Sanierungsplan. 1. Gesetzlicher Anwendungsbereich für die Anordnung von Sanierungsuntersuchungen. a. Qualifizierte Altlasten

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1 Sanierungsplanungen und verträge bei komplexen Altlastensituationen 13 ff. Bundesbodenschutzgesetz Dr. Burghard Hildebrandt, Gleiss Lutz Büro Berlin Dieser Artikel ist erschienen in: altlasten spektrum, 5/2006, Seite 249 ff. I. Einleitung Die Altlastensanierung kann ein komplexer Vorgang sein, der an den Inhalt einer von der Behörde zu erlassenen Sanierungsverfügung hohe Anforderungen stellt sowie zu erheblichen Eingriffen in die Rechte der Betroffenen führen kann. Das Bundesbodenschutzgesetz 1 regelt vor diesem Hintergrund für bestimmte Altlastensituationen in 13 ff. Sanierungsuntersuchungen, Sanierungspläne und Sanierungsverträge. Weitere Detailregelungen hierzu enthält die Bundesbodenschutz- und Altlastenverordnung 2 in ihrem 6 sowie in ihrem Anhang BBodSchG dient der Vorbereitung der behördlichen Entscheidung über Art und Umfang der Sanierung von Altlasten, indem insbesondere die Anordnung von Sanierungsuntersuchungen und die Vorlage eines Sanierungsplans als fachliche Grundlage für die behördliche Anordnung zur Altlastensanierung normiert werden. Der Sanierungsplan, insbesondere in Verbindung mit einem öffentlich-rechtlichen Sanierungsvertrag zwischen dem Sanierungspflichtigen und der zuständigen Behörde, bietet dabei in der Praxis die Möglichkeit zu einer flexiblen Gestaltung komplexer Altlastensanierungen und stellt eine Form der Verfahrensprivatisierung dar: Denn das Gesetz enthält insoweit den Vorrang der privaten Planung. Bei diesen Instrumenten handelt es sich allerdings nicht um eine vollständige Neuschöpfung des BBodSchG; vielmehr hat der Gesetzgeber die in einigen Ländern zuvor bestehende Rechtslage 3 bzw. eine bereits ausgeübte Verwaltungspraxis aufgegriffen und ergänzt. Im Folgenden sollen einige Rechtsfragen im Zusammenhang mit dem Sanierungsplan erörtert (dazu unter II.) sowie insbesondere die Gestaltungsmöglichkeiten, die ein Sanierungsvertrag bietet, skizziert werden (III.) Gesetz vom 17. März 1998, BGBl. I S. 502, zuletzt geändert durch Gesetz vom 9. Dezember 2004, BGBl. I S. 3214; im Folgenden: BBodSchG. Verordnung vom 12. Juli 1999, BGBl. I S. 1554, zuletzt geändert durch Verordnung vom 23. Dezember 2004, BGBl. I S. 3758; im Folgenden: BBodSchV. Z. B. 32 Brandenburgisches Abfallgesetz oder 13 Hessisches Altlastengesetz.

2 II. Sanierungsplan Nach 13 Abs. 1 BBodSchG kann die zuständige Behörde bei bestimmten Altlastensituationen dem Verpflichteten aufgeben, Sanierungsuntersuchungen anzustellen sowie einen Sanierungsplan vorzulegen. Vieles ist hierzu im Gesetz geregelt. Zu einer Reihe von Fragen bestehen aber noch gewisse Unsicherheiten, da vielfach eine gefestigte Rechtsprechung noch nicht vorliegt. Zu einzelnen Aspekten im Folgenden: 1. Gesetzlicher Anwendungsbereich für die Anordnung von Sanierungsuntersuchungen unter Vorlage eines Sanierungsplans a. Qualifizierte Altlasten 13 BBodSchG gilt nur für Altlasten im Sinne von 2 Abs. 5 BBSchG, also für Altablagerungen und Altstandorte. Erfasst sind aber nicht alle Altlasten, sondern nur solche, die nach Einschätzung des Gesetzgebers qualifiziert sind und daher ein über die allgemein für Altlasten geltenden Maßnahmen hinausgehendes Vorgehen erfordern. Das Gesetz unterscheidet hier zwei Alternativen 4 : - Altlasten, bei denen wegen der Verschiedenartigkeit der erforderlichen Sanierungs- oder Schutz- und Beschränkungsmaßnahmen ein abgestimmtes Vorgehen notwendig ist (komplexe Altlasten). Die Komplexität ergibt sich dabei nicht aus einer problematischen Schadstoffsituation oder bei Vorliegen unterschiedlicher Kontaminierungen oder sonstigen Bodenveränderungen. Maßgeblich ist vielmehr, dass eine Mehrzahl von Maßnahmen erforderlich ist, diese Maßnahmen nicht gleichartig, sondern unterschiedlicher Art sind und nicht unabhängig voneinander realisiert werden können, sondern aufeinander abgestimmt werden müssen. - Altlasten, die im besonderen Maße schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den Einzelnen oder die Allgemeinheit ausgehen (besonders gefährliche Altlasten). Hier muss es sich um eine stoffliche Verunreinigung des Bodens handeln, von der Gefahren ausgehen, die ein besonderes Maß erreichen, etwa weil der Boden mit besonders gefährlichen, z. B. toxischen Schadstoffen belastet ist. Die Gefahrenschwelle muss dabei erheblich überschritten sein. b. Qualifizierte schädliche Bodenveränderungen gemäß Landesrecht 21 Abs. 2, 2. Alternative Nr. 1 BBodSchG eröffnet den Ländern die Möglichkeit, die Anordnung von Sanierungsuntersuchungen sowie die Erstellung von Sanierungsplänen auch 4 Hierzu im Einzelnen Scherer-Leydecker, Bodenschutzrecht, Stand: Juni 2003, Abschnitt , Ziff. 1. 2

3 bei qualifizierten schädlichen Bodenveränderungen im Sinne des 2 Abs. 3 BBodSchG anzuordnen. Auch insoweit sind nicht alle schädlichen Bodenveränderungen erfasst, sondern nur solche, die ein qualifiziertes Gefährdungspotential haben: Nämlich solche, von denen aufgrund von Art, Ausbreitung oder Menge der Schadstoffe in besonderem Maße Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit ausgehen. Auch hier muss also die Gefahrenschwelle erheblich überschritten sein 5. Von dieser Öffnungsklausel haben bislang Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Bremen, Hamburg, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen Gebrauch gemacht. Insoweit typisch ist etwa die Formulierung in Artikel 5 Abs. 2 Bayerisches Bodenschutzgesetz: Bei schädlichen Bodenveränderungen, von denen aufgrund von Art, Ausbreitung oder Menge der Schadstoffe in besonderem Maße Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit ausgehen, kann die zuständige Behörde Sanierungsuntersuchungen, die Erstellung eines Sanierungsplans und die Durchführung von Eigenkontrollmaßnahmen verlangen. Die 13, 14, 15 Abs. 2 und 3 sowie 24 des Bundes-Bodenschutzgesetzes gelten entsprechend. Nach wohl überwiegender Auffassung ist die Öffnungsklausel in 21 Abs. 2, 2. Alternative BBodSchG weit zu verstehen: Sie soll im Ergebnis dazu führen, dass die Länder hinsichtlich der Sanierungsuntersuchung und Sanierungsplanung die Unterschiede zwischen Altlasten und komplexen schädlichen Bodenveränderungen nivellieren dürfen 6. Teilweise wird aber auch vertreten, dass die Öffnungsklausel in 21 Abs. 2 BBodSchG beschränkt ist, sodass immer im Einzelfall geprüft werden muss, ob landesrechtliche Regelungen über ihren Anwendungsbereich hinausgehen und damit verfassungswidrig wären 7. c. Abgrenzung von anderen Eingriffsbefugnissen des BBodSchG 13 BBodSchG ermächtigt zu weitgehenden Eingriffen: Die Durchführung umfassender Sanierungsuntersuchungen sowie die Vorlage eines Sanierungsplans ist für den Betroffenen in der Praxis regelmäßig mit einem hohen Aufwand verbunden. Aus rechtstaatlichen Gründen ist es daher unerlässlich, derartige Eingriffe auf eine belastbare Rechtsgrundlage zu stellen. Hier bestehen in der Praxis einige Unsicherheiten: Scherer-Leydecker, a. a. O. In diesem Sinne etwa Frenz, BBodSchG, 2000, 21 Rn. 7, m. w. N.; Versteyl, in: Versteyl/Sondermann, BBodSchG, 2. Aufl. 2005, 21 Rn. 13, m. w. N. In diesem Sinne etwa Scherer-Leydecker, a. a. O. 3

4 aa. Abgrenzung zur Gefährdungsabschätzung nach 9 Abs. 2 BBodSchG In der Vergangenheit ist die Frage aufgetaucht, ob Sanierungsuntersuchungen/- planungen auch auf 9 Abs. 2 BBodSchG gestützt werden können. Betroffen sind Fälle, in denen zwar aufgrund konkreter Anhaltspunkte der hinreichende Verdacht einer Altlast vorliegt, diese Altlast aber nicht qualifiziert im Sinne des 13 Abs. 1 BBodSchG ist. Dies wird überwiegend verneint: Die Gefährdungsabschätzung nach 9 Abs. 2 BBodSchG 8 geht der Sanierungsuntersuchung/Sanierungsplanung zeitlich und systematisch voran. Die Sanierungsuntersuchung basiert gerade auf den Ergebnissen der Gefährdungsabschätzung und setzt voraus, dass eine relevante Gefahr besteht und eine Sanierung höchstwahrscheinlich durchzuführen sein wird. Untersuchungen nach 9 Abs. 2 BBodSchG einerseits und nach 13 Abs. 1 BBodSchG andererseits verfolgen damit unterschiedliche Ziele: Die Untersuchung zur Gefährdungsabschätzung ( 9 Abs. 2 BBodSchG) dient der Erforschung des Ist-Zustandes und der hieraus zu erwartenden Folgen für den Fall, dass keine Maßnahmen ergriffen würden; sie soll also feststellen, ob eine Gefahr vorliegt, welches Ausmaß sie hat und in welchem Umfang Sanierungsmaßnahmen oder sonstige Maßnahmen zur Gefahrenabwehr erforderlich sind. Die Sanierungsuntersuchung nach 13 Abs. 1 BBodSchG soll hingegen die Grundlagen für die Entscheidung liefern, auf welche Weise der Verpflichtete die aufgrund von Altlasten bestehende Gefahr abwenden soll 9. Das bedeutet: Umfassende Sanierungsuntersuchungen und Sanierungsplanungen sind nur zulässig, wenn die gesteigerten Voraussetzungen des 13 Abs. 1 BBodSchG ( qualifizierte Altlasten) vorliegen; ist dies nicht der Fall, kann lediglich eine Detailuntersuchung nach 9 Abs. 2 BBodSchG angeordnet werden, sofern der hierfür erforderliche hinreichend konkrete Gefahrenverdacht vorliegt. bb. Abgrenzung zur allgemeinen Eingriffsgrundlage des 10 Abs. 1 BBodSchG Umstritten ist weiterhin die Frage, ob Sanierungsuntersuchungen/-pläne auch auf der Grundlage von 10 Abs. 1 S. 1 BBodSchG angeordnet werden dürfen, etwa für geringfügigere Verunreinigungen, die zwar unter der Schwelle des 13 Abs. 1 BBodSchG bleiben oder keine Altlasten sind, gleichwohl aber Sanierungsbedarf auslösen 10. Auch dies wird von der wohl überwiegenden Auffassung verneint: Sanierungsuntersuchungen und planungen sind nach dem BBodSchG auf Fälle der qualifizierten Altlast beschränkt Sog. Detailuntersuchung ; vgl. hierzu auch 3 Abs. 4 BBodSchV. Grundlegend OVG Berlin vom 19. Januar 2001, NVwZ 2001, 582/584; ihm folgend VGH München vom 15. Januar 2003, NVwZ 2003, 1137; zu einer Überschneidung von 9 Abs. 2 und 13 Abs. 1 BBodSchG scheint demgegenüber das VG Bayreuth zu tendieren (Urteil vom 19. Februar 2001 B2 K , zitiert nach Juris). In diesem Sinne etwa Bickel, BBodSchG, 4. Aufl. 2004, 13 Rn. 1; Buchholz, NVwZ 2002, 563/564; Kobes, NVwZ 2000, 261/265 (in FN 35); ders., NVwZ 1998, 768/798 (jeweils allerdings ohne Begründung). 4

5 Abs. 1 BBodSchG ist insofern gegenüber 10 Abs. 1 BBodSchG die speziellere Norm, deren konkrete Tatbestandsvoraussetzungen nicht durch Rückgriff auf eine andere gesetzliche Ermächtigung mit niedrigeren Eingriffsvoraussetzungen umgangen werden darf 11. Dieser letztgenannten Ansicht ist zu folgen: Die Anordnung einer Sanierungsuntersuchung/Sanierungsplanung nach 13 BBodSChG setzt eine qualifizierte Altlast (bzw. im Falle einer landesrechtlichen Regelung: eine qualifizierte schädliche Bodenveränderung) voraus, die regelmäßig durch eine zuvor durchgeführte Gefährdungsabschätzung nach 9 Abs. 2 BBodSchG ermittelt wurde 12. Allerdings kann es im Einzelfall zulässig und geboten sein, zusammen mit der Vorlage eines Sanierungsplans nach 13 Abs. 1 BBodSchG bereits vor Erstellung des Plans einzelne Dekontaminations- oder Sicherungsmaßnahmen gemäß 10 Abs. 1 S. 1 BBodSchG zu verlangen, wenn dies im Hinblick auf ein hohes Gefährdungspotenzial geboten ist Verfahren zur Anordnung von Sanierungsuntersuchungen und Sanierungsplanungen Liegen die Voraussetzungen des 13 Abs. 1 BBodSchG vor, gelten folgende verfahrensrechtlichen Vorgaben: a. Anordnung durch Verwaltungsakt aa. Adressat Potentielle Adressaten der Anordnung sind die nach 4 Abs. 3, 5 oder 6 BBodSchG zur Sanierung Verpflichteten. Dies sind: - der Verursacher (Verhaltensstörer); - der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über das Grundstück ( Zustandsstörer ); - der Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers 14 ; - derjenige, der aus handelsrechtlichem oder gesellschaftsrechtlichem Rechtsgrund für eine juristische Person einzustehen hat, welcher das fragliche Grundstück gehört 15 ; VGH Kassel vom 23. August 2004, DÖV 2005, 124, m. w. N.; VG Darmstadt vom 30. März G 42/04 Rz. 23 ff. (zitiert nach Juris); Sondermann/Terfehr, in: Versteyl/Sondermann, a. a. O., 13 Rn. 6; vgl. auch die Begründung zum Gesetzesentwurf der Bundesregierung (BT-Drs. 13/6701, S. 5): Eine weitere Kostenreduzierung wird dadurch erreicht, dass ein Sanierungsplan (Artikel 1 13) nur in komplexen Altlastenfällen verlangt werden kann, sich die Planungskosten bei einfachen Kontaminationen also reduzieren. (Hervorhebungen nicht im Original). In diesem Sinne auch die Erwiderung der Bundesregierung auf einen Änderungsvorschlag des Bundesrates: Sanierungsuntersuchungen und pläne dürften bei einfach gelagerten Fällen nicht verlangt werden (BT-Drs. 13/6701, S. 65). So aus neuerer Zeit VG Aachen vom 16. Februar K 2235/01 -, Rz. 48 (zitiert nach Juris). VG Bayreuth vom 9. Juli 2003 B 2 S (zitiert nach Juris). Vgl. zur verfassungsrechtlichen Einschränkung des Zugriffs auf den Gesamtrechtsnachfolger VGH Mannheim vom 22. Februar 2005, NuR 2006, 107/108 ff. sowie BVerwG vom 16. März 2006 (Az.: 7 C 3.05) 5

6 - derjenige, der das Eigentum an einem belasteten Grundstück aufgibt; - grundsätzlich auch der frühere Eigentümer eines Grundstücks, wenn er sein Eigentum nach dem 1. März 1999 übertragen hat. bb. Ermessen Die Entscheidung der Behörde über die Anordnung von Sanierungsuntersuchungen und die Vorlage von Sanierungsplänen steht in ihrem Ermessen. Dieses Ermessen erfasst insbesondere folgende Punkte: Zum Ersten hat die Behörde ein Entschließungsermessen bei der Frage, ob sie überhaupt tätig wird. Dieses Ermessen wird aber durch das Gesetz eingeschränkt: So heißt es in 13 Abs. 1 BBodSchG, dass die Behörde bei Vorliegen einer qualifizierten Altlast die entsprechenden Maßnahmen ergreifen soll (und nicht: kann ). Das bedeutet: Zwar besteht insoweit keine Handlungspflicht der Behörde; im Regelfall ist sie aber gehalten, bei Vorliegen qualifizierter Altlasten eine Sanierungsuntersuchung/Sanierungsplanung aufzugeben. Hiervon kann sie nur dann absehen, wenn besondere Umstände ein Nichttätigwerden rechtfertigen 16. Die landesrechtlichen Bestimmungen, welche eine Sanierungsuntersuchung/Sanierungsplanung auch für qualifizierte schädliche Bodenveränderungen anordnen, enthalten demgegenüber meist eine einfache Ermessenvorschrift ( kann 17 ). In diesen Fällen steht der Behörde das volle Ermessen im Rahmen der gesetzlichen Grenzen ( 40 VwVfG) zu, insbesondere unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Die Anordnung zur Vorlage eines Sanierungsplans kann hiernach etwa dann ermessensfehlerhaft sein, wenn die Behörde bereits aufgrund ihr schon vorliegender Informationen die erforderlichen Sanierungsmaßnahmen anordnen könnte 18. Darüber hinaus kommt der Behörde aber auch ein Auswahlermessen zu. Dies betrifft insbesondere die Frage, gegenüber wem sie die Durchführung einer Sanierungsuntersuchung und die Vorlage eines Sanierungsplans anordnet. Maßgeblich hierfür ist die Effektivität der Gefahrenabwehr: Die Behörde kann denjenigen Verantwortlichen heranziehen, der nach ihrer Einschätzung die besten Möglichkeiten zur Durchführung der Sanierungsuntersuchung und -planung hat. Hierbei wird sie vor allem die Einwirkungsmöglichkeiten auf das betroffene Grundstück und die finanziellen Möglichkeiten des jeweils Verpflichteten berücksichtigen, und zwar nicht nur im Zusammenhang mit der eigentlichen Sanierungsuntersuchung/-planung, sondern bereits auch quasi im Vorgriff auf spätere Sanierungsmaßnahmen 19. Im Ergebnis dürfte es daher häufig zulässig sein, auf den Zustandsstörer zurückzugreifen, wenn hierdurch dem Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr am ehesten Rechnung getragen werden kann 20. Freilich hat die Behörde, will Hier hatte der Gesetzgeber insbesondere die Durchgriffshaftung bei unterkapitalisierten Gesellschaften sowie bei qualitativ faktischen Konzernen im Auge; vgl. zu letzteren aber die neue Rechtsprechung des BGH, etwa BGH vom 25. Februar 2002, BGHZ 150, 61/68, und vom 24. Juni 2002, NJW 2002, 3024/3025. Scherer-Leydecker, a. a. O., Ziff. 2. Vgl. z. B. den bereits zitierten Artikel 5 Abs. 2 Bayerisches Bodenschutzgesetz. Vgl. VGH Kassel vom 21. Mai 1997, NVwZ-RR 1998, 747/749 (zur vergleichbaren Rechtslage nach dem Hessischen Wassergesetz). Frenz, a. a. O., 13 Rn. 33. Vgl. hierzu aus neuerer Zeit VG Aachen vom 16. Februar 2005, a. a. O., Rz 139 ff., mit zahlreichen w. N. (zitiert nach Juris); a. A. Becker, UPR 2004, 1/2 ff. (grundsätzlicher Vorrang der Inanspruchnahme des Verursachers gegenüber dem Zustandsstörer); hiergegen zurecht VGH München vom 17. März 2004, NJW 2004, 2768/2770, m. w. N. Ein vom Gesetzgeber vorgezeichnetes Vorrangverhältnis hinsichtlich der Inanspruchnahme von Störern könnte allenfalls den aus handelsrechtlichem oder gesellschaftsrechtlichem Rechtsgrund Einstandsverpflichteten betreffen ( 4 Abs. 3 S. 4, 1. Alterna- 6

7 sie den Zustandsverantwortlichen heranziehen, die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grenzen der Zustandsverantwortlichkeit des Grundstückseigentümers in Altlastensanierungsfällen zu beachten 21. b. Information der Betroffenen Gemäß 13 Abs. 3 S. 1 BBodSchG muss der zur Vorlage eines Sanierungsplans Herangezogene die nach 12 Betroffenen frühzeitig, in geeigneter Weise und unaufgefordert über die geplanten Maßnahmen informieren. Betroffene sind gemäß 12 S. 1 BBodSchG die Eigentümer der betroffenen Grundstücke, die sonstigen betroffenen Nutzungsberechtigten und die betroffene Nachbarschaft. Räumlich erfasst ist daher der gesamte Einwirkungsbereich der Altlast. Die Betroffenen müssen insbesondere frühzeitig informiert werden. Sie sollen also nicht bloß über das Ergebnis der Sanierungsuntersuchung und den Inhalt des Sanierungsplans unterrichtet werden; vielmehr ist es ihnen zu ermöglichen, auch auf die Sanierungsplanung selbst Einfluss zu nehmen 22. Kommt der Sanierungspflichtige dem nicht oder nur unzureichend nach, haben die Betroffenen ein subjektiv-öffentliches Recht gegenüber der Behörde dahingehend, dass diese die Information gemäß 16 Abs. 1 BBodSchG gegenüber dem Sanierungspflichtigen anordnet 23. c. Hinzuziehung eines Sachverständigen Gemäß 13 Abs. 2 BBodSchG kann die Behörde verlangen, dass die Sanierungsuntersuchungen bzw. der Sanierungsplan von einem Sachverständigen nach 18 BBodSchG erstellt werden. Auch insoweit liegt die Entscheidung im Ermessen der Behörde. Ermessensfehlerhaft (weil unverhältnismäßig) wäre es etwa, wenn der Sanierungspflichtige selbst über die erforderliche Sachkunde verfügt und keine Bedenken im Hinblick auf die Zuverlässigkeit der mit der Durchführung der Maßnahmen betrauten Personen bestehen 24. d. Verbindlichkeitserklärung 13 Abs. 6 BBodSchG gibt der zuständigen Behörde die Möglichkeit, den Sanierungsplan (ggf. unter Abänderungen oder mit Nebenbestimmungen) für verbindlich zu erklären. Dies hat in der Praxis erhebliche Vorteile: Zum einen macht sich die Behörde hierdurch den vom Sanierungspflichtigen erstellten Plan zu eigen. Darüber hinaus entfaltet die Verbindlichkeitserklärung aber auch eine formelle Konzentrationswirkung: Ein für verbindlich tive BBodSChG), der im Verhältnis zu den klassischen Störern (Verursacher/Zustandsstörer) nachrangig in Anspruch zu nehmen wäre; in diesem Sinne etwa Tiedemann, NVwZ 2003, 1477 ff. Dies dürfte sich aber bereits aus dem maßgeblichen ermessensleitenden Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr ergeben: Die nach Handelsrecht bzw. Gesellschaftsrecht zu beurteilende Einstandspflicht lässt sich im Einzelfall nicht ohne weiteres feststellen, wohingegen sich die Zustandsverantwortlichkeit für die Behörde ohne weiteres ergibt. Grundlegend BVerfG vom 16. Februar 2000, BVerfGE 102, 1/14 ff. Sondermann/Terfehr, in: Versteyl/Sondermann, a. a. O., 13 Rn. 32. Sondermann/Terfehr, in: Versteyl/Sondermann, a. a. O., 13 Rn. 34. Scherer-Leydecker, a. a. O., Ziff. 2. 7

8 erklärter Sanierungsplan schließt andere bis auf wenige, näher im Gesetz genannte Ausnahmen die Sanierung betreffende behördliche Entscheidungen mit ein, soweit mit den für die Erteilung dieser Entscheidung jeweils zuständigen Behörde ein Einvernehmen hergestellt wurde; diese weiteren Entscheidungen, auf die die Konzentrationswirkung des Sanierungsplans sich erstrecken soll, müssen in dem für verbindlich erklärten Plan ausdrücklich aufgeführt werden. Die Verbindlichkeitserklärung führt noch nicht zu einer Pflicht des Betroffenen, den Sanierungsplan auch umzusetzen 25. Vielmehr muss die Behörde hierzu gemäß 10 Abs. 1 BBodSchG eine Sanierungsanordnung erlassen, sofern sich der Pflichtige nicht in einem Sanierungsvertrag zur Ausführung verpflichtet (dazu unter III). Die Verbindlichkeitserklärung ist eigener Verwaltungsakt, der vom Betroffenen separat angefochten werden kann. Allerdings dürfte er gegen diesen Verwaltungsakt nur noch solche Einwände vorbringen, die die Einzelheiten der Sanierung als solche betreffen (insbesondere dann, wenn die Behörde durch Nebenbestimmungen oder Änderungen von dem von ihm erarbeiteten Sanierungsplan abgewichen ist). Einwände, die seine Sanierungsverpflichtung dem Grunde nach betreffen, muss er hingegen im Rahmen der vorhergehenden Verfahrensstufe, nämlich gegen die auf 13 Abs. 1 S. 1 BBodSchG gestützte behördliche Anordnung, Sanierungsuntersuchungen durchzuführen bzw. einen Sanierungsplan vorzulegen, geltend machen 26. e. Behördlicher Sanierungsplan Unter den Voraussetzungen des 14 BBodSchG kann die zuständige Behörde einen Sanierungsplan selbst erstellen. Insofern handelt es sich um eine Ausnahme von dem Grundsatz des Vorrangs der privaten Planung. 14 S. 1 Nr. 1 BBodSchG stellt dabei die spezialgesetzliche Konkretisierung einer Ersatzvornahme dar. Die Kosten für die behördliche Sanierungsplanung trägt der zur Durchführung Verpflichtete ( 24 Abs. 1 S. 1, 14 S. 1 Nr. 1 BBodSchG) bzw. derjenige, von dem die Erstellung eines Sanierungsplanes hätte verlangt werden können ( 24 Abs. 1 S. 3, 14 S. 1 Nr. 2 und 3 BBodSchG). 3. Inhalt des Sanierungsplans 13 Abs. 1 S. 1 enthält eine Aufzählung der typischerweise in einem Sanierungsplan erforderlichen Angaben: - Zusammenfassung der Gefährdungsabschätzung und Sanierungsuntersuchungen; Bickel, a. a. O., 4. Aufl. 2004, 13 Rn. 12; OVG Bautzen vom 12. Juni 1997, LKV 1998, 62/65 (zur vergleichbaren Regelung im Sächsischen Abfallrecht); Scherer-Leydecker, a. a. O.; Ziff. 5; Sondermann/Terfehr, in: Versteyl/Sondermann, a. a. O., 13 Rn. 61; Oerder/Numberger/Schönfeld, BBodSchG, 1999, 13 Rn. 18; a. A. Frenz, a. a. O., 13 Rn. 67 (wenn auch ohne nähere Begründung: Pflicht zur Umsetzung des verbindlichen Sanierungsplans ohne weitere Anordnung der Behörde). VG Osnabrück vom 21. November A 34/02 (zitiert nach Juris). 8

9 - Angaben über die bisherige und künftige Nutzung der zu sanierenden Grundstücke; - Darstellung des Sanierungsziels und die hierzu erforderlichen Maßnahmen sowie deren zeitlicher Durchführung. Abweichungen von diesen Regelbeispielen ( insbesondere ) sind nur in atypischen Fällen möglich; die Behörde kann zur Vorbereitung der Sanierungsentscheidung allerdings zusätzliche, nicht im Gesetz genannte Angaben fordern, die allerdings dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprechen müssen 27. Eine weitere Präzisierung des Inhaltes eines Sanierungsplans enthält Ziffer 2 des Anhangs 3 zur BBodSchV. Die dort genannten Angaben sollen in einem Sanierungsplan enthalten sein. Der Katalog ist sehr umfangreich. Seine Abarbeitung führt in der Praxis zu einem erheblichen Aufwand des Verpflichteten. III. Sanierungsvertrag Grundsätzlich steht es der Behörde frei zu entscheiden, in welcher Handlungsform sie den Sanierungsplan umsetzen und gegenüber dem Sanierungsverpflichteten entsprechende Maßnahmen anordnen will. Neben der Sanierungsverfügung nach 10 Abs. 1 S. 1 BBodSchG steht ihr dabei auch der Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages offen ( 54 S. 2 VwVfG) offen. Die Möglichkeit zum Abschluss eines solchen öffentlichrechtlichen Vertrages im Zusammenhang mit der Altlastensanierung hat der Gesetzgeber in 13 Abs. 4 BBodSchG noch einmal ausdrücklich hervorgehoben: Hiernach kann mit dem Sanierungsplan der Entwurf eines Sanierungsvertrages über die Ausführung des Plans vorgelegt werden; der Vertragsentwurf kann dabei auch die Einbeziehung Dritter vorsehen. Insofern stellt 13 Abs. 4 zunächst einmal einen Merkposten dar 28. Darüber hinausgehend schränkt 13 Abs. 4 BBodSchG aber das ansonsten grundsätzlich bestehende Ermessen der Behörde hinsichtlich der Wahl ihres Handlungsinstrumentes ein: Legt der Sanierungspflichtige zusammen mit dem Sanierungsplan den Entwurf eines Sanierungsvertrages vor, gibt er damit grundsätzlich zu verstehen, dass er eine einseitige Sanierungsanordnung der Behörde vermeiden will und stattdessen eine konsensuale Lösung bevorzugt 29. Hierüber kann sich die Behörde nicht ohne weiteres hinwegsetzen Rechtliche Rahmenbedingungen Allgemein gelten für den Sanierungsvertrag wie bei allen öffentlich-rechtlichen Verträgen die 54 ff. VwVfG. Er kann dabei sowohl als Vergleichsvertrag ( 55 VwVfG) als auch als Austauschvertrag ( 56 VwVfG) geschlossen werden und bedarf der Schriftform ( 57 VwVfG) Sondermann/Terfehr, in: Versteyl/Sondermann, a. a. O., 13 Rn. 19. Sanden/Schoeneck, BBodSchG, 1998, 13 Rn. 15. Sondermann/Terfehr, in:versteyl/sondermann, a. a. O., 13 Rn. 37. Zur Kostenpflicht bei gescheiterten Verhandlungen über den Abschluss eines Sanierungsvertrages vgl. VGH Mannheim vom 10. Februar 2005, ZUR 2005, 594 ff., mit kritischer Anmerkung von Kopp-Assenmacher, ZUR 2005,

10 Insgesamt ist die Behörde bei der Gestaltung des Sanierungsvertrages an den Grundsatz der Gesetzlichkeit der Verwaltung und damit vor allem an den Vorrang des Gesetzes gebunden 31. Insbesondere kommt dem Sanierungsvertrag allein keinerlei Ersetzungs- und Verdrängungswirkung zu; es existiert also keine förmliche Konzentrationswirkung. Daher ist es ohne weiteres auch nicht möglich, behördliche Gestattungen zusammenzufassen oder gar entbehrlich zu machen; selbst bei einer vertraglichen Einbeziehung aller beteiligten staatlichen Entscheidungsträger dürfen gesetzliche Entscheidungsbefugnisse nicht unterlaufen werden 32. Eine formelle Konzentrationswirkung kann aber durch die Verbindlichkeitserklärung nach 13 Abs. 6 BBodSchG erreicht werden, zu deren Erteilung sich die Behörde bereits im Rahmen des Sanierungsvertrages verpflichten kann 33. Steht die konkrete Bodensanierung im Zusammenhang mit der Durchführung städtebaulicher Maßnahmen, kann der Sanierungsvertrag auch unter Beteiligung der Gemeinde als städtebaulicher Vertrag gemäß 11 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB bzw. ggf. auch als Durchführungsvertrag im Zusammenhang mit einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan ( 12 Abs. 1 S. 1 BauGB) geschlossen werden. Hierbei ist allerdings zu beachten, dass ein solcher Vertrag nicht den Anspruch auf Aufstellung eines Bauleitplanes begründen kann ( 1 Abs. 3 S. 2 BauGB). 2. Vorteile eines Sanierungsvertrages Ein Sanierungsvertrag bietet in der Praxis für alle Beteiligten erhebliche Vorteile: Sowohl für den Sanierungspflichtigen als auch für die Behörde hat er u. a. folgende positive Effekte: - zeit- und kostensparende Sicherstellung der Sanierungsvoraussetzungen; - gezielte Dialoge und wechselseitige Gestaltungsmöglichkeiten; - Verminderung des Verwaltungsaufwandes durch gezielte Steuerung des Verfahrens; - angemessene Bewältigung mehrpoliger Rechtsverhältnisse (gerade bei Einbeziehung Dritter, dazu unter 3.); - höhere Akzeptanz von allen Seiten; - Flexibilität (Berücksichtigung der konkreten Umstände des Einzelfalles); - Gestaltung atypischer Lösungen. Darüber hinaus bietet er für den Sanierungsverpflichteten folgende weitere Vorteile: - aktive Mitgestaltung der Sanierung; - Ausführung der Sanierung entsprechend der individuellen Leistungsfähigkeit (Berücksichtigung kostengünstiger Alternativen); Frenz/Heßler, NVwZ 2001, 13/15, m. w. N. Dombert, ZUR 2000, 303/305; dazu siehe unter 4. c. Sondermann/Terfehr, in: Versteyl/Sondermann, a. a. O., 13 Rn. 39; vgl. zur allgemeinen Mitwirkung anderer Behörden bei öffentlich-rechtlichen Verträgen auch 58 Abs. 2 VwVfG. 10

11 - Planungs- und Investitionssicherheit (prognostizierbare Präzisierung unbestimmter Rechtsbegriffe und Ermessenspielräume; genaue Fixierung der Sanierungsmaßnahmen und ziele); - grundsätzlich Schutz gegen behördliche Nachforderungen im Wege einseitiger Anordnung (insoweit Regelung einer vorrangigen Vertragsanpassung nach 60 VwVfG möglich). Und aus Sicht der Behörde bieten sich folgende weitere Vorteile eines Sanierungsvertrages: - Schaffung von Anreizen zur Befolgung bodenschutzrechtlicher Anforderungen; - präzise Festlegung von Sanierungszeiträumen; - Rechtssicherheit (Erlass einer einseitigen Sanierungsanordnung birgt häufig das Risiko eines langwierigen Rechtsstreits); - Möglichkeit zur Erreichung weitergehender Sicherungs-/Sanierungsziele über den Bereich der unmittelbaren Gefahrenabwehr hinaus. 3. Einbeziehung Dritter Vereinbarungen im Bodenschutzrecht können die Rechte und Interessen Dritter berühren. Dies hat der Gesetzgeber erkannt, indem er in 13 Abs. 4 BBodSchG ausdrücklich die Möglichkeit regelt, dass der Sanierungsvertrag auch die Einbeziehung Dritter vorsehen kann. Dritte können dabei insbesondere weitere Sanierungspflichtige oder auch diejenigen sein, die gegen Gefährdungen durch die Altlast gesichert werden sollen 34. Dritter kann aber auch ein Investor sein, der an der Entwicklung des Grundstückes interessiert ist und deshalb mit dem Sanierungsvertrag die öffentlich-rechtliche Sanierungspflicht ü- bernimmt 35. Es kann sich aber auch um einen sonstigen Käufer bzw. künftigen Nutzer des zu sanierenden Grundstückes handeln: Dieser erlangt durch seinen Vertragsbeitritt eine rechtliche Absicherung, wegen der im Sanierungsplan festgestellten Altlasten künftig nicht mehr von der Behörde in Anspruch genommen zu werden. Gerade letzteres führt in der Praxis häufig zu einer erheblichen Steigerung des Grundstückskaufpreises und der Grundstücksverkehrsfähigkeit im allgemeinen. Zu beachten ist dabei allerdings auch 58 Abs. 1 VwVfG: Hiernach wird ein öffentlichrechtlicher Vertrag, der in Rechte eines Dritten eingreift, erst wirksam, wenn der Dritte schriftlich zustimmt. Zwar dürfte mit dem Abschluss des Sanierungsvertrages selbst eine solche Rechtsbeeinträchtigung Dritter oftmals noch nicht einhergehen 36 ; insofern bedarf zumeist der Abschluss des Vertrages selbst noch nicht der Zustimmung des Dritten. Allerdings muss dann bei der Vertragsgestaltung und ausführung stets eine mögliche Rechtsbeeinträchtigung Dritter im Auge behalten werden, denn spätestens die Umsetzung des Sanierungsvertrages könnte die Rechtsbeeinträchtigung des Dritten bewirken. Insofern bedarf es beim Vertragsvollzug regelmäßig der Einwilligung des Betroffenen oder Christonakis, UPR 2005, 11 ff. Sondermann/Terfehr, in: Versteyl/Sondermann, a. a. O., 13 Rn. 46. Dombert, VA 2001, 60/63; Frenz/Heßler, NVwZ 2001, 13/14. 11

12 des Erlasses von Duldungsanordnungen durch die zuständige Behörde. So ist etwa die Zustimmung des Eigentümers erforderlich, dessen Grundstück im Zuge der Sanierung betreten werden muss. Etwaige Betretungs- und Duldungspflichten sollten daher bereits Gegenstand des Sanierungsvertrages sein. 4. Inhalt und Gestaltungsmöglichkeiten in Sanierungsverträgen Für die konkrete Ausgestaltung des Sanierungsvertrages sind die Umstände des Einzelfalles und das damit einhergehende Regelungsbedürfnis der Parteien maßgeblich. In der Praxis hat sich aber gezeigt, dass ein bestimmter Mindestinhalt im Sanierungsvertrag geregelt sein sollte 37 : a. Präambel In einer Präambel sollte der Wille der Vertragsparteien zum Ausdruck gebracht werden. Das erleichtert für hinzukommende Rechtsanwender wie auch für die Parteien selbst die spätere Vertragsauslegung und eine eventuell erforderlich werdende Streitbeilegung. Weiterhin kann der Inhalt der Präambel Ausgangspunkt einer später erforderlich werdenden Vertragsergänzung/-änderung werden. b. Vertragsparteien Neben der zuständigen Behörde und dem Sanierungsverpflichteten empfiehlt sich die Einbeziehung weiterer staatlicher Entscheidungsträger, damit aus dem Sanierungsvertrag ein Planungsinstrument mit Bündelungswirkung werden kann. In Betracht kommt hier etwa die Gemeinde als Trägerin der Bauleitplanung (soweit der Vertrag auch städtebauliche Aspekte enthält) oder die Bauaufsichtsbehörde (wenn auch die weitere Grundstücksnutzung geregelt werden soll). Die frühe Einbeziehung von Behörden, die hinsichtlich des Grundstückes Entscheidungs- und/oder Mitwirkungsrechte haben, kann sicherstellen, dass Probleme frühzeitig angesprochen werden, Verfahrensschritte zeitlich festgelegt und insbesondere Vertrauensgrundlagen geschaffen werden. Weiterhin kann es angebracht sein, in den Vertrag möglichst viele Sanierungspflichtige im Sinne des 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG einzubeziehen 38. Anderenfalls könnten deren Interessen erst im Rahmen des gesamtschuldnerischen Kostenausgleichs auf der Sekundärebene berücksichtigt werden ( 24 Abs. 2 BBodSchG). Weiterhin kann es in Betracht kommen, betroffene Nachbarn mit einzubeziehen Vgl. hierzu Dombert, VA 2001, 60 ff.; ders., ZUR 2000, 30 ff.; ders., altlasten spektrum 2000, 19/20 ff.; Frenz/Heßler, NVwZ 2001, 13 ff.; Fischer, BauR 2000, 833 ff.; Sahm, UPR 1999, 374 ff. Christonakis, UPR 2005, 11 ff. 12

13 c. Vereinbarung von Leistung und Gegenleistung Der Sanierungspflichtige ist zur Durchführung des Sanierungsplanes zu verpflichten. Es hat sich in der Praxis bewährt, dabei den Sanierungsplan als Anlage dem Sanierungsvertrag beizufügen. Voraussetzung hierfür ist freilich, dass der Sanierungsplan eine hinreichende rechtliche Genauigkeit besitzt und dabei insbesondere zu Wortlaut, Systematik und Inhalt des Vertrages in Deckung steht. Die Vertragsparteien sind allerdings nicht an den Inhalt des Sanierungsplans gebunden: So kann sich der Sanierungspflichtige auch zur Durchführung weiterer Maßnahmen verpflichten, die über die bloße Gefahrenabwehr nach Maßgabe des Sanierungsplanes hinausgehen 39. Als Gegenleistung verpflichtet sich die Behörde, den Sanierungspflichtigen nach Durchführung der Sanierung und Erreichen des Sanierungsziels aus seiner öffentlichrechtlichen Verantwortlichkeit zu entlassen. Mit anderen Worten: Nach erfolgreichem/vertragsmäßigem Abschluss der Sanierung ist der Erlass von Sanierungsanordnungen ausgeschlossen. Auch sollte der Erlass von einseitigen Ordnungsverfügungen während der Umsetzung des Sanierungsvertrages ausgeschlossen werden. In Betracht kommt weiterhin eine wenn auch nur teilweise Kostenbeteiligung der Behörde sowie eine Kostendeckelung für den Fall, dass die Sanierungskosten einen bestimmten Wert überschreiten 40. In diesem Zusammenhang sollte auch die Konstellation geregelt werden, dass sich im Rahmen der Sanierungsmaßnahmen eine neue Gefährdungsabschätzung ergibt oder die Sach- und Rechtslage sich anderweitig ändert. Sollte eine Einigung hier nicht möglich sein, würde 60 VwVfG greifen (Anpassung und Kündigung des Vertrages in besonderen Fällen; insoweit empfiehlt sich eine Regelung, die die Partei vorrangig zur Vertragsanpassung verpflichtet). Weiterhin kann sich die Behörde bereits im Vertrag verpflichten, den Sanierungsplan gemäß 13 Abs. 6 BBodSchG für verbindlich zu erklären. Die Kombination von Verbindlichkeitserklärung (mit der Folge der formellen Konzentrationswirkung) und Sanierungsvertrag führt zu einer größtmöglichen Effizienz und Flexibilisierung der Verwaltungsverfahren. d. Vereinbarung der Sanierungsziele Elementarer Bestandteil eines jeden Sanierungsvertrages sollte die Regelung der Sanierungsziele sein. Auf der Grundlage des Sanierungsplanes müssen dafür konkrete Grenzwerte genannt werden, bei deren Unterschreitung das Sanierungsziel als erfüllt gilt. Wie bereits hervorgehoben, sollte der Sanierungsvertrag auch regeln, dass nach Er Sondermann/Terfehr, in: Versteyl/Sondermann, a. a. O., 13 Rn. 37. Insoweit ist etwa als Kappungsgrenze der Wert des zu sanierenden Grundstücks bzw. die finanzielle Leistungsfähigkeit des Sanierungspflichtigen heranzuziehen, zumindest wenn dieser als Zustandsverantwortlicher handelt: vgl. in diesem Zusammenhang BVerfG vom 16. Februar 2000, BVerfGE 102, 1/14 ff. 13

14 reichung der Sanierungsziele weitere Sanierungsmaßnahmen grundsätzlich nicht möglich sind. Überwachungs- und Kontrollrechte der Behörde sollten mit der Vereinbarung von konkreten Zeitpunkten und Fristen kombiniert werden. Schließlich kommt auch eine Regelung in Betracht, dass die Behörde unter bestimmten Voraussetzungen die Fläche aus dem Altlasten- und/oder Verdachtsflächenkataster streicht. e. Sanktionen Oftmals wird zugunsten der Behörde geregelt, dass der Sanierungspflichtige sich der sofortigen Vollstreckung aus dem Vertrag unterwirft (vgl. 61 VwVfG). Dem Sicherungsbedürfnis der Behörde kann aber auch durch Vereinbarung einer Vertragsstrafe Rechnung getragen werden. Überdies ist eine Regelung möglich, dass bei Nichteinhaltung des Zeitplanes die Behörde vom Vertrag zurücktreten darf bzw. die Möglichkeit wiedererlangt, die Sanierung per Ordnungsverfügung durchzusetzen. IV. Schlussbemerkung Sanierungsplanung und Sanierungsverträge bieten bei komplexer Altlastensituation effektive Möglichkeiten zur flexiblen und kostengünstigen Lösung: Aus Sicht der Behörde findet hier eine Verwaltungsprivatisierung statt, die eigene Kapazitäten entlastet. Und aus Sicht des Verpflichteten bietet sich die Möglichkeit, selbst auf Inhalt und Reichweite einer Sanierung Einfluss zu nehmen und dabei auch die Folgeentwicklung des Grundstückes mit zu erfassen. Bei effektivem Einsatz der gesetzlich eingeräumten Möglichkeiten des 13 BBodSchG kann dies im Ergebnis zu einer für alle Seiten zufrieden stellenden Lösung führen. 14

15 Der Autor Dr. Burghard Hildebrandt Friedrichstraße 71 D Berlin T F burghard.hildebrandt@gleisslutz.com Dr. Burghard Hildebrandt, geboren Studium in Winnipeg/Kanada, Augsburg und Heidelberg. Promotion Seit 1998 Rechtsanwalt im Büro Berlin. Lehrbeauftragter an der Freien Universität Berlin. Mitglied des Berliner Gesprächskreises Beihilferecht und der Gesellschaft für Umweltrecht. Schwerpunkte Beihilfe- und Subventionsrecht, Bau- und Planungsrecht, Umweltrecht, Projektentwicklung. 15

16 Gleiss Lutz Berlin Friedrichstraße 71 D Berlin T F Gleiss Lutz Frankfurt Mendelssohnstraße 87 D Frankfurt/Main T F Gleiss Lutz München Prinzregentenstraße 50 D München T F Gleiss Lutz Stuttgart Maybachstraße 6 D Stuttgart T F Gleiss Lutz Brüssel Rue Guimard 7 B-1040 Brüssel T F Gleiss Lutz Prag Jugoslávská 29 CZ Prag 2 T F Gleiss Lutz Warschau ul. Sienna 39 PL Warschau T F Budapest Kooperationspartner: Bán, S. Szabó & Partners József nádor tér 5-6 HU-1051 Budapest T F