Evaluierung der aktuellen Ersatzschul-VO: Wo könnten Verstöße gegen das Schulgesetz oder gar gegen Art. 28 der Landesverfassung vorliegen?

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1 Evaluierung der aktuellen Ersatzschul-VO: Wo könnten Verstöße gegen das Schulgesetz oder gar gegen Art. 28 der Landesverfassung vorliegen? Eine nicht unbeachtliche Zahl von Neuregelungen in der Ende Dezember 2008 veröffentlichten Ersatzschul-VO des Landes Sachsen-Anhalt (trat zum in Kraft; Ausnahme: 10 Ausgestaltung der Finanzhilfe trat rückwirkend zum in Kraft) unterliegen nach Auffassung des VDP Sachsen-Anhalt erheblichen rechtlichen (z. B. Verstoß gegen das Schulgesetz) und teilweise sogar verfassungsrechtlichen Bedenken (Verstoß gegen Art. 28 der Landesverfassung). Dabei handelt es sich um die nachfolgenden Regelungen: 1. 1 Erfüllung der Genehmigungsvoraussetzungen a) Die in Abs. 3 Satz 1 vorgesehene Nachweiserbringung einer dauerhaften Gewährung von rechtlichen und wirtschaftlichen Bedingungen für die Errichtung, Organisation und Verwaltungsführung der jeweiligen Ersatzschule geht über die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 28 Abs. 1 der Landesverfassung sowie 16 SchulG-LSA weit hinaus. Der Nachweis der Dauerhaftigkeit kann nicht Gegenstand des Genehmigungs-, sondern nur des Anerkennungsverfahrens (s. 17 Abs. 1 S.1 SchulG-LSA) sein, zumal das Bundesverfassungsgericht mit dem Nachweis der Dauerhaftigkeit auch den Finanzhilfeanspruch verbunden hat. Tatbestandsmerkmal des Art. 28 der Landesverfassung sowie des 16 SchulG-LSA ist es auch nicht, dass der die Genehmigung beantragende Ersatzschulträger zwangsläufig Eigenleistungen (s. Abs. 3 Satz 2) zu erbringen hat. Selbst wenn man aber in Auslegung einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (das sich allerdings noch nie mit der Bedeutung des Art. 28 Abs. 2 unserer Landesverfassung befasst hat) zu dem Ergebnis kommt, derartige Eigenleistungen verpflichtend fordern zu können, hätte dies der Landesgesetzgeber tun müssen. Eine entsprechende Regelung ist jedoch im Schulgesetz nicht zu finden (und erst recht nicht in Art. 28 unserer Landesverfassung).

2 b) Einseitig auf die Schultern der Ersatzschulträger verlagert die Regelung des Abs. 4 das von Art. 7 Abs. 4 GG bzw. Art. 28 Abs. 1 Landesverfassung vorgesehene Verbot der Förderung der Sonderung der Schüler nach den Besitzverhältnissen ihrer Eltern. Das Grundgesetz und die Landesverfassung binden in erster Linie die öffentliche Hand. Nach Auffassung des VDP Sachsen-Anhalt muss deshalb die Finanzhilfehöhe so bemessen sein, dass die Ersatzschulträger auch betriebswirtschaftlich in die Lage versetzt werden, lediglich ein moderates Schulgeld verlangen zu müssen. Wenn es allerdings Eltern geben sollte, die trotzdem nicht den finanziellen Hintergrund haben, um dieses Schulgeld aufbringen zu können, kann es nicht dem Schulträger zwingend auferlegt werden, grundsätzlich auf das (betriebswirtschaftlich notwendige) Schulgeld zu verzichten hier ist aus unserer Sicht das Land in der Verpflichtung. So sehen es offensichtlich beispielsweise auch die Freistaaten Sachsen (übernimmt für einkommensschwache Eltern die Schulgeldzahlungen) und Bayern (zahlt allen Eltern, die ihren Kindern den Besuch einer Ersatzschule ermöglichen, einen sog. Schulgeldersatz ). Selbstverständlich hat das Land darauf zu achten, dass die Ersatzschulträger nicht gewinnorientiert arbeiten (was sie aufgrund ihres Gemeinnützigkeitsstatus schon rein steuerrechtlich auch gar nicht dürfen), es kann einer Ersatzschule, die z.b. in einem sozialen Brennpunktgebiet beheimatet ist, aber nicht auferlegen, bei theoretisch all ihren Schülern von der Erhebung eines Schulgeldes abzusehen hierfür sind die Finanzhilfehöhen (zumal während der Wartefrist!) bei weitem nicht ausreichend. So verweist auch Dr. Andreas Reich, bis zu seinem kürzlich erfolgten Renteneintritt Mitarbeiter des Gesetzgebungs- und Verordnungsdienstes des Landtages und Autor des Kommentars zur Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt (2. Auflage, Bad Honnef 2004), diesbezüglich auf die Verantwortung des Landes: Eine Sonderung könnte ausgeschlossen sein, wenn das Land das Schulgeld ersetzt. (Kommentar, Art. 28, Rn. 3). Zudem hat das Bundesverfassungsgericht zumindest für die Dauer der Wartefrist das Sonerungsverbot selbst in Frage gestellt. Hinzu kommt, dass nach Art. 26 Abs. 3 unserer Landesverfassung alle Eltern das Recht haben, eine Schule (auch in freier Trägerschaft) für ihr Kind auszuwählen und dass Art. 26 Abs. 4 lediglich für die staatlichen Schulen regelt, dass deren Besuch unentgeltlich zu sein hat. Deshalb würde die Regelung des Absatzes 4 vor allem die lediglich genehmigten Ersatzschulträger unangemessen benachteiligen Genehmigungsverfahren a) Problematisch ist, dass die Ersatzschulträger nach Abs. 4 Nr. 4 auch ihre pädagogischen Mitarbeiter und vor allem ihre Betreuungskräfte detailliert benennen sollen Grundgesetz und Landesverfassung sehen dies jedenfalls nicht vor, da sie sich lediglich auf die Lehrkräfte beziehen. Hinzu kommt, dass lediglich bei den freien Grundschulen, die eine verlässliche Öffnungszeit anbieten, durch das Vorhalten von pädagogischen Mitarbeitern ein leichter Einfluss auf die Höhe der Finanzhilfe entstehen könnte dies gilt aber nicht für andere Schulformen und auch nicht für die sonstigen Betreuungskräfte (mit Ausnahme der Förderschulen). b) Auch wenn die Ersatzschulträger in aller Regel die Mitwirkung der Eltern, SchülerInnen und Lehrkräfte gewährleisten werden (z.b. über die Schulkonferenzen) kann die in Abs. 4 Nr. 5 vorgesehene Verpflichtung nicht Gegenstand des Genehmigungsverfahrens sein, da dies weder von Art. 7 Abs. 4 GG noch von Art. 28 Abs. 1 unserer Landesverfassung gefordert wird. c) Für problematisch halten wir teilweise auch einige Forderungen des Abs. 4 Nr. 6. Fraglich ist beispielsweise, was unter den sonstigen im Zusammenhang mit dem Betrieb der Schule entstehenden Kosten zu verstehen ist (z.b. Schulbuchkosten, Fahrtkosten, Kosten für 2

3 Schulspeisung - häufig also auch Kosten, die gleichfalls beim Besuch von staatlichen Schulen anfallen?) und inwiefern die Erbringung dieser Angaben zu den genehmigungsrelevanten Voraussetzungen von Art. 7 Abs. 4 GG bzw. Art 28 Abs. 1 unserer Landesverfassung gehört. Noch verfassungsrechtlich bedenklicher ist, dass die Schulträger auch eine Aufstellung über sonstige Kosten (z. B. für unterrichtsergänzende Förder- und Freizeitangebote, Ganztagsangebote, Internatskosten usw.) vorlegen müssen. Hierdurch werden die Genehmigungsschranken des Grundgesetzes und der Landesverfassung unzulässigerweise erhöht. Außerdem könnte ein (eingeschränktes) Recht auf Einblick in die Finanzierung der Ersatzschulen allenfalls mit der Sorge um den Verbleib öffentlicher Mittel gerechtfertigt werden während der nach 17 Abs. 1, 18 SchulG-LSA bestehenden Wartefrist werden aber regelmäßig keine Landesmittel an die Ersatzschulträger ausgereicht. d) Zu der in Abs. 5 Nr. 6 vorgesehenen Vorlage von Musterarbeitsverträgen für pädagogische Mitarbeiter und Betreuungskräfte wird auf die Ausführungen zu 2.a) verwiesen Genehmigungspflichtige und anzeigepflichtige Änderungen Ein verfassungsrechtlicher Verstoß ist es, wenn undifferenziert wesentliche Änderungen hinsichtlich der nach 2 Abs. 4 ESch-VO im Genehmigungsverfahren zu leistenden Angaben durch die Ersatzschulträger nicht nur anzuzeigen sind, sondern der obersten Schulbehörde sogar ein ausdrücklicher Genehmigungsvorbehalt eingeräumt wird. Dies betrifft nämlich auch die Tatbestandsmerkmale des 2 Abs. 4 Nr. 6 SchulG (z. B. Anhebung der Kosten für unterrichtsergänzende Förder- und Freizeitangebote, Ganztagsangebote, Internatskosten usw.). Es ist aus der Sicht des VDP Sachsen-Anhalt ein klarer Verfassungsverstoß, dass die oberste Schulbehörde die Genehmigung für derartige betriebswirtschaftlich relevante Entscheidungen des Schulträgers, die zu dessen innerer Organisationsfreiheit gehören, erteilen oder auch nicht erteilen kann Ausgestaltung der Finanzhilfe Die hier getroffenen Regelungen können teilweise überhaupt nicht nachvollzogen werden. Die Festlegungen zu den heranzuziehenden Entgeltgruppen und Entwicklungsstufen für die Lehrkräfte und pädagogischen MitarbeiterInnen bzw. Betreuungskräfte in Abs. 3 erscheinen höchst willkürlich. Nach unserer Auffassung ist die Regelung des 18 a Abs. 3 Nr. 4 SchulG so auszulegen, dass hierbei das durchschnittliche Jahresentgelt einer in der entsprechenden Schulform angestellten Lehrkraft zu berücksichtigen ist. Hiervon weicht 10 Abs. 3 ESch-VO aber teilweise sehr stark zu Lasten der freien Schulen ab: Mit Blick auf die tatsächlichen Eingruppierungen der Lehrkräfte vergleichbarer staatlichen Schulen (s. Haushaltsplan des Landes Sachsen-Anhalt für die Haushaltsjahre 2008 und 2009, Einzelplan 07: Kultusministerium: Bildung und Kultur) hätten aus der Sicht des VDP Sachsen-Anhalt für die dargestellten Schulformen sachgerechterweise folgende Entgeltgruppen berücksichtigt werden müssen (bei jeweiliger Berücksichtigung der Stufe 4): - Sekundarschulen: E 13 (tatsächlich gewährt wird laut 10 Abs. 3 Nr. 2 Esch-VO: 65 v. H. E 11, 35 v. H. E 13; Schulen, die ihren Schulbetrieb bis zum aufgenommen haben: 25 v. H. E 11, 75 v. H. E 13 bis zum Schuljahr 2021/22 kontinuierliche Abschmelzung auf das zuerst genannte Niveau; laut Haushaltsplan 2009 sind derzeit an den staatlichen Sekundarschulen die nicht verbeamteten Lehrkräfte wie folgt eingruppiert: 50 in E 14, in E 13; 73 in E 11) 3

4 - Gymnasien: 50 v. H. in E 14, 50 v. H. in E 13 (tatsächlich gewährt wird laut Esch-VO: ausschließlich E 13 (Studienrat); laut Haushaltsplan 2009 sind derzeit an den staatlichen Gymnasien die nicht verbeamteten Lehrkräfte wie folgt eingruppiert: 180 in E 15, 510 in E 14, 666 in E 13) - Berufsbildende Schulen: Fachtheorie: 60 v. H. E 13, 40 v. H. E 14; Fachpraxis: E 10 (tatsächlich gewährt wird laut Esch-VO: Fachtheorie: 40 v. H. E 11; 60 v. H. E 13, Fachpraxis: E 9; laut Haushaltsplan 2009 sind derzeit an den staatlichen berufsbildenden Schulen die nicht verbeamteten Lehrkräfte wie folgt eingruppiert: 149 in E 15, 264 in E 14, 591 in E 13, 15 in E 11 und 80 in E 10 Fachpraxis -; in E 9: niemand); Für die Auffassung des VDP Sachsen- Anhalt spricht auch folgendes Beispiel: Ein Verbandsmitglied wurde im Zuge des Anerkennungsverfahrens dazu aufgefordert, seine Lehrergehälter anzuheben. Nach Auffassung des MK müsste beispielsweise die Schulleiterin des Schulträgers (einer Berufsfachschule) vergleichsweise in die Vergütungsgruppe E 15(!) eingruppiert werden, obwohl nach der ESch-VO bei der Berechnung des hierfür geltenden Schülerkostensatzes lediglich zu 40 % die Vergütungsgruppe E 11 und zu 60 % die Gruppe E 13 berücksichtigt wird. Auch nach Ansicht der Gewerkschaft für Erziehung und Wissenschaft (GEW) sind vor allem die in der ESch-VO vorgenommenen Eingruppierungen der Lehrkräfte an Förderschulen und Berufsbildenden Schulen sowie der Pädagogischen Mitarbeiter/innen nicht nachvollziehbar. Selbst wenn man bei den genannten Lehrkräften von der Annahme ausgehen würde, dass alle Lehrkräfte erst nach Inkrafttreten des TVL ( ) eingestellt worden wären, müssten diese nach Auffassung der GEW jeweils zumindest in die Entgeltgruppe E 13 eingruppiert werden, weil auch an den vergleichbaren staatlichen Schulen eine niedrigere Eingruppierung von neu angestellten Lehrkräften für diese Schulformen nicht in Frage käme. Die Pädagogischen Mitarbeiter/innen, die vom Land Sachsen-Anhalt beschäftigt werden, sind wiederum bisher ausschließlich in der Entgeltgruppe E 8 eingruppiert. Zwar könnte das Land Sachsen-Anhalt neue Pädagogische Mitarbeiter/innen einstellen und diese in die Entgeltgruppe 6 eingruppieren (nur diese sieht die ESch-VO bisher als Grundlage für die Berechnung des Personalkostenzuschusses für Pädagogische Mitarbeiter/innen an freien Schulen vor) einen solchen Fall gibt es aber bisher in der Praxis nicht Nachweis und Verwendung der Finanzhilfe Für die Regelung des Absatzes 5 ist keine Rechtsgrundlage erkennbar, zumal die Finanzhilfe für Ersatzschulen in Sachsen-Anhalt nicht bedarfsorientiert, sondern weitgehend pauschal ermittelt und in der Regel frühestens nach Ablauf der Wartefrist erstmalig ausgereicht wird. Zudem verkennt diese Regelung die tatsächlichen Verhältnisse an einer freien Schule. Auch wenn nicht klar ist, was konkret unter Geschäftsführung alles subsumiert werden kann, muss davon ausgegangen werden, dass zu den Aufgaben der Geschäftsführung u.a. die Personalführung und verwaltung, die Öffentlichkeitsarbeit und die juristische Vertretung des Ersatzschulträgers zu zählen sind. Diese Aufgaben werden sehr kostenintensiv im Falle der staatlichen Schulen vom Land Sachsen-Anhalt sowie von den mit Steuer- 4

5 geldern finanzierten staatlichen Schulträgern wahrgenommen. Ein freier Träger muss diese Aufgaben in Eigenregie wahrnehmen und benötigt dafür in der Regel zwingend eine eigene Geschäftsführung. Steuerrechtlich wird im Übrigen die Angemessenheit der Ausgaben für die Geschäftsführung im Rahmen von Betriebsprüfungen nach Regelungen des Bundesfinanzministeriums (Schreiben vom an die obersten Finanzbehörden der Länder) beurteilt. Hiervon würde Abs. 5 zu Lasten der Ersatzschulträger abweichen. Zur besseren Anschauung soll folgendes Beispiel dienen: Eine einzügige freie Grundschule weist 100 SchülerInnen in 4 Klassen auf. Da aktuell aufgrund der Regelung des 18a Abs. 1 S. 2 SchulG-LSA durchschnittlich nur 21 SchülerInnen einer Grundschulklasse bezuschusst werden, würde für gerade einmal 84 SchülerInnen die Finanzhilfe gewährt werden. Für das Schuljahr 2007/08 betrug der vorläufige Finanzhilfesatz für Grundschulen (inkl. verlässlicher Öffnungszeit) 3.356,07, für 84 SchülerInnen also insgesamt ,88. Hiervon dürften für die Geschäftsführung dieser Grundschule nach der beabsichtigten 5 %-Regelung des Abs. 5 gerade einmal ,49 brutto für ein gesamtes Schuljahr verwendet werden. Abzuziehen wären hiervon noch zumindest die Arbeitgeberanteile an der Sozialversicherung, also ca. 20 Prozent. Übrig bliebe dann für die entsprechende Geschäftsführung ein Bruttoverdienst von ,24 pro Jahr, mithin 978,85 pro Monat. Es kann kaum angenommen werden, dass sich mit einem solchen Gehalt ein(e) Geschäftsführer(in) finanzieren ließe. Für eine Lehrkraft wäre diese Entlohnung jedenfalls in keinster Weise akzeptabel Statistische Auskunftspflicht Vor allem datenschutzrechtlich bedenklich erscheint insbesondere die Regelung des Satzes 3. Sinn der Aufstellung einer Statistik ist es gerade nicht, bestimmte statistische Angaben konkreten Personen zuordnen zu können. Hierbei ist außerdem das besondere Konkurrenzverhältnis zwischen staatlichen (mittelbar oder unmittelbar in Trägerschaft des Landes) und freien Schulen zu berücksichtigen. Der Konkurrent (das Land) erhält so in Zeiten einer immer größeren Lehrerknappheit vertrauliche Angaben z. B. über den konkreten Beschäftigungsumfang von Lehrkräften der konkurrierenden freien Schulen. 5