Solvabilität II: Grundsatzdebatte Entwurf eines künftigen Aufsichtssystems in der EU (Empfehlungen der Kommissionsdienststellen)

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1 MARKT/2503/03 DE Orig. EN Solvabilität II: Grundsatzdebatte Entwurf eines künftigen Aufsichtssystems in der EU (Empfehlungen der Kommissionsdienststellen) Commission européenne, B-1049 Bruxelles / Europese Commissie, B-1049 Brussel Belgien. Telefon: Büro: C107 1/58. Telefon: Durchwahl Telefax: ulf.linder@cec.eu.int

2 Zusammenfassung Eines der wichtigsten Vorhaben der Kommission und der Mitgliedstaaten im Versicherungsbereich ist die Entwicklung eines neuen, risikogerechteren Systems zur Bewertung der "Gesamtsolvabilität" eines Versicherungsunternehmens. In diesem Papier und im Anhang dazu werden die allgemeinen Grundsätze für ein neues Aufsichtssystem dargelegt. Das neue System soll den Aufsichtsbehörden geeignete qualitative und quantitative Hilfsmittel zur Verfügung stellen, um die "Gesamtsolvabilität" eines Versicherungsunternehmens zu beurteilen. Ein neues EU-System könnte auf einer an die Bedürfnisse der Versicherungsaufsicht angepassten Drei-Säulen-Struktur nach dem Vorbild von Basel 2 aufbauen. Das Solvabilitätssystem sollte auf einem risikoorientierten Konzept basieren, das die Versicherungsunternehmen ermutigt, ihre Risiken zu messen und zu kontrollieren. Das System sollte die Kohärenz zwischen den Finanzbereichen sicherstellen, eine effizientere Beaufsichtigung von Versicherungsgruppen und Finanzkonglomeraten fördern und zu einer stärkeren Harmonisierung der quantitativen und qualitativen Aufsichtsmethoden führen. Lamfalussy- oder Komitologie-Techniken sollten angewandt werden, um das System in gesetzgeberischer Hinsicht so effizient und flexibel wie möglich zu machen. Außerdem sollte das künftige System internationalen Entwicklungen Rechnung tragen. Die Mitglieder werden um Stellungnahme zu den Grundzügen des neuen Systems, zum weiteren Fortgang der Arbeiten und zum Mittelbedarf gebeten. Fragen an die Mitglieder des Versicherungsausschusses 1. Stimmen Sie der Beschreibung der allgemeinen Struktur eines neuen EU- Aufsichtssystems zu? Haben Sie besondere Kommentare zu den Empfehlungen für die verschiedenen Säulen? 2. Stimmen Sie der Beschreibung der künftigen Arbeiten im Rahmen des Projekts Solvabilität II zu? Sind Sie damit einverstanden, dass die Kommissionsdienststellen diesen Vermerk zusammen mit dem beiliegenden Papier der Konferenz der EU- Aufsichtsbehörden zur Erörterung in der Konferenz im Mai in Dresden übermitteln? 3. Haben Sie Kommentare zur geplanten stärkeren Einbeziehung der Konferenz? Finden Sie, dass ein System der Überprüfung durch eine "Peer-Group" in der EU Vorteile hätte? 4. Haben Sie Kommentare zu dem Aufwand an Haushaltsmitteln, der sich aus dem Arbeitsprogramm Solvabilität II für die Aufsichtsbehörden der Mitgliedstaaten ergeben könnte? 2

3 EINLEITUNG Hintergrund Das Projekt Solvabilität II wurde eingeleitet, um den Bedarf für eine Änderung des derzeitigen EU-Solvabilitätssystems zu prüfen. Das Projekt hat jetzt den Punkt erreicht, an dem der Versicherungsausschuss Empfehlungen für die künftige Richtung des Projekts abgeben sollte. Der Unterausschuss Solvabilität des VA hat die Grundzüge eines künftigen Systems in den Sitzungen vom 7. und 14. Februar erörtert. Auf der Grundlage dieser Diskussionen haben die Kommissionsdienststellen ein Papier mit vorläufigen Schlussfolgerungen zur allgemeinen Struktur eines neuen Systems vorgelegt (im Anhang beigefügt). Ziel der Orientierungsdebatte im VA Die Debatte im VA wird dazu dienen, die vorläufigen Schlussfolgerungen der Kommissionsdienststellen zu den Grundzügen eines neuen Systems zu erörtern, damit die Kommissionsdienststellen die künftigen Solvabilität-II-Arbeiten unter Berücksichtigung der Orientierungen des VA planen können. EIN NEUES AUFSICHTSSYSTEM IN DER EU Zusammenfassung der Grundprinzipien eines neuen Aufsichtssystems Das neue Solvabilitätssystem sollte den Aufsichtsbehörden geeignete qualitative und quantitative Hilfsmittel zur Beurteilung der "Gesamtsolvabilität" eines Versicherungsunternehmens zur Verfügung stellen. Ein neues EU-System könnte auf einer an die Bedürfnisse der Versicherungsaufsicht angepassten Drei-Säulen-Struktur nach Art von Basel 2 aufbauen. Das Solvabilitätssystem sollte sich auf ein risikoorientiertes Konzept stützen, das Versicherungsunternehmen ermutigt, ihre Risiken zu messen und einzudämmen. Das System sollte eine Kohärenz zwischen den Finanzbranchen sicherstellen, insbesondere zwischen der Bank- und der Versicherungsbranche. Ein neues Solvabilitätssystem sollte darüber hinaus eine effizientere Beaufsichtigung von Versicherungsgruppen und Finanzkonglomeraten fördern. Das künftige System sollte zu einer stärkeren Harmonisierung der quantitativen und qualitativen Aufsichtsmethoden führen. Lamfalussy- oder Komitologie-Techniken sollten verwendet werden, um das System in legislativer Hinsicht so effizient und flexibel wie möglich zu gestalten. Ein künftiges System sollte darüber hinaus im Interesse einer weiteren Angleichung der Aufsichtsstandards internationalen Entwicklungen Rechnung tragen. Solvabilität II sollte sich parallel zu den laufenden Arbeiten in Organisationen wie der Internationalen Vereinigung der Versicherungsaufsichtsbehörden (IAIS), der "International Actuarial Association" (IAA) und dem "International Accounting Standards Board" (IASB) entwickeln. Vor allem sollte auf die Einführung von Rechnungslegungsvorschriften hingearbeitet werden, die mit dem voraussichtlichen Ergebnis der Arbeiten des IASB vereinbar sind. 3

4 Vorläufige Empfehlungen der Kommissionsdienststellen für ein künftiges EU- Aufsichtssystem Empfehlungen für die erste Säule Die stärkere Harmonisierung der Rechtsvorschriften für noch nicht abgewickelte Versicherungsfälle ist ein Eckpfeiler einer neuen Solvabilitätsregelung in der EU. Die Dienststellen empfehlen, eine quantitative Messgröße für die Bewertung der versicherungstechnischen Rückstellungen von Schadenversicherungen festzulegen. Die geltenden Rechtsvorschriften für die Bildung versicherungstechnischer Rückstellungen müssen im Hinblick auf ein neues Zwei-Stufen-Solvabilitätssystem und die künftigen IASB- Rechnungslegungsstandards überprüft werden. Die Kommissionsdienststellen empfehlen, bei der Berechnung des angestrebten Eigenkapitalniveaus das mit Vermögenswerten verbundene Risiko expliziter zu erfassen und gegebenenfalls durch mengenmäßige Begrenzungen zu ergänzen. Nach Ansicht der Kommissionsdienststellen sollten Anlageregeln nicht nur für die Vermögenswerte zur Deckung der versicherungstechnischen Rückstellungen gelten, sondern für die Eigenkapitalanforderungen insgesamt (d.h. das angestrebte Eigenkapitalniveau). Das neue System sollte zwei aufsichtstechnische Eigenkapitalanforderungen vorsehen: ein angestrebtes Niveau und ein Mindestniveau. Das angestrebte Eigenkapitalniveau sollte im Prinzip dem wirtschaftlichen Eigenkapital entsprechen, das ein Unternehmen benötigt, um seine Tätigkeit mit einer geringen Konkurswahrscheinlichkeit auszuüben. Das angestrebte Eigenkapitalniveau sollte den meisten Risiken Rechnung tragen, denen ein Versicherungsunternehmen ausgesetzt ist 1, und wäre das Hauptinstrument für Aufsichtszwecke. Dennoch sollte ein Mindesteigenkapitalniveau oder "Sicherheitsnetz" festgelegt werden, das als Auslöser für aufsichtsrechtliche Maßnahmen dient. Dieses Eigenkapitalniveau sollte einfach und objektiv berechnet werden, da Aufsichtsmaßnahmen auf dieser Ebene in einigen Mitgliedstaaten einen Gerichtsbeschluss erfordern könnten. Ein neues EU-System sollte den Unternehmen anders als bei der Berechnung des Mindestniveaus die Möglichkeit einräumen, interne Risikomodelle zur Berechnung ihres angestrebten Eigenkapitalniveaus zu verwenden. Empfehlungen für die zweite Säule Qualitative Hilfsmittel und eine verstärkte aufsichtsrechtliche Überprüfung sind entscheidend für das Funktionieren eines neuen EU-Solvabilitätssystems. Mehrere Aufsichtsbereiche könnten sinnvollerweise auf EU-Ebene weiter harmonisiert werden, wie beispielsweise die Grundsätze für die interne Kontrolle von Versicherungsunternehmen, die Grundsätze für ein solides Risiko- und Finanzmanagement, die Regeln für die Kongruenz und die Verwaltung von Aktiva und Passiva sowie die Kriterien zur Beurteilung der Struktur des Rückversicherungsprogramms eines Versicherungsunternehmens. 1 Die laufenden Arbeiten in der Arbeitsgruppe für eine risikoorientierte Eigenkapitalstruktur der IAA könnten einen hilfreichen Beitrag bei den Arbeiten zur Entwicklung einer Formel für das angestrebte Eigenkapital darstellen. 4

5 Darüber hinaus sollten Mindestkriterien für Kontrollen vor Ort festgelegt werden. Die Interventionsbefugnisse und -zuständigkeiten der Aufsichtsbehörden sollten genauer abgegrenzt und Grundsätze zur Gewährleistung der Transparenz der Aufsichtsmaßnahmen gegenüber dem Markt festgelegt werden. Die zunehmende Komplexität des künftigen Solvabilitätssystems im Allgemeinen und die gestiegene Bedeutung der Aufsichtsarbeiten im Rahmen der zweiten Säule im Besonderen können eine Kontrolle der Aufsichtspraxis durch Behörden der Mitgliedstaaten ("Peer- Group") erforderlich machen. Auf diese Frage sollte im weiteren Verlauf der Arbeiten von Solvabilität II eingegangen werden. Empfehlungen für die dritte Säule Offenlegungspflichten im Rahmen der dritten Säule werden einen wichtigen Teil der künftigen Aufsichtsarchitektur in der EU darstellen. Da diese Pflichten von den für Säule I und Säule II gewählten Verfahren und Maßnahmen abhängen werden, ist deren genaue Festlegung erst im Laufe der weiteren Arbeiten im Bereich Solvabilität II möglich. Nach Ansicht der Kommissionsdienststellen sollten die Publizitätspflichten, wie von der vom ECOFIN-Rat beauftragten Forumgruppe für Finanzberichterstattung empfohlen, koordiniert werden, um die Verwaltungslast für die Unternehmen zu reduzieren. Künftige Arbeiten im Bereich von Solvabilität II Falls der Versicherungsausschuss die im beigefügten Dienststellenvermerk enthaltenen Empfehlungen allgemein billigt, werden die Kommissionsdienststellen ein Projektmanagementpapier zur Organisation und zum vorläufigen Zeitplan der künftigen Arbeiten im Rahmen von Solvabilität II vorlegen. Dieses Papier soll im VA-Unterausschuss Solvabilität erörtert und anschließend dem VA zur Diskussion und Billigung vorgelegt werden (voraussichtlich in der Juli-Sitzung). Das Papier wird Vorschläge enthalten, wie die verschiedenen Aufgaben strukturiert und den Arbeitsgruppen der Kommission sowie ganz im Sinne von Lamfalussy den Arbeitsgruppen der Konferenz zugewiesen werden könnten, und in welchen Fällen Dritte gebeten werden könnten, Hintergrundinformationen zur Verfügung zu stellen. Darüber hinaus sollen in diesem Papier Berichterstattungsstrukturen sowie das Verhältnis zwischen den verschiedenen Arbeitsgruppen bestimmt werden. Solvabilität II ist ein umfangreiches und komplexes Projekt, in das die Mitgliedstaaten umfassend einbezogen werden müssen. Anhang: Dokument MARKT/2509/03: "Struktur eines künftigen Aufsichtssystems in der EU Empfehlungen der Kommissionsdienststellen" 5

6 Anhang zu MARKT/2503/03 DE EUROPÄISCHE KOMMISSION GD Binnenmarkt FINANZINSTITUTE Versicherungen Brüssel, den 3. März 2003 MARKT/F3/UL D(2003) MARKT/2509/03 DE Orig. EN VERMERK DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN Betrifft: Entwurf eines künftigen Aufsichtssystems in der EU Empfehlungen der Kommissionsdienststellen I Einleitung Hintergrund 1. Das Projekt Solvabilität II wurde eingeleitet, um den Bedarf für eine Änderung des derzeitigen EU-Solvabilitätssystems zu prüfen. Das Projekt wurde in zwei Phasen aufgeteilt, von denen die erste kurz vor dem Abschluss steht. In dieser ersten Phase haben die Mitgliedstaaten und die Kommissionsdienststellen eine Reihe von Bereichen untersucht (wie die Verwendung auf die Risiken abgestimmter Eigenkapitalsysteme (RBC), Lehren aus dem Baseler Prozess im Bankbereich, Verwendung interner Modelle, Lamfalussy-Entwicklungen, Verbindungen zwischen Jahresabschlüssen und der Rechnungslegung gegenüber der Versicherungsaufsicht usw. 1 ), um die allgemeine Struktur eines künftigen EU-Solvabilitätssystems zu erörtern. 2. In Dokument MARKT/2535/02 "Überlegungen zur Form eines künftigen Aufsichtssystems" haben die Kommissionsdienststellen die Arbeiten der Phase 1 zusammengefasst und einen Überblick über mögliche Alternativen für das System Solvabilität II gegeben. Dieses Papier wurde in den Sitzungen des VA- Unterausschusses Solvabilität vom 7. und 14. Februar 2003 erörtert. Bei der Kommission sind auch eine Reihe schriftlicher Stellungnahmen der Mitgliedstaaten, des Finanzgewerbes und anderer Betroffener eingegangen. Außerdem haben die Präsentationen und Diskussionen auf dem "Tag Solvabilitätsmarkt" nützliche Erkenntnisse erbracht. 1 Alle Dokumente zum Projekt Solvabilität II können von der Versicherungs-Site der Kommission heruntergeladen werden: workpapers_en.htm Commission européenne, B-1049 Bruxelles / Europese Commissie, B-1049 Brussel Belgien. Telefon: Büro: C107 1/58. Telefon: Durchwahl Telefax: ulf.linder@cec.eu.int

7 Ziel dieses Papiers 3. Ziel dieses Papiers ist die Vorbereitung der Orientierungsdebatte des Versicherungsausschusses am 9. April über die Ausrichtung des Projekts Solvabilität II. 4. Im Anschluss an das Dokument MARKT/2535/02 (und den Fragebogen MARKT/2500/03) werden in diesem Papier erste Überlegungen der Kommissionsdienststellen zum Gesamtkonzept eines künftigen EU- Solvabilitätssystems dargelegt. Die Empfehlungen können nach der Orientierungsdebatte des VA noch geändert werden. 5. Am Ende des Papiers nehmen die Dienststellen der Kommission zu den künftigen Arbeiten Stellung, die in der Phase 2 des Projekts Solvabilität II durchgeführt werden sollen. II Allgemeine Überlegungen zur Form eines neuen EU-Aufsichtssystems Ausgangspunkte 6. Das neue System soll den Aufsichtsbehörden geeignete qualitative und quantitative Werkzeuge zur Verfügung stellen, um die "Gesamtsolvabilität" eines Versicherungsunternehmens zu beurteilen. Dies bedeutet, dass das System nicht nur aus einer Reihe quantitativer Koeffizienten und Indikatoren bestehen sollte, sondern auch qualitative Aspekte einbeziehen sollte, die Einfluss auf die Risiko-Bonität eines Unternehmens haben (Management, interne Risikokontrolle, Wettbewerbslage usw.). 7. Ein in diesem weiteren Sinne definiertes Solvabilitätssystem könnte auf einer an die Bedürfnisse der Versicherungsaufsicht angepassten Drei-Säulen-Struktur des Typs Basel aufbauen. Die Entscheidung für eine solche Struktur würde bedeuten, dass dem Zusammenspiel der verschiedenen Säulen der quantitativen und qualitativen Beaufsichtigung sowie der Rolle der Offenlegung besondere Aufmerksamkeit gewidmet wird. In Säule II wäre die Bedeutung der Überprüfung durch die Aufsichtsbehörden hervorzuheben. Die nachstehenden vorläufigen Empfehlungen der Kommissionsdienststellen orientieren sich an einer Drei-Säulen-Struktur. 8. Das Solvabilitätssystem sollte die Versicherungsunternehmen ermutigen und ihnen Anreize dafür geben, ihre Risiken zu erfassen und einzudämmen. Hierzu sollten gemeinsame EU-Grundsätze für Risikoverwaltung und Überprüfung durch die Aufsichtsbehörden entwickelt werden. Darüber hinaus sollten die quantitativen Solvabilitätsvorschriften die wichtigsten Risiken einbeziehen, denen ein Versicherungsunternehmen ausgesetzt ist. Dieses auf die Risiken abgestimmte Konzept würde zur (teilweisen oder vollständigen) Anerkennung interner Modelle führen, sofern diese die Risikoverwaltung des Unternehmens verbessern und sein tatsächliches Risikoprofil besser wiedergeben als eine Standardformel. 2

8 9. Um die Bedeutung der einzelnen Eigenkapitalvorschriften innerhalb des Solvabilitätssystems zu verdeutlichen, sollte nach Ansicht der Kommissionsdienststellen zwischen einer "Zielanforderung" auf der Grundlage des wirtschaftlichen Kapitalbedarfs bei einer bestimmten Konkursgefahr und einem leichter zu berechnenden absoluten Mindestniveau unterschieden werden. Ein solches Zwei-Ebenen-Konzept hätte den Vorteil, dass Aufsichtsbehörden und Versicherungsunternehmen Zeit hätten, geeignete Korrekturmaßnahmen zu ergreifen. 10. Um die Kohärenz zwischen den Finanzbranchen sicherzustellen, sollte die allgemeine Struktur eines Solvabilität-II-Systems soweit wie nötig mit Konzept und Regelungen im Bankbereich vereinbar sein. Produkte, die mit vergleichbaren Risiken verbunden sind, sollten im Prinzip in gleicher Weise beaufsichtigt werden und den gleichen Eigenkapital- und Solvabilitätsanforderungen unterliegen. 11. Ein neues Solvabilitätssystem sollte auf eine effizientere Beaufsichtigung von Versicherungsgruppen und Finanzkonglomeraten abzielen. In erster Linie sollte auf ein Einzelbeaufsichtigungskonzept aufgebaut werden, wozu auch Formen der Zusammenarbeit und Koordinierung zwischen den Aufsichtsbehörden weiterentwickelt werden könnten. Die Kommissionsdienststellen werden sich weiter mit der Verteilung der Aufsichtsaufgaben zwischen der Ebene des Einzelunternehmens und der Unternehmensgruppe beschäftigen. Außerdem sollte die Konferenz der europäischen Versicherungsaufsichtsbehörden gebeten werden, ihre Anstrengungen zu verstärken, um eine effizientere Gruppenbeaufsichtigung zu erreichen. Auch die mögliche Einführung interner Modelle auf Gruppenebene wirft die Frage einer verstärkten Zusammenarbeit zwischen den Aufsichtsbehörden auf. 12. Das künftige System sollte zu einer stärkeren Harmonisierung quantitativer und qualitativer Aufsichtsmethoden führen und so zur Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungen innerhalb des Versicherungsgewerbes und zwischen den Finanzbranchen beitragen. Das neue System sollte soweit wie möglich auf dem Prinzip einer möglichst weitgehenden Harmonisierung aufbauen. Diese Auffassung wurde von Finanzgewerbe, Europäischem Parlament und Wirtschafts- und Sozialausschuss eindeutig unterstützt. 13. Der künftige Regulierungs- und Aufsichtsrahmen sollte so effizient und flexibel wie möglich sein. Er sollte den Veränderungen des Versicherungsgeschäfts und der raschen Entwicklung der Produkte, Methoden und Modelle angepasst werden können. Lamfalussy- oder Komitologietechniken sollten daher verwendet werden, um einen Aufsichtsrahmen zu schaffen, der den Einsatz komplexerer Methoden zulässt, ohne an Flexibilität einzubüßen. Der Versicherungsausschuss oder sein Nachfolgegremium wird weiter eine orientierende Rolle bei den künftigen Solvabilität-II-Arbeiten in einem Lamfalussy-System spielen. Eine enge Koordinierung zwischen dem reformierten Versicherungsausschuss und der Konferenz der europäischen Versicherungsaufsichtsbehörden wird notwendig sein. Die Konferenz wird als künftiges Lamfalussy-Gremium der Ebene drei bei der fachlichen Beratung der Kommission zunehmend an Bedeutung gewinnen. 3

9 Internationale Entwicklungen 14. Ein künftiges System sollte auch internationalen Entwicklungen Rechnung tragen, um eine weitere Konvergenz der Aufsichtsstandards zu fördern. Die Arbeiten in Organisationen wie der Internationalen Vereinigung der Versicherungsaufsichtsbehörden (IAIS), der "International Association of Actuaries" (IAA) und dem "International Accounting Standards Board" (IASB) sollten berücksichtigt werden. Ein wesentlicher Beitrag der EU zu diesen Projekten ist entscheidend, um einen gegenseitigen Meinungsaustausch zu gewährleisten. 15. Die Solvabilitätsgrundsätze, -standards und -leitlinien sollten in der zweiten Phase von Solvabilität II erörtert werden. Angesichts des umfangreichen europäischen Beitrags zu den Solvabilitätsarbeiten der IAIS wäre eine Koordinierung der Projekte nach Ansicht der Kommissionsdienststellen möglich und für beide Seiten von Vorteil. Der Zeitplan der künftigen IAIS-Arbeiten dürfte weitgehend mit dem der entsprechenden EU-Arbeiten übereinstimmen. 16. Die Kommissionsdienststellen sind überzeugt, dass die Arbeiten von Versicherungsmathematikern und ihre Beteiligung (IAA/Groupe Consultatif Actuariel Européen) für die Fortsetzung des Projekts Solvabilität II wichtig sein werden. Der Beratende Ausschuss wird durch die Beteiligung an Facharbeitsgruppen weiter eine wichtige Rolle spielen. Der Bericht der Arbeitsgruppe des IAA zu einer auf die Risiken abgestimmten Solvabilitätseigenkapitalstruktur wird im Mai 2003 vorgelegt werden. Dieser Bericht könnte ebenso wie die Beteiligung von Fachleuten des IAA und des Beratenden Ausschusses bei der Ausarbeitung eines Systems für die Höhe des Zielkapitals sowie bei der Entwicklung von Validierungskriterien für interne Modelle hilfreich sein. 17. Wie im Bericht der "Forum Group on Reporting Requirements" 2 ausgeführt wird, werden die vom IASB ausgearbeiteten Rechnungslegungsvorschriften für die Konvergenz der Jahresabschlüsse und der Rechnungslegung entscheidend sein. Das Projekt Versicherungsrechnungslegung des IASB wird selbstverständlich Auswirkungen auf das Projekt Solvabilität II haben. Das Versicherungsprojekt des IASB wurde in eine erste Phase mit vorläufigen Lösungen ab 2005 und eine zweite Phase mit einem umfassenden Versicherungsstandard, der ab angewandt werden soll, aufgeteilt. Der Standard der zweiten Phase wird ein wichtiger Bezugspunkt für die Solvabilität-II-Arbeiten sein. 2 Dieser Bericht kann von der Internet-Site der Kommission für Finanzdienstleistungen heruntergeladen werden: 4

10 18. Nach Ansicht der Kommissionsdienststellen sollte den IASB-Entwicklungen bei der Formulierung der Solvabilität-II-Offenlegungspflichten Rechnung getragen werden sollte. Dabei sollte versucht werden, Rechnungslegungsvorschriften zu schaffen, die mit dem anzunehmenden Ergebnis der IASB-Arbeiten vereinbar sind. In Bereichen, in denen der Informationsbedarf der Aufsichtsbehörden durch IASB-Abschlüsse nicht gedeckt wird, könnten Anpassungen oder Ergänzungen erforderlich sein. Die derzeitigen Rechnungslegungsvorschriften könnten, soweit sie mit den voraussichtlichen IASB-Entwicklungen vereinbar sind, als Ausgangspunkt für die quantitativen Arbeiten für Solvabilität II dienen. III Vorläufige Empfehlungen für ein künftiges EU-Aufsichtssystem Die Empfehlungen werden in der gleichen Reihenfolge wie im Anhang zu Papier MARKT/2500/03 präsentiert. Empfehlungen für die erste Säule Technische Rückstellungen in der Schadenversicherung 19. Die stärkere Harmonisierung der Rückstellungen für noch nicht abgewickelte Versicherungsfälle ist ein Eckpfeiler einer neuen Solvabilitätsregelung in der EU. Die Kommissionsdienststellen empfehlen, eine quantitative Vorgabe für die aufsichtsrelevanten technischen Rückstellungen festzulegen und einen Standard für versicherungstechnische Rückstellungen mit Bestandteilen sowohl der ersten als auch der zweiten Säule auszuarbeiten. Die Kommissionsdienststellen räumen ein, dass die jeweilige Aufteilung der Wahrscheinlichkeit schwer zu bestimmen ist, halten ein solches Konzept aber für sinnvoll als Anreiz für eine strukturierte Bildung von Rückstellungen, für den Prozess der aufsichtsrechtlichen Überprüfung, und um zur Entwicklung interner Modelle anzuregen. Die Frage, welches Referenzniveau festgelegt werden sollte, wird näher zu erörtern sein. Die nach dem Standard zu verwendenden Techniken und Verfahren sollten mit denen vereinbar sein, die für die IASB-Rechnungslegung verwendet werden. 20. Die derzeitige Verwendung von Schwankungsrückstellungen könnte sich ändern, da diese vom IASB wahrscheinlich als Eigenkapital eingestuft werden. Nach Ansicht der Kommissionsdienststellen sollten die Versicherungsunternehmen in einem künftigen EU-Solvabilitätssystem weiter die Möglichkeit haben, als zweckgebundenes Eigenkapital steuerfreie Rücklagen zu bilden, und diese gesetzlichen Rücklagen könnten auf die Solvabilitätseigenkapitalanforderungen angerechnet werden. Die Kommissionsdienststellen glauben, dass diese Frage zu einem späteren Zeitpunkt geklärt werden sollte, wenn die allgemeine Struktur der Eigenkapitalanforderungen und die Verbindungen zur Finanzberichterstattung feststehen. 5

11 Technische Rückstellungen in der Lebensversicherung 21. Die geltenden Rechtsvorschriften für die Bildung der technischen Rückstellungen müssen im Hinblick auf ein neues Zwei-Stufen-Solvabilitätssystem und die künftigen IASB-Rechnungslegungsstandards überprüft werden. Der IASB wird für die Abzinsung des künftigen Cashflows wahrscheinlich eine risikobereinigte Effektivverzinsung verwenden und Bewertungsregeln für eingebettete Optionen und in Lebensversicherungsprodukten enthaltene Garantien festlegen. In diesem Zusammenhang könnte es nötig sein, dass in einen künftigen Aufsichtsstandard für die technischen Rückstellungen Vorschriften für eine Aufsichtsspanne und eine Elastizitätsrücklage aufgenommen werden. Detaillierte Arbeiten werden in der zweiten Phase des Projekts Solvabilität II durchzuführen sein. Anlagefragen 22. Es wurde die Auffassung vertreten, dass das mit Vermögenswerten verbundene Risiko in den geltenden Solvabilitätsvorschriften der EU nicht ausreichend berücksichtigt ist. Dies gilt besonders für die Schadenversicherung. Die Kommissionsdienststellen empfehlen daher, das mit Vermögenswerten verbundene Risiko bei der Berechnung des Zielkapitalniveaus eindeutiger zu erfassen. Es wäre zu diskutieren, ob das neue System eine Reihe quantitativer Begrenzungen oder "Sicherheitsnetze" enthalten sollte, um das mit sehr unausgewogenen Portefeuilles verbundene Risiko zu senken. Außerdem wäre die Frage zu klären, ob bei den quantitativen Begrenzungen eine Mindest- oder Maximalharmonisierung erreicht werden sollte. 23. Die Kommissionsdienststellen gehen davon aus, dass nicht nur die versicherungstechnischen Rückstellungen, sondern auch die Eigenkapitalanforderungen (d.h. das Zielkapitalniveau) durch sichere, diversifizierte und ausreichend gestreute Vermögenswerte gedeckt sein sollten. Für die Einführung einer solchen Vorschrift könnte eine Übergangszeit erforderlich sein. Eigenkapitalvorschriften 24. Die Kommission schlägt vor, zwei aufsichtstechnische Eigenkapitalanforderungen einzuführen: ein Zielkapitalniveau und ein Mindestkapitalniveau. Beide Niveaus wären für die Unternehmen verbindlich, und das Aufsichtssystem sollte Maßnahmen und Strafen für den Fall der Nichteinhaltung in beiden Fällen vorsehen. Außerdem könnte es nötig sein, ein Spektrum von Aufsichtsmaßnahmen für den Fall festzulegen, dass das Eigenkapital eines Versicherungsunternehmens zwischen dem Zielniveau (d.h. dem Sicherheitsnetz) und dem Mindestniveau liegt (siehe Säule II). 6

12 25. Das Zielkapitalniveau sollte im Prinzip dem Wirtschaftskapital entsprechen, das ein Unternehmen benötigt, um seine Tätigkeit mit einer zu beziffernden geringen Konkurswahrscheinlichkeit auszuüben. In der Berechnung der Zielkapitalanforderung sollten die meisten Risiken, denen ein Versicherungsunternehmen ausgesetzt ist, einbezogen und beziffert sein. Nach Ansicht der Kommissionsdienststellen sollte das Zielkapitalniveau das Hauptinstrument der Aufsichtsbehörden für Unternehmen sein, die unter normalen Bedingungen arbeiten. Auf EU-Ebene sollte - gegebenenfalls mit Unterstützung von IAA und dem Beratendem Ausschuss - ein Standardmodell entwickelt werden. Europäische Standardkoeffizienten könnten ausgearbeitet werden, statistisch gut versorgte Mitgliedstaaten könnten es jedoch vorziehen, ihre eigenen Koeffizienten zu entwickeln. Das Modell könnte modular aufgebaut sein. Das standardisierte Konzept sollte die Rückversicherungsdeckung einbeziehen und auf die Frage der seltenen, aber schwerwiegenden Schäden eingehen. Auch die Frage des Zeitrahmens und des Vertrauensniveaus sollte erörtert werden. 26. Das neue EU-System sollte den Unternehmen die Möglichkeit einräumen, interne Risikomodelle zur Berechnung des Zieleigenkapitalniveaus zu verwenden. Voraussetzung dafür wäre, dass das interne Modell von der Aufsichtsbehörde genehmigt wurde. Kriterien für die Genehmigung sollten auf EU-Ebene gegebenenfalls in Zusammenarbeit mit dem IAA, dem Beratenden Ausschuss, der IAIS und unter Berücksichtigung der Erfahrungen im Bankbereich entwickelt werden. Modelle für Teilbereiche könnten akzeptiert werden, um die Einführung interner Modelle zu erleichtern. 27. Ein Mindesteigenkapitalniveau oder "Sicherheitsnetz" sollte festgelegt werden, das als Auslöser für aufsichtsrechtliche Maßnahmen dient. Dieses Eigenkapitalniveau sollte einfach und objektiv berechnet werden, da Aufsichtsmaßnahmen auf dieser Ebene in einigen Mitgliedstaaten einen Gerichtsbeschluss erfordern können. Es könnte eigenständig oder als Bruchteil des Zieleigenkapitalniveaus berechnet werden. Die Kommissionsdienststellen halten es jedoch für vorteilhaft, wenn das Mindesteigenkapitalniveau eigenständig berechnet würde. Das Mindesteigenkapital könnte ähnlich wie bei der derzeitigen Solvabilitätsspannenanforderung berechnet werden, wobei einige Neuerungen zur Verbesserung der Effizienz der Anforderungen eingeführt werden könnten. Eine Möglichkeit bestünde darin, die Anforderungen in Prozent der (nach einem stärker harmonisierten Verfahren berechneten) versicherungstechnischen Rückstellungen auszudrücken. Das absolute Eigenkapitalniveau könnte ungefähr dem Niveau im derzeitigen Schadenversicherungssystem entsprechen. Das Sicherheitsnetzniveau für Lebensversicherungen bedarf gegebenenfalls einer weiteren Prüfung. Die Kommissionsdienststellen erwarten nicht, dass interne Modelle die Mindesteigenkapitalanforderung ersetzen könnten. Empfehlungen für die zweite Säule Interne Kontrollen und Risikomanagement 28. Grundsätze für die interne Kontrolle für Versicherungsunternehmen sollten in Übereinstimmung mit den künftigen Empfehlungen der von der Konferenz der europäischen Versicherungsaufsichtsbehörden eingesetzten "Madrider Gruppe" aufgestellt werden (siehe Teil IV). 7

13 29. Die Versicherungsunternehmen sollten verpflichtet sein, Grundsätze für ein solides Risikomanagement anzuwenden. Diese Grundsätze könnten anhand der allgemeinen Orientierungen der "Londoner Gruppe" (oder "Sharma-Gruppe") der Konferenz 3 entwickelt werden (siehe Teil IV). Auch die Arbeiten im Bankbereich könnten als Anregung dienen. Die Vorschriften sollten Grundsätze für die Unterzeichnung sowie allgemeine Grundsätze für das Vertrags-, Forderungs- und Rückstellungsmanagement enthalten. 30. Die Unternehmen sollten außerdem verpflichtet sein, ihr Finanzmanagement durch die Vorlage eines Plans für die Anlagepolitik zu stärken. 31. Besondere Bedeutung sollte der Kongruenz zwischen Aktiva und Passiva (Aktiv- Passiv-Management) und der Struktur des Rückversicherungsprogramms von Versicherungsunternehmen gewidmet werden. 32. Darüber hinaus könnten die Versicherungsunternehmen verpflichtet werden, sich gegenüber den Versicherten "fair und gerecht" zu verhalten, beispielsweise bei der Gewinnbeteiligungspolitik und den Auskünften, die den Versicherten erteilt werden (siehe auch Säule III). Aufsichtsrechtliches Überprüfungsverfahren 33. Das aufsichtsrechtliche Überprüfungsverfahren ist von entscheidender Bedeutung für das Funktionieren eines neuen EU-Solvabilitätssystems. Mehrere wichtige Aspekte des aufsichtsrechtlichen Überprüfungsverfahrens könnten sinnvollerweise auf EU- Ebene harmonisiert werden, ohne jedoch zu vergessen, dass die Versicherungsaufsicht die Besonderheiten der Einzelunternehmen berücksichtigen sollte. 34. Die Aufsichtsbehörden benötigen einen gemeinsamen Rahmen zur Bewertung der Unternehmensführung. Auch die Frühwarnindikatoren und Referenzszenarien für Belastungstests könnten auf europäischer Ebene harmonisiert werden; dabei wären Anpassungen möglich, um den Besonderheiten einzelner Märkte Rechnung zu tragen. Das aufsichtsrechtliche Überprüfungsverfahren könnte auch eine Bewertung der längerfristigen Entwicklung eines Versicherungsunternehmens umfassen, um dessen Finanzlage fortlaufend zu überprüfen. 35. Ein harmonisierter Mindeststandard für die Erhebung gemeinsamer statistischer Daten würde überdies den Informationsaustausch zwischen den Aufsichtsinstanzen erleichtern und die Konvergenz der Aufsicht fördern. 36. Mindestkriterien für Vor-Ort-Prüfungen könnten festgelegt werden. Diese Prüfungen werden wahrscheinlich für die Validierung interner Risikomodelle verbindlich vorgeschrieben. 3 Dieser Bericht kann von der Versicherungs-Site der Kommission heruntergeladen werden (s. Fußnote 1). 8

14 Koordinierung der Aufsichtsmaßnahmen in Krisenzeiten 37. Die neue Solvabilitätsregelung sollte der Notwendigkeit koordinierter Aufsichtsmaßnahmen Rechnung tragen, wenn ein oder mehrere Unternehmen oder ein gesamter Wirtschaftszweig Probleme haben, Aufsichtsanforderungen zu erfüllen. Außerdem sollte das System prozyklische Vorschriften vermeiden, die eine ohnehin schwierige Lage verschärfen würden. Aufsichtsrechtliche Befugnisse und Maßnahmen 38. Wie in der Diskussion über die zwei Eigenkapitalanforderungen ausgeführt wurde, sollten die Interventionsbefugnisse und -zuständigkeiten der Aufsichtsbehörden genauer abgegrenzt werden. 39. Das aufsichtsrechtliche Überprüfungsverfahren sollte gestärkt werden, um die Risikoprofile der Versicherungsunternehmen differenzierter erfassen zu können. Die Aufsichtsbehörden könnten daher in Einzelfällen über die Standardanforderungen hinausgehende Vorschriften erlassen oder ausführlichere Offenlegungen verlangen. Für Abweichungen von den Standardvorschriften sollten allgemeine Grundsätze ausgearbeitet werden. Transparenz und Verantwortlichkeit der Aufsichtsbehörden 40. Grundsätze zur Gewährleistung der Transparenz der Aufsichtsmaßnahmen gegenüber dem Markt sollten festgelegt werden. Die allgemeinen Kontrollkriterien und - methoden der Aufsichtsbehörden müssen offen gelegt werden. Gegenseitige Überprüfung der Aufsichtspraxis ("Peer Review") 41. Die zunehmende Komplexität des künftigen Solvabilitätssystems im Allgemeinen und die gestiegene Bedeutung der Aufsichtsarbeiten im Rahmen der zweiten Säule im Besonderen können ein durch eine Überprüfung der Aufsichtspraxis durch die Behörden der Mitgliedstaaten verstärktes System erforderlich machen. Diese Überprüfungen könnten beispielsweise von der Konferenz der europäischen Versicherungsaufsichtsbehörden organisiert werden. Auch wenn bisher keine umfassenden Diskussionen über diese Frage auf EU-Ebene stattgefunden haben, sind die Kommissionsdienststellen der Ansicht, dass auf diese Frage im weiteren Verlauf der Arbeiten von Solvabilität II eingegangen werden sollte. Empfehlungen für die dritte Säule 42. Offenlegungspflichten im Rahmen der dritten Säule werden einen wichtigen Teil der künftigen Aufsichtsarchitektur in der EU darstellen. Transparenz und Offenlegung könnten der Stärkung von Marktmechanismen und der risikogestützten Beaufsichtigung dienen. Da diese Pflichten von den für die Säulen I und II gewählten Verfahren und Maßnahmen abhängen werden, ist deren genaue Festlegung erst im Laufe der weiteren Arbeiten an Solvabilität II möglich. 9

15 43. Nach Ansicht der Kommissionsdienststellen sollten die Entwicklungen im IASB, im IAIS (insbesondere dem Unterausschuss für verstärkte Publizität) und die Basel-II- Arbeiten, wie von der Forumgruppe für Finanzberichterstattung empfohlen, aufmerksam verfolgt werden, um die Publizitätspflichten zu koordinieren und die Verwaltungslast für die Unternehmen zu reduzieren. 44. Es ist sorgfältig zu prüfen, ob bestimmte Aufsichtsinformationen veröffentlicht werden sollten oder nicht. Dies gilt besonders für Unternehmen, die Probleme mit der Einhaltung von Aufsichtsvorschriften haben und bei denen allein die Veröffentlichung dieser Information die Situation erheblich verschlimmern kann. IV Künftige Arbeiten im Bereich von Solvabilität II 45. Falls der Versicherungsausschuss die in diesem Papier enthaltenen Empfehlungen im wesentlichen billigt, werden die Kommissionsdienststellen ein Projektmanagementpapier zur Organisation und zum vorläufigen Zeitplan der künftigen Arbeiten im Rahmen von Solvabilität II vorlegen. Dieses Papier soll im VA- Unterausschuss Solvabilität erörtert und anschließend dem VA (voraussichtlich in der Juli-Sitzung) zur Diskussion und Billigung vorgelegt werden. 46. Das Projekt Solvabilität II umfasst eine Reihe sehr komplizierter und arbeitsintensiver Aufgaben. Das Projektmanagementpapier wird Vorschläge enthalten, wie die verschiedenen Aufgaben strukturiert und den Arbeitsgruppen der Kommission und ganz im Sinne von Lamfalussy - den Arbeitsgruppen der Konferenz zugewiesen werden könnten, und in welchen Fällen Dritte gebeten werden könnten, Hintergrundinformationen zur Verfügung zu stellen. Darüber hinaus sollen in diesem Papier Berichterstattungsstrukturen sowie das Verhältnis zwischen den verschiedenen Arbeitsgruppen bestimmt werden. 47. Die Organisation des Projekts hängt von der Entwicklung im Bereich der Ausdehnung des Lamfalussy-Konzepts auf Versicherungen ab. Nach Ansicht der Kommissionsdienststellen hätte eine solche Struktur erhebliche Vorteile und sie sind überzeugt, dass die allgemeinen Konzepte auch im Versicherungsaufsichtsbereich eingeführt werden können. Die Dienststellen werden den VA über die weitere Entwicklung bezüglich des Lamfalussy-Vorschlags auf dem Laufenden halten. 48. Das von den Facharbeitsgruppen über technische Rückstellungen in der Schadensund der Lebensversicherung verwendete erfolgreiche Modell könnte für Arbeitsgruppen unter der Federführung der Kommission oder Gruppen, zu deren Arbeit sie einen Beitrag leistet, verwendet werden. Diese Gruppen werden im Kern aus Fachleuten der Aufsichtsbehörden der Mitgliedstaaten bestehen. Angesichts der knappen Haushaltsmittel der Kommission könnten die Sekretariatsaufgaben einiger Arbeitsgruppen vielleicht von den Mitgliedstaaten übernommen werden. Außerdem ist geplant, dass die externen Fachleute (z.b. Versicherungsmathematiker, Wirtschaftsprüfer oder Fachleute aus Unternehmen) aufgefordert werden, sich an den Arbeiten einiger Gruppen zu beteiligen. 10

16 49. Wie bereits in diesem Papier ausgeführt wurde, wird die Konferenz der europäischen Versicherungsaufsichtsbehörden im Projekt Solvabilität II auch weiterhin eine wichtige Rolle spielen. Das Ergebnis der Arbeiten wird jedoch im Rahmen des geplanten Lamfalussy-Konzepts andere Formen annehmen. Der London/Sharma- Bericht hat einen wertvollen Beitrag zur Diskussion in der Phase I geleistet, und die Risikomanagementarbeiten in der Phase II werden sich weitgehend auf diese Arbeiten stützen. Die Ergebnisse der Madrider Gruppe für interne Risikokontrollen werden direkt in die Arbeiten der zweiten Phase des Projekts einfließen. Im Sinne des Lamfalussy-Konzepts wird die Kommission (Ebene zwei) die Konferenz (Ebene drei) auffordern, weitere Arbeiten durchzuführen. 50. Die Kommissionsdienststellen können auch Dritte (wie das CEA oder verschiedene Dachverbände der Vereine auf Gegenseitigkeit) um Hindergrundinformationen und Beiträge zu den Arbeitsgruppen bitten. 51. Das Projekt Solvabilität II wird einen umfangreichen Personalaufwand auf der Ebene der EU und der Mitgliedstaaten erforderlich machen. Es ist unwahrscheinlich, dass die damit befassten Bediensteten der Kommission deutlich aufgestockt werden könnten. Ein großer Teil der Fachbeiträge müsste daher von Fachleuten der Mitgliedstaaten eingebracht werden. 52. Bei Solvabilität II handelt es sich überdies um ein langfristiges Projekt, und die einzelnen Regulierungsmodule könnten zu unterschiedlichen Zeitpunkten eingeführt werden. Für eine gewisse Zeit würden alte und neue Aufsichtsvorschriften nebeneinander bestehen. Dies wird als notwendig angesehen, um die neuen Vorschriften einheitlich darzustellen und das Verständnis für die potentiellen Unterschiede zwischen dem alten und dem neuen Konzept zu verbessern. 11