Abschlussbericht der Projektgruppe Meldewesen Stand

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1 Verbesserung der Melderegisterauskünfte und Datenübermittlungen durch die automatisierte gemeindeübergreifende Adressrecherche Prüfung der Möglichkeiten der Einrichtung einer länderübergreifenden Brokerkommunikation Abschlussbericht der Projektgruppe Meldewesen Stand Ein effizient arbeitendes Meldewesen ist sowohl aus Gründen der inneren Sicherheit als auch zur Erfüllung einer großen Anzahl von weiteren öffentlichen Aufgaben erforderlich. Der Vollzug des Meldewesens durch die Meldebehörden der Länder ist innerhalb der Bundesrepublik Deutschland inhomogen organisiert. Die Aufspaltung in dezentrale und zentrale Organisationsformen der Datenspeicherung bei den Meldebehörden konfrontiert sowohl die privaten Empfänger von Melderegisterauskünften ( 21 MRRG) als auch die behördlichen Empfänger von Datenübermittlungen ( 18 MRRG) mit erheblichen Problemen bei der Ermittlung der jeweils aktuellen Adresse, wenn wegen des Mehrfachumzugs des Betroffenen die Verfolgung einer Adresskette notwendig wird. Landesinfrastrukturbedingt ist die Verfolgung von Adressketten auf automatisierte Art und Weise landesintern nur zum Teil und länderübergreifend gar nicht möglich. Da dieser unkomfortable Zustand sowohl auf der privaten als auch auf der behördlichen Seite einen enormen Zeit- und Ressourcenverlust darstellt, zeigte die AG X Meld in ihrem Bericht vom 03. März 2004 erste Lösungsansätze für dieses bundesweite Problem auf. Ausgehend von diesem Bericht erhielt die Projektgruppe Meldewesen folgenden Auftrag des AK I der IMK vom : Der AK I bittet die Projektgruppe Meldewesen, die sich aus diesem Bericht ergebenden rechtlichen und organisatorischen Fragen aufzuarbeiten. Dabei ist insbesondere einzugehen auf: Vertragsbeziehungen und Rechtsgrundlagen der Datenübermittlung (landesintern/ länderübergreifend) zwischen Brokerbetreibern und Meldebehörden, Kunden, anderen Brokerbetreibern Anforderungen an Brokerbetreiber (Rechtsform, Vertragsgestaltung), wenn auch Datenübermittlungen von / an Behörden und andere öffentliche Stellen über Broker abgewickelt werden sollen Möglichkeiten der Optimierung der Gebührenstrukturen für elektronische Dienste der Meldeämter mit dem Ziel der einfacheren Abrechnung im Rahmen einer Broker- Infrastruktur. 1

2 Die bundesweiten aktuellen Entwicklungen und neuen Erkenntnisse berücksichtigend, legt die Projektgruppe Meldewesen hiermit den Abschlussbericht zur Problematik Broker und Adresskettenverfolgung vor. 1. Ausgangslage: Melderegisterauskünfte an private Stellen ( 21 MRRG) und Datenübermittlungen an Behörden und sonstige öffentliche Stellen ( 18 MRRG) gehören zu den wesentlichen Aufgaben der Meldebehörden ( 1 Abs. 1 Satz 2 MRRG). Viele Kunden, sowohl aus dem privaten, als auch aus dem behördlichen Bereich, benötigen für die Erfüllung ihrer Aufgaben Auskünfte aus Melderegistern. Es wird geschätzt, dass pro Jahr mehr als 40 Millionen Melderegisterauskünfte erteilt werden. Der größte Teil der Auskunftsbegehren stammt von Großkunden (sog. Power-User). Die Erteilung von Auskünften aus den Melderegistern gehört zu den Massenverfahren der Meldebehörden. Auf der Basis der durch das Gesetz zur Änderung des MRRG und anderer Gesetze vom 25. März 2002 eingeführten Regelungen, welche die Nutzung moderner Kommunikationstechnologien möglich machen, soll auch dieser Bereich der meldebehördlichen Aufgabenerfüllung wesentlich effizienter gestaltet werden. Das von der AG XMeld vorgelegte Grobkonzept vom schlug ursprünglich die Etablierung einer öffentlich-rechtlichen Brokerinfrastruktur vor. Broker würden danach von Meldebehörden damit beauftragt, den Kunden den höherwertigen Dienst der gemeinde- ü- bergreifenden Adressrecherche und Adresskettenverfolgung anzubieten und zu betreiben. Die im Auftrag des AK I durchgeführte Prüfung der Projektgruppe Meldewesen ergab jedoch, dass die Notwendigkeit zur Schaffung einer bundesweiten staatlichen Brokerinfrastruktur nicht gesehen wird. Durch die Projektgruppe Meldewesen wurde vielmehr unter Berücksichtigung vertragsrechtlicher, datenschutzrechtlicher und ökonomischer Aspekte der Aufbau einer privatrechtlich organisierten Brokerinfrastruktur favorisiert. Im OSCI XMeld Projekt wurden die X Meld - Nachrichten entsprechend der Empfehlung der Projektgruppe Meldewesen definiert. Die Änderung in der Organisationsform der Brokerinfrastruktur hatte auf der Ebene der Standardisierung bezüglich der Datenübermittlung an Private kaum Auswirkungen. Alle vorgesehenen Bezüge zur Datenübermittlung an Behörden und sonstige öffentlichen Stellen wurden entfernt. Die vorgelegten Ergebnisse der Projektphase OSCI XMeld 1.3-II, die Bestandteil der Version 1.3 des Standards werden, sind geeignet, die Melderegisterauskünfte an Private deutlich zu verbessern. Durch die zwischenzeitliche Einführung bzw. Planung zentraler (Teil-)Melderegister in der überwiegenden Zahl der Bundesländer (BY, BW, BE, HB, HH, HE, RP, TH, BB, SH, SN) hat sich die Ausgangslage wesentlich verändert. Mittels dieser zentralen Meldedatenbestände kann sowohl die Erteilung der einfachen Melderegisterauskunft an Private, insbesondere Power- User, als auch die Datenübermittlung an öffentliche Stellen von einer Stelle aus realisiert werden. Durch die mit der Einführung zentraler technischer Lösungen verbundenen Synergieeffekte können wesentliche Kosteneinsparungen sowohl bei den Behörden als auch bei den privaten Anfragenden erzielt werden. Angesichts dieser sich derzeit in den Ländern entwickelnden zentralen Strukturen wäre auch der mit der Einrichtung einer öffentlich-rechtlichen Brokerinfrastruktur quasi als Parallelstruktur verbundene Aufwand kaum vertretbar. 2

3 Sowohl die privaten als auch die behördlichen Datenempfänger werden die Meldedaten zukünftig aus Effizienz- und Zweckmäßigkeitserwägungen heraus aus den zentralen Einheiten beziehen (schnelle, kostengünstige Antwort von nur einem Kommunikationspartner). Die derzeit noch aktuellen Probleme der langen Wartenzeiten und der landesinternen Adresskettenverfolgung sind innerhalb dieser Länder mit einem zentralen Landesmeldedatenbestand gelöst. In den Ländern, in denen die Einrichtung von zentralen Meldedatenbeständen bislang nicht geplant ist, stehen für die einfache Melderegisterauskunft an Private ( 21 MRRG) privatwirtschaftliche Angebote (z.b. das unter anderem mit EU-Mitteln finanzierte RISER Projekt, in NW das d nrw-projekt ema ) zur Lösung des Problems der Adresskettenverfolgung zur Verfügung. Die privatrechtlich organisierten Unternehmen werden in dieser Konstellation im Auftrag der Kunden (Abfrager) tätig. Im Weiteren werden sowohl die für die Erteilung der einfachen Melderegisterauskunft online ( 21 MRRG) als auch die für die Datenübermittlung an Behörden und sonstige öffentliche Stellen ( 18 MRRG) bestehenden Ausgangssituationen und Lösungsvorschläge für die landesinterne und länderübergreifende Adresskettenverfolgung dargestellt. Zur besseren Veranschaulichung wurden dafür die folgenden Definitionen zu Grunde gelegt: 1.1 Die Brokerfunktionalität realisiert softwaregestützt folgende Aufgaben: - Auskunftsersuchen entgegennehmen, - Erteilung der einfachen MRA-o, - Anfragende registrieren, - automatisierte Adresskettenverfolgung (im Unterschied zum Power-User) und - Zahlungsverkehr abwickeln. 1.2 Der Brokerbetreiber ist die Stelle, - welche die software-gestützte Brokerfunktionalität realisiert und - damit für die oben genannten Aufgaben verantwortlich ist. Zu diesem Zweck geht der Brokerbetreiber sowohl mit den Meldebehörden/ Meldeportalen/ zentralen Landesmeldedatenbeständen als auch mit den Kunden (Auskunftssuchenden) unterschiedliche Rechtsbeziehungen ein MRRG Melderegisterauskunft an Private: Gemäß 21 MRRG gehört es zu den Aufgaben der Meldebehörden, natürlichen Personen und juristischen Personen des Privatrechts Auskunft über Vor- und Familiennamen, Doktorgrad und Anschriften einzelner bestimmter Einwohner zu erteilen (einfache Melderegisterauskunft). Gemäß 21 Abs. 1a MRRG können diese Melderegisterauskünfte auch auf automatisiert verarbeitbaren Datenträgern, durch Datenübertragung oder - sofern dieser Form der Aus- 3

4 kunftserteilung nicht widersprochen wurde - auch im Wege des automatisierten Abrufs über das Internet erteilt werden. Die derzeit noch auftretenden langen Wartezeiten werden zukünftig aufgrund der automatisierten Auskunftserteilung vermieden. Die technische Grundlage dafür steht bereits seit Februar 2004 mit OSCI XMeld 1.2 zur Verfügung; dort wurden die Melderegisterauskünfte an Private und an Behörden standardisiert. Da die Erteilung von einfachen Melderegisterauskünften im Wege das automatisierten Abrufes über das Internet für alle Bundesländer realisiert werden soll und die Vereinheitlichung der Nachricht Aufwand und Kosten spart, wird von Seiten der Projektgruppe Meldewesen das öffentliche Interesse bezüglich der Standardisierung der Nachrichtenstruktur der Adresskettenverfolgung ausdrücklich bejaht. Weiterreichender Standardisierungsbedarf wird nicht gesehen. Landesintern und länderübergreifend bedarf es zur verpflichtenden Nutzung des Nachrichtenstandards durch die Meldebehörden und Brokerbetreiber der entsprechenden Regelungen landesinterne Adressrecherchen in Ländern mit zentralem Meldedatenbestand: Wie bereits ausgeführt, erhält der Auskunftsersuchende derzeit bei Mehrfachumzügen des Betroffenen regelmäßig mehrere Adressauskünfte. Die Verfolgung einer solchen Adresskette wird auch datenschutzrechtlich kritisch gesehen. In den Ländern mit einer zentralen Meldedatenhaltung wird sich diese Problematik jedenfalls innerhalb des jeweiligen Landes nicht mehr stellen; der Antragsteller fragt bei dem zentralen Datenpool an und erhält lediglich die aktuelle Wohnanschrift des Betroffenen. 2.2 landesinterne Adressrecherchen in Ländern ohne zentralen Meldedatenbestand: In diesem Fall zeigen die bereits bestehenden privatwirtschaftlichen Initiativen, dass die Notwendigkeit, eine öffentlich-rechtliche Brokerinfrastruktur durch die Länder einzurichten, zu finanzieren oder zu betreiben, nicht besteht. Die Projektgruppe Meldewesen ging bei der Prüfung davon aus, dass die Rechtsbeziehungen zwischen Broker und Meldebehörde ebenso wie zwischen Broker und Kunden unter Beachtung der melde-, datenschutz- und gebührenrechtlichen Anforderungen möglichst unkompliziert und nutzerfreundlich zu gestalten sind. Unter dieser Prämisse empfiehlt die Projektgruppe Meldewesen: Der Brokerbetrieb wird zivilrechtlich ausgestaltet. Im Innenverhältnis zwischen Power-User (gilt auch für Einzelanfrager) und Broker besteht ein an 662 BGB orientiertes Auftragsverhältnis. Datenschutzrechtlich ist das Rechtsverhältnis zwischen Kunde und Broker als Auftragsdatenverarbeitung nach 11 BDSG zu gestalten. Im Außenverhältnis tritt der Broker gegenüber den Meldebehörden im eigenen Namen und damit selbst als Auskunftssuchender und Gebührenschuldner auf (mittelbare Stellvertretung). 4

5 Erläuterung: Der Brokerbetrieb ist zivilrechtlich zu organisieren, da die Nutzung einer Broker- Funktionalität zwar auch im Interesse der Meldebehörden, vorrangig aber im Interesse der privaten Kunden (insbesondere Power-User) liegt und eine öffentlich-rechtliche Lösung hohen Regelungsaufwand verursachen würde. Für die datenschutzrechtlichen Obliegenheiten des Brokerbetreibers ist das Bundesdatenschutzgesetz (BDSG) maßgeblich. Das Tätigwerden des Brokers für seine Kunden ist nach Auffassung der Projektgruppe Meldewesen als Auftragsdatenverarbeitung nach 11 BDSG zu gestalten. Danach nimmt der Broker mit seiner Adressrecherche lediglich eine Hilfsfunktion für die Erfüllung der Geschäftszwecke nach Weisung seines Auftraggebers wahr und erfüllt jedenfalls nicht überwiegend eigene Geschäftszwecke. Unter dieser Voraussetzung kommt es nicht zu einer Funktionsübertragung auf den Broker, die einer Bewertung als Auftragsdatenverarbeitung nach 11 BDSG entgegenstünde. Im Interesse der Kunden (vor allem Power-User) sollte diesen nach erfolgreicher Recherche des Brokers unabhängig von der Zahl der beteiligten Meldebehörden nur eine Rechnung gestellt werden. Im Interesse der Meldebehörden hingegen sollten der Anfragende und der Gebührenschuldner identisch sein. Beide Seiten Auftraggeber und Meldebehörden haben somit ein Interesse daran, dass ihnen jeweils nur der Broker gegenübertritt. Als Konsequenz ist das Handeln des Brokers in fremdem Namen nämlich im Namen des Auftraggebers aus Sicht der Power-User und aus Sicht der Meldebehörden nicht sinnvoll. (In diesem Fall wäre Adressat der Melderegisterauskunft und damit auch des Gebührenbescheides der jeweilige Power-User, nicht der Broker selbst.) Einerseits muss dem Power-User zumindest im Hinblick auf die Datenverarbeitung ein vertragliches Weisungsrecht eingeräumt sein (Auftragsdatenverarbeitung, 11 BDSG), andererseits muss der Broker gegenüber der Meldebehörde im eigenen Namen auftreten können. Dafür ist die Trennung der Transaktion in ein rechtliches Innen- und Außenverhältnis notwendig. Im Innenverhältnis zwischen dem Power-User (gilt auch für Einzelanfrager) und dem Broker wird ein Auftragsverhältnis mit entsprechender Weisungsabhängigkeit des Brokers im Sinne des 662 BGB begründet. Im Außenverhältnis zwischen dem Broker und der Meldebehörde tritt der Broker nicht als unmittelbarer (direkter, offener, echter) Stellvertreter des Power-Users entsprechend 164 ff. BGB, sondern als dessen mittelbarer (indirekter, verdeckter, stiller) Stellvertreter auf: Als mittelbarer Stellvertreter handelt der Broker zwar im Interesse und für Rechnung des Power-Users, aber im eigenen Namen. Aus seinen Rechtshandlungen wird daher allein der Broker berechtigt und verpflichtet. Dementsprechend ist er sowohl alleiniger Empfänger der Melderegisterauskunft als auch alleiniger Gebührenschuldner der jeweiligen Meldebehörde. Im Innenverhältnis ist er allerdings verpflichtet, die empfangenen Leistungen (Adressauskünfte) an den Power-User weiterzuleiten; der Power-User (gilt auch für Einzelanfrager) ist nach Maßgabe der jeweiligen vertraglichen Vereinbarung mit dem Brokerbetreiber ver- 5

6 pflichtet, den dem Broker entstandenen Aufwand einschließlich der von den Meldebehörden erhobenen Gebühren zu erstatten. Die datenschutzrechtliche Bewertung entspricht der Beurteilung des bereits erwähnten RISER-Projektes durch das Unabhängige Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Hostein, der sich auch der für den Datenschutz im nicht-öffentlichen Bereich zuständige Düsseldorfer Kreis angeschlossen hat. 2.3 länderübergreifende Adressrecherchen: Zur Realisierung der automatisierten, technisch standardisierten, länderübergreifenden Adresskettenverfolgung besteht bundesrechtlicher Regelungsbedarf. Folgendes Stufenmodell wird zur Umsetzung vorgeschlagen: 1. Übergangslösung: landesinterne Adresskettenverfolgung (mittels möglicher landesrechtlicher Regelungen) 2. Ziel: länderübergreifende Adresskettenverfolgung 2.1 rechtliche Absicherung in einem Bundesmeldegesetz 2.2 soweit nicht unter 2.1 bereits bundesrechtlich einheitlich mitgeregelt, Klärung der rechtlichen und technischen Vorgaben für eine länderübergreifende Gebührenabrechnung über Broker Erläuterung: Zur Realisierung der länderübergreifenden Kommunikation der Meldebehörden mit dem Broker (sofern die Meldebehörde nicht selbst Broker ist) schlägt die Projektgruppe Meldewesen die Aufnahme einer entsprechenden Regelung in ein Bundesmeldegesetz (und eine entsprechende Konkretisierung in einer neuen Bundesverordnung) vor. Als Übergangslösung wären landesinterne Vorgaben für die Meldebehörden hinsichtlich des Kommunikationsstandards vorstellbar. Gemäß dem Auftrag des AK I vom prüfte die Projektgruppe Meldewesen auch Möglichkeiten, die Gebührenstrukturen für elektronische Dienste der Meldeämter bei Inanspruchnahme von Brokern mit dem Ziel der einfacheren Abrechnung zu optimieren. Sie kommt hier zu folgendem Ergebnis: Einziger Weg zur Einführung einer bundeseinheitlichen Gebühr in diesem Zusammenhang ist die Aufnahme einer entsprechenden Regelung in ein Bundesmeldegesetz bzw. eine Bundesverordnung mit entsprechendem Inhalt. Ohne eine Regelung des Bundes würde die Einführung einer bundesweit einheitlichen Gebühr für die Erteilung der einfachen MRA-o ein einheitliches Vorgehen der Länder voraussetzen, was angesichts der bisherigen unterschiedlichen landesrechtlichen Regelungen (z.b. Satzungsrecht oder landeseinheitliche Festgebühr) nicht realistisch erscheint. Die Projektgruppe Meldewesen geht vielmehr nach geltendem Recht davon aus, dass die Meldebehörden die ihnen nach dem jeweiligen Landeskostenrecht zustehenden Gebühren erhalten. Die Möglichkeit, dem Anfragenden bei einer Adresskettenverfolgung (z.b. bei der Stadt Dortmund ca. 30% aller Anfragen) eine bundesweit einheitliche, von der Zahl der be- 6

7 troffenen gesuchten Personen abhängige, Gebühr anzubieten und den beteiligten Gemeinden einen pauschalierten Kostenanteil zu erstatten, würde eine Änderung sämtlicher Kostengesetze der Länder und ggf. einen entsprechenden Staatsvertrag der Länder voraussetzen MRRG Datenübermittlung an Behörden oder sonstige öffentliche Stellen In Folge des AK I Beschlusses vom hatte die Projektgruppe Meldewesen auch den Auftrag: Anforderungen an Brokerbetreiber (Rechtsform, Vertragsgestaltung), wenn auch Datenübermittlungen von Meldebehörden an andere Behörden oder öffentliche Stellen über Broker abgewickelt werden sollen zu prüfen. Während die technischen Abläufe der einfachen Melderegisterauskunft online nach 21 MRRG denen der Datenübermittlung an Behörden und sonstige öffentliche Stellen nach 18 MRRG gleichen und damit eine pragmatische Übernahme der Lösungen für die einfache Melderegisterauskunft nahe liegt, zeigt der rechtliche Vergleich gravierende Unterschiede. Gemäß 18 Abs. 1 MRRG darf die Meldebehörde einer anderen Behörde oder sonstigen öffentlichen Stelle im Inland aus dem Melderegister Daten von Einwohnern übermitteln; soweit dies zur Erfüllung von in ihrer Zuständigkeit oder in der Zuständigkeit des Empfängers liegenden Aufgaben erforderlich ist. Auch wenn mit 18 Abs. 1a MRRG die rechtliche Voraussetzung für die landesrechtliche Zulassung der Datenübermittlung über das Internet grundsätzlich geschaffen wurde, ist die tatsächliche Realisierung an weitere Voraussetzungen gebunden. Der automatisierte Abruf von Meldedaten ist als eine spezielle Form der regelmäßigen Datenübermittlung gemäß 18 Abs.4 MRRG nur zulässig, soweit dies durch Bundes- oder Landesrecht unter Festlegung des Anlasses und des Zwecks der Übermittlung, der Empfänger und der zu übermittelnden Daten bestimmt ist. Um Behörden und öffentlichen Stellen einen automatisierten Abruf der Einwohnerdaten in dem Umfang, wie private Anfrager Daten im Rahmen des 21 MRRG erhalten (die meisten Anfragen von Behörden beziehen sich auf Daten, die der einfachen Melderegisterauskunft entsprechen), zu ermöglichen, ist folgende rechtspolitische Grundsatzentscheidung zu treffen: Alle Behörden und öffentliche Stellen erhalten im Rahmen des 18 MRRG generell Zugang zu den Daten, die Privatpersonen im Rahmen der sog. einfachen Melderegisterauskunft gemäß 21 MRRG mitzuteilen sind. Erst durch eine entsprechende Lockerung des insbesondere in 18 Abs. 4 MRRG verankerten Zweckbindungsprinzips eröffnet sich auch die Möglichkeit zur Adresskettenverfolgung (Brokerfunktion) bei Anfragen durch Behörden und andere öffentliche Stellen. Der Broker wird in diesem Fall im fremden Namen nur als Auftragsdatenverarbeiter (i.s. der Landesdatenschutzgesetze) der Meldebehörden tätig werden können, sofern hierfür keine besondere landesgesetzliche Regelung getroffen wird. Zusammenfassung der vorliegenden Ergebnisse: Mit den Vorschlägen zur rechtlich-organisatorischen Gestaltung, aber auch zu den fachlich-technischen Lösungen, konnte der ursprüngliche Projektauftrag erfüllt werden 7

8 21 MRRG einfache Melderegisterauskunft online: Grundvoraussetzung für die Realisierung der länderübergreifenden Adresskettenverfolgung ist die Aufnahme entsprechender Regelungen in ein Bundesmeldegesetz (und eine entsprechende Konkretisierung in einer neuen Bundesverordnung). Eine bundesweit einheitliche Gebührenstruktur könnte in diesem Zusammenhang mit geregelt werden. Bis dahin wird folgendes Stufenmodell vorgeschlagen: 1. Übergangslösung: landesinterne Adresskettenverfolgung (landesrechtliche Regelungen) 2. Ziel: länderübergreifende Adresskettenverfolgung 2.1 rechtliche Absicherung in einem Bundesmeldegesetz 2.2 soweit nicht unter 2.1 bereits bundesrechtlich einheitlich mitgeregelt, Klärung der rechtlichen und technischen Vorgaben für eine länderübergreifende Gebührenabrechnung über Broker 18 MRRG Datenübermittlung an Behörden und sonstige öffentliche Stellen: Um Behörden und anderen öffentlichen Stellen einen automatisierten Abruf von Einwohnerdaten in dem Umfang, wie private Anfrager Daten im Rahmen der sog. einfachen Melderegisterauskunft gemäß 21 MRRG erhalten, zu ermöglichen, ist eine dahingehende rechtspolitische Grundsatzentscheidung zu treffen: Alle Behörden und öffentliche Stellen erhalten im Rahmen des 18 MRRG generell Zugang zu den Daten in dem Umfang, wie ihn private Anfrager im Rahmen des 21 MRRG bekommen. Erst eine entsprechende Lockerung des insbesondere in 18 Abs.4 MRRG verankerten Zweckbindungsprinzips eröffnet auch die Möglichkeit zur Adresskettenverfolgung (Brokerfunktion) bei Anfragen durch Behörden und andere öffentliche Stellen. 8

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