Staatsschulden und Staatstätigkeit im schwedischen Sozialstaat

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1 Staatsschulden und Staatstätigkeit im schwedischen Sozialstaat Philip Mehrtens Wie kann es in einem entwickelten Industrieland mit einem ausgebauten Sozialstaat gelingen, die öffentliche Verschuldung in kurzer Zeit und in großem Umfang zu reduzieren? Was sind die gesellschafts- und sozialpolitischen Folgen einer Haushaltskonsolidierung und wie stellt sich die Politik nach einer überwundenen Schuldenkrise in Zeiten regelmäßiger Überschüsse dar? Die Entwicklung in Schweden gibt Antworten auf die hier aufgeworfenen Fragen. Die Verschuldung der öffentlichen Haushalte liegt in den entwickelten westlichen Ländern heute im Durchschnitt bei über einhundert Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Der Schul den stand übertrifft damit die gesamte jährliche Wirtschaftsleistung der Volks wirtschaften und steigt vor allem durch die jüngsten staatlichen Bankenrettungsmaßnahmen weiter an. Enorme Staatsschulden und insbesondere schnell ansteigende Defizite können den Handlungs spielraum einer Regierung beschneiden und starken strukturellen Problemdruck erzeu gen. Politik findet dadurch häufig in einem Kontext anhaltender Austerität statt: Sie wan delt sich von der proaktiven Gestaltung der Gesellschaft durch staatliche Ausgaben hin zur Durchsetzung von Sparmaßnahmen. Aufgrund der ökonomischen und demografischen Bedingungen zeichnet sich in den meisten Ländern kein einfacher Ausweg aus der gegenwärtigen Verschuldungspraxis ab. Vor diesem Hintergrund verspricht die Analyse eines Landes, das eine solche Wirtschafts- und Schuldenkrise bereits überwunden hat, besonders interessante und vielversprechende Erkenntnisse. Staatsschulden und Staatstätigkeit im schwedischen Sozialstaat 49

2 Schweden ein Musterland? Schweden war in den 1980er- und den 1990er-Jahren mit ähnlichen Haushaltskrisen konfrontiert. Politik in anhaltender Austerität Trotzdem gilt Schweden gemeinhin als reiches wandelt sich von der proakti ven und vorbildhaftes Musterland mit einem hohen Gestaltung der Gesellschaft durch Lebensstandard, dem es gelingt, wirtschaftliche Prosperität und eine zufriedene Bevölkerung mit staatliche Ausgaben hin zur hoher Einkommens- und Chancengleichheit zu Durchsetzung von Sparmaßnahmen. vereinbaren. Als zentrale Gründe dafür gelten unter anderem der ausgebaute Wohlfahrtsstaat mit seinem großen öffentlichen Sektor und die weitreichende Umverteilung durch hohe Steuersätze. Die zwei schweren Staatsschuldenkrisen haben Schweden jedoch tiefgreifend verändert. Durch einschneidende Antikrisenmaßnahmen und strukturelle Reformen ist es den schwe dischen Regierungen mittlerweile zwar gelungen, neue Wachstumsimpulse zu setzen und zweistellige Defizite in regelmäßige Haushaltsüberschüsse zu verwandeln; diese haben allerdings ihren Preis und so zeigt der schwedische Staat heute ein anderes sozial- und gesellschaftspolitisches Gesicht. Die Stagflationskrise In Schweden endete gegen Mitte der 1970er-Jahre die goldene Nachkriegszeit dauerhafter Prosperität (Abb. 1). Die schwedische Politik war mit einer doppelten Krise konfrontiert. Strukturelle Probleme in der Wirtschaft und bei der Lohnfindungspolitik bewirkten eine sogenannte Stagflation, also steigende Inflationsraten bei einem gleichzeitig geringen Wachstum. Bürgerliche und sozialdemokratische Regierungen begegneten dem Stagflationsdilemma zunächst auf die klassisch keynesianische Weise mit schuldenfinanzierten staatlichen Ausgabensteigerungen und wiederholten Abwertungen der Krone. Diese führten zu öffentlichen Defiziten und einer schnell ansteigenden Staatsverschuldung. Nachdem sich die Situation Anfang der 1980er-Jahre nicht besserte, reagierten die Politiker, indem sie den zuvor betriebenen Ausbau des öffentlichen Sektors zu bremsen versuchten. Sie hielten jedoch an der grundsätzlichen wirtschafts- und arbeitsmarktpolitischen Ausrichtung fest, deren wichtigstes Ziel das Vollbeschäftigungsversprechen blieb. Letztlich gelang es, den Schuldenstand vor allem aufgrund der starken Inflation und einer auf der Exportindustrie basierenden Wachstumsstrategie zu konsolidieren. Wichtige Strukturreformen umfassten die Deregulierung der Finanzmärkte und eine Verschiebung der Steuerlast hin zu indirekten Konsumsteuern. Die Finanz- und Immobilienkrise Obwohl die Wirtschafts- und Haushaltsprobleme zunächst gelöst waren, geriet Schweden zu Beginn der 1990er-Jahre in eine zweite und noch verheerendere Wirtschafts- und Finanzkrise. Durch das Platzen einer Spekulationsblase auf dem Kredit- und Immobi lien markt, gepaart mit der tiefsten und längsten wirtschaftlichen Rezession seit den 50 Aus der Forschung

3 Staatsschulden und Finanzierungssaldo als Anteil des schwedischen Bruttoinlandsprodukts in Prozent Abb. 1 Schulden Goldenes Krise I Krise II Sparpolitik 90 Zeitalter 8 Saldo Quelle: OECD Economic Outlook Database. 1930er-Jahren, drohte das gesamte schwedische Finanz- und Bankensystem aus den Fugen zu geraten. Arbeitslosigkeit und Staatsverschuldung stiegen sprunghaft an. In wenigen Jahren verdoppelten sich die öffentlichen Verbindlichkeiten auf fast 85 Prozent des Bruttoinlandsprodukts und die Arbeitslosenquote verfünffachte sich auf über 11 Prozent. Die Krise wurde zusätzlich durch das hohe Zinsniveau verschärft, mit dem die Zentralbank versuchte, das System fester Wechselkurse aufrechtzuerhalten und eine Abwertung der Krone zu verhindern. Durch einen beispiellosen nationalen Kraftakt Schweden verabschiedete umfassende Antikrisenpakete und erreichschen Politik schließlich gelungen, die Banken zu und einschneidende Reformen ist es der schwedi sta bi lisieren, den Export und damit die Wirtschaft te eine größtmögliche und relativ zu beleben und zweistellige Haushaltsdefizite in faire Lastenverteilung. regelmäßige Überschüsse zu verwandeln. Im Vergleich zu ähnlichen Krisen situ a tionen in anderen Ländern fallen bei der schwe di schen Haushaltskonso lidierung insbesondere drei Aspekte auf: die lagerübergrei fen de Zusammenarbeit von Regierung und Opposition, die hohe Transparenz der Reform maßnahmen und die Beteiligung möglichst aller Bevölkerungsgruppen an den Kosten. So vermied das Land eine Verschleppung der Krise durch politisches Taktieren, verabschie de te umfassende Antikrisenpakete und erreichte eine größtmögliche und relativ faire Lastenverteilung. Staatsschulden und Staatstätigkeit im schwedischen Sozialstaat 51

4 Die Grundprinzipien des schwedischen Wohlfahrtsstaates blieben von der Austeritätspolitik unberührt. Dennoch wurden konstitutive Merkmale des schwedischen Modells wie etwa das Voll beschäftigungs ziel zugunsten der Geldwertstabilität aufgegeben. Kehrseite dieser Reform ist eine bis heute anhaltende, hohe Sockelarbeitslosigkeit. Paradigmatische Verschiebungen Dennoch wurden konstitutive Merkmale des schwedischen Modells wie das Voll be schäftigungsziel zugunsten der Geldwertstabilität aufgegeben. Weitere institutionel le Reformen umfassten den Beitritt zur Europäischen Union, die Einführung einer unab hän gi gen Zentralbank, eine grundlegende Rentenreform und eine deutlich striktere Haus haltspolitik. Unter anderem schreibt diese eine rigide mehrjährige Ausgabendeckelung und ein Überschussziel gesetzlich fest. Trotz dieser weitreichenden Strukturreformen und teilweise erheblicher Kürzungen der So zial ausgaben blieben die Grundprinzipien des schwedischen Wohlfahrtsstaates auf dem Höhe punkt der Finanzkrise Mitte der 1990er-Jahre von der Austeritätspolitik unberührt. Wei ter hin gab es eine universelle soziale Absicherung für alle Bürgerinnen und Bürger, die durch Steuern und Abgaben und nicht durch private Sozialversicherungen finanziert wurde. Allerdings gab es in allen relevanten Politikfeldern durch die Krisenmaßnahmen tiefgreifende Reformen, die die Prioritäten der Staatstätigkeit ver die Prioritäten der Staatstätigkeit Tiefgreifende Reformen haben schoben haben. Es kann von einer paradigmatischen Wende gesprochen werden, nach der Haus verschoben: Die Haushaltsdisziplin haltsdisziplin Vorrang vor Umverteilung hat. Zwar hat nun Vorrang vor einer gelang es so, die dramatische Schuldenkrise unter Umverteilung. Kontrolle zu bringen und den Staatshaushalt zu sanieren. Die Kehrseite dieser Reformen wird aber vor allem durch eine anhaltend hohe Sockelarbeitslosigkeit und Dualisierungstendenzen auf dem Arbeitsmarkt deutlich. 52 Aus der Forschung

5 Sparen ohne finanzielle Notwendigkeit Das strikte Haushaltsregime führt Schweden bis heute fort, obwohl die Schuldenkrise lange überwunden ist und die Staatsverschuldung seit vielen Jahren kontinuierlich abgebaut wird. Selbst die schwere globale Finanz- und Wirtschaftskrise im Jahr 2009, von der auch Schweden stark betroffen war, hat nichts daran geändert. Der schwedische Staat erzielt jedes Jahr einen strukturellen Primärüberschuss. Anders als viele andere europäische Länder, die unter Rekordschuldenständen ächzen und die öffentlichen Ausgaben kürzen müssen, hat Schweden eine sehr geringe Staatsverschuldung. Theoretisch könnte das Land problemlos mehr in seine Infrastruktur oder sein Bildungssystem investieren tut dies jedoch nicht, sondern spart weiter. Obwohl der schwedische Staat jedes Jahr mehr Geld einnimmt, als er ausgibt und finanziell glänzend dasteht, nutzt er den zurückgewonnen finanziellen Spielraum nicht für politi sche Maßnahmen zur stärkeren Gestaltung der Gesellschaft etwa durch höhere Staatsausgaben oder eine Ausweitung der Sozialpolitik. Stattdessen zieht sich der Staat immer weiter aus Wirtschaft und Gesellschaft zurück, hält das Sparregime auch Jahre nach der Krise aufrecht und verwendet die Überschüsse für den Schuldenabbau und wiederholte Steuersenkungen. Diese ohne finanzpolitische Notwendigkeit Die scheinbar paradoxe Spar poli tik schein bar paradoxe Sparpolitik hat über die letzten beiden Dekaden eine schleichende Libera hat eine schleichende Liberalisierung li sie rung und Privatisierung insbesondere in und Privatisierung des schwedischen den Dienstleistungssektoren des schwedischen Wohlfahrtsstaates bewirkt. Wohl fahrts staates bewirkt. Die sozioökonomischen Folgen des staatlichen Rückzugs markieren eine Risikoverlagerung vom Staat und der Solidargemeinschaft auf den Markt und das Individuum. Kinderbetreuung, schulische Bildung, gesundheitliche Absicherung oder die Rente hängen in Schweden immer stärker vom persönlichen Einkommen, individueller Vorsorge und dem Bildungsgrad der Schwedinnen und Schweden ab. Der Staat garantiert nicht mehr ein gleichermaßen hohes Niveau sozialer Sicherung für alle Bürgerinnen und Bürger. Während sich die Finanzsituation des schwedischen Staates jedes Jahr verbessert, sinken die öffentlichen Renten, die Arbeitslosenquote verbleibt auf einem hohen Niveau und die Einkommensungleichheit steigt seit Jahrzehnten schneller als in den meisten europäischen Ländern. Schweden heute Heute befindet sich Schweden in einem ambivalenten Zustand. Einerseits sind die Steuersätze, die Staatsquote und die soziale Sicherung im internationalen Vergleich immer noch sehr hoch. Andererseits sind sie im letzten Jahrzehnt aber auch besonders schnell und stark gesunken. Angesichts der Entwicklungen ist es fraglich, ob Schweden uneingeschränkt als Vorbild für eine erfolgreiche Haushaltskonsolidierung dienen kann. Zwar Staatsschulden und Staatstätigkeit im schwedischen Sozialstaat 53

6 ist es zutreffend, dass Schweden die schwere Krise in den 1990er-Jahren relativ schnell gelöst hat, allerdings geht dies einher mit einem Rückgang der gesellschafts- und sozialpolitischen Ambitionen des Staates. Steuerliche Entlastungen kommen vor allem den Wohlhabenden zugute. Dennoch genießt das Überschussregime in beiden politischen Lagern hohe Legitimation. Weder regierende Sozialdemokraten noch die bürgerliche Opposition stellen die Sparpolitik ernsthaft infrage. Eine Umkehr dieses Entwicklungstrends ist daher auch vor dem Hintergrund der Finanz- und Schuldenkrisen in weiten Teilen Europas und der politischen Ausgangslage in Schweden eher unwahrscheinlich. Philip Mehrtens Philip Mehrtens ist seit 2009 wissenschaftlicher Mitarbeiter am MPIfG. Er studierte Politikwissenschaft und Sozialpolitik an der Universität Bremen und wurde 2013 an der Universität zu Köln promoviert. Forschungsinteressen: politische Ökonomie; vergleichende Sozialpolitikforschung; Fiskalpolitik; institutioneller Wandel. Zum Weiterlesen MEHRTENS, P.: Staatsschulden und Staatstätigkeit: Zur Transformation der politischen Ökonomie Schwedens. Schriften aus dem Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, Bd. 80. Campus, Frankfurt a.m HAFFERT, L. & MEHRTENS, P.: From Austerity to Expansion? Consolidation, Budget Surpluses, and the Decline of Fiscal Capacity. Politics & Society 43(1), (2015). HAFFERT, L. & MEHRTENS, P.: Haushaltsüberschüsse, konservative Parteien und das Trilemma der Fiskalpolitik. Politische Vierteljahresschrift 55(4), (2014). SVALLFORS, S.: Politics as Organized Combat: New Players and New Rules of the Game in Sweden. MPIfG Discussion Paper 15/2. Max- Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, Köln Aus der Forschung