s Finanzgruppe Deutscher Sparkassen- und Giroverband

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1 s Finanzgruppe Deutscher Sparkassen- und Giroverband Deutscher Sparkassen- und Giroverband (German Savings Banks Association) Charlottenstrasse Berlin Germany Register of Interest Representatives No Stellungnahme des Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes zum Grünbuch Schattenbankwesen [COM (2012) 102 final] der Europäischen Kommission Einleitung Wir bedanken uns für die Möglichkeit der Stellungnahme zu dem von der EU-Kommission am 19. März 2012 vorgestellten Grünbuch Schattenbankenwesen. Dabei begrüßt der DSGV die Grünbuch-Initiative als einen wichtigen Schritt, um einerseits den Erklärungen der G20 nach stärkerer Regulierung und Beaufsichtigung des Schattenbankensystems bzw. dem Grundsatz der G20-Übereinkünfte, wonach jedes Finanzprodukt, jeder Finanzmarktteilnehmer und jeder Finanzplatz einer angemessenen Regulierung und Aufsicht unterliegen soll, Rechnung zu tragen und andererseits Möglichkeiten der Regulierungsarbitrage zwischen reguliertem und unreguliertem Finanzsektor möglichst weitreichend einzugrenzen. Bislang haben sich die durch die Finanzkrise ausgelösten Regulierungsmaßnahmen schwerpunktmäßig auf das klassische Bankgeschäft und dessen Akteure konzentriert. Bei der Umsetzung diesbezüglicher internationaler Vereinbarungen ist die Europäische Union führend. Aus Sicht des Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes ist es nur folgerichtig, nun auch den Bereich der sogenannten Schattenbanken verstärkt ins Visier zu nehmen, denn ein nicht zu vernachlässigender Teil der Finanzmarkttätigkeit erfolgt außerhalb des regulären Bankensektors und dies mit stark wachsender Tendenz. Schätzungen gehen davon aus, dass sich im Jahr 2010 das Volumen des globalen Schattenbankensystems auf rund 46 Billionen belief, während es im Jahr 2002 noch bei rund 21 Billionen lag. Ließe man diesen Bereich weiterhin schwach bzw. unreguliert, so bestünde die Gefahr, dass weite Teile des regulären Bankgeschäfts aus dem regulierten Sektor in den unregulierten Schattenbankenbereich abwandern würden, um die seit der Finanzkrise deutlich strengere Regulierung des Bankensektors zu umgehen

2 Wir stimmen daher mit dem Deutschen Bundesrat überein, dass eine stärkere Kontrolle von Schattenbanken und deren Tätigkeiten sinnvoll ist, um insb. einem Umgehen von bankaufsichtlichen Vorgaben durch eine Verlagerung von Geschäften vom regulierten Bereich in den bislang kaum regulierten Schattenbankensektor und damit einhergehenden Ansteckungseffekten entgegenzuwirken (vgl. Bundesrats-Drucksache 144/1/12). Darüber hinaus sehen wir schon allein aufgrund des genannten Volumens des Schattenbankensektors Handlungsbedarf. a) Sind Sie mit der vorgeschlagenen Definition des Schattenbankenwesens einverstanden? Die in dem vorgelegten Grünbuch abgegebene Definition des Begriffs Schattenbanken stellt einen von mehreren möglichen Ansätzen der Beschreibung dar. Er basiert auf dem Bericht des Financial Stability Board vom 27. Oktober 2011 über die Verstärkung und Regulierung des Schattenbankensektors. Da im sogenannten Schattenbankensektor häufig Aktivitäten als Reaktion auf Regulierungen im klassischen Bankensektor unternommen werden, ist es nach unserem Dafürhalten wichtig, den Begriff Schattenbankenwesen offen zu definieren, das heißt so, dass eine Fortentwicklung möglich ist. Wir stimmen mit der deutschen Bundesregierung dahingehend überein, dass dieser Begriff bewusst weit definiert werden soll, um alle potenziell relevanten Bereiche und Akteure einbeziehen zu können und um in der Lage zu sein, auch künftige Entwicklungen zu berücksichtigen (vgl. dazu Antwort der Bundesregierung auf eine kleine Anfrage der SPD-Bundestagsfraktion zum Thema Schattenbankenwesen BT-Drucksache Nr. 17/9204). Aus Sicht des Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes ist es darüber hinaus wichtig, wenn möglich eine international abgestimmte Definition des Begriffs zu erarbeiten, um eine international einheitliche Überwachung und Regulierung zu erhalten. Dadurch könnten regionale Abwanderungen verhindert werden. Falls eine internationale Abstimmung jedoch nicht zu erzielen sein sollte, sprechen wir uns für eine europäische Regulierung aus. b) Sind Sie mit der vorläufigen Liste der Unternehmen und Tätigkeiten einverstanden? Sollten mehr Unternehmen und/oder Tätigkeiten in die Überlegungen einbezogen werden? Wenn ja, welche? Wir halten es grundsätzlich für schwierig, eine abschließende Liste von Unternehmen zu erstellen, deren Tätigkeiten dem Schattenbankenwesen zugeordnet werden können (vgl. dazu Frage a), denn keine Liste kann abschließend sein. Andererseits muss eine solche Liste von Akteuren bzw. Aktivitäten spezifisch die bestehenden Lücken in der Regulierung abdecken

3 Angesichts der Regulierungsflut, der sich klassische Institute gegenübersehen, haben wir uns stets für eine weitgehende Regulierung des Schattenbankenwesens eingesetzt. Insofern begrüßen wir den Antritt der EU-Kommission mit diesem Grünbuch. Gleichwohl ist es für uns nicht nachvollziehbar, dass auch alle Geldmarkt- und Investmentfonds dem Geltungsbereich unterworfen werden sollen. Damit könnten solide Fondsanbieter, die bereits durch anderweitige Regelungen (siehe Frage k)) umfangreich reguliert werden, unter den Geltungsbereich dieses Grünbuches fallen. Hierbei sind bereits bestehende Unterschiede in der Regulierung von Investment- bzw. Geldmarktfonds zwischen der EU bzw. Deutschland einerseits und der USA andererseits zu beachten. In den USA zeigte sich insb. infolge fehlender Sicherung ein starker Anteilsabzug aus Geldmarktfonds, der wiederum die Stabilität der kurzfristigen Unternehmenskreditvergabe gefährdet hat. In der EU bzw. in Deutschland bestehen jedoch bereits umfangreiche Vorschriften für Investment- und Geldmarktfonds, insb. die Regelung als Sondervermögen, die einem panikartigen Anteilsabzug entgegenwirken. Bereits heute handelt es sich bei Investment- und Geldmarktfonds um hoch regulierte Produkte. Diesbezüglich kann also nicht von "noch nicht von der Finanzmarktregulierung" erfassten Sachbereichen die Rede sein. Die UCITS-Richtlinie und künftig auch die AIFM- Richtlinie geben ein enges Regelwerk vor. Diese sehen u. a. vor, dass ein Risikomanagement auch im Hinblick auf Liquiditätsrisiken vorzuhalten ist, um nur einen Punkt herauszugreifen. Die CESR-Guidelines betreffend Geldmarktfonds geben für diese Fondsart weitere Richtlinien vor, die Qualität und Sicherheit dieser Fondsart gewährleisten sollen. Bei Wertpapierleih- und Repogeschäften haben Investmentfonds besondere Vorgaben, z. B. die vollständige Besicherung von Wertpapierdarlehen, zu beachten. Im Detail ließe sich die Liste der Reglementierung für Investmentfonds noch fortsetzen und weiter ausdifferenzieren. Insofern können Investment- und Geldmarktfonds nicht als Teil eines wenig regulierten Schattenbankensektors gesehen werden. Daher erscheint es angebracht darüber nachzudenken, Investmentfonds aus dem Fokus des Grünbuches gänzlich auszunehmen. Sofern das nicht in Betracht kommt, wäre dringend darum zu ersuchen, die bisherige Regulierung bei sämtlichen künftigen Regulierungserwägungen eingehend zu berücksichtigen und keine überbordende Regulierung von Investmentfonds, auch und insbesondere in Abgrenzung zu anderen Produkten und Akteuren des Finanzmarktes, zu etablieren. In jedem Fall darf eine Regulierung des Schattenbankensektors keine zusätzlichen Belastungen für die klassische Geschäftstätigkeit von Kreditinstituten bedeuten, sondern muss primär die Regulierungsdiskrepanz zwischen Kreditinstituten einerseits und institutionellen Finanzmarktakteuren mit ökonomisch identischen bzw. ähnlichen Finanzmarktgeschäften andererseits schließen. Aus Sicht des Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes müssen insofern auch die sogenannten freien Finanzvermittler und Produkte des Grauen Kapitalmarktes konsequent in die Regulierung des Schattenbankensektors einbezogen werden

4 c) Teilen Sie die Auffassung, dass sich Schattenbankgeschäfte positiv auf das Finanzsystem auswirken können? Haben diese Tätigkeiten weitere Vorteile, die erhalten und künftig gefördert werden sollten? Die Auffassung, dass Schattenbankengeschäfte eine nützliche Rolle im Finanzsystem spielen können, teilen wir in dieser Allgemeinheit nicht. Denn angesichts der vielfach geringeren Aufsichtsstandards für Schattenbanken und der daraus resultierenden Aufsichts- und Regulierungsarbitrage dürfen aus diversen Schattenbankenaktivitäten heute eher höhere Risiken resultieren als aus traditionellen Bankgeschäften. Wichtiger erster Schritt muss es deshalb sein, über bislang unbeaufsichtigte und unregulierte Schattenbankenaktivitäten mehr Transparenz zu schaffen. Der Nutzen von Schattenbanken erschließt sich auch nicht immer durch ihre Risikodiversifizierung. Im Gegenteil sind auch Fälle denkbar, in denen etwa bei ABS-Finanzierungen und Verbriefungen die Risiken eher so verpackt werden, dass sie sich vergrößern. Insgesamt bleibt es daher wichtig, für Schattenbanken, dort wo sie zu Bank- Aktivitäten analoge Geschäfte betreiben, im Kern die gleichen Anforderungen wie an das traditionelle Bankgeschäft zu stellen. Sicherlich haben auch Schattenbanken ihren Anteil an der Entstehung der jüngsten Krisen. Insofern ist Vorsicht mit der These geboten, dass sie als alternative Finanzierungsquellen in Krisenzeiten dienen könnten. Gerade aktuell wird mehr als deutlich, dass in Zeiten globaler Liquiditätsengpässe auch über Aktivitäten von Schattenbanken Engpässe für die Realwirtschaft entstehen können. Im Gegensatz dazu hat gerade in der Krise das klassische Bankgeschäft - besonders die Mittelstandsfinanzierung - stabilisierend gewirkt. Insgesamt ist darüber hinaus festzustellen, dass es zudem Produkte aus Schattenbankenaktivitäten gibt, die für die Anleger transparent sind und die Risiken mindern können. Zum Teil sind aber auch die Renditeerwartungen für bspw. Hedgefonds so hoch, dass sie bei ihren verbrieften Produkten ein höheres Risiko eingehen. Das Eingehen von höheren Risiken ist in einer Chancen suchenden Gesellschaft zwar grundsätzlich zu begrüßen, es kann aber dann für Volkswirtschaften problematisch werden, wenn die Risiken zu Verlusten führen und durch die großen Volumina von den Finanzmärkten auf die Realwirtschaft durchschlagen und damit krisenverstärkend wirken können. Unter dem Strich müsste als Vorteil für Kunden und Märkte eine Regulierung aller Finanzgeschäfte nach dem Grundsatz same risk, same rules verankert werden (vgl. Antwort auf Frage f). Das muss grundsätzlich auch für Schattenbankengeschäfte mit hohen und mit weniger hohen Risiken gelten. Zudem muss der Grundsatz der Proportionalität der Aufsicht berücksichtigt werden

5 d) Halten Sie die Beschreibung der Kanäle, über die Schattenbankgeschäfte neue Risiken verursachen oder diese auf andere Teile des Finanzsystems übertragen, für richtig? Sicherlich können die im Grünbuch der Europäischen Kommission beschriebenen Risikokanäle von Schattenbankengeschäften nachvollzogen werden. Das Hauptanliegen der gesamten Finanzmarktregulierung sollte es sein, die Finanzmarktakteure wieder enger an die Realwirtschaft zu koppeln. Damit könnten die beschriebenen Risiken vermindert werden. Insgesamt hat die Liquidität und Volatilität auf den Märkten stark zugenommen, so dass es im Falle einer Zuspitzung von Krisen in der Tat zu einem massiven Mittelabzug kommen könnte. Gleichzeitig ist aber auch darauf hinzuweisen, dass die höhere Liquidität auf den Märkten auch die Ausgleichsfunktion der Märkte verstärkt. So hat das Volumen von Derivaten an den Agrarmärkten deutlich zugenommen und dies kann dazu beitragen, die Abhängigkeit von einzelnen spekulativen Aktivitäten zu mindern. Weiterhin ist nicht auszuschließen, dass durch die ungleichen Aufsichtsanforderungen zwischen Banken und Schattenbanken das eine oder andere Risiko versteckt werden kann. Insofern ist es notwendig, annähernd gleiche Marktvoraussetzungen für alle Finanzmarktaktivitäten zu schaffen. Die bestehende Regulierungsarbitrage zwischen Banken und Schattenbanken hat die Entstehung und das Wachstum des Schattenbankensystems begünstigt. Es kommt nun darauf an, diese Regulierungslücke nicht weiter zu befördern. Deshalb begrüßen wir ausdrücklich, dass auf allen Ebenen - Bundesregierung, Europäische Kommission und Financial Stability Board - Anstrengungen unternommen werden, die Komplexität des Schattenbankensystems unter mehreren Blickwinkeln zu untersuchen, um im Ergebnis zu einer besseren Regulierung zu kommen. e) Sollten darüber hinaus noch andere Kanäle in Betracht gezogen werden, über die Schattenbankgeschäfte neue Risiken verursachen oder diese auf andere Teile des Finanzsystems übertragen? Welche anderen Kanäle von Schattenbankgeschäften sich im Zuge der gesamten neuen Finanzmarktregulierung entwickeln werden, kann seriös heute nicht vorausgesagt werden. Politisches Ziel sollte es sein, schon die Entstehung weiterer Kanäle für Schattenbankaktivitäten zu vermeiden. Dafür bleibt entscheidend, für die gesamte Regulierung von Banken und Schattenbanken ein Maß zu finden, das die Marktakteure nicht dazu veranlasst, in Schattenaktivitäten auszuweichen. Damit wird auch ein Beitrag geleistet, die zunehmende Abkopplung der Finanzmärkte von der Realwirtschaft wieder umzukehren. f) Halten Sie eine strengere Überwachung und Regulierung von Unternehmen und Tätigkeiten des Schattenbankensektors für notwendig? Ja. Nach dem aufsichtlichen Grundsatz same business, same risk, same rules müssen Geschäfte mit identischem Risiko auch gleich reguliert werden. Sollte die Regulierung des - 5 -

6 Schattenbanksektors unterbleiben, führt das angesichts der sich weiter verschärfenden regulatorischen Anforderungen an Banken zu starken Anreizen, auf den Schattenbanksektor auszuweichen (vgl. dazu Einleitung). Diesen Ausweichreaktionen wohnt zudem eine verzerrende Wettbewerbskomponente innerhalb des Bankensektors inne. Gerade große, international tätige Banken haben die Möglichkeit, über Schattenbankensysteme Geschäfte auszulagern und sich damit der zunehmenden Regulierungsdichte zu entziehen. Diese Möglichkeit haben gerade kleine Institute nicht. Sie können und wollen auch nicht ausweichen. Damit treffen sie aber die regulatorischen Anforderungen härter. g) Schließen Sie sich den Vorschlägen zur Ermittlung und Überwachung der betreffenden Unternehmen und ihrer Tätigkeiten an? Sind Sie der Auffassung, dass die EU ständige Verfahren für die Sammlung und den Austausch von Informationen über Ermittlungen und Aufsichtspraktiken zwischen allen EU-Aufsichtsbehörden, der Kommission, der EZB und anderen Zentralbanken benötigt? Eine wesentliche Aufgabe der European Supervisory Authorities (ESAs) ist die Etablierung einer homogenen Aufsichtskultur. Von daher gehen wir selbstverständlich davon aus, dass sich die Aufsichtsbehörden und auf Ebene des European Systemic Risk Board (ESRB) auch die Zentralbanken über Regulierungsansätze austauschen und durch diese Informationen weitere aufsichtlich relevante Erkenntnisse gewinnen. Aus unserer Sicht darf dieser Austausch aber nicht auf Europa begrenzt bleiben, sondern muss auch auf Ebene des Baseler Ausschusses stattfinden, um evtl. Ausweichreaktionen erkennen zu können. h) Schließen Sie sich den oben dargelegten allgemeinen Grundsätzen für die Beaufsichtigung von Schattenbanken an? Wir stimmen den allgemeinen Grundsätzen zu. Allerdings kann der Grundsatz i) nicht auf die nationalen Ebenen oder die europäische Ebene begrenzt werden. Unserer Erachtens kann die Regulierung des Schattenbankensektors nur dann erfolgreich sein, wenn sie so weit wie möglich international abgestimmt wird (vgl. dazu auch Antwort auf Frage a). Weitere Ausführungen dazu haben wir unter j) niedergelegt. i) Schließen Sie sich den oben dargestellten allgemeinen Grundsätzen für Maßnahmen der Regulierungsbehörden an? Wir stimmen den übergeordneten Grundsätzen zu, dass die zu ergreifenden Maßnahmen gezielt, verhältnismäßig, zukunftsgerichtet, anpassungsfähig und wirkungsvoll sein sollen. Auch den Maßnahmen-Mix aus indirekter Regulierung, Ausweitung existierender Regulierung auf Schattenbanken und neuer Spezialregulierung unterstützen wir. Aus unserer Sicht sind insbesondere zwei Dinge zu beachten: Hinsichtlich der Ausweitung der Bankenregulierung auf Schattenbanken wird sorgfältig abzuwägen sein, ob die Maßnahmen, die für Ban

7 ken konzipiert wurden, auch dieselbe Wirkung entfalten, wenn sie auf Schattenbanken angewandt werden (z. B. Liquiditätsvorschriften). Unter Umständen müssen diese Vorschriften auf Schattenbanken angepasst werden, um keine verzerrende Wirkung zu entfalten. Weiterhin müssen Abgrenzungen zwischen Banken und Schattenbanken eindeutig definiert werden, damit Kreditinstitute nicht ungewollt beiden Regulierungskreisen unterliegen. j) Welche Maßnahmen könnten in Betracht gezogen werden, um eine international einheitliche Behandlung des Schattenbankenwesens zu gewährleisten und globale Regulierungsarbitrage zu verhindern? Die Regulierung des Schattenbankensektors wird umso erfolgreicher ausfallen, je breiter sie auf internationaler Ebene abgestimmt wird. Dennoch plädieren wir für den Fall, dass eine weitergehende internationale Abstimmung nicht möglich ist, für eine Regulierung auf europäischer Ebene. k) Was denken Sie über die Maßnahmen, die auf EU-Ebene bereits in Bezug auf Schattenbanken und ihre Tätigkeiten getroffen wurden? Wir teilen nicht die Einschätzung der Kommission, Geldmarktfonds und ETFs seien sogenannte Schattenbanken oder -tätigkeiten (vgl. Frage b). ETFs bzw. Geldmarktfonds unterliegen bereits heute strengen europäischen und nationalen Vorgaben (OGAW-Richtlinie). Wir plädieren daher dafür, offene Investmentfonds gänzlich aus dem Fokus der Überlegungen zu nehmen. Wir sehen die Gefahr, dass mit einer zu weiten und schwammigen Definition der Schattenbanken Produkte und Geschäfte ins Visier der Kommission geraten, die so nicht in die Diskussion über die Regulierung und Erfassung von Schattenbanken/unregulierten Bereichen gehören. Mit der jüngst in Kraft getretenen AIFM-Richtlinie, die derzeit in deutsches Recht umgesetzt wird, werden ebenfalls bereits verschärfte Anforderungen an sogenannte alternative Investments (vor allem auch geschlossene Fonds, Hedgefonds) und ihre Verwalter gestellt. Sollte die Kommission dennoch eine Regulierung der genannten Produkte oder Fondsverwalter anstreben, sollte auf jeden Fall ein Gleichlauf mit bestehenden Regulierungen wie OGAW-Richtlinie und AIFM-Richtlinie sichergestellt werden. Es wurden bereits einige Dinge unternommen, um die Trennstelle zwischen Banken und Schattenbanken zu regulieren. Hinsichtlich der Wiederverbriefungen hatte der DSGV beispielsweise auch immer einen Selbstbehalt von 10 % gefordert. Aber auch diese Regelungen treffen wiederum nur den Bankensektor. So müssen Institute - wie in dem Papier zutreffend ausgeführt - bei Wiederverbriefungen höhere Eigenkapitalunterlegungspflichten beachten. In der Finanzkrise hat sich gezeigt, dass Verbriefungen schnell und nachhaltig an Wert verloren haben und illiquide wurden. Dieses Risiko wird wiederum nur von Instituten - 7 -

8 aus dem regulierten Bankbereich berücksichtigt. Wiederverbriefungen in Fonds werden gegenüber klassischen Inhaberschuldverschreibungen nicht abweichend behandelt, obwohl das Liquiditätsrisiko ein anderes ist. Auch die Konsolidierung der Zweckgesellschaften ist ein notwendiger Schritt gewesen. l) Schließen Sie sich den Aspekten in den fünf Schlüsselbereichen, in denen die Kommission weitere Optionen prüft, der Einschätzung an? Unverständlich aus hiesiger Sicht ist, dass die Kommission die größten Gefahren derzeit bei Geldmarktfonds und ETFs sieht. Hinsichtlich 7.3 (Wertpapierleihe- und Pensionsgeschäfte) können wir uns der Lagebeurteilung der Kommission prinzipiell anschließen. m) Gibt es weitere Aspekte, die einbezogen werden sollten? Wenn ja, welche? Es ist zu erwägen, ob nicht auch das verbindliche CCP-Clearing (Tri Party-Repo) für das standardisierte gruppenexterne Geschäft vorgesehen werden sollte. Denkbar wäre ebenso eine entsprechende Handelsverpflichtung über regulierte Marktplätze im Sinne der MiFID. n) Welche Änderungen müssten gegebenenfalls am derzeitigen EU-Regulierungsrahmen vorgenommen werden, um die oben skizzierten Risiken und Aspekte angemessen zu behandeln? Einschlägige Änderungen wären in der EMIR (European Market Infrastructure Regulation) und der MiFIR (Markets in Financial Instruments Regulation) vorzunehmen. Hinsichtlich der verstärkten Regulierung von ETFs laufen derzeit bereits größere Regulierungsvorhaben. So hat ESMA jüngst eine Konsultation zu Guidelines einer künftigen ETF- Regulierung konsultiert. IOSCO ist ebenfalls mit der Thematik befasst. Es sollten zunächst diese Bestrebungen abgewartet werden, bevor etwaige neue Maßnahmen angeschoben werden. Bei der Wertpapierleihe müssen Kreditinstitute Eigenkapitalvorschriften und zukünftig auch Liquiditätsvorschriften beachten. Diese Vorschriften finden sich künftig in der CRR und gelten nur für Kreditinstitute. Wertpapierleihegeschäfte können auch als Kettengeschäfte über mehrere Kontrahenten ausgestaltet werden. Ist einer der Intermediäre kein Kreditinstitut, unterliegt er diesen Vorschriften nicht. Daher müssen die Geschäfte an sich geregelt werden und zwar dergestalt, dass auch Schattenbanken diese Vorschriften beachten müssen

9 o) Welche anderen Maßnahmen, wie verstärkte Überwachung oder nicht zwingende Maßnahmen, sollten in Betracht gezogen werden? Es gäbe die Möglichkeit, analog zur Säule 2 der Bankenaufsicht, einen aufsichtlichen Überprüfungsprozess aufzusetzen. Dieser wäre dann eher prinzipienbasiert und ließe der Aufsicht eher Raum zur Intervention