanzierungsspielräume gegenüber öffentlichen Verkehrsunternehmen, siedlungs- und raumstrukturelle Ziele sowie der intermodale Wettbewerb berücksichtigt.

33 IGES, IVE 33 Dieser Anstieg ist insbesondere darauf zurückzuführen, dass die Zug-km deutlich ansteigen, um 0,7% p.a., eine deutliche Preissteigerung bei Energie und Personal unterstellt wurde (4,0% bzw. 2,2%) Diskussion spezifischer Kosten- und Erlösaspekte Wie bereits dargestellt, basiert die hier durchgeführte Fortschreibung auf Annahmen zur relativen Produktivitätsentwicklung sowie auf der Annahme einer weitgehend autonomen Entwicklung der SPNV-Tarife. Im Folgenden werden diese Aspekte einer kritischen Würdigung unterzogen. Eine spezifische Diskussion erfolgt für Ausschreibungs- und Wettbewerbseffekte, technischen Fortschritt bei der Energieeffizienz der Fahrzeuge, Fahrzeugkosten sowie der Tarifgestaltung. Im Bereich Personalentwicklung besteht dagegen aus Sicht der Gutachter keine Möglichkeit zu einer überdurchschnittlichen Produktivitätsentwicklung, die die erwarteten Lohnsteigerungen kompensieren könnten. Aufgrund der für die Nachfrager hohen Bedeutung von Beratung und Zugbegleitung sowie der bereits erreichten Automatisierung (etwa im Vertrieb) sind Produktivitätssteigerungen - und damit ein geringerer Personalbestand wie in den meisten anderen Dienstleistungsbranchen enge Grenzen gesetzt. Ein im Vergleich zur Gesamtwirtschaft überdurchschnittlicher Produktivitätsanstieg wird daher nicht betrachtet. Ausschreibungs- und Wettbewerbseffekte sind insbesondere aufgrund der in den nächsten Jahren stattfindenden erstmaligen Ausschreibung von Verkehrsleistungen zu erwarten. Zum Ende des Jahres 2014 werden noch ca. 166 Mio. Zugkm im Rahmen von nicht im Wettbewerb vergebenen Altverträgen erbracht (BAG-SPNV, 2011). Geplant ist das Auslaufen dieser Verträge bis Bei einer Neuvergabe entstehen eventuelle Kostensenkungen durch verbesserte Einnahmeaufteilung, Netzoptimierung, Ausschreibungswettbewerb. 13 Gewichtet mit dem jeweiligen Anteil an den Gesamtausgaben.

34 IGES, IVE 34 Tabelle 7: Prognose der Zahlungen an EVU In Mio. Euro Kosten EVU in Mio. EUR (ohne Infrastruktur) Markterlöse in Mio. EUR Bestellentgelte netto in Mio. EUR Quelle: Eigene Berechnung.