Integriertes Managementsystem für den öffentlichen Dienst

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1 w:/haufe/c-oe-v/heft_2012-7/4_ d Seite 375 Haufe-Lexware Gruppe 4 Seite 375 für den öffentlichen Dienst Das inzwischen nicht mehr Neue Steuerungsmodell für die öffentliche Verwaltung ist in den Kommunen angekommen. Produkte, Ziele und Kennzahlen sollen das Handeln der öffentlichen Verwaltung steuern. Output, Ergebnisse und Wirkungen stehen im Zentrum. Im Kern überträgt dieses Modell das bewährte Prinzip ¹Führen mit Zielenª in die öffentliche Verwaltung. Parallel zu diesem Prozess haben die Tarifparteien im TVöD eine leistungsorientierte Komponente vereinbart. Auch hier wird im Grundsatz das Prinzip ¹Führen mit Zielenª in einem Tarifvertrag verankert und mit einer leistungsorientierten Bezahlung (LOB) verbunden. Obwohl Doppik und LOB im Grunde dem selben Führungsprinzip folgen, werden sie in der Praxis nur selten aktiv miteinander verbunden. Die positiven Wirkungen des Prinzips ¹Führen mit Zielenª können sich deshalb nicht entfalten. Der Artikel zeigt auf, dass durch eine bewusste Verzahnung von Doppik und LOB ein wirksames und integriertes Führungssystem geschaffen werden kann. Inhalt Seite 1 Gute Gründe für eine klare Strategie Leitbild und Strategie in Produktziele übersetzen Leitbild, Strategie und Produktziele in die tägliche Arbeit übersetzen Produkte Besondere Aufgaben und Projekte Persönliche Entwicklung Controlling ± unentbehrliche Führungsunterstützung & Der Autor Dr. Wolfgang Grimme, Landrat a. D., Unternehmensberater.

2 w:/haufe/c-oe-v/heft_2012-7/4_ d Seite 376 Haufe-Lexware Gruppe 4 Seite 376 Leitbild und Strategie liefern Orientierung und setzen Schwerpunkte 1 Gute Gründe für eine klare Strategie Der öffentliche Dienst leistet einen wichtigen Beitrag für die soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklung unseres Gemeinwesens. Seine Produkte und Dienstleistungen sind teilweise essenziell für die Zukunftsfähigkeit unserer Gemeinden, Städte, Regionen und Länder. Die aktuellen Herausforderungen stellen ganz besondere Anforderungen an die Qualität des Managements im öffentlichen Dienst. Die finanziellen und personellen Ressourcen sind in fast allen öffentlichen Institutionen stark limitiert. Nur mit klaren Schwerpunkten und Zielen kann die öffentliche Hand ihre knappen Mittel wirksam einsetzen. Ob Jugendhilfe oder Arbeitsvermittlung, ob Wirtschaftsförderung oder Schulbildung ± wer keine klaren Ziele und Schwerpunkte hat, kann nicht dauerhaft wirksam sein. Peter Drucker, der Nestor der Managementlehre, formuliert das prägnant so: ¹Manager machen die Dinge richtig ± Führungskräfte machen die richtigen Dingeª. Es geht alsonicht nur darum, öffentliche Verwaltungen und Institutionen effizient zu machen. Es kommt darauf an, Schwerpunkte und Ziele zu setzen ± eben die richtigen Dinge zu tun. Eine gute Strategie ist der Dreh- und Angelpunkt für das integrierte Managementsystem in öffentlichen Verwaltungen und Institutionen und ist Basis für den Erfolg, für die Wirksamkeit des öffentlichen Handelns. Sie liefert Management und Mitarbeitern Orientierung für alle operativen Maûnahmen und Entscheidungen. Eine gute Strategie... & bietet den Rahmen für alle operativen Entscheidungen und Maûnahmen, & steuert die Allokation knapper Ressourcen, & motiviert mit klaren strategischen Zielen, & ist wesentlicher Bestandteil der internen und externen Kommunikation, & definiert Prioritäten für Projekte und Produkte, & ist Basis für das strategische Controlling, & ist Basis für die Haushalts- und Budgetplanung. Damit eine Strategie nicht zur leeren Hülle verkommt, sondern tatsächlich Wirkung in der Organisation entfaltet, muss sie auf Bereiche, Produkte und Mitarbeiter heruntergebrochen werden. Die Kernfragen lauten:

3 w:/haufe/c-oe-v/heft_2012-7/4_ d Seite 377 Haufe-Lexware Gruppe 4 Seite 377 & Welchen Beitrag leisten die Bereiche zu den Zielen? & Welchen Beitrag leisten die Produkte zu den Zielen? & Welchen Beitrag leisten die Mitarbeiter zu den Zielen? Es ist ein wesentlicher Teil der Arbeit von Führungskräften, diese Fragen im Dialog mit ihren Mitarbeitern zu beantworten und damit das Zielsystem für ihre Organisation zu entwickeln. Auf Basis von Leitbild und Strategie können die Mitarbeiter sich aktiv einbringen und ihren Beitrag zum Erfolg bottom-up definieren und im Dialog mit ihrer Führungskraft verbindlich verabreden. Abb. 1: Das Zielsystem einer Organisation Allein aus diesen Vorüberlegungen wird deutlich, dass Doppik und leistungsorientierte Bezahlung (LOB) 2 Seiten derselben Medaille sind und sein müssen. & Die Doppik übersetzt das System Führen mit Zielen in die Welt der Haushaltsplanung und Steuerung. & Die LOB übersetzt das System Führen mit Zielen in die Welt der Mitarbeiterführung. Beide Instrumente übersetzen mittel- bis langfristige Ziele in jährliche Ziele und Schwerpunkte. Beide Systeme operationalisieren übergeordnete strategische Ziele und beschreiben den konkreten Zielbeitrag des Produkts bzw. des Mitarbeiters oder eines Teams. Denklogisch müssen sie daher intergiert und nicht getrennt gestaltet werden. Sie bilden 2 wichtige Elemente des integrierten Managementsystems. Langfristige Ziele in jährliche Ziele und Schwerpunkte übersetzen

4 w:/haufe/c-oe-v/heft_2012-7/4_ d Seite 378 Haufe-Lexware Gruppe 4 Seite 378 LOB Teil des integrierten Führungssystems Produkthaushalt/ Wirtschaftsplan Controlling Ziele (kurzfristig) Abb. 2: LOB ± Teil des integrierten Führungssystems 2 Leitbild und Strategie in Produktziele übersetzen Das Produktportfolio einer öffentlichen Verwaltung ist sehr heterogen. Nicht jedes Produkt leistet einen Beitrag zur Gestaltung des Gemeinwesens. Manche Produkte entziehen sich aufgrund der engen gesetzlichen Vorgaben systematisch einer Steuerung und Priorisierung durch strategische Ziele. Durch eine Produktportfolioanalyse werden die Produkte in Cluster eingeteilt. Das Produktportfolio wird nach 2 Kriterien analysiert: dem Grad der Disponibilität und der Relevanz/ Bedeutung für den Kunden bzw. den Bürger. Die Disponibilität wird in 4 Stufen eingeteilt: 1. freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben 2. pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben 3. gesetzliche Aufgaben mit Ermessen 4. gesetzliche Aufgaben ohne Ermessen Die Bearbeitung und Auszahlung der Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz ist eine gesetzliche Aufgabe ohne Ermessen. Freibäder, Sportplätze und Volkshochschulen sind freiwillige Aufgaben, die dem Grunde und der Höhe nach frei gestaltbar sind. Für eine typische mittelgroûe Stadt ergibt sich folgendes Bild:

5 w:/haufe/c-oe-v/heft_2012-7/4_ d Seite 379 Haufe-Lexware Gruppe 4 Seite 379 Welche Produkte können gesteuert werden? nicht freiwillig Gesetzliche Verpflichtung ohne Ermessensspielraum Disponibilität freiwillig niedrig Gesetzliche Verpflichtung mit Ermessensspielraum Freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben Höhe des Zuschusses Pflich ge Selbstverwaltungsaufgabe, Art und Umfang gestaltbar hoch 2010 by Baumgartner & Co. Abb. 3: Welche Produkte können gesteuert werden? Diese erste Analyse zeigt auf, wie disponibel die Produkte sind. Die zweite Perspektive betrachtet die Bedeutung des Produkts für den Kunden/Bürger. Hier wird deutlich, welche Produkte und Leistungen direkt bzw. indirekt dem Bürger/Kunden dienen. Es werden aber auch die Produkte identifiziert, die mit der inneren Verwaltung bzw. dem Steuern von internen Prozessen und Gremien zu tun haben. Strategisches Controlling Motor des Strategieprozesses hoch Bürger ist direkter Kunde Bedeutung für den Kunden Bürger ist indirekter Kunde Interne Verwaltungskunden gering Zuschussbedarf hoch Abb. 4: Strategisches Controlling ± Motor des Strategieprozesses

6 w:/haufe/c-oe-v/heft_2012-7/4_ d Seite 380 Haufe-Lexware Gruppe 4 Seite 380 Aus beiden Perspektiven lassen sich die Produkte identifizieren, die einer Steuerung durch politische Gestaltungsziele zugänglich sind. Für diese Produkte wird im Rahmen einer Wirkungsanalyse der Beitrag zu den strategischen Zielen ermittelt. Für alle Produkte, die einen Beitrag zu einem oder mehreren strategischen Zielen leisten, können und sollten Produktziele und Kennzahlen entwickelt werden, die sich auf die strategischen Ziele beziehen. Wirkungsmatrix Zielbeitrag der Produkte hoch Beitrag zu den strategischen Zielen Hoher Beitrag, geringer Aufwand Geringer Nutzen, geringer Aufwand Hoher Beitrag, hoher Aufwand Geringer Nutzen, hoher Aufwand gering Zuschussbedarf hoch Abb. 5: Wirkungsmatrix ± Zielbeitrag der Produkte Vom Leitbild zum Produktziel Auch für Produkte ohne Gestaltungsspielraum und für Produkte aus dem Bereich der inneren Verwaltung sind Ziele sinnvoll und möglich. Diese haben jedoch keinen Bezug zu den strategischen Zielen. Hier können Ziele Standards und Schwerpunkte setzen in den Bereichen & Qualität, & Quantität und & Wirtschaftlichkeit. Ein einfaches Beispiel aus einer Kommune macht deutlich, wie für das Produkt ¹Büchereiª, ausgehend von einem Leitbild, die Wirkungsbeiträge beschrieben wurden und für das Produkt Ziele formuliert und Kennzahlen entwickelt worden sind.

7 w:/haufe/c-oe-v/heft_2012-7/4_ d Seite 381 Haufe-Lexware Gruppe 4 Seite 381 Beitrag der Bücherei zu den strategischen Handlungsfeldern Leitbild/Ziele Wirkungen Kennzahlen Jahresziele Büchereien Büchereien Büchereien Büchereien Handlungsfelder Bildung Medien für eine ganzheitliche Bildung aller Bürger/-innen bereithalten Anzahl Nutzer/-innen Anzahl Ausleihen Anzahl Nutzer/-innen steigt um 5% Effiziente und bürgerorientierte Verwaltung Möglichst viele Nutzer möglichst effizient zufriedenstellen Kosten/ausgeliehenes Medium Kosten/Nutzer/-in Kosten/Nutzer/-in sinken um 5% Demografischer Wandel Einen Beitrag zum intergenerativen Dialog leisten Altersdurchschnitt der Nutzer/-innen 2 Veranstaltungen mit generationsübergreifender Ausrichtung Begegnung der Generationen Periodische Überprüfung und ggf. Veränderung Veränderung bei Leitbildänderung d oder durch Produktverantwortl. Veränderung bei Leitbildänderung d oder durch Produktverantwortl. Formulierung jährlich durch Produktverantwortl. Abb. 6: Beitrag der Bücherei zu den strategischen Handlungsfeldern 3 Leitbild, Strategie und Produktziele in die tägliche Arbeit übersetzen Es sind die Mitarbeiter und Führungskräfte im öffentlichen Dienst, die mit ihrem Engagement und ihrer Arbeit die Produkte und Leistungen für den Bürger erbringen. Die Zielsetzung für die LOB ist im TVÖD sehr klar beschrieben. LOB soll dazu beitragen, ¹die öffentlichen Dienstleistungen zu verbessern. Zugleich sollen Motivation, Eigenverantwortung und Führungskompetenz gestärkt werden.ª In der Protokollnotiz heiût es ergänzend: ¹Die Leistungsprämie ist in der Regel eine einmalige Zahlung, die im Allgemeinen auf der Grundlage einer Zielvereinbarung erfolgt.ª Die LOB richtet den Fokus auf das Ergebnis der Tätigkeit eines Mitarbeiters. Nicht die Aufgabe (Was mache ich?), sondern das Resultat, der Beitrag zum Erfolg der Organisation ist relevant. Von der Aufgabenorientierung zur Ergebnisorientierung

8 w:/haufe/c-oe-v/heft_2012-7/4_ d Seite 382 Haufe-Lexware Gruppe 4 Seite 382 Blickwechsel - von der Aufgabe zum Ergebnis früher Aufgabenorientierung heute Zielorientierung/ Ergebnisorientierung Was mache ich? Wozu dient das, was ich mache? Was ist mein Beitrag zum Ganzen? Tätigkeitsbeschreibung/ Stellenprofil Erwartete Ergebnisse konkreter Nutzen & Erfolgsindikatoren 2010 by Baumgartner & Co. Abb. 7: Blickwechsel - von der Aufgabe zum Ergebnis Quellen für motivierende Ziele I. d. R. sind die Mitarbeiter mindestens einem Produkt zugeordnet. Bezogen auf dieses Produkt leisten sie einen Beitrag zur Erreichung der Produktziele. Es müssen also keine Ziele erfunden werden. Wenn es richtig ist, dass jeder Mitarbeiter für eine bestimmte Leistung und ein konkretes Ergebnis verantwortlich ist, dann haben Führungskräfte und Mitarbeiter auch Ziele. Denn Ziele beschreiben Ergebnisse, die man in der Zukunft erreichen will. Wer als Führungskraft sagt, für meinen Bereich gibt es keine Ziele, sagt implizit: Mein Bereich ist für keine Leistungen und Ergebnisse verantwortlich. Sollte dies tatsächlich der Fall sein, ist die Frage gestattet, warum es diesen Bereich denn überhaupt noch gibt. Es gibt grundsätzlich 3 Quellen, aus denen sich sinnvolle und motivierende Ziele für Mitarbeiter ableiten lassen. 3.1 Produkte Die eine Quelle sind die Produkte/Aufgaben, für die ein Mitarbeiter verantwortlich ist. In der Praxis gibt es immer noch die Auffassung, dass LOB-Ziele zusätzlich zu den normalen Aufgaben des Mitarbeiters sein sollen. Statt den Feuerwehrmann auf die Einhaltung der Hil-

9 w:/haufe/c-oe-v/heft_2012-7/4_ d Seite 383 Haufe-Lexware Gruppe 4 Seite 383 fefristen zu verzielen ± das mach er ja sowieso?! ±, wurden LOB-Ziele für die Pflege der Auûenanlagen verabredet. Die Leistung, für die ein Mitarbeiter verantwortlich ist, wird u. a. im Produkt beschrieben. Eine Zielvereinbarung muss einen Bezug zu den Aufgaben des Mitarbeiters haben. Es ist daher sowohl aus tariflichen Gründen als auch aus der Führungsperspektive notwendig und sinnvoll, wenn der individuelle Beitrag des Mitarbeiters zur Erreichung des Produktziels im Rahmen einer Zielvereinbarung verabredet wird. Das Beispiel zeigt auf, wie die Zielvereinbarung mit dem Leiter des kommunalen Bads auf Basis der Produktziele und Kennzahlen abgeleitet werden kann. Aus Produktzielen leiten sich Mitarbeiterziele ab Haushalt Produkt Bäder Betrieb der Bäder Verantwortlich: Herr Müller Auftrag: Beschlüsse des Rats und des HA Zielgruppe: Bürger/- innen der Stadt und des Umlands Kennzahlen und Produktziele Anzahl Besucher : : Auslastung : 45% : 55% DB Sauna : 102% : 110% Teilergebnisplan Haushaltsjahr 2012 Ordentliche Erträge Ordentliche Aufwendungen Ordentliches Ergebnis Zielvereinbarung Zielvereinbarung 2012 Zwischen Herrn Maier und Herrn Müller Ziel 1: Über Besucher 120% > % > % > % > Ziel 2: Deckungsbeitrag Sauna 120% >110% 100% >100% 70% >95% 30% >90% Abb. 8: Aus Produktzielen leiten sich Mitarbeiterziele ab 3.2 Besondere Aufgaben und Projekte Auch im öffentlichen Dienst ist nichts beständiger als der Wandel. Neue Gesetze, veränderte Rahmenbedingungen und besondere Herausforderungen sorgen regelmäûig für Aufgaben, die in den Produkten nicht abgebildet sind. Diese Arbeit muss gemacht werden und sie

10 w:/haufe/c-oe-v/heft_2012-7/4_ d Seite 384 Haufe-Lexware Gruppe 4 Seite 384 Ziele geben Orientierung... wird gemacht. Es ist sehr hilfreich, den Beitrag von Führungskräften und Mitarbeitern für solche Themen auch in Zielvereinbarungen zu konkretisieren. 3.3 Persönliche Entwicklung Wer aufhört, sich zu entwickeln, fällt ganz schnell zurück. Die Anforderungen an die Mitarbeiter im öffentlichen Dienst wachsen, die Aufgaben werden komplexer und die Erwartungen der Bürger sind hoch. Nur wer in sich investiert und sich entwickelt, kann diesen Anforderungen auf Dauer gerecht werden. Deshalb ist es sehr sinnvoll, auch in diesem Bereich mit Mitarbeitern Ziele zu vereinbaren. Es ist auch ein Ausdruck der Wertschätzung, wenn die Führungskraft ganz bewusst die persönliche Entwicklung in den LOB-Zielkanon mit aufnimmt. Wir alle kennen das Zitat von Antoine de Saint-Exupery: ¹Wenn Du ein Schiff bauen willst, dann trommle nicht Männer zusammen, um Holz zu beschaffen, Aufgaben zu vergeben und die Arbeit einzuteilen, sondern lehre die Männer die Sehnsucht nach dem weiten, endlosen Meer.ª Nun kann kein Bürgermeister, Landrat oder Geschäftsführer einer öffentlichen Gesellschaft die Sehnsucht nach dem Meer wecken. All diese Führungskräfte können aber mit guten Leitbildern und klaren strategischen Zielen Mitarbeiter motivieren und aktivieren. Ziele geben Orientierung, sie geben eine Antwort auf die Frage: Warum soll ich etwas tun, warum ist etwas wichtig? Deshalb ist es elementar, dass es den Führungskräften gelingt, Leitbild und Strategie über Produktziele und LOB-Ziele in die Organisation zu den Menschen zu tragen. Gelingt das nicht, bleibt eine Strategie ein Papiertiger und verkommt der Produkthaushalt zu einem aufwendigen Buchhaltungssystem. Es gibt nichts Gutes, auûer man tut es 4 Controlling ± unentbehrliche Führungsunterstützung Auf der strategischen Ebene liefert das Controlling Zahlen, Daten und Fakten, die aufzeigen, ob die Umsetzung von Leitbild und Strategie erfolgreich ist. Es ist aber auch eine Art Frühwarnsystem und Seis-

11 w:/haufe/c-oe-v/heft_2012-7/4_ d Seite 385 Haufe-Lexware Gruppe 4 Seite 385 mograph. Im strategischen Controlling werden Trends und Entwicklungen beobachtet und strategische Annahmen und Prämissen auf ihre Gültigkeit geprüft. Das strategische Controlling ist damit der Impulsgeber für den Strategieprozess. Strategisches Controlling Motor des Strategieprozesses Stimmt die strategische Ausrichtung? Sind die strategischen Annahmen gültig? Strategisches Controlling Wird die Strategie erfolgreich implementiert? Leitet die Strategie die operativen Entscheidungen? Muss die Strategie den neuen Realitäten angepasst werden und, wenn ja, wie? Abb. 9: Strategisches Controlling ± Motor des Strategieprozesses Auf der operativen Ebene liefert das Controlling Erkenntnisse über die Zielerreichung. Die Kennzahlen dienen der regelmäûigen Berichterstattung gegenüber der Leitung und politischen Gremien. Sie zeigen aber auch Mitarbeitern und Führungskräften den Stand der Zielerreichung auf und geben unterjährig Hinweise, ob und, wenn ja, welche Maûnahmen erforderlich sind, um die vereinbarte Leistung zu erreichen. Controlling ist unentbehrliche Führungsunterstützung, die ganz bewusst alle Ebenen des Zielgebäudes betrachtet. Das hier beschriebene Verständnis von Management und Führung ist weder neu noch besonders komplex und schwierig. Wirklich gute Modelle bestechen ja mehr durch ihre Klarheit und Konsistenz denn durch ihre Komplexität. Es gibt viele Kommunen, die dieses System mit Erfolg anwenden. Es gibt immer noch zu viele Kommunen, die

12 w:/haufe/c-oe-v/heft_2012-7/4_ d Seite 386 Haufe-Lexware Gruppe 4 Seite 386 aus angeblich ¹gutenª Gründen sich scheuen, konsequent mit Zielen zu führen. Wie bei anderen grundsätzlichen Fragen liegt der Schlüssel zum Erfolg bei der Leitung und den Führungskräften. Das integrierte Managementsystem ist der Werkzeugkasten der Führungskräfte. Für klare Ziele sorgen und die Ergebnisse nachhalten sind 2 elementare Führungsaufgaben. Bei Licht betrachtet gibt es nicht einen guten Grund, warum Zielvereinbarungen als Führungsinstrument nicht genutzt werden sollten.