Die gemeinsame Verantwortung für den Flüchtlingsschutz. in Europa

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1 Die gemeinsame Verantwortung für den Flüchtlingsschutz in Europa Eine Analyse des Dublin-Systems Christina Eichberger 15 A, Rue du Rhône Saint-Louis Matr.-Nr.: Interdisziplinäre Masterarbeit MA European Studies Betreut von: Prof. Dr. iur. Peter Uebersax Prof. Dr. Madeleine Herren-Oesch Beginn: Abgabe:

2 Inhaltsverzeichnis Literaturverzeichnis... III Materialienverzeichnis... X Amtliche Publikationen... XII Historische Quellen... XIII Abkürzungsverzeichnis... XIV I. Einleitung... 1 II. Historischer Hintergrund Die Flüchtlingsthematik im Wandel Die Konferenz von Evian Wanderungsbewegungen nach dem Zweiten Weltkrieg Arbeitsmigration Flucht- und Asylbewegungen Konzepte für die Verantwortungsteilung nach dem Zweiten Weltkrieg III. Die Entwicklung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems Der Vertrag von Maastricht Der Vertrag von Amsterdam Der Vertrag von Lissabon Von Tampere bis Stockholm IV. Das Dublin-System Rechtliche Einordnung des Dublin-Systems Genfer Flüchtlingskonvention Europäische Menschenrechtskonvention Unionsrechtliches Primärrecht Entwicklung des Dublin-Systems Das Dublin-Übereinkommen Die Dublin-II-Verordnung Dublin-Besitzstand Eurodac-Verordnung Dublin-III-Verordnung Ziele und Grundsätze Allgemeine Zuständigkeitskriterien Besondere materielle Zuständigkeitskriterien I

3 Selbsteintrittsrecht Die humanitäre Klausel Die Abhängigkeitsklausel V. Analyse des Dublin-Systems Strukturelle Defizite des Dublin-Systems Verantwortungsteilung Belastung der grenznahen Mitgliedstaaten Mangel an einheitlichen Standards Unterschiedliche Anwendung der Verordnung Einfluss der Menschenrechte auf das Dublin-System Die M.S.S. Rechtsprechung N.S. (C-411/10) und M.E. (C-493/10) Tarakhel gegen die Schweiz Fazit VI. Veränderungen durch die Dublin-III-Verordnung Stärkung der Individualrechte im Dublin Verfahren Ausweitung des Schutzbereiches Kindeswohl Familieneinheit Verbesserte Verfahrensgarantien Systemische Innovation durch die N.S.-Rechtsprechung Mechanismus zur Frühwarnung, Vorsorge und Krisenbewältigung Die Rolle von EASO Bewertung VII. Reformvorschläge für das Dublin-System Reformvorschläge seitens der EU Ein Quotenmodell für die EU Das Schweizer Modell Mehrfaktorenmodell Umsetzung eines Quotenmodells Freie Wahl des Mitgliedstaates VIII. Schlusswort II

4 Literaturverzeichnis Zitierweise: Die nachstehenden Werke werden, wenn nicht anders angegeben, mit dem Nachnamen des Autors und mit Seitenzahl oder Randziffer zitiert. ACHERMANN, ALBERTO Das Erstasylabkommen von Dublin, ASYL 4/1990, ANGENENDT, STEFFEN/ ENGLER, MARKUS/ Europäische Flüchtlingspolitik Wege zu einer fairen Lastenteilung, SWP Aktuell, November 2013, 1-8 SCHNEIDER, JAN BADE, KLAUS J. BENDEL, PETRA BRANDL, ULRIKE BRANDL, ULRIKE BREITENMOSER, STEPHAN/ WEYENETH, ROBERT BIEBER, ROLAND/MAIANI, FRANCESCO CARONI, MARTI- NA/GRASDORF-MEYER, Europa in Bewegung, Migration vom späten 18. Jahrhundert bis in die Gegenwart, München 2000 Wohin bewegt sich die europäische Einwanderungspolitik? Perspektiven nachdem Lissabon Vertrag und dem Stockholm-Programm. in: Hentges, Gudrun/Platzer, Hans-Wolfgang, Europa qua vadis? Ausgewählte Problemfelder der europäischen Integrationspolitik, Wiesbaden 2011, Der EuGH beurteilt die Frage der verpflichtenden Ausübung des Selbsteintrittsrecht nach Art 3 Abs 2 Dublin II-VO, FABL 2012, 6-10, (zit. BRANDL, EuGH-Urteil) M.S.S. gegen Belgien und Griechenland, Besprechung des EGMR-Urteils vom , 30606/09, FABL 2011, 10-12, (zit. BRANDL, EGMR-Urteil) Europarecht, Unter Einbezug des Verhältnisses Schweiz EU, 2. Aufl., Zürich/St.Gallen 2014 Ohne Solidarität keine Europäische Union: Über Krisenerscheinungen in der Wirtschafts- und Währungsunion und im Europäischen Asylsystem, in: Epiney, Astrid/Fasnacht, Tobias (Hrsg.), Schweizerisches Jahrbuch für Europarecht 2011/2012, Zürich/Basel/Genf 2012, Migrationsrecht, 3. Auflage, Bern 2014 TOBIAS D./OTT, LISA III

5 COLLINSON, SARAH DOLK, KLAUDIA FELLER, ERIKA FILZWIESER, CHRISTIAN/ SPRUNG ANDREA FRIEDRICHS, HAUKE FRÖHLICH, DANIEL GROENENDIJK, KEES HERMANN, MATHIAS Europe and International Migration, London/New York 1993 Das Dublin-Verfahren: Im Spannungsfeld einer menschenwürdigen und solidarischen Verantwortung für Flüchtlinge in Europa, Friedrich Ebert Stiftung, 2011, [zuletzt eingesehen am ] Asylum, Migration and Refugee Protection: Realities, Myths and the Promis to Things to Come, International Journal of Refugee Law, Vol. 18, Issue 3-4, Dublin III-Verordnung, Das Europäische Asylzuständigkeitssystem, Wien/Graz 2014 EU streitet um Flüchtlinge, Italien und Griechenland fordern eine Quote für Asylbewerber in Europa. Sie wollen die "Last" gerechter verteilen, Deutschland und andere Staaten verweigern sich jedoch, in: Zeit Online, 3. September 2009, [zuletzt eingesehen am ], (zit. HAUKE, Zeit Online) Das Asylrecht im Rahmen des Unionsrechts, Tübingen 2011 Solidarität im europäischen Einwanderungs- und Asylrecht, in: Barwig, Klaus/Beichel-Benedetti, Stephan/Brinkmann, Gisbert (Hrsg.), Solidarität, Hohenheimer Tage zum Ausländerrecht 2012, Baden-Baden 2013, Das Dublin System Eine Analyse der europäischen Regelungen über die Zuständigkeit der Staaten zur Prüfung von Asylanträgen unter besonderer Berücksichtigung der Assoziation der Schweiz, Zürich 2008 IV

6 HOERDER, DIRK HOLBORN, LOUISE W. HOLBORN, LOUISE W. HRUSCHKA, CONSTANTIN HRUSCHKA, CONSTANTIN HRUSCHKA, CONSTANTIN/ PROGIN-THEUERKAUF, SA- RAH/GORDZIELIK, TERESIA HURWITZ, AGNÈS JACKSON, IVOR C. Wanderungen im Zusammenhang mit Krieg und Weltwirtschaftskrise, in: Iriye, Akira/Osterhammel, Jürgen/Rosenberg, Emily S., Geschichte der Welt Weltmärkte und Weltkriege , Cambridge MA, 2012, The International Refugee Organization: A specialised agency of the United Nations. Its history and work, London 1956, (zit. HOLBORN, IRO) The League of Nations and the Refugee Problem, Annals oft he American Academy of Political and Social Science, Vol. 203, Refugees (May, 1939), , abrufbar unter: [zuletzt eingesehen am ], (zit. HOLBORN, The League of Nations) Klarere Abläufe und gestärkte Verfahrensrechte eine erste Einschätzung der Neufassung der Dublin-II- Verordnung, in: Achermann, Alberto/Amarelle, Cesla, Caroni, Martina/Epiney, Astrid/Kälin, Walter/Uebersax, Peter (Hrsg.), Jahrbuch für Migrationsrecht 2012/2013, Bern 2013, , (zit. HRUSCHKA, Neufassung) Grundrechtsschutz in Dublin-Verfahren, in: Breitenmoser, Stephan/Gless, Sabine/Lagodny, Otto (Hrsg.), Rechtsschutz bei Schengen und Dublin, Zürich/St. Gallen 2013, , (zit. HRUSCHKA, Grundrechtsschutz) Entwicklungen im Europäischen Asylrecht, in: Epiney, Astrid/Diezig, Stefan (Hrsg.), Schweizerisches Jahrbuch für Europarecht 2012/2013, Bern 2013, The Collective Responsibility of States to Protect Refugees, New York 2009 Dr. Fridtjof Nansen, a Pioneer in the International Protection of Refugees, Refugee Survey Quarterly, Vol. 22, No.1, 2003, 7-20 V

7 KLEIN, ANNE KULISCHER, EUGENE M. LOESCHER, GIL MARX, REINHARD MARX, REINHARD MITSILEGAS, VALSAMIS PAPADIMITRIOU, PANAYIO- TIS N./PAPAGEORGIOU, IO- NANNIS F. PEERS, STEVE PELZER, MAREI PELZER, MAREI Flüchtlingspolitik und Flüchtlingshilfe , Varian Fry und die Komitees zur Rettung politischer Verfolgter in New York und Marseille, Berlin 2007 Europe on the Move: War and Population Changes, , New York The European Community and Refugees, in: International Affairs (Royal Institute of International Affairs), Vol. 65, No. 4, Ist die Verordnung (EG) Nr. 343/2003 (Dublin-II-VO) noch reformfähig? ZAR 2012, , (zit. MARX, Reformfähigkeit) Solidarität im grundrechtskonformen europäischen Asylsystem, NVwZ 2012, , (zit. MARX, Solidarität) Solidarity and Trust in the Common European Asylum System, CMS 2014, The New Dubliners : Implementation of European Council Regulation 343/2003 (Dublin-II) by the Greek Authorities, Journal of Refugee Studies, Vol. 18, No. 3, 2005, EU Justice and Home Affairs Law, Third Edition, Oxford 2011 Das EuGH-Urteil vom zur Dublin-II- Verordnung, Asylmagazin 2012, , (zit. PELZER, Asylmagazin) Die Dublin-III-Verordnung: Die neue EU-Verordnung zur Bestimmung des zuständigen Asylstaats, in: Informationsverbund Asyl und Migration/Haus der Demokratie und Menschenrechte (Hrsg.), Beilage zum Asylmagazin 7-8/2013, 29-39, (zit. PELZER, Dublin-III-VO) VI

8 PROGIN-THEUERKAUF, SA- RAH SIMPSON, JOHN HOPE SKRAN, CLAUDENA M. SKRAN, CLAUDENA M. STOESSINGER, JOHN G. THYM, DANIEL THYM, DANIEL/ BEVERUN- GEN, CLAUDIA/GIES SIGRID UEBERSAX, PETER Das europäische Asylrecht nach dem Vertrag von Lissabon, in: Breitenmoser, Stephan/Gless, Sabine/Lagodny Otto (Hrsg.), Schengen und Dublin in der Praxis, Weiterentwicklung in der Rechtsgrundlage, Zürich/St.Gallen 2010, The Refugee Problem. Report of a Survey, London/New York/Toronto 1939 Refugees in Inter-War Europe. The Emergence of a Regime, New York 1995, (zit. SKRAN, Refugees in Inter- War Europe) The International Refugee Regime: The Historical and Contemporary Context of International Responses to Asylum Problems, in: Journal of Policy History, Vol. 4, No. 1, 1992, 8-35, (zit. SKRAN, The International Refugee Regime) The Refugee and the World Community, Minneapolis 1965 Menschenrechtliche Feinjustierung des Dublin-Systems zur Asylzuständigkeitsabgrenzung Zu den Folgewirkungen des Straßburger M.S.S.-Urteils, ZAR 2011, Ein Königsteiner Schlüssel für die EU- Flüchtlingspolitik, Verfassungsblog vom 11. Oktober 2013, abrufbar unter: koenigsteiner-schluessel-fuer-eu-fluechtlingspolitik/#. VPc4j0up31p, [zuletzt eingesehen am ] Die EMRK und das Migrationsrecht aus der Sicht der Schweiz, in: Breitenmoser, Stephan/Ehrenzeller, Bernhard (Hrsg.), EMRK und die Schweiz, La CEDH et la Suisse, St. Gallen 2010, , (zit. UEBERSAX, EMRK) VII

9 UEBERSAX, PETER Dublin in der Rechtsprechung der Schweiz, in: Breitenmoser, Stephan/Gless, Sabine/Lagodny, Otto (Hrsg.), Rechtsschutz bei Schengen und Dublin, Zürich/St. Gallen 2013, , (zit. UEBERSAX, Dublin in der Rechtsprechung) VELLUTI SAMANTHA Reforming the Common European Asylum System Legislative Developments and Judicial Activism of the European Courts, Heidelberg/New-York/Dordrecht/ London, 2014 WEINGARTEN, RALPH Die Hilfeleistungen der westlichen Welt bei der Endlösung der deutschen Judenfrage. Das Intergovernmental Committee on Political Refugees (IGC) , Bern 1981 Publikationen (Inter-)nationaler Organisationen ECRE, Dublin II Regulation Lives on hold, European Comparative Report, February 2013, abrufbar unter: [zuletzt eingesehen am ], (zit. ECRE, Lives on hold) ECRE joins UNHCR in a call for the suspension of Dublin transfers to Bulgaria, 8 January 2013, abrufbar unter: html, [zuletzt eingesehen am ], (zit. ECRE, Bulgaria) ECRE, Comments from the European Council on Refugees and Exiles on the European Commission Proposal to recast the Dublin Regulation, April 2009, abrufbar unter: [zuletzt eingesehen am ], (zit. ECRE, Comments) ECRE, Sharing Responsibility for Refugee Protection in Europe: Dublin Reconsidered, March 2008, abrufbar unter: downloads/105.html, [zuletzt eingesehen am ], (zit. ECRE, Dublin Reconsidered) ECRE, Report on the Application of the Dublin II Regulation in Europe, March 2006, abrufbar unter: [zuletzt eingesehen am ], (zit. ECRE, Application of the Dublin II Regulation) VIII

10 PRO ASYL, Wir treten ein! Für Flüchtlingsschutz. Gegen Dublin III. Fair verfahren: Analysen und Vorschläge für eine gerechte Flüchtlingspolitik, Januar 2015, abrufbar unter: _Broschuere_A5_Web_END.pdf, [zuletzt eingesehen am ], (zit. PRO ASYL, Analysen und Vorschläge) DEUTSCHER ANWALTVEREIN/PRO ASYL/AWO/DER PARITÄTISCHE WOHLFAHRTSVER- BAND/DIAKONIE DEUTSCHLAND/NEUE RICHTERVEREINIGUNG/JESUITEN- FLÜCHTLINGSDIENST DEUTSCHLAND, Flüchtlingsaufnahme in der Europäischen Union: Für ein gerechtes und solidarisches System der Verantwortlichkeit, Memorandum vom März, 2013, abrufbar unter: redakteure/startseite/memorandum_dublin_deutsch.pdf, [zuletzt eingesehen am ], (zit. Memorandum) UNHCR, Asylum Trends 2014 Levels and Trends in Industrialized Countries, abrufbar unter: [zuletzt eingesehen am ], (zit. UNHCR, Asylum Trends 2014) UNHCR, Position on the Return of Asylum-Seekers to Greece under the Dublin Regulation, , abrufbar unter: [zuletzt eingesehen am ], (zit. UNHCR, Return of Asylum-Seekers to Greece) UNHCR, Observations on Greece as a country of asylum, December 2009, abrufbar unter: [zuletzt eingesehen am ], (zit. UNHCR, Greece as a country of asylum) UNHCR, The Dublin II Regulation, A UNHCR Discussion Paper, April 2006, abrufbar unter: 2_2_asyl/2_2_1/FR_eu_asyl_dublin-HCR_DubII_Studie.pdf, [zuletzt eingesehen am ], (zit. UNHCR, The Dublin II Regulation) UNHCR, Zwischenstaatliche Vereinbarung betreffend die Rückübernahme von Drittstaatsangehörigen, einschließlich Asylsuchenden, und die Bestimmung des für die inhaltliche Prüfung eines Asylantrags zuständigen Staates, Mai 2001, abrufbar unter: uehrung/fr_int_rueck-hcr_rueckuebernahme.pdf, [zuletzt eingesehen am ], (zit. UNHCR, Zwischenstaatliche Vereinbarung) IX

11 Materialienverzeichnis Europäische Union Zitierweise: Die nachstehenden Materialien werden, wenn nicht anders angegeben, mit dem Aktenzeichen und mit Seitenzahl oder Randziffer zitiert. EUROPÄISCHE KOMMISSION, KOM(2008) 820 endg., Vorschlag für eine Verordnung zur Festlegung von Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaates, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist, vom 3. Dezember 2008, nicht im ABl. veröffentlicht EUROPÄISCHE KOMMISSION, KOM(2007) 301 endg., Grünbuch über das künftige Gemeinsame Europäische Asylsystem, vom 6. Juni 2007, nicht im ABl. veröffentlicht EUROPÄISCHE KOMMISSION, KOM(2001) 447 endg., Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Festlegung von Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines Asylantrags zuständig ist, den ein Staatsangehöriger eines dritten Landes in einem Mitgliedstaat gestellt hat, vom 26. Juli 2001, nicht im ABl. veröffentlicht EUROPÄISCHE KOMMISSION, KOM(1985) 310 endg., Vollendung des Binnenmarktes, Weißbuch der Kommission an den Europäischen Rat, vom 14. Juni 1985, nicht im ABI. veröffentlicht EUROPÄISCHER RAT, Das Stockholmer Programm Ein offenes und sicheres Europa im Dienste und zum Schutz der Bürger, ABl. C 115/1 vom 4. Mai 2010, (zit. EUROPÄ- ISCHER RAT, Stockholmer Programm) EUROPÄISCHER RAT, Haager Programm zur Stärkung von Freiheit, Sicherheit und Recht in der Europäischen Union, ABl. C 53/1 vom 3. März 2005, (zit. EUROPÄISCHER RAT, Haager Programm) EUROPÄISCHER RAT, Schlussfolgerungen des Vorsitzes von Tampere, 15. und 16. Oktober 1999, abrufbar unter: [zuletzt eingesehen am ], (zit. EUROPÄISCHER RAT, Tampere) RAT DER EUROPÄISCHEN UNION, Beschluss des Rates vom 15. März 2001 über den Abschluss des Übereinkommens zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Republik Island und dem Königreich Norwegen über die Kriterien und Regelungen zur Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitglied- X

12 staat oder in Island oder Norwegen gestellten Asylantrags, ABl. L 93/38, (zit. Beschluss des Rates vom 15. März 2001) Schweiz BOTSCHAFT DES BUNDESRATES zur Änderung des Asylgesetzes (Neustrukturierung des Asylbereichs) vom 3. September 2014, BBI 7991 ff. (zit. Botschaft Neustrukturierung des Asylbereichs) BOTSCHAFT DES BUNDESRATES zur Genehmigung der Vereinbarung zwischen der Schweiz und der EU zur Festlegung der Modalitäten der Beteiligung der Schweiz am Europäischen Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO) vom 3. September 2014, BBI 6915 ff. (zit. Botschaft EASO) BOTSCHAFT DES BUNDESRATES über die Genehmigung und die Umsetzung der Notenaustausche zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme der Verordnung (EU) Nr. 603/2013 und (EU) Nr. 604/2013 (Weiterentwicklungen des Dublin/Eurodac-Besitzstands) vom 7. März 2014, BBI ff. (zit. Botschaft Dublin/Eurodac-Besitzstand) XI

13 Amtliche Publikationen Europäische Union Zitierweise: Die nachstehenden Materialien werden, wenn nicht anders angegeben, mit dem Aktenzeichen und mit Seitenzahl oder Randziffer zitiert. EASO, Arbeitsprogramm 2014, abrufbar unter: [zuletzt eingesehen am ], (zit. EASO Arbeitsprogramm 2014) EUROPÄISCHE KOMMISSION, KOM(2011) 835 endg., Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen über verstärkte EU-interne Solidarität im Asylbereich Eine EU-Agenda für weitergehende Teilung der Verantwortung und mehr gegenseitiges Vertrauen, vom 2. Dezember 2011, nicht im ABl. veröffentlicht EUROPÄISCHE KOMMISSION, KOM(2008) 360 endg., Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen Künftige Asylstrategie, ein integriertes Konzept für EU-weiten Schutz, vom 17. Juni 2008, nicht im ABl. veröffentlicht EUROPÄISCHE KOMMISSION, KOM(2007) 299 endg., Bericht der Kommission zur Bewertung des Dublin-Systems, ABI. C 191 vom 17. August 2007 EUROPÄISCHES PARLAMENT, Fachabteilung C Bürgerrechte und konstitutionelle Angelegenheiten, Studie: New approaches, alternative avenues and means of access to asylum procedures for persons seeking international protection, Oktober 2014, PE (zit. EUROPÄISCHES PARLAMENT, PE ) EUROPÄISCHES PARLAMENT, Fachabteilung C Bürgerrechte und konstitutionelle Angelegenheiten, Studie: What System of burden-sharing between Member States for the reception of asylum seekers?, Januar 2010, PE , (zit. EUROPÄISCHES PARLAMENT, PE ) RAT DER EUROPÄISCHEN UNION, Recast of the Dublin regulation: enhancing the efficiency of the functioning of the current system, Medienmitteilung vom 7. Juli 2013 Presse 240, 10626/1/13 REV 1, (zit. RAT DER EUROPÄISCHEN UNION, Medienmitteilung) XII

14 Schweiz EIDGENÖSSISCHES JUSTIZ- UND POLIZEIDEPARTEMENT EJPD, Gemeinsame Erklärung der Asylkonferenz vom 28. März 2014, abrufbar unter: /data/bfm/aktuell/news/2014/ /erklaerung-d.pdf, [zuletzt eingesehen am ], (zit. EJPD, Asylkonferenz vom 28. März 2014) BUNDESAMT FÜR MIGRATION, Handbuch Asyl und Rückkehr, Stand 1. August 2014, abrufbar unter: [zuletzt eingesehen am ], (zit. BFM Handbuch) Historische Quellen Conference on the Question of the Russian Refugees Resolutions Adopted by the Congerence on August 24th, League of Nations Official Journal, Abrufbar unter: div=96&g_sent=1&collection=journals#1759, [zuletzt eingesehen am ], (zit. LEAGUE OF NATIONS, Conference on the Question of the Russian Refugees) ACTES DU COMITÉ INTERGOUVERNEMENTAL, Evian, du 6 au 15 juillet 1938, Compte rendu des séances plénières du comité résolutions et rapports, (zit. Actes) DEUTSCHER BUNDESTAG, 10. Wahlperiode, Unterrichtung durch die deutsche Delegation in der Parlamentarischen Versammlung des Europarates über die Tagung der Parlamentarischen Versammlung des Europarates vom 25. September bis 3. Oktober 1985 in Straßburg, Drucksache 10/4142, Empfehlung 1016,, abrufbar unter: [zuletzt eingesehen am ], (zit. DEUTSCHER BUNDESTAG, Empfehlung 1016) EUROPÄISCHES PARLAMENT, Entschließung zum Schengener Abkommen sowie zu der von der Ad-hoc-Arbeitsgruppe Einwanderung ausgearbeiteten Konvention zum Asylrecht und zum Flüchtlingsstatus, ABl C 175/151 vom 16. Juli 1990, abrufbar unter: 175_R_0150_01&from=DE, [zuletzt eingesehen am ], (zit. EUROPÄISCHES PARLAMENT, Entschließung zum Schengener Abkommen) XIII

15 Abkürzungsverzeichnis ABI. Abs. AEUV AHIG Art. Amtsblatt der Europäischen Union Absatz Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, Konsolidierte Fassung 2012, ABI. C 326 vom 26. Oktober 2012 Ad-hoc Gruppe Einwanderung Artikel AsylG Asylgesetz vom 26. Juni 1998, SR AsylV1 Asylverordnung 1 über Verfahrensfragen vom 11. August 1999, SR a.a.o Aufnahmerichtlinie Aufl. BBI BFM BIP bzw. CMS CAHAR DAA DÜ am angegebenen Ort Richtlinie 2013/33/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung von Normen für die Aufnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen (Neufassung), ABI. L 180/96 vom Auflage Bundesblatt der Schweizerischen Eidgenossenschaft Bundesamt für Migration Bruttoinlandsprodukt beziehungsweise Comparative Migration Studies Ad-hoc-Komitee juristischer Experten für das Asyl, die Flüchtlinge und Staatenlosen Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über die Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat oder in der Schweiz gestellten Asylantrags, SR (Dublin- Assoziierungsabkommen) Dublin-Übereinkommen Dublin-II-Verordnung Verordnung (EG) Nr. 343/2003 des Rates vom 18.Februar 2003 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaats- XIV

16 angehörigen in einem Mitgliedstaat gestellten Asylantrags zuständig ist, ABl. L 50/1 vom Dublin-III-Verordnung Durchführungsverordnung EASO EEA ECRE EG EGV EGMR EJPD EMRK endg. EU EUREMA EuGH Eurodac-Verordnung Verordnung (EU) Nr. 604/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist (Neufassung), ABl. L 180/31 vom Durchführungsverordnung (EU) Nr. 118/2014 der Kommission vom 30. Januar 2014 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1560/2003 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 343/2003 des Rates zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen in einem Mitgliedstaat gestellten Asylantrags zuständig ist Verordnung (EU) Nr. 439/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Mai 2010 zur Einrichtung eines Europäischen Unterstützungsbüros für Asylfragen, ABl. L 132/11 vom (Europäisches Übersetzungsbüro für Asylfragen) Einheitliche Europäische Akte vom 28. Februar 1986, ABl. EG Nr. L 169 vom European Council for Refugees and Exiles Europäische Gemeinschaft Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950, SR endgültig Europäische Union EU Relocation Malta Project Europäischer Gerichtshof Verordnung (EU) Nr. 603/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 über die Einrichtung von Eurodac für den Abgleich von Fingerabdruckdaten zum Zwecke der XV

17 effektiven Anwendung der Verordnung (EU) Nr. 604/2013 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist und über der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung dienende Anträge der Gefahrenabwehr- und Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten und Europols auf den Abgleich mit Eurodac-Daten sowie zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1077/2011 zur Errichtung einer Europäischen Agentur für das Betriebsmanagement von IT- Großsystemen im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (Neufassung), ABl. L 180/1 vom EUV f./ff. Fn. GEAS Vertrag über die Europäische Union, Konsolidierte Fassung 2012, vom 26. Oktober 2012; ABI. C 326/13 folgende Seite/Seiten Fußnote Gemeinsames Europäisches Asylsystem GFK Abkommen über die Rechtsstellung von Flüchtlingen vom 28. Juli 1951 (Genfer Flüchtlingskonvention), SR gg. gegen GRC Charta der Grundrechte der Europäischen Union, ABI. C 326 vom 26. Oktober 2012 Hrsg. i.v.m. lit. m.e. MdEP NGO No. NVwZ Qualifikationsrichtlinie Herausgeber in Verbindung mit litera meines Erachtens Mitglied des Europäischen Parlaments Nichtregierungsorganisation Numero Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Richtlinie 2011/95/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über Normen für die Anerkennung von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Personen mit Anspruch auf internationalen Schutz, für einen einheitlichen Status für Flüchtlinge oder für Personen mit Anrecht auf XVI

18 subsidiären Schutz und für den Inhalt des zu gewährenden Schutzes, ABI. L 337/9 vom RL Rz. Richtlinie Randziffer S. Satz sog. SDÜ UNHCR Verfahrensrichtlinie VO Vol. Ziff. zit. ZAR sogenannt Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen vom 14. Juni 1985 zwischen den Regierungen der Staaten Benelux-Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen. ABl. L 239 vom 22. September 2000, S. 19 ff. Hohes Flüchtlingskommissariat der Vereinten Nationen Richtlinie 2013/32/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zu gemeinsamen Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzes (Neufassung), ABl. L 180/60 vom Verordnung Volume Ziffer Zitiert Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik XVII

19 I. Einleitung Zum ersten Mal seit dem Zweiten Weltkrieg sind weltweit mehr als 50 Millionen Menschen auf der Flucht. Bewaffnete Konflikte in Syrien und in weiten Teilen Afrikas haben laut dem UNHCR die Flüchtlingszahlen von 2012 auf 2013 um sechs Millionen ansteigen lassen haben in der EU Menschen um Asyl angesucht, im Vergleich zu im Jahr Dies hat die EU vor neue Herausforderungen gestellt und Diskussionen über die gemeinsame Verantwortung für ankommende Flüchtlinge entfacht. Die Frage über die gemeinsame Verantwortung im Flüchtlingsschutz ist omnipräsent und sollte vor allem in einer Staatengemeinschaft wie der EU, in der partnerschaftliche Zusammenarbeit eine Grundvoraussetzung darstellt, eine Antwort finden. Bislang wird die Zuständigkeit für die Asylantragsprüfung in der EU durch das Dublin- System geregelt, wonach grundsätzlich der Staat der Ersteinreise die Verantwortung für das Asylverfahren übernimmt. Das Dublin-System ist in den letzten Jahren in die öffentliche Kritik geraten, vor allem seit Flüchtlingsorganisationen wie das UNHCR oder Pro Asyl auf die desaströse Situation von Flüchtlingen in Griechenland und Italien aufmerksam gemacht haben und zu einem Überstellungsstopp aufgerufen haben. Das Spannungsfeld zwischen europäischer Verantwortungsteilung und Flüchtlingsschutz spitzt sich zunehmend zu, was die Funktionsweise des Systems in Frage stellt. 3 Mit diesem Hintergrund wird in der vorliegenden Arbeit das Dublin-System analysiert, indem vor allem seine Entwicklungsschritte und Problemfelder aufgezeigt werden. In der Analyse wird sowohl die Situation der beteiligten Dublin-Staaten als auch der Schutzsuchenden aufgezeigt. Die Diskussion wird sich hauptsächlich auf das Zuständigkeitsmodell des Dublin-Systems konzentrieren und seine Auswirkungen auf die Verantwortungsteilung aufzeigen. Dabei soll vor allem der Frage nachgegangen werden, ob das aktuelle System eine ausgewogene Verteilung von Schutzsuchenden auf die Mitgliedstaaten schafft. Im ersten Teil dieser Arbeit erfolgt eine historische Analyse, in der vor allem die nationalstaatliche Sichtweise in Bezug auf die gemeinsame Verantwortung im Flüchtlingsschutz aufgezeigt wird. Die Frage über die Verantwortung beschäftigt nicht nur 1 Abrufbar unter: [zuletzt eingesehen am ]. 2 UNHCR, Asylum Trends 2014, 2. 3 Vgl. DOLK, 3 ff. 1

20 politische Akteure der Gegenwart, deshalb ist der Ausgangspunkt für die Diskussion das Ende des Ersten Weltkrieges. Anschließend werden wichtige Etappen in Bezug auf die staatliche Kooperation im Flüchtlingsschutz und Diskussionen über Konzepte zur Verantwortungsteilung aufgezeigt, die schließlich mit dem Dublin- Übereinkommen enden und den Weg für die rechtswissenschaftliche Analyse ebnen. Darauf folgt im zweiten Teil eine kurze Einführung zu den wichtigsten Harmonisierungsschritten in der Asylpolitik der EU seit dem Vertrag von Maastricht. Dies ist notwendig, da das Dublin-System Bestandteil des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) ist. Um ein Gesamtbild schaffen zu können, werden in der Analyse, wenn notwendig, weitere Rechtsakte des GEAS einbezogen. Im dritten Abschnitt wird das Dublin-System im Hinblick auf seine Rechtsgrundlagen und seine Funktionsweise besprochen. Dabei wird vor allem Wert gelegt, jene Aspekte anzusprechen, welche für die anschließende Diskussion relevant sind. Anschließend erfolgt im vierten Teil eine Analyse des Dublin-Systems, welche sich vor allem auf die Problemfelder konzentriert. Zu einer besseren Veranschaulichung der Problemfelder werden einschlägige Urteile des EGMR und des EuGH herangezogen. Der fünfte Teil zeigt die Veränderungen durch die Dublin-III-Verordnung auf. Dabei wird vor allem darauf geachtet die zuvor besprochenen Problemfelder einzubetten, um mögliche Verbesserungen aufzuzeigen. Schließlich werden im sechsten Teil aktuelle Reformvorschläge und Alternativen zum bestehenden System untersucht. Es wird vor allem beurteilt, ob alternative Szenarien bessere Instrumente zur Verantwortungsteilung darstellen. Abschließend erfolgt eine Zusammenfassung der wichtigsten Erkenntnisse und ein Ausblick auf zukünftige Entwicklungen. Im Zusammenhang mit der Verteilung von Schutzsuchenden wird oft von Lastenteilung gesprochen. In dieser Arbeit wird hingegen der wertneutrale Begriff der Verantwortungsteilung verwendet. Der Begriff Lastenteilung wird nur dann verwendet, wenn er explizit so in Rechtstexten verwendet wurde. Außerdem wird der Begriff irreguläre Einreise anstatt illegale Einreise verwendet, es sei denn illegale Einreise wird explizit in Rechtstexten verwendet. Illegalität wird in der Regel mit Kriminalität in Verbindung gebracht. Nachdem es sich bei Schutzsuchenden grundsätzlich nicht um Kriminelle handelt, wird der Begriff irreguläre Einreise vorgezogen. 2