Neue Wege: Vernetzte Betreuung. Übergangsmanagement in Niedersachsen

Transkript

1 Fakultät Soziale Arbeit Abschlussbericht Neue Wege: Vernetzte Betreuung. Übergangsmanagement in Niedersachsen Dr. Reiner Hollmann, Prof. Dr. Ute Ingrid Haas Wolfenbüttel,

2

3 Executive Summary: Neue Wege: Vernetzte Betreuung. Das Übergangsmanagement in Niedersachsen Die Studie wurde von Juli 2010 bis Juli 2012 von der Ostfalia Hochschule für angewandte Wissenschaften, Hochschule Braunschweig/Wolfenbüttel durchgeführt und von der Europäischen Union sowie dem Niedersächsischen Ministerium für Wissenschaft und Kultur finanziert. Das Interesse und die erste Idee, das Projekt durchzuführen, entstanden bereits Zu dieser Zeit befand sich die soziale Arbeit mit Inhaftierten, ihre Resozialisierung und gesellschaftliche Integration nach der Entlassung aus der Haft, in vielen Bundesländern auf dem Prüfstand. Unter dem Sammelbegriff Übergangsmanagement wurden neue Strategien und Konzepte entwickelt, in Projekten erprobt und eingeführt. Für Niedersachsen sind in diesem Zusammenhang zwei Projekte zu benennen: Das Projekt Verzahnte Entlassungsvorbereitung der Jugendanstalt Hameln sowie das Projekt Fit für die Zukunft der offenen Vollzugseinrichtungen der Justizvollzugsanstalt (JVA) Braunschweig (Abteilung Burgdorf), der JVA Oldenburg (Abteilung Wilhelmshaven) sowie die JVA Lingen-Damaschke. Niedersachsen ist verglichen mit anderen Bundesländern erst spät in die Reform des Übergangsmanagements eingestiegen. So konnten die Erfahrungen anderer Länder dafür genutzt werden, von Anfang an die zentralen Akteure beim Übergangsmanagement einzubeziehen, also den Vollzug, den Ambulanten Justizsozialdienst (AJSD) und die Freie Straffälligenhilfe. Diese damals neue Entwicklung wird inzwischen in anderen Bundesländern aufgegriffen. Entsprechend der Situation im Jahr 2009 sind das Niedersächsische Justizministerium (MJ), die Leitende Abteilung des AJSD, die Dachverbände der Freien Straffälligenhilfe (Caritas, Diakonie und Paritätischer) sowie die 14 Anlaufstellen für Straffällige (ASTen) Partner des hier vorgestellten Projekts. Beteiligt waren der Strafvollzug mit elf Justizvollzugsanstalten und der Jugendanstalt Hameln, der AJSD mit seinen elf Bezirken sowie die 14 ASTen für Straffällige in Niedersachsen. Die vorliegende Evaluation ist als Ist-/Sollanalyse angelegt. Sie basiert nicht auf der Analyse von theoretischen Konzepten oder den Meinungsäußerungen und Positionierungen von Vertretern der Politik, der Sozialverbände oder der Behördenleitungen, sondern auf den Erfahrungen, Einschätzungen und Bewertungen der Praktiker. 5

4 Aufbau der Studie: Da empirische Forschungsarbeiten, die sich mit der sozialen Arbeit mit Straffälligen befassen, immer noch Mangelware sind, werden nach der Einleitung (Kapitel 1) zunächst die Vorgehensweise (Konzept und Methode; Kapitel 2) sowie der Untersuchungsgegenstand (Datenbasis und Samplebeschreibung, Kapitel 3) genau beschrieben. In Kapitel 4 steht die retrospektive Bewertung der Entlassungsvorbereitung vor dem Jahr 2009 im Mittelpunkt (Ist-Analyse), wobei die Experten- und die Beschäftigtenperspektive unterschieden werden. Im Kapitel 5 wird analysiert, welche Merkmale für die Experten und für die Beschäftigten Bestandteil eines optimalen Übergangsmanagements sind und wie sie das Reformklima zu Prozessbeginn einschätzen. Die zu erwartenden Vorteile/Verbesserungen und Risiken der Reform für die eigene Organisation und für die Inhaftierten sind Gegenstand von Kapitel 6. Kapitel 7 fokussiert dann auf den Prozessverlauf der Reform, indem die Informations- und Beteiligungsmöglichkeiten der Experten und Beschäftigten untersucht und bewertet werden. Ab Kapitel 8 stehen die reformbedingten Veränderungen beim Übergangsmanagement im Mittelpunkt. Dabei wird der Fokus zunächst auf die Rahmenbedingungen und die Strukturen des Übergangsmanagements Ende 2011/Anfang 2012 gerichtet. Wie sich die Informations- und Kooperationspraxis der drei zentralen Akteure seit Anfang 2009 verändert hat, ist Gegenstand von Kapitel 9. Unter dem Stichwort Kulturwandel werden dabei auch das Klima der Zusammenarbeit sowie die Sensibilisierung der Beschäftigten in der eigenen Organisation für das Themenfeld Übergangsmanagement berücksichtigt. Im Kapitel 10 wird der Fokus auf vier Themenfelder gerichtet, deren Regelung zum Entlassungszeitpunkt für einen erfolgreichen Start der Haftentlassenen in die Freiheit von zentraler Bedeutung sind: die Aushändigung vollständiger Ausweis- und Arbeitspapiere, die Wohnsituation, die Finanzierung des Lebensunterhalts sowie die Vermittlung in Arbeit oder Ausbildung. Während in Kapitel 6 die erwarteten Verbesserungen und Risiken für die Inhaftierten thematisiert werden, wird in Kapitel 11 der Frage nachgegangen, was sich Ende 2011/Anfang 2012 tatsächlich beim Übergangsmanagement bereits für die Inhaftierten verändert hat. Geht es um die Reform des Übergangsmanagements, geraten selten die Beschäftigten der Akteure in den Blickwinkel. Im Kapitel 12 wird deshalb der Frage nachgegangen, welche Risiken und Vorteile die Beschäftigten für ihre persönliche Arbeitssituation mit der Reform des Übergangsmanagements in Niedersachsen verbinden. 6

5 Den Abschluss der inhaltlichen Evaluation bildet in Kapitel 13 ein Vergleich der Gesamtbewertung des Übergangsmanagements Ende 2011/Anfang 2012 mit der Entlassungsvorbereitung vor 2009 gezogen wird. Im Kapitel 14 werden schließlich die zentralen Befunde der Evaluation zusammengefasst, vor allem aber 14 Handlungsempfehlungen formuliert, die konkrete Sachverhalte zur weiteren Verbesserung des Übergangsmanagements in Niedersachsen aufgreifen. Zusammenfassung und Handlungsempfehlungen Beschäftigte und Experten attestieren der Entlassungsvorbereitung vor 2009 einen erheblichen Reformbedarf und haben sehr klare Vorstellung davon, was verändert werden müsste, um das Übergangsmanagement optimal zu gestalten. Sie sehen im aktuellen Reformprozess gute Chancen, diese Vorstellungen zumindest teilweise realisieren zu können. Schließlich nehmen sie bereits erste, reformbedingte Verbesserungen war: bei den Strukturen und Rahmenbedingen des Übergangsmanagements, bei der Kooperation und Kommunikation der zentralen Akteure, beim Kulturwandel, in der Zusammenarbeit mit den Inhaftierten, bei konkreten Sachverhalten in der Entlassungssituation und (teilweise) auch bei der persönlichen Arbeitssituation. Insofern lassen die Befunde aus den qualitativen Expertengesprächen, den Telefoninterviews mit den Experten und der quantitativen Beschäftigtenbefragung den Schluss zu, dass gute Chancen bestehen, beim Übergangsmanagement einen erfolgreichen und nachhaltigen Reformprozess zu etablieren. Die Evaluation hat jedoch auch sehr klar gezeigt, dass es sich bei der Reform des Übergangsmanagements nicht um einen einmaligen Kraftakt, sondern um einen länger andauernden Prozess handelt. Bisher sind die Akteure erfolgreich die ersten Schritte gegangen, sie stehen jedoch noch immer am Anfang der Reform. Der eingeschlagene Weg sollte kontinuierlich weiter beschritten werden; möglicherweise sind auch einige neue Reformaspekte zu berücksichtigen bzw. sollte bei einigen konkreten Details nachgesteuert werden. Beschäftigte und Experten bringen jedenfalls sehr nachdrücklich einen weiteren Handlungsbedarf zum Ausdruck, der sich zu folgenden Handlungsempfehlungen bündeln lässt: 1. An der Basis, also bei den Praktikern, ist die Reform und die Bedeutung des Übergangsmanagements noch nicht überall in den Köpfen der Beschäftigten angekommen. Daher sehen die Beschäftigten einen großen Bedarf, die Kolleginnen und Kollegen in der eigenen Organisation für das Übergangsmanagement zu sensibilisieren. 2. Als gut geeignetes Instrument, die Informationspraxis und die Kooperation der zentralen Akteure zu verbessern sowie gegenseitige Vorbehalte oder Berührungsängste abzubauen und die Reform regional zu verankern, haben sich der Abschluss einer Kooperationsvereinbarung 7

6 8 und die Gründung eines regionalen Arbeitskreises erwiesen. Das ist in neun Regionen bereits geschehen und soll in den übrigen vier Regionen spätestens 2013 erfolgen. 3. Offen ist im Herbst 2012 dagegen noch, wie die Kommunikation zwischen den regionalen Kooperationsclustern (regionalen Arbeitskreisen) organisiert werden kann. Dieses Erfordernis ist insofern wichtig, um sich gegenseitig zeitnah über die Bereiche des Übergangsmanagements in Niedersachsen informieren zu können. Durch die Schaffung von derartigen überregionalen Kommunikations- und Kooperationsstrukturen besteht eine sehr gute und praktikable Chance, voneinander lernen zu können. 4. Vielerorts hat inzwischen der Prozess begonnen, die AV Übergangsmanagement auf die operative Ebene zu bringen und dort anzuwenden, so geschehen in den regionalen Kooperationsclustern, aber auch in einzelnen Institutionen. Dieser Prozess sollte fortgeführt werden und idealerweise in Mindeststandards für alle JVAen, alle AJSD-Bezirke und alle ASTen münden. Auf diese Weise lassen sich die Verbindlichkeit und die Verlässlichkeit der Zusammenarbeit verbessern. 5. Teilweise resultiert aus den bereits vollzogenen Veränderungen (beispielsweise beim Umgang mit den Schweigepflichtentbindungen sowie bei der Zusendung der Stellungnahmen zur vorzeitigen Entlassung an den AJSD) weiterer Klärungsbedarf. Auch hier sind gemeinsame Absprachen und die landesweite Vereinheitlichung oder Standardisierung der Vorgehensweise sinnvoll. 6. Die Einsetzung der Entlassungskoordinatoren in den JVAen und der zentralen Ansprechpartner für das Übergangsmanagement im AJSD stellt eine erhebliche Verbesserung dar. Allerdings scheint die Rolle der Entlassungskoordinatoren in den JVAen nicht immer klar zu sein. Von einigen Experten werden Überlegungen geäußert, die vor allem in Verbindung mit der Entwicklung, Einführung und Umsetzung von einheitlichen Standards oder Qualitätskriterien für das Übergangsmanagement Bedeutung gewinnen können: Ist es sinnvoll, die Entlassungskoordinatoren als Stabsstelle bei der Anstaltsleitung anzusiedeln? Eine Rollenklärung für die Entlassungskoordinatoren erscheint erforderlich. 7. Die grundsätzliche Teilnahme des AJSD oder der ASTen an der letzten Vollzugsplankonferenz, vor der Entlassung des jeweiligen Inhaftierten erscheint sinnvoll, ist aber offenbar nicht immer zu realisieren. Dennoch sollte für jeden dieser Inhaftierten ein Prozess der Übergabe stattfinden und als Standard festgelegt werden. Dieser Standard erfordert nicht immer die Teilnahme an einer Vollzugsplankonferenz oder ein persönliches Treffen der Akteure. Möglicherweise kann auch ein Tele-

7 fonat oder ein -Kontakt zunächst ausreichen. Wichtig ist vor allem, dass die JVAen, sobald der tatsächliche Entlassungstermin feststeht, den AJSD-Bezirk oder die AST darüber informiert, zu welchem Zeitpunkt der Proband oder Klient entlassen wird. 8. In diesem Zusammenhang erscheint es notwendig, die Staatsanwaltschaften und Gerichte intensiver in die Reform des Übergangsmanagements einzubeziehen, um u. a. die Zahl der Blitzentlassungen zu verringern und die AJSD-Bezirke rechtzeitig von der anstehenden Übernahme einer Führungsaufsicht zu unterrichten. 9. Die Reform beim Übergangsmanagement hat insbesondere das Ziel, die Entlassungssituation der Inhaftierten zu verbessern, um dadurch ihre Integrationschancen zu steigern. Wenn ca. 40 % der Experten und ca. 35 % der Beschäftigten Ende 2011 bzw. Anfang 2012 noch keine für die Inhaftierten wahrnehmbare Veränderung benennen können und gleichzeitig die Beschäftigten noch großen Handlungsbedarf bei den Themenfeldern Wohnsituation, Finanzierung des Lebensunterhalts und Vermittlung in Arbeit/Ausbildung erkennen, stellt sich die Frage, ob der Reformverlauf nicht stärker auf die Inhaftierten fokussiert werden sollte. Noch unklar ist in diesem Zusammenhang, ob sich diese Inhaftiertenorientierung von selbst durch die praktische Umsetzung in der nächsten Reformphase ergibt oder ob es erforderlich ist, neuen Überlegungen Raum zu geben und ergänzende Konzepte zu entwickeln. 10. Die häufigere Gewährung von Vollzugslockerungen in der Phase des Übergangsmanagements wird von vielen Experten und Beschäftigten als sinnvoll erachtet, um den Übergang in die Freiheit für die Inhaftierten fließender zu gestalten und ihnen Möglichkeiten zu geben, sich zu erproben und zu lernen. Zu klären wäre, ob für Inhaftierte, die kurz vor ihrer Entlassung stehen, ein gesondertes Prüfverfahren und in den JVAen gesonderte Kennzahlen (Entweichungen, Lockerungsversager ) zur Anwendung kommen können. 11. Viele Beschäftigte sehen sich an der persönlichen Belastungsgrenze angelangt. Zukünftige Veränderungen beim Übergangsmanagement, die für die Beschäftigten eine weitere Verschärfung ihrer Belastungsoder Arbeitssituation bedeuten, sollten diesen Aspekt berücksichtigen. Sollten sich durch die Reform des Übergangsmanagements die Anzahl der Aufgaben und damit auch die Arbeitsmenge erhöhen, erscheint möglicherweise der Einsatz zusätzlicher Ressourcen notwendig. Im ungünstigsten Falle wird die Gefahr gesehen, dass die Zahl der Skeptiker oder Reformgegner steigt und dadurch die Umsetzung der Reformmaßnahmen ins Stocken gerät. 9

8 12. Unter dem Entlastungsaspekt, aber auch unter dem Aspekt der Qualitätssicherung ist ein Sachverhalt aufzugreifen, der die Justizsozialarbeiter des AJSD betrifft: 64 % von ihnen betreuten im Jahr 2011 maximal zehn Inhaftierte, die sich in der Übergangsphase von der Haft in die Freiheit befunden haben. Wird berücksichtigt, dass es sich beim Übergangsmanagement um eine komplexe Aufgabe handelt, wird verständlich, dass für deren qualifizierte Erledigung Vorbereitung und Zeit erforderlich ist, beispielsweise für das Wissen über die Sozialgesetzgebung, die Richtlinien und Standards im Land sowie über die regionale Behörden- und Anbieterstruktur. Zeit ist aber auch nötig für die regionale Vernetzung, die überregionale Kommunikation und Kooperation sowie für die (interne) Qualifizierung. Fraglich ist, ob alle Justizsozialarbeiter des AJSD aufgrund ihrer hohen Arbeitsbelastung diesen Aufwand betreiben können, der aber erforderlich ist, soll die Qualität beim Übergangsmanagement hoch gehalten und dementsprechend festgelegte Standards eingehalten werden. Vor diesem Hintergrund erscheint es plausibel zu prüfen, ob es für den AJSD nicht effizienter und für alle Justizsozialarbeiter entlastend ist, das Prinzip der Aufgabenintegration dahingehend aufzuweichen, zumindest in den größeren AJSD-Bezirken bzw. Büro-Standorten Spezialisten für das Übergangsmanagement zu etablieren. 13. Die Umsetzung der Reformmaßnahmen oder Standards beim Übergangsmanagement in die Praxis sollten einem Controlling unterzogen werden. Das würde einerseits das Interesse der Entscheidungsträger signalisieren, die Reform konsequent in eine veränderte Praxis zu überführen. Zudem tragen die Entwicklung von Kennzahlen, ihre EDV gestützte Auswertung sowie die Berücksichtigung des Übergangsmanagements im Berichtswesen oder in den Geschäftsprüfungen dazu bei, die neuen Standards und Arbeitsweisen flächendeckend zu etablieren. 14. Schließlich erscheint es sinnvoll, in einigen Jahren die Wirkung der Reform zu evaluieren. Die Etablierung einer reinen Rückfallstatistik würde hierfür zu kurz greifen, weil dadurch der Einfluss des Übergangsmanagements auf das tatsächliche spätere Verhalten der Inhaftierten überschätzt werden würde. Eine adäquate Fragestellung einer solchen Evaluation könnte stattdessen darauf zielen, zum Entlassungszeitpunkt die Chancen der Inhaftierten auf ein Leben in Freiheit ohne Straftaten zu ermitteln. Interessant wäre es, diese Fragestellung auch unter Berücksichtigung der Inhaftiertenperspektive zu untersuchen. 10

9 Inhalt Seite Executive Summary 5 Inhalt 11 Abbildungsverzeichnis 18 Abkürzungsverzeichnis 22 1 Einleitung 23 Teil I Konzept und Methode 2 Das Evaluationskonzept Die summative Evaluation Die formative Evaluation Vorgehensweise des Projekts Kooperationsbereitschaft der Projektpartner Flächendeckender Untersuchungsansatz und die exemplarische Betrachtung von Musterregionen Die Auswahl der Musterregionen Art und Umfang der empirischen Methoden Empirische Methoden und Verfahren beim flächendeckenden Untersuchungsansatz Empirische Methoden und Verfahren in den Musterregionen 2.6 Das Mengengerüst

10 Seite 3 Datenbasis und Samplebeschreibung Das Sample der Expertenperspektive Das Sample der Beschäftigtenperspektive Datenbereinigung und Rücklaufquoten Die Arbeitgeber Das Geschlecht Die Berufserfahrung in Jahren Die Praxiserfahrung in der Entlassungsvorbereitung Exkurs: Lange Berufserfahrung gleich größte Praxiserfahrung im Übergangsmanagement? 66 Teil II Ist-Situation am Anfang des Jahres 2009 und Reformklima 4 Die Entlassungsvorbereitung vor dem Jahr Rahmenbedingungen und Struktur der Entlassungsvorbereitung 4.2 Persönliches Engagement und soziale Kontakte der Akteure untereinander bestimmen die Qualität der Entlassungsvorbereitung 4.3 Die wichtigsten Kooperationspartner der zentralen Akteure im Rahmen der Entlassungsvorbereitung 4.4 Die Informations- und Kooperationspraxis der zentralen Akteure bei der Entlassungsvorbereitung 4.5 Zielerreichung bei konkreten Inhalten der Entlassungsvorbereitung

11 Seite 4.6 Bestandsaufnahme oder Veränderungsbedarf? Die Beurteilung der Entlassungsvorbereitung vor 2009: Zufriedenheit oder Veränderungsdruck? Einschätzung der Befunde Das Reformklima: Wünsche, Reformeinstellung und Erwartungen Merkmale des optimalen Übergangsmanagements Positive Reformeinstellung Hoffnung auf eine nachhaltige Entwicklung Gedämpfter Optimismus: Die Chance, die eigenen Ideale umzusetzen Zwischenfazit: Das Feld ist bestellt! Erwartete Chancen und Risiken der Reform des Übergangsmanagements Chancen und Risiken der Reform für die eigene Organisation bzw. Einrichtung Die Risiken für die eigene Organisation bzw. Einrichtung Die Chancen für die eigene Organisation bzw. Einrichtung 6.2 Erwartete Veränderungen für die Inhaftierten durch die Reform beim Übergangsmanagement Die erwartete Risiken Die erwarteten Chancen Die Prozessebene der Reform: Information und Beteiligung 7.1 Die wichtigsten Informationsquellen zur Reform des Übergangsmanagements

12 Seite 7.2 Die Beteiligungsmöglichkeiten am Reformprozess Ideenaustausch und inhaltliche Vorbereitung Konzeption und Entscheidung Umsetzungsbeteiligung Die Bewertung der Beteiligungsmöglichkeiten 163 Teil III Das Übergangmanagement am Ende von 2011 bzw. Anfang von Rahmenbedingungen und Struktur des Übergangsmanagements Die Rahmenbedingungen des Übergangsmanagements Ende Einführung verbindlicher Standards Die Gewährungspraxis bei Vollzugslockerungen Verfügbare Zeitressourcen für das Übergangsmanagement Überregionale Rahmenbedingungen: Entwicklungstrends und Bewertungen am Ende des Jahres Regionale Rahmenbedingungen der Kooperation: Kooperationsvereinbarungen und regionale Arbeitskreise Erfolge und Verbesserungsbedarf bei den Rahmenbedingungen des Übergangsmanagements Der Stellenwert des persönlichen Engagements für ein erfolgreiches Übergangsmanagement 9 Die Informations- und Kooperationspraxis der zentralen Akteure beim Übergangsmanagement Ende 2011 bzw. Anfang Die Unterschiede zur Entlassungsvorbereitung vor dem Jahr

13 Seite 9.2 Aktuelle Entwicklungen beim Übergangsmanagement Ende 2011 bzw. Anfang Kulturwandel: Klima der Kooperation und Sensibilisierung für das Übergangsmanagement Klima der Kooperation Sensibilisierung der Beschäftigten für das Übergangsmanagement Die Zielerreichung bei konkreten Inhalten des Übergangsmanagements 10.1 Die Arbeits- und Ausweispapiere liegen bei der Entlassung vollständig vor 10.2 Die Vermittlung in Arbeit/Ausbildung nach der Haft ist immer geregelt 10.3 Die Finanzierung des Lebensunterhalts ist nach der Haft stets gesichert 10.4 Die Wohnsituation der Inhaftierten nach ihrer Entlassung ist immer geklärt 11 Reformbedingte Veränderungen für die Inhaftierten Kommunikation und Kooperation mit den Inhaftierten Die frühzeitige Kontaktaufnahme zum Inhaftierten Das Einholen der Schweigepflichtentbindung Perspektivwechsel I: Die von den Inhaftierten wahrnehmbaren Veränderungen aus der Expertenperspektive am Ende des Jahres

14 Seite 11.3 Perspektivwechsel II: Die von den Inhaftierten wahrnehmbaren Veränderungen aus der Beschäftigtenperspektive am Ende des Jahres Verbesserungen und Risiken für die Arbeitssituation der Beschäftigten durch die Reform 12.1 Reformbedingte Risiken für die Arbeitssituation der Beschäftigten 12.2 Reformbedingte Verbesserungen für die Arbeitssituation der Beschäftigten Gewinner und Verlierer der Reform Motivation und Engagement für das Übergangsmanagement 13 Die Gesamtbewertung des Übergangsmanagements am Anfang des Jahres Bewertung des Entwicklungsstands durch die Experten 13.2 Bewertung des Entwicklungsstands aus der Beschäftigtenperspektive Die Bewertungen im Vergleich 284 Teil IV Resümee und Ausblick 14 Fazit: Chancen für nachhaltige Verbesserungen beim Übergangsmanagement? 14.1 Erkannter Handlungsbedarf und die Aussicht auf Verbesserungen fördern das Reformklima

15 Seite 14.2 Klare Reformvorstellungen und Realisierungschancen schaffen Identifikationsmöglichkeiten Information und Beteiligung fördern die Motivation Wahrnehmbare Fortschritte sorgen für Kontinuität Die Arbeitssituation der Beschäftigten: Win-win- Situation oder Überlastung? Zusammenfassung Handlungsempfehlungen 303 Teil V Literatur 16 Literaturverzeichnis 307 Teil VI Anhang 17 Interviewleitfäden Leitfaden Expertengespräche Leitfaden Expertengespräche Musterregion Leitfaden Telefoninterviews (Experten) Fragebögen Feedbackbogen Expertenbefragung Fragebogen Beschäftigtenbefragung Bewertungsmatrix Musterregion

16 Abbildungsverzeichnis Seite Kapitel 1 keine Kapitel 2 Abb. 1: Expertengespräche und Protokollerstellung 36 Abb. 2: AJSD-Bezirke und Regionalbüros in Niedersachsen 42 Abb. 3: Schema des Einstiegs in die Beschäftigtenbefragung 52 Abb. 4: Das Mengengerüst 56 Kapitel 3 Abb. 5: Sampleumfang und Datenbereinigung 59 Abb. 6: Arbeitgeber der Befragten 61 Abb. 7: Berufserfahrung in Jahren 62 Abb. 8 Praxiserfahrung in der Entlassungsvorbereitung bzw. im Übergangsmanagement 64 Abb. 9: Berufserfahrungen in der Sozialen Arbeit sowie Praxiserfahrung in der Entlassungsvorbereitung bzw. im 66 Übergangsmanagement Kapitel 4 Abb. 10: Rahmenbedingungen und Struktur der Entlassungsvorbereitung vor Abb. 11: Die Bedeutung von sozialen Kontakten und eigenem Engagement für die Entlassungsvorbereitung 76 Abb. 12: Die häufigsten Kooperationspartner der zentralen Akteure bei der Entlassungsvorbereitung 79 Abb. 13: Informations- und Kooperationspraxis der zentralen Akteure im Rahmen der Entlassungsvorbereitung 83 Abb. 14: Themenspezifische Zielerreichung der Entlassungsvorbereitung 89 Abb. 15: Die Benotung der Entlassungsvorbereitung vor

17 Kapitel 5 Seite Abb. 16: Merkmale eines optimalen Übergangsmanagements 101 Abb. 17: Die wichtigsten Elemente eines optimalen Übergangsmanagements nach Arbeitgebern 102 Kapitel 6 Abb. 18 Risiken der Reform beim Übergangsmanagement für die eigene Organisation Abb. 19 Nutzen der Reform beim Übergangsmanagement für die eigene Organisation Abb. 20 Mögliche Risiken der Reform für die Inhaftierten aus der Expertenperspektive Abb. 21 Erwartete Risiken für die Inhaftierten aus der Beschäftigtenperspektive Abb. 22 Mögliche Chancen der Reform für die Inhaftierten aus der Expertenperspektive Abb. 23 Erwartete Vorteile für die Inhaftierten aus der Beschäftigtenperspektive Abb. 24 Am häufigsten erwartete Vorteile für die Inhaftierten aus der Beschäftigtenperspektive nach Arbeitgebern Kapitel 7 Abb. 25: Informationsquellen zur anstehenden Reform 147 Abb. 26: Positive Bewertung der Informationsmöglichkeiten/des Informationsstands zum Reformprozess 151 Abb. 27: Beteiligungsoptionen am Reformprozess 156 Abb. 28: Positive Bewertung der Beteiligungsmöglichkeiten 164 am Reformprozess Kapitel 8 Abb. 29: Abb. 30: Vergleich der Rahmenbedingungen und Struktur der Entlassungsvorbereitung vor 2009 und des Übergangsmanagements Ende 2011 Organisatorische Rahmenbedingungen des Übergangsmanagements Ende

18 Abb. 31: Abb. 32: Abb. 33: Abb. 34: Abb. 35: Abb. 36: Rahmenbedingungen und Strukturen der regionalen Kommunikation und Kooperation Ende 2011 Regionale Kooperationsvereinbarungen zwischen JVA, AJSD und AST Realisierung und Handlungsbedarf Regionale Arbeitskreise Realisierung und Handlungsbedarf Notwendigkeit, häufiger Vollzugslockerungen zu gewähren Gute Rahmenbedingungen für die Kooperation von JVA, AJSD und AST beim Übergangsmanagement Ende 2011 Ausmaß der individuellen Selbstbestimmung bezüglich des Engagements bei der Entlassungsvorbereitung vor 2009 und beim Übergangsmanagement Ende 2011 Seite Kapitel 9 Abb. 37: Die häufigsten Kooperationspartner der zentralen Akteure vor dem Jahr 2009 und Ende des Jahres 2011 Abb. 38: Informations- und Kooperationspraxis der zentralen Akteure am Ende des Jahres 2011 (I) Abb. 39: Informations- und Kooperationspraxis der zentralen Akteure am Ende des Jahres 2011 (II) Abb. 40: Anerkennung und Wertschätzung der von den Kooperationspartnern geleisteten Arbeit nach Arbeitgebern Ende 2011 Abb. 41: Regionaler Umsetzungsstand und Handlungsbedarf bei der Wertschätzung und Anerkennung der Kooperationspartner Abb. 42: Das Übergangsmanagement hat im Bewusstsein der Beschäftigten bereits einen hohen Stellenwert Abb. 43: Sensibilisierung der Beschäftigten im eigenen Arbeitsbereich für das Übergangsmanagement Kapitel 10 Abb. 44: Themenspezifische Zielerreichung des Übergangsmanagements Ende 2011 bzw. Anfang

19 Seite Kapitel 11 Abb. 45: Die Kommunikation und Kooperation mit dem Inhaftierten Ende 2011 Abb. 46: Für den Inhaftierten wahrnehmbare Veränderungen beim Übergangsmanagement aus der Expertenperspektive Abb. 47: Vom Inhaftierten wahrnehmbare Veränderungen beim Übergangsmanagement aus der Beschäftigtenperspektive Abb. 48: Positive Wirkung der Reformen auf die Chancen des Inhaftierten zur gesellschaftlichen Integration Kapitel 12 Abb. 49: Risiken für die eigene Arbeitssituation aus der Beschäftigtenperspektive 257 Abb. 50 Die drei größten Risiken der Reform für die Beschäftigten nach Arbeitgebern 258 Abb. 51 Verbesserungen für die eigene Arbeitssituation aus der Beschäftigtenperspektive 263 Abb. 52: Die drei größten reformbedingten Verbesserungen der Arbeitssituation nach Arbeitgebern 264 Abb. 53: Fazit zur Arbeitssituation am Ende von Abb. 54: Gewinner/Befürworter, Ambivalente und Verlierer/Skeptiker nach Arbeitgebern am Anfang von Abb. 55: Wunsch oder Interesse, sich zukünftig stärker beim Übergangsmanagement zu engagieren, nach Arbeitgebern 271 Anfang 2012 Abb. 56: Möglichkeiten vorhanden, sich zukünftig stärker beim Übergangsmanagement zu engagieren 273 Abb. 57: Feste Absicht/Bereitschaft vorhanden, sich zukünftig stärker beim Übergangsmanagement zu engagieren 274 Abb. 58: Keine Notwendigkeit, das persönliche Engagement beim Übergangsmanagement zukünftig zu verändern

20 Seite Kapitel 13 Abb. 59 Die Bewertung der Entlassungsvorbereitung sowie des Übergangsmanagements durch die Experten vor 2009, Ende 2010 und Anfang 2012 Abb. 60: Die Benotung der Entlassungsvorbereitung vor 2009 und des Übergangsmanagement am Anfang von 2012 aus der Beschäftigtenperspektive Abb. 61 Vergleich der Beurteilungen der Entlassungsvorbereitung und des Übergangsmanagements durch Experten und Beschäftigte Kapitel 14 keine Abkürzungsverzeichnis AJSD: Ambulanter Justizsozialdienst AK: Arbeitskreis Alg 1 / Alg 2: Arbeitslosengeld 1 und 2 AST: Anlaufstelle für Straffällige Straffälligenhilfe Niedersachsen AV: Allgemeinverfügung AVD: Allgemeiner Vollzugsdienst EV: Entlassungsvorbereitung JA: Jugendanstalt JustuS: Reformprojekt Justiz und Sozialdienst JVA: Justizvollzugsanstalt QueSD: Qualitätsentwicklung im Sozialen Dienst ÜGM: Übergangsmanagement VPK: Vollzugsplankonferenz 22

21 1 Einleitung Die vorliegende Arbeit gibt Auskunft über die Vorgehensweise und Befunde des Projekts Neue Wege: Vernetzte Betreuung. Das Übergangsmanagement in Niedersachsen, das von Juli 2010 bis Juli 2012 von der Ostfalia Hochschule für angewandte Wissenschaften, Hochschule Braunschweig/Wolfenbüttel durchgeführt und von der Europäischen Union sowie dem Niedersächsischen Ministerium für Wissenschaft und Kultur finanziert wurde. Das Interesse und die erste Idee, ein solches Projekt zu konzipieren und durchzuführen, entstanden bereits 2008, als das Forscherteam die Arbeit der Freien Straffälligenhilfe in Niedersachsen evaluierte. 1 Schon damals zeigte sich, dass die Zusammenarbeit zwischen der Freien Straffälligenhilfe 2 und den Justizvollzugsanstalten (JVAen) an der Schnittstelle zwischen Haft und Freiheit (und umgekehrt) nicht immer ohne Reibungsverluste funktionierte. Konsequenterweise, so die damaligen Überlegungen, dürfte sich aber eine solche Untersuchung nicht auf die Kooperation von Vollzug und Freier Straffälligenhilfe beschränken, sondern müsste auch die Bewährungs- und Gerichtshilfe sowie die Führungsaufsicht einbeziehen. Hinzu kam, dass sich zu dieser Zeit in vielen Bundesländern die soziale Arbeit mit Inhaftierten, also vor allem ihre Resozialisierung und gesellschaftliche Integration nach der Entlassung aus der Haft, bereits auf dem Prüfstand befand und unter dem Sammelbegriff Übergangsmanagement (Weber/Klein 2009, 103) neue Strategien oder Konzepte entwickelt, teilweise in Projekten erprobt und eingeführt wurden. So wurde 2007 die Bewährungs- und Gerichtshilfe in Baden-Württemberg privatisiert und diese bisher staatliche Aufgabe an die gemeinnützige Neustart ggmbh vergeben. 3 Mit dem Projekt Integrale Straffälligenarbeit (InStar) wurde in Mecklenburg-Vorpommern ein anderer Weg eingeschlagen. Während der Aufnahme- und der Entlassungsphase wird besonderes Augenmerk auf das enge Zusammenwirken und die systematische Kooperation zwischen den 1 Das Projekt Straffälligenhilfe im Wandel qualifizierend, begleitende Evaluation der Freien Straffälligenhilfe lief von November 2007 bis Januar 2010 (Hollmann/Haas 2010). 2 Hier sind vor allem die 14 niedersächsischen Anlaufstellen für Straffällige zu benennen (Hollmann/Haas 2010; siehe auch ). 3 Vgl. Steindorfner 2007, DJG 2008; Zwinger 2009, Roos/Weber 2009, Glaeser 2011; siehe auch: 23

22 stationären (in den JVAen) und ambulanten Sozialdiensten gelegt. Dabei besteht ein großer Vorteil darin, dass in Mecklenburg-Vorpommern bereits 1991 die Bewährungs- und Gerichtshilfe sowie die Führungsaufsicht zu einem Sozialdienst zusammengefasst wurden (Grosser 2009, Jesse/Kramp 2009, Koch 2009, Roos/Weber 2009). Für große Aufmerksamkeit sorgte und sorgt das Projekt Marktorientierte Ausbildungs- und Beschäftigungsintegration für (ehemalige) Strafgefangene MABiS.NeT in Nordrhein-Westfalen, das vor allem auf die berufliche Ausbildung und die Integration der Haftentlassenen in den Arbeitsmarkt zielt, um so das Rückfallrisiko zu reduzieren. 1 Aber auch in den andern Bundesländern gab und gibt es zahlreiche Projekte, die sich mit der Resozialisierung und gesellschaftlichen Integration ehemals Inhaftierter befassen. 2 Sie vergrößern den Erfahrungsschatz, auf den Politik und Ministerien bei ihren strategischen Überlegungen und der konzeptionellen Arbeit zurückgreifen können. Für Niedersachsen sind in diesem Zusammenhang zwei (Pilot-) Projekte zu benennen: Das Projekt Verzahnte Entlassungsvorbereitung sowie das Projekt Fit für die Zukunft. Das Projekt Verzahnte Entlassungsvorbereitung der Jugendanstalt Hameln (2009) zielt auf die Verzahnung der Zusammenarbeit zwischen der Justizsozialarbeit, den Jugendgerichtshilfen, der freien Straffälligenhilfe und der Jugendanstalt Hameln, mit dem Ziel, die Entlassungsvorbereitung zu verbessern, die Eingliederung zu optimieren, die Nachbetreuung sicher zu stellen und die Rückfallquoten zu senken. Arbeitsgrundlage ist eine Kooperationsvereinbarung zwischen der Jugendanstalt Hameln sowie der Jugendgerichtshilfe und dem Ambulanten Justizsozialdienst (AJSD) aus den Landgerichtsbezirken Hannover und Osnabrück (Dosdall 2011, Roos/Weber 2009). Beim Projekt Fit für die Zukunft (Laufzeit: 11/2007 bis 05/2011) standen die durchgängige Betreuung ( 68 NJVollzG) und der offene Vollzug im Zentrum. Beteiligt waren die offenen Vollzugseinrichtungen der JVA Braunschweig (Abteilung Burgdorf), der JVA Oldenburg (Abteilung Wilhelmshaven) sowie die JVA Lingen-Damaschke. 3 Welling betont vier zentrale Aspekte, die Voraussetzung für einen geregelten Übergang von der Haft in die Freiheit und damit für eine Resozialisierung oder gesellschaftli- 1 Vgl. Wirth 2004, 2006, 2008, 2009a, 2009c; siehe auch: 2 Einen Überblick lieber Roos/Weber 2009.Unter sind zudem vom DBH Fachverband für Soziale Arbeit, Strafrecht und Kriminalpolitik zahlreiche Präsentationen von Projekten zum Übergangsmanagement frei zugänglich. 3 Die Abteilung Burgdorf gehört heute zur JVA Sehnde, die JVA Lingen-Damaschke ist inzwischen Abteilung der JVA Lingen (siehe: 24

23 che Integration der Inhaftierten sind: Die Datenerfassung bei der Aufnahme, inklusive der Überprüfung der Information und ihrer Berücksichtigung in der Vollzugsplanung, das Aufgreifen der Defizite der Inhaftierten anhand von Einzel- und Gruppenangeboten, die Stärkung ihrer Eigenverantwortung sowie die im Rahmen der durchgehenden Betreuung erforderliche Vernetzung des Vollzugs mit den ambulanten Sozialdiensten (Welling 2009, Niedersächsisches Justizministerium 2009c). Die bisherigen Darstellungen verdeutlichen einerseits, dass dem Übergangsmanagement seit Jahren bundesweit größere Aufmerksamkeit gewidmet wird. Andererseits muss diese positive Feststellung eingeschränkt werden. Alle bisher skizzierten Projekte, Maßnahmen oder Konzepte zielen entweder nur auf bestimmte Gruppen von Inhaftierten, beispielsweise die Probanden der Bewährungshilfe oder Führungsaufsicht, Jugendliche, Inhaftierte im offenen Vollzug, kooperationswillige Inhaftierte etc., oder sie stellen ein Handlungsfeld, beispielsweise die Vermittlung in Arbeit/Ausbildung, in den Mittelpunkt des eigenen Wirkens. Der nach Maelicke erforderliche Reso-Masterplan auf Landes- und regionaler Ebene (Maelicke 2008b, 8) kommt somit allenfalls für bestimmte Inhaftiertengruppen oder bei sehr konkreten einzelnen Handlungsfeldern zum Einsatz. Für Niedersachsen kommt erschwerend hinzu, dass die Verantwortlichen, also vor allem das Niedersächsische Justizministerium, deutlich später als in anderen Bundesländern die Initiative ergriffen, die Entlassungsvorbereitung bzw. das Übergangsmanagement zu reformieren. Diese Zurückhaltung wird dadurch verständlich, dass vom Sommer 2006 bis Anfang 2009 in Niedersachsen an einer sehr grundlegenden Reform der sozialen Arbeit mit Straffälligen gearbeitet wurde. Im Reformprojekt Justiz und Sozialdienst stand im Mittelpunkt, die Verwaltung und Steuerung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der ambulanten sozialen Dienste 1, an denen bisher insgesamt 29 Justizbehörden beteiligt waren, in einem Dienst zu konzentrieren; dem Ambulanten Justizsozialdienst (AJSD) mit seiner Leitenden Abteilung in Oldenburg (Niedersächsisches Justizministerium 2009b, 5). Diese Reform betraf nicht nur die Organisationsstrukturen, sondern zog auch massive Infrastrukturmaßnahmen (Gebäude, Hardware-Ausstattung, Nutzung einer gemeinsamen Software) und Veränderungen in der Arbeitsweise (Aufgabenintegration) und den Arbeitsinhalten, beispielsweise der Sexualstraftäterbetreuung, nach sich. Zudem wurden Konzepte für die Personalentwicklung und das Qualitätsmanagement entwickelt und eingeführt (Niedersächsisches Justizministerium 2009b). Schließlich sollte im Rahmen dieses Gesamtumbaus der ambulanten Sozialdienste in Niedersachsen auch 1 Bewährungshilfe, Führungsaufsicht, Gerichtshilfe, Opferhilfe. 25

24 das Übergangsmanagement reformiert werden (Niedersächsisches Justizministerium 2009b, 74ff.). Erst mit der Gründung des AJSD im Januar 2009 war eine zentrale Voraussetzung dafür geschaffen, mit der Reform des Übergangsmanagements in Niedersachsen zu beginnen. Die Wahl des Zeitpunktes ist insofern nachvollziehbar, da ansonsten die ambulanten sozialen Dienste der Justiz bei der Konzeption des Übergangsmanagements und den Vereinbarungen mit dem Vollzug und der Freien Straffälligenhilfe nicht mit einer, sondern mit 29 Stimmen gesprochen hätten. Der Beginn des Reformprozesses beim Übergangsmanagement in Niedersachsen ist zeitnah zur Gründung des AJSD auf das Frühjahr 2009 zu terminieren. Diese Festlegung lässt sich mit drei Sachverhalten begründen: Zunächst fand im März 2009 ein vom Niedersächsischen Justizministerium organisiertes Symposium Übergangsmanagement statt, auf dem unterschiedliche Projekte aus anderen Bundesländern vorgestellt wurden und ein reger Austausch mit Fachexperten stattfand (Niedersächsisches Justizministerium 2009a). Zudem signalisierte das Justizministerium der internen (justiznahen) und externen Öffentlichkeit anhand einiger Pressemitteilungen, dass dem Übergangsmanagement in Zukunft größere Aufmerksamkeit zukommen werde (Niedersächsisches Justizministerium 2009a und 2009c). Schließlich wurde noch im Jahr 2009 damit begonnen, in jeder JVA so genannte Entlassungskoordinatoren und in den elf AJSD-Bezirken zentrale Ansprechpartner für das Übergangsmanagement zu benennen (Niedersächsisches Justizministerium 2009a). Bereits zu diesem frühen Zeitpunkt betonte das Niedersächsische Justizministerium zwei Ziele der Reform: Für das Übergangsmanagement in Niedersachsen sollte flächendeckend eine einheitliche Regelung gelten. Die Anlaufstellen für Straffällige der Freien Straffälligenhilfe (ASTen) sollten von Anfang an, neben dem Vollzug und dem AJSD, als dritter Partner im Reformprozess beteiligt und berücksichtigt werden (Niedersächsisches Justizministerium 2009a). Die zuletzt genannte Zielsetzung verdeutlicht, dass die Reformmaßnahmen in Niedersachsen nicht nur auf die Probanden des AJSD zielen, die vorzeitig entlassen wurden oder unter Führungsaufsicht stehen, sondern auch auf jene Inhaftierte, die auf Endstrafe aus der Haft entlassen werden und von den ASTen beraten und betreut werden oder aber bisher ohne jegliche Unterstützung den Weg aus der Haft in die Freiheit meistern müssen. Möglicherweise resultiert aus dem relativ späten Start der Reform des Übergangsmanagements in Niedersachsen ein zentraler Unterschied in ihrer stra- 26

25 tegischen Anlage. Offenbar wurden die Erfahrungen der anderen Länder dafür genutzt, anders als dort von Anfang an die zentralen Akteure beim Übergangsmanagement einzubeziehen, also den Vollzug, den AJSD und die Freie Straffälligenhilfe. Diese, in ihrer Konsequenz damals neue Entwicklung, wird inzwischen aufgegriffen und weiter ausgebaut. So haben beispielsweise in Niedersachsen im April 2012 und in Nordrhein-Westfalen im Mai 2012 die jeweiligen Justizministerien mit den Regionaldirektionen der Bundesagentur für Arbeit Kooperationsvereinbarungen abgeschlossen, um bei der Integration ehemals Inhaftierter in den Arbeitsmarkt enger zu kooperieren (Niedersächsisches Justizministerium/Bundesagentur für Arbeit2012; Kutschaty 2012). Dieser Trend, den Kreis der zentralen Akteure beim Übergangsmanagement auszudehnen und ihre Zusammenarbeit verbindlich in einer Kooperationsvereinbarung zu regeln, ist jedoch in Hessen am weitesten fortgeschritten, wo im Oktober 2011 die Vereinbarung über die Integration von Strafgefangenen in Hessen unterzeichnet wurde. 1 Entsprechend der Situation im Jahr 2009 sind das Niedersächsische Justizministerium (MJ), die Leitende Abteilung des AJSD, die Dachverbände der Freien Straffälligenhilfe (Caritas, Diakonie und Paritätischer) sowie die 14 Anlaufstellen für Straffällige der Freien Straffälligenhilfe, die jeweils eigenständige Organisationen sind, Partner des hier vorgestellten Projekts. Damit richtet sich der Fokus der Evaluation auf die drei zentralen Akteure der Entlassungsvorbereitung (bis Ende 2008) bzw. des Übergangsmanagements (ab 2009) in Niedersachsen: den Vollzug, den AJSD und die Freie Straffälligenhilfe. Beteiligt waren: der Strafvollzug mit elf Justizvollzugsanstalten und der Jugendanstalt Hameln der AJSD mit seinen elf Bezirken sowie die 14 Anlaufstellen für Straffällige der Straffälligenhilfe in Niedersachsen. Zu erwähnen ist, dass das Projektvorhaben von Anfang an auf großes Interesse der Partner stieß. Besondere Zustimmung rief der frühzeitige Evaluationsbeginn hervor, weil dadurch der Reformprozess begleitet werden konnte (Prozessevaluation), sowie die Berücksichtigung der drei zentralen Akteure 1 Das Besondere an dieser Vereinbarung ist, dass daran das Hessische Ministerium der Justiz, für Integration und Europa, das hessische Sozialministerium, die Regionaldirektion Hessen der Bundagentur für Arbeit, der hessische Städtetag, der hessische Landkreistag, der Landeswohlfahrtsverband Hessen sowie der Landeszusammenschluss für Straffälligenhilfe in Hessen beteiligt sind und damit ihre Zusammenarbeit und der Informationsaustausch grundsätzlich geregelt wird (Hessen 2011, Hessisches Ministerium der Justiz, für Integration und Europa 2011). 27

26 (Vollzug, AJSD und Anlaufstellen), weil diese in Zukunft im Rahmen des Übergangsmanagements als gleichberechtigte Partner agieren sollen. Die vorliegende Evaluation ist als Ist-/Sollanalyse angelegt. Sie basiert nicht auf der Analyse von theoretischen Konzepten oder den Meinungsäußerungen und Positionierungen von Vertretern der Politik, der Sozialverbände oder der Behördenleitungen, sondern auf den Erfahrungen, Einschätzungen und Bewertungen der Praktiker. Dabei werden aus der Experten- und Beschäftigtenperspektive 1 unterschiedliche Inhalte und Zeiträume betrachtet: Zunächst steht die Praxis und Bewertung der Entlassungsvorbereitung vor dem Jahr 2009 aus der Retrospektive im Mittelpunkt (Ist-Analyse). Dabei wird die Experten- und die Beschäftigtenperspektive unterschieden (Kapitel 4). Im Kapitel 5 wird anschließend analysiert, welche Merkmale für die Experten (Ende 2010/Anfang 2011) und für die Beschäftigten (Ende 2011/Anfang 2012) Bestandteil eines optimalen Übergangsmanagements sind und wie sie das Reformklima zu Prozessbeginn einschätzen. Die zu erwartenden Vorteile/Verbesserungen und Risiken der Reform für die eigene Organisation (nur Expertenperspektive) und für die Inhaftierten (Experten- und Beschäftigtenperspektive) sind Gegenstand von Kapitel 6. Kapitel 7 fokussiert dann auf den Prozessverlauf der Reform, indem die Informations- und Beteiligungsmöglichkeiten der Experten und Beschäftigten untersucht und bewertet werden. Ab Kapitel 8 stehen die reformbedingten Veränderungen beim Übergangsmanagement im Mittelpunkt. Dabei wird der Fokus zunächst auf die Rahmenbedingungen und die Strukturen des Übergangsmanagements Ende 2011/Anfang 2012 gerichtet. Wie sich die Informations- und Kooperationspraxis der drei zentralen Akteure seit Anfang 2009 verändert hat, ist Gegenstand von Kapitel 9. Unter dem Stichwort Kulturwandel werden dabei auch das Klima der Zusammenarbeit sowie die Sensibilisierung der Beschäftigten in der eigenen Organisation für das Themenfeld Übergangsmanagement berücksichtigt. 1 Zu den Experten oder Multiplikatoren gehören die Entlassungskoordinatoren in den JVAen, die Bezirksleitungen oder ihre Stellvertretungen beim AJSD sowie die Leitungen der Anlaufstellen. Als Beschäftigte werden im Folgenden alle sozialarbeiterischen oder sozialpädagogischen Fachkräfte bei den drei zentralen Akteuren bezeichnet, die im Arbeitsfeld Entlassungsvorbereitung/Übergangsmanagement aktiv sind. Bei den JVAen gehören in Ausnahmefällen auch Beschäftigte des Allgemeinen Vollzugsdienstes in diese Gruppe, wenn sie Sonderfunktionen beim Übergangsmanagement übernehmen oder sich besonders in diesem Arbeitsfeld engagieren (siehe ausführlich Kapitel 3). 28

27 Im Kapitel 10 wird der Fokus der Evaluation auf vier Themenfelder gerichtet, deren Regelung zum Entlassungszeitpunkt für einen erfolgreichen Start der Haftentlassenen in die Freiheit von zentraler Bedeutung sind: die Aushändigung der vollständigen Ausweis- und Arbeitspapiere, die Wohnsituation, die Finanzierung des Lebensunterhalts sowie die Vermittlung in Arbeit oder Ausbildung. Experten und Beschäftigte beurteilen die Entwicklung und die Fortschritte der letzten Jahre. Während in Kapitel 6 die erwarteten Verbesserungen und Risiken für die Inhaftierten thematisiert werden, wird in Kapitel 11 der Frage nachgegangen, was sich Ende 2011/Anfang 2012 tatsächlich beim Übergangsmanagement bereits für die Inhaftierten verändert hat. Diese Frage wird aus der Expertenund der Beschäftigtenperspektive beleuchtet. Geht es um die Reform beim Übergangsmanagement, wird in der Regel auf die Chancen zur Resozialisierung und gesellschaftlichen Integration der Inhaftierten fokussiert; möglicherweise geraten bei der Thematisierung von Vollzugslockerungen auch die Sicherheit der Öffentlichkeit oder der Opferschutz in den Blick. Der Vollzug, die Bewährungshilfe, die Freie Straffälligenhilfe oder die Regionaldirektion der Bundesagentur für Arbeit etc. sind dann die Akteure, die im Prozess des Übergangsmanagements eine Rolle spielen, wie beispielsweise die oben genannten Kooperationsvereinbarungen belegen. Interessanterweise spielen die Beschäftigten in den beteiligten Institutionen und Einrichtungen im Rahmen der Reformdiskussionen nur selten eine Rolle. Im Kapitel 12 wird deshalb der Frage nachgegangen, welche Risiken und Vorteile die Beschäftigten für ihre persönliche Arbeitssituation mit der Reform des Übergangsmanagements in Niedersachsen verbinden. Den Abschluss der inhaltlichen Evaluation bildet in Kapitel 13 die Gesamtbewertung des Entwicklungsstands beim Übergangsmanagement in Niedersachsen Ende 2011/Anfang 2012 aus der Experten- und der Beschäftigtenperspektive. Das Ausmaß des Fortschritts wird dabei durch einen Vergleich mit den Bewertungen der Entlassungsvorbereitung vor dem Jahr 2009 ermittelt. In Kapitel 14 werden schließlich die zentralen Befunde der Evaluation zusammengefasst, in Kapitel 15 abschließend 14 Handlungsempfehlungen formuliert, die sehr konkrete Sachverhalte zur weiteren Verbesserung des Übergangsmanagements in Niedersachsen aufgreifen. Da empirische Forschungsarbeiten, die sich mit der sozialen Arbeit mit Straffälligen befassen, immer noch Mangelware sind, werden direkt im Anschluss an diese Einführung die Vorgehensweise (Konzept und Methode; Kapitel 2) sowie der Untersuchungsgegenstand (Datenbasis und Samplebeschreibung, Kapitel 3) genau beschrieben. 29

28 Der Mangel an wissenschaftlichen Forschungsarbeiten und Evaluationen zur sozialen Arbeit mit Straffälligen resultiert in der Regel daraus, dass die am Übergangsmanagement beteiligten Institutionen und Organisationen nicht über die erforderlichen Ressourcen verfügen, selbst solche Aufträge zu erteilen. Aus diesem Grund gebührt der Arbeitsgruppe innovative Projekte (AGIP), die beim Ministerium für Wissenschaft und Kultur des Landes Niedersachsen angesiedelt ist, sowie der NBank besonderer Dank. Ohne diese externe Finanzierung durch Gelder der Europäischen Union (EF- RE) wären die Evaluation und die Prozessbegleitung der Reform in Niedersachsen nicht möglich gewesen. Zudem ist dem Niedersächsischen Justizministerium für Justiz, der Leitenden Abteilung des AJSD sowie den drei Sozialverbänden (Caritas/SKM, Diakonie und Paritätischer) zu danken, die nicht nur die Organisation und Ausrichtung der drei Projektworkshops übernahmen, sondern das Evaluationsvorhaben auch während der gesamten Laufzeit tatkräftig unterstützten. Die offene Kommunikation und Kooperation hat sehr dazu beigetragen, die Arbeiten erfolgreich abzuschließen. Großer Dank gebührt schließlich den Experten sowie den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der an der Evaluation beteiligten Institutionen und Einrichtungen. Sie haben die Evaluation mitgetragen und unterstützt, obwohl es für sie ein zusätzlicher Zeitaufwand war, und erst durch die vertrauensvolle und offene Zusammenarbeit die tiefen Einblicke in die Praxis des Übergangsmanagements in Niedersachsen ermöglicht. 30

29 Teil I Konzept und Methode 2 Das Evaluationskonzept Im Forschungsvorhaben Neue Wege: Vernetzte Betreuung. Das Übergangsmanagement in Niedersachsen wird der Fokus auf die Konzeption des Übergangsmanagements und die Praxis der Kooperation zwischen den drei zentralen Akteuren beim Übergangsmanagement gerichtet. Bei diesen drei zentralen Akteuren handelt es sich um den Sozialen Dienst in den Justizvollzugsanstalten (JVAen), den Ambulanten Justizsozialdienst (AJSD) bis Ende 2008 Bewährungs- und Gerichtshilfe sowie Führungsaufsicht sowie die Anlaufstellen für Straffällige der Straffälligenhilfe in Niedersachsen (ASTen). Nicht berücksichtigt werden dagegen die zahlreichen weiteren privaten Anbieter von sozialen Dienstleistungen oder Bildungseinrichtungen in Niedersachsen, die ihre Dienste auch oder ausschließlich Straffälligen oder Inhaftierten offerieren. 1 Trotz dieser Einschränkung war zu erwarten, dass die bisherigen Erfahrungen mit der Entlassungsvorbereitung und die auf das Übergangsmanagement bezogenen Wünsche, Vorstellungen und Erwartungen der Akteure eine beachtliche Bandbreite aufweisen könnten. Dabei könnte eine Spanne vom Sicherheitsdenken und dem Schutz der Öffentlichkeit auf der einen Seite bis hin zur Resozialisierung und der gesellschaftlichen Integration der Inhaftierten auf der anderen Seite markiert werden. Ziel der vorliegenden Evaluation war jedoch nicht nur, eine Bestandsaufnahme der früheren Entlassungsvorbereitung, der Erwartungen an das neue Übergangsmanagement und die bereits tatsächlich vollzogenen Veränderungen vorzunehmen, sondern auch den Reformprozess selbst näher zu beleuchten. Wie werden unterschiedliche Meinungen und Positionen der Akteure in der Konzeption des Übergangsmanagement berücksichtigt? Wie werden im Reformprozess Entscheidungen getroffen? Wer ist im Reformprozess federführend oder, anders ausgedrückt, wer ist Fackelträger der Reform? Wie ist das Reformklima und wie werden die Erfolgsaussichten 1 Beispielsweise das Berufsfortbildungswerk (bfw) des Deutschen Gewerkschaftsbundes (DGB), Schuldnerberatungsstellen oder Drogenberatungsstellen. 31