Main-Kinzig-Kreis. Bericht zur Personalbemessung auf der Basis optimierter Soll-Prozesse im Jugendamt

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1 Main-Kinzig-Kreis Bericht zur Personalbemessung auf der Basis optimierter Soll-Prozesse im Jugendamt 14. Dezember 2010

2 Impressum Erstellt für: Main-Kinzig-Kreis Das con_sens-projektteam: Jutta Hollenrieder Volker Henneicke Nicola Gragert Petra Bolte Titelbild: Consulting für Steuerung und soziale Entwicklung GmbH Rothenbaumchaussee 11 D Hamburg Tel.: Fax:

3 Inhaltsverzeichnis ZEIT 1. Vorbemerkung Methodik und Arbeitsschritte Zentrale Untersuchungsergebnisse Strategische und fachliche Herausforderungen in einzelnen Handlungsfeldern Zentrale Herausforderungen für den Regionalen Sozialen Dienst (RSD) und den Kinderschutzdienst (KSD) Zentrale Herausforderungen für die Jugendgerichtshilfe (JGH) Zentrale Herausforderungen für die Zentralstelle Kinderbetreuung (ZS) Zentrale Herausforderungen für die Amtsvormundschaften / Beistandschaften (AV) Zentrale Ergebnisse der Personalbemessung Die 3

4 1. Vorbemerkung Der Main-Kinzig-Kreis beauftrage die Firma con_sens, für die Abteilung Soziale Dienste des Jugendamtes eine Organisationsuntersuchung durchzuführen mit dem Ziel, auf Basis optimierter Prozesse den Personalbedarf für die zu erbringenden Leistungen zu bestimmen. Der Landkreis nimmt alle Aufgaben der Kinder- und Jugendhilfe für die Städte und Gemeinden des Landkreises mit Ausnahme der Stadt Hanau wahr. Die Untersuchung wurde zwischen Juni und November 2010 durchgeführt und mit einer Präsentation für die Mitarbeiter im Dezember abgeschlossen. In die Untersuchung einbezogen wurden: der Regionale Soziale Dienst und der Kinderschutzdienst die Jugendgerichtshilfe die Wirtschaftliche Jugendhilfe die Amtsvormundschaften / Beistandsschaften Teile der Zentralstelle für Kinderbetreuung Unter den verschiedenen Aufgabenbereichen des Jugendamtes nimmt der Regionale Soziale Dienst (SD) in seiner Zusammenarbeit mit dem Kinderschutzdienst und der Pflegekinder- und Adoptionsvermittlung eine wichtige Rolle ein, weil er die fallbezogene Steuerungsstelle für die Hilfen zur Erziehung darstellt. Die Bedeutung dieser Aufgabe wird deutlich, wenn das Volumen betrachtet wird, das durchschnittlich von einem internen Mitarbeiter bzw. einer Mitarbeiterin im SD bewegt wird (bewilligt wird für Hilfen zur Erziehung). Zu bedenken ist, dass die Ausgaben für Hilfen zur Erziehung, die ein durchschnittlicher Mitarbeiter im SD auf Grund des Hilfebedarfs veranlasst, das bis zu 10- bis 20-fache des Gehaltes eines Mitarbeiters im SD betragen. Für eine Personalbemessung ist daher von Bedeutung, die Strukturen und Prozesse so zu konzipieren, dass die Aufgabe der passgenauen Fallsteuerung und einer zielprüfenden Hilfeplanung gesichert ist, entstehen doch in der Jugendhilfe hohe Ausgaben vor allem durch gewährte Hilfen. Auf diese Aspekte wurde im Rahmen der Untersuchung der Prozesse ein besonderes Augenmerk gelegt. 4

5 2. Methodik und Arbeitsschritte Die Menge (und Qualifikation) des benötigten Personals richtet sich nach Umfang und Art der Aufgaben, aber auch die Ausgestaltungen der Leistungserbringung und die Wahrnehmung der Steuerung sind entscheidende Größen. Ebenso stellen die strukturellen Besonderheiten eines großen Landkreises einen gewichtigen Einflussfaktor dar. Bei einer Ist-Analyse und einer Entwicklung von Optimierungsansätzen (Soll- Bestimmung) als Grundlage der Personalbemessung wurden daher alle diese Aspekte einbezogen. Alle Kernelemente der Arbeits- und Steuerungsprozesse sind hinsichtlich möglicher Optimierungen untersucht worden. Für den RSD/KSD, die Wirtschaftliche Jugendhilfe und die Jugendgerichtshilfe wurden im Rahmen des Projektes Die Ist-Prozesse vollständig erfasst und rückgekoppelt Sämtliche Workflows wurden in einzelnen Teilprozessen aufgenommen, auf Stärken und Schwächen analysiert und erste Optimierungsideen erarbeitet. Diese wurden der Projektgruppe präsentiert. Optimierungsansätze erarbeitet und rückgekoppelt Die Optimierungsideen aus der Ist-Analyse wurden in die Arbeitsprozesse eingefügt und Tätigkeitslisten erstellt, die die Workflows in einzelne Tätigkeiten aufgliedern. Durchschnittliche Bearbeitungszeiten in Workshops geschätzt Die Tätigkeitslisten wurden plausibilisiert und die durchschnittlichen Bearbeitungszeiten in Workshops mit den Mitarbeitern im Bezug auf die durchschnittliche Dauer, der Wiederholungshäufigkeit im Jahr und dem Anteil der Fälle, in denen diese Tätigkeit vorkommt, geschätzt. Die Werte wurden mit Referenzwerten aus anderen Kommunen plausibilisiert. Der Stellenbedarf auf der Basis der aktuellen Fallzahlen ermittelt. Abschließend wurden die Tätigkeiten mit aktuellen Fallzahlen hinterlegt. Als Basis wurden die Fallzahlen aus dem Zeitraum bis gewählt, weil dies dem letzten vollständig vorliegenden Jahreszeitraum entspricht. Für den Bereich der Beistandsschaften/Amtsvormundschaften und der Zentralstelle Kinderbetreuung wurden keine Schätzungen unter Beteiligung der Mitarbeiter vorgenommen, sondern die Bearbeitungszeiten wurden auf der Basis von Referenzwerten von den Gutachtern qualifiziert geschätzt. 5

6 3. Zentrale Untersuchungsergebnisse In den zentralen Untersuchungsergebnissen werden einerseits die strategischen und fachlichen Herausforderungen an den Main-Kinzig-Kreis zusammenfassend beschrieben. Darüber hinaus werden die zentralen Ergebnisse der Personalbemessung dargestellt. Die Darstellung beschränkt sich bewusst auf einen Überblick über die zentralen Empfehlungen. Die Details sind in der Präsentation im Anhang ausführlich dargestellt. Als zentrale Ergebnisse der Untersuchung können festgehalten werden: Die Arbeitsprozesse im Jugendamt des Main-Kinzig-Kreises sind im Wesentlichen überdurchschnittlich gut und zielführend strukturiert. Dies trifft insbesondere auf die für die fachliche und fiskalische Steuerung besonders relevanten Kernprozesse in den Hilfen zur Erziehung und beim Kinderschutz zu. In allen Aufgabenfeldern ergaben sich einzelne Optimierungsansätze, die sowohl die strategische Ausrichtung, die Aufbau- und Ablauforganisation, als auch die Aufgabenzuordnung umfassen. Einzelne Aufgaben werden aus Zeitmangel nicht mit der hinreichenden Qualität wahrgenommen. Die Leitungsspanne der Sachgebietsleitung für den RSD und den KSD ist überdurchschnittlich groß. Auch in der Jugendgerichtshilfe ist eine Erhöhung des Leitungsanteils zu empfehlen Strategische und fachliche Herausforderungen in einzelnen Handlungsfeldern Die zentralen Herausforderungen für die einzelnen Sachgebiete werden im Folgenden kurz zusammengefasst dargestellt Zentrale Herausforderungen für den Regionalen Sozialen Dienst (RSD) und den Kinderschutzdienst (KSD) Steuerung der Hilfen zur Erziehung Für die Steuerung der Hilfen zur Erziehung und passgenaue Hilfen sind sowohl eine gut konzipierte Falleingangsphase, in der über den erzieherischen Bedarf entschieden wird, als auch eine Fallsteuerung, die sich an den Wirkungen der Hilfen orientiert, erforderlich. Die Falleingangsphase im Main-Kinzig-Kreis ist überzeugend konzipiert, die eigene Beratung kann jedoch noch ausgebaut werden. 6

7 Wir empfehlen, die Steuerung der Hilfen im Fallverlauf zu optimieren, die darauf abzielt, Hilfen rechtzeitig zu beenden. Hierfür sind verstärkte Kontakte zu den Beteiligten und eine verbesserte Elternarbeit notwendig, um das eigene Fallwissen zu erhalten. Eine Einschätzung der Wirkung der Hilfen durch alle Beteiligten unterstützt die Fallsteuerung. Ferner wird empfohlen, verstärkt niedrigschwellige und präventive Angebote im Sozialraum zu initiieren und für die Deckung des erzieherischen Bedarfs zu nutzen. Diese Ansätze sind aus externer Sicht sowohl aus fachlichen als auch aus fiskalischen Gründen zielführend. Hilfen für Kinder und Jugendliche mit seelischer Behinderung nach 35a SGB VIII Die Hilfen für Kinder und Jugendliche mit seelischer Behinderung sind eine enorme fachliche wie auch fiskalische Herausforderung für die Jugendhilfe. Zwei Entwicklungen spielen dabei eine zentrale Rolle: Die Bemühungen um Integration von Menschen mit Behinderung in das Regelsystem auch im Bereich der Schulen durch Veränderung des Schulsystems und den zunehmenden Einsatz von Integrationshelfern. Die Entlastung des Bildungssystems auf Kosten der Jugendhilfe, indem jungen Menschen mit Teilleistungsstörungen (LRS, Dyskalkulie) eine seelische Behinderung zugeschrieben wird, um Hilfen so über die Jugendhilfe finanzieren zu können. Beide Herausforderungen stellen einen hohen fachlichen Anspruch an die Arbeit der Fachkräfte im RSD/KSD. Wir empfehlen daher, eine Spezialisierung der Aufgabenwahrnehmung zu erwägen, um rechtssicher und mit der fachlich gebotenen Souveränität auf die Herausforderungen reagieren zu können. Erfolgsfaktoren für die Spezialisierung wurden im Rahmen des Projekts beraten. Bewältigung der Aufgaben durch das FamFG Zum ist das neue FamFG in Kraft getreten, das erhebliche Veränderungen in den familiengerichtlichen Verfahren zur Folge hat, die noch nicht flächendeckend in allen Familiengerichten umgesetzt sind. 7

8 Eine besondere Herausforderung für die Arbeit des RSD/KSD stellt die Wahrnehmung des frühen ersten Termins in Kindschaftssachen dar. Sorge- und Umgangsstreitigkeiten sollen von den Familiengerichten vorrangig beraten und auf einen Konsens der Parteien hingewirkt werden. Verhandlungslösungen sind in familiengerichtlichen Verfahren Urteilslösungen grundsätzlich vorzuziehen. Wir empfehlen, in der Kooperation mit dem Familiengericht darauf hinzuwirken, dass die Zahl der schriftlichen Stellungnahmen und Berichte deutlich reduziert wird. Dies entspricht der Intention des Gesetzgebers, der buchstäblich Verhandlungen priorisiert. Darüber hinaus wurde für die bisher ungelöste Frage des begleiteten Umgangs eine tragfähige Konzeption erarbeitet. Personalwirtschaftliche Herausforderungen Die Gewinnung, Einarbeitung und Pflege von Mitarbeitern für die anspruchsvolle Arbeit im RSD/KSD ist eine der zentralen Herausforderungen für die Zukunftsfähigkeit der Jugendämter. Es gilt qualifiziertes Personal im Wettbewerb mit anderen Arbeitgebern zu gewinnen und zu binden. Voraussetzungen hierfür ist eine gute Einarbeitung, fachliche Begleitung und Qualifizierung der Mitarbeiter. Die Einarbeitung und Fortbildung ist gut konzipiert, es fehlt jedoch an einer ausreichenden fachlichen Beratung und Begleitung der Mitarbeiter. Im Hinblick auf die hohe Zahl junger, unerfahrener Mitarbeiter empfehlen wir eine Erhöhung des Leitungsanteils. Wir empfehlen die Einrichtung einer Stelle von 0,75 VzÄ für die Leitung der Außenstelle Hanau, in der allein 17 Fachkräfte des RSD arbeiten Zentrale Herausforderungen für die Jugendgerichtshilfe (JGH) Ausbau der Angebote Die Zahl der Verfahren mit Beteiligung der Jugendgerichtshilfe steigt. Grund hierfür ist unter anderem ein verändertes Anklageverhalten der Staatsanwaltschaft. Es fehlen dringend Angebote, die den steigenden Bedarf an Unterstützung decken (Verkehrserziehungskurse, Anti-Aggressions-Training, sozialer Trainingskurs, etc.). Ferner sind dringend benötigte, präventiv auf den Sozialraum bezogene Konzepte in Zusammenarbeit mit der Jugendarbeit der Gemeinden und den freien Trägern nicht in ausreichendem Maß vorhanden. Die zentrale Herausforderung für die JGH ist, durch die Erweiterung der oben genannten Angebote auf die gestiegene Zahl der Verfahren zu reagieren. 8

9 Für diese konzeptionelle Tätigkeit ist die Erhöhung des Leitungsanteils auf 0,2 Stellen erforderlich Zentrale Herausforderungen für die Zentralstelle Kinderbetreuung (ZS) Abbau der strukturellen Überlastung Die untersuchten Funktionen in der Zentralstelle für Kinderbetreuung sind trotz Ausnutzung vieler Synergieeffekte durch einen außergewöhnlich hohen Arbeitsanfall belastet. Durch den verstärkten Ausbau der Kindertagesbetreuung, aktuelle Konjunkturprogramme, Veränderungen von Standards der Kindertagesbetreuung und gestiegene Fallzahlen ist ein gesteigerter Arbeitsaufwand in allen begutachteten Arbeitsfeldern zu konstatieren. Das Arbeitsfeld ist auf Grund der politischen Zielsetzungen in den Politikfeldern Bildung, Vereinbarkeit von Beruf und Familie, Integration und Kinderschutz von hoher politischer Bedeutung Zentrale Herausforderungen für die Amtsvormundschaften / Beistandsschaften (AV) Vormundschaft und Pflegschaft Die Amtsvormundschaft hat die Aufgabe, für die Mündel als Sorgeberechtigter verantwortungsvoller Ansprechpartner zu sein. Auf Grund der Unterbesetzung (1,5 unbesetzte Stellen SB) kann die Aufgabe nicht in vollem Umfang wahrgenommen werden. Dies macht sie in Fällen von Kindeswohlgefährdung strafrechtlich angreifbar und kann darüber hinaus ein Organisationsverschulden begründen. Mit dem Sachgebiet wurde eine Konzeption zum Aufbau der Beziehung und Kontaktpflege zum Mündel erarbeitet. Darüber hinaus ist die Teilnahme des Vormundes an jedem Hilfeplan zwingend erforderlich. Gesetzliche Entwicklungen, die stärkere Kontakte zum Mündel vorsehen, sind in der Begutachtung noch nicht berücksichtigt. Unabhängig von der Neuausrichtung ist dafür Sorge zu tragen, dass das Familiengericht Alternativen zur Bestellung des Jugendamtes als Vormund oder Pfleger erhält. 9

10 Beistandschaft Im Bereich Unterhaltsbeistandsschaften empfehlen wir, die Zahlungen von Unterhalt über den Landkreis weitestgehend zu vermeiden. Dieser Zahlvorgang verzögert den Geldfluss vom Zahler zum Empfänger und bindet unnötige Arbeitskraft. Dagegen sollte das Kerngeschäft, die regelmäßige Überprüfung der angemessenen Höhe des Unterhalts, verstärkt wahrgenommen werden. Personalwirtschaftliche Herausforderungen Beide Veränderungen tragen zu einer strategischen Neuausrichtung des Sachgebietes bei, die auch personelle Konsequenzen hat. Benötigt werden künftig verstärkt Fachkräfte für die Sachbearbeitung (für das Aufgabengebiet Vormundschaft vor allem eine sozialpädagogische Fachkraft). Im Gegenzug ist ein Personalüberhang in der Geschäftsstelle und bei der Aufgabe Weiterleitung von Mündelgeld zu verzeichnen Zentrale Ergebnisse der Personalbemessung In nahezu allen Sachgebieten ergibt sich nach der Besetzung noch offener Stellen ein zusätzlicher Personalbedarf in der Sachbearbeitung. Für den RSD und die JGH werden weitere Ressourcen für Leitungstätigkeiten dringend benötigt. Überblick über die Ergebnisse der Personalbemessung Sachgebiet Aktuelle VzÄ (Basis: Stellenplan MKK) davon besetzt* Benötigte VzÄ (Basis: Bemessung/ qual. Schätzung)** Differenz*** (Mehrbedarf/ Überhang) Differenz in % Empfohlene Leitungsanteile im Soll Empfehlungen RSD / KSD 32,85 32,85 38,78-5,93-18,05% 1 VzÄ SGL 0,75 VzÄ stv. SGL, Außenstelle 0,25 VzÄ KSD Hoher Handlungsbedarf im Bereich: Außenstellenleitung Hanau (0,75 VzÄ, noch nicht im Stellenplan verankert) Sachbearbeitung Fallsteuerung (2 VzÄ) WJH 5,40 5,40 6,81-1,41-26,11% 0,1 VzÄ Hoher Handlungsbedarf wg. Überlastung der Mitarbeiter JGH 3,40 2,30 3,36-1,06-31,08% 0,2 VzÄ Besetzung bereits geschaffener Stellen wg. Überlastung nötig AV 8,50 7,00 8,17-1,17-13,76% nicht bemessen Besetzung bereits geschaffener Stellen in der Sachbearbeitung wg. Überlastung nötig, danach: 0,39 VzÄ Bedarf in Sachbearbeitung 0,72 VzÄ Überhang Geschäftszimmer/ Mündelg. ZS 1,50 1,50 2,54-1,04-69,37% 0,5 VzÄ Hoher Handlungsbedarf wg. Überlastung der Mitarbeiter * Zum vorzunehmende Stellenbesetzungen, die zum Begutachtungszeitpunkt bereits veranlasst sind, wurden berücksichtigt. ** Im Bereich der AV wurde mit Stellenbesetzung ausschließlich durch Angestellte gerechnet (Nachbesetzung Sachbearbeitung + neu zu schaffende Stellen) *** Die Differenz bezieht sich auf die aktuelle Stellenbesetzung, nicht auf den Stellenplan. Sie umfasst nicht die zu erhöhenden Leitungsanteile im RSD und in der JGH. 10

11 Empfehlungen zur dringenden Stellenbesetzung: Da nicht zu erwarten ist, dass alle personalwirtschaftlichen Maßnahmen gleichzeitig eingeleitet und erfolgreich durchgeführt werden können, empfehlen wir folgende Maßnahmen prioritär zu bearbeiten: Deckung des Personalbedarfs in den am deutlichsten unterbesetzten Sachgebieten; Zentralstelle für Kinderbetreuung und Wirtschaftliche Jugendhilfe Begründung: Offensichtliche starke Unterbesetzung und damit verbundene Überlastung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter Besetzung der im Stellenplan bereits verankerten, aber zur Zeit unbesetzten Stellen in den Bereichen AV und JGH Begründung: Starke Unterbesetzung in der qualifizierten Sachbearbeitung, damit verbundene Überlastung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter Einrichtung einer Außenstellenleitung für den RSD in Hanau Begründung: Sicherung der fachlich und fiskalisch erforderlichen Fallsteuerung durch Beratung, Unterstützung und Kontrolle der hauptsächlich jungen und unerfahrenen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Außenstelle Besetzung eines Anteils der Stellen im RSD/KSD von zwei VzÄ Begründung: Stärkere Steuerung im Hilfeverlauf, insbesondere im Bezug auf das Hinwirken auf die Beendigung von Hilfen im Hilfeprozess und stärkere Nutzung niedrigschwelliger Angebote im Sozialraum Darüber hinaus empfehlen wir selbstverständlich, auch die anderen, benötigten Stellen im Stellenplan zu verankern und zeitnah zu besetzen. 11

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