Wirkungsorientierte Stadtverwaltung Aarau (WOSA) Evaluation des Pilotprojekts und weiteres Vorgehen

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1 Aarau, 16. Februar 2004 GV /240 Bericht und Antrag an den Einwohnerrat Wirkungsorientierte Stadtverwaltung Aarau (WOSA) Evaluation des Pilotprojekts und weiteres Vorgehen Sehr geehrter Herr Präsident Sehr geehrte Damen und Herren 1. Einleitung Gestützt auf den Bericht des Stadtrats zur Wirkungsorientierten Stadtverwaltung Aarau (WO- SA) 1 beschloss der Einwohnerrat an seiner Sitzung vom 17. Mai , im Rahmen des Projekts WOSA befristete Versuche zur Reorganisation der Verwaltungsführung durchzuführen. In der Folge genehmigte der Einwohnerrat in fünf Pilotbereichen für die Jahre und jeweils zweijährige Globalaufträge und Globalkredite. Die erste Pilotphase konnte per 31. Dezember 2002 abgeschlossen werden, die zweite dauert noch bis Ende Wie der Beschluss des Einwohnerrats festhält, ist das Projekt WOSA ein befristeter Pilotversuch. Damit ist von Beginn weg klar gewesen, dass erst nach positiv beurteiltem Abschluss des Pilotversuchs über die Weiterführung von WOSA sowie eine allfällige Ausdehnung auf weitere Verwaltungsbereiche zu entscheiden sein wird. Der für die Stadt Aarau gewählte Ansatz, die wirkungsorientierte Verwaltungsführung in einem Pilotversuch auszutesten, hat sich grundsätzlich bewährt. In den vergangenen drei Jahren konnten so im Rahmen des Pilotprojekts Erfahrungen mit dem neuen Steuerungsmodell und seinen Instrumenten gesammelt werden. Auf dieser Grundlage haben Stadtrat und Verwaltung eine Beurteilung des Pilotversuchs vorgenommen. Vorzüge und Nachteile des neuen Steuerungsmodells sind analysiert und Verbesserungspotenziale ausgelotet worden. Der vorliegende Bericht fasst einerseits diese Erkenntnisse aus der Pilotphase im Sinne einer Standortbestimmung zusammen. Andererseits dient er als Basis für das weitere Vorgehen im Projekt WOSA, wie es dem Einwohnerrat beantragt wird. 1 Vgl. Bericht und Antrag an den Einwohnerrat "Wirkungsorientierte Stadtverwaltung (WOSA)" vom 29. März 1999 (GV / 112), im folgenden als Botschaft WOSA, 1999, bezeichnet. 2 Vgl. Protokoll der Einwohnerratssitzung vom 17. Mai 1999, S. 95 ff.

2 2 2. Ausgangslage Das Projekt Wirkungsorientierte Stadtverwaltung Aarau (WOSA) geht auf eine Motion aus der Mitte des Einwohnerrats aus dem Jahr 1995 zurück 3. Darin wurde der Stadtrat eingeladen, dem Einwohnerrat Bericht und Antrag zu einer Verwaltungsreform im Sinne des New Public Managements vorzulegen. An seiner Sitzung vom 29. April 1996 wandelte der Einwohnerrat die Motion in ein Postulat um und erklärte dieses für erheblich 4. Mit seinem Beschluss vom 17. Mai 1999 hat der Einwohnerrat sodann beschlossen, im Rahmen des Projekts WOSA befristete Versuche zur Reorganisation der Verwaltungsführung durchzuführen. In der Folge bewilligte er einen Investitionskredit für die dazu notwendigen EDV-Systeme und verabschiedete das WOSA-Reglement 5, welches die rechtliche Grundlage für die Führung nach den Grundsätzen von WOSA bildet. Mit den Beschlüssen zum Voranschlag 2001 und zum Voranschlag 2003 genehmigte der Einwohnerrat sodann jeweils zweijährige Globalaufträge und Globalkredite für elf Produktegruppen. 2.1 Weshalb WOSA? Ausgangspunkt für das Projekt WOSA war die Erkenntnis 6, dass stetig steigende Anforderungen an das Gemeinwesen, ein sich kontinuierlich veränderndes Umfeld sowie die knappen finanziellen Mittel eine tiefergreifende Verwaltungsreform erfordern. Mangelnde Flexibilität, nicht stufengerechte Kompetenzverteilung, einseitige Fokussierung auf Finanzen, Überlastung und Übersteuerung von Stadt- und Einwohnerrat in Detailfragen sind denn auch als die grössten Hindernisse bezüglich einer wirksamen und wirtschaftlichen Aufgabenerfüllung betrachtet worden. Entsprechend den dargelegten Schwächen wurden die Ziele an das Projekt WOSA formuliert. Mittels neuer oder veränderter Führungs- und Steuerungsinstrumente sind die Voraussetzungen zu schaffen, dass 7 sich der Einwohnerrat ausschliesslich und der Stadtrat vermehrt in ihrer Arbeit auf die strategische Führung konzentrieren können, die Verwaltung ihre Aufgaben nach klaren Zielsetzungen und mit erhöhter Selbstverantwortung gestalten und erbringen kann, ihre Arbeit vermehrt durch Stichworte wie Delegation, Dezentralisierung und modernes Personalmanagement geprägt ist, die Verwaltung sich als öffentliches Dienstleistungsunternehmen versteht (Orientierung am Markt und an den Kunden/Kundinnen), Kosten und Wirkungen der Tätigkeiten der öffentlichen Hand messbar und besser steuerbar werden (Kosten-/Nutzenverhältnis verbessern), 3 Motion von Dr. A. Baumann betreffend Einführung einer wirkungsorientierten Führung und Organisation der Stadtverwaltung vom 28. August 1995 (GV / 133). 4 Vgl. Protokoll der Einwohnerratssitzung vom 29. April 1996, S. 77 ff. 5 WOSA-Reglement: Reglement über die Durchführung von Pilotversuchen zur wirkungsorientierten Verwaltungsführung in der Stadt Aarau vom 25. September Vgl. Botschaft WOSA, 1999, S Vgl. Botschaft WOSA, 1999, S. 3.

3 3 sich die Tätigkeiten auf die Leistungen und Produkte (Output-Orientierung) konzentrieren und die Tätigkeiten der öffentlichen Hand vermehrt auf die Gestaltung der Zukunft hin ausgerichtet werden können. Das zur Umsetzung der oben stehenden Anliegen gewählte Vorgehen mit einer Versuchsphase sollte dabei gewährleisten, dass einerseits Erfahrungen in verschiedenen Pilotbereichen gesammelt werden können. Andererseits sollte damit sichergestellt werden, dass das Projekt anpassungs- und entwicklungsfähig bleibt. 2.2 Entwicklung WOSA-Modell In einer ersten Phase wurde das WOSA-Modell ausgearbeitet. Verwaltung, Stadtrat und Einwohnerrat sind in mehreren Seminarien, Orientierungen und Workshops in die Grundlagen der Wirkungsorientierten Verwaltungsführung eingeführt worden. Die am Pilotversuch teilnehmenden Abteilungen oder Sektionen haben sodann für ihre Bereiche Produktegruppen und Produkte definiert. Dazu sind Wirkungs- und Leistungsziele formuliert und die dazugehörigen Globalkredite und Globalbudgets erstellt worden. Die erste Phase wurde mit der Genehmigung des WOSA-Reglements und der Globalaufträge durch den Einwohnerrat abgeschlossen. 2.3 WOSA-Pilotphase Die erste Pilotphase war im Wesentlichen durch die Einführung, den Aufbau und die Umsetzung der Informatik- und Controlling-Instrumente geprägt. Hierin unterscheidet sich denn auch das WOSA-Projekt in Aarau von den meisten anderen WOV-Projekten in Gemeinden und Kantonen: Von Beginn weg ist ein durchgängiges und integriertes Informatik- und Controllingsystem von der Leistungsrechnung über die Kostenrechnung bis hin zum Berichtswesen (Globalaufträge mit Indikatoren und Globalbudget) eingesetzt worden. Mit den aufgebauten Systemen sind die wesentlichen Voraussetzungen geschaffen worden, damit die neuen Führungsinstrumente eingesetzt und genutzt werden können. Die erste Pilotphase hat aber auch gezeigt, dass Umgestaltung und Einführung eines Systems nach den Grundsätzen der wirkungsorientierten Verwaltungsführung nicht nur daraus bestehen, neue Instrumente einzuführen. So stellt es nach wie vor eine Herausforderung dar, gute und steuerungsrelevante Wirkungs- und Leistungsziele festzulegen sowie deren Indikatoren und Standards und zu messen. Auch die Kosten- und Leistungsrechnung als Führungsinstrument zu nutzen oder das Controlling in die Führungstätigkeit einzubinden, ist erst in Ansätzen vorhanden und bedarf weiterer Bemühungen, Erfahrungen und Unterstützung der Anwendenden. Die erste Pilotphase WOSA ist in Bezug auf die Einhaltung der bewilligten Globalkredite positiv verlaufen. Die WOSA-Pilotbereiche haben gesamthaft um 267'813 Franken besser abgeschlossen als budgetiert. Vom Überschuss sind 75% oder gut Fr. 200'000.- in die Stadtkasse zurückgeflossen. Die restlichen 25% sind zugunsten der Pilotbereiche für ausserordentliche Aufwendungen in den Folgejahren zurückgestellt worden.

4 4 2.4 WOSA-Pilotphase Für die zweite Pilotphase ist an den grundsätzlichen Rahmenbedingungen festgehalten worden. Dieses Vorgehen ist gewählt worden, weil eine vertiefte Beurteilung des WOSA-Projekts sinnvollerweise erst nach Abschluss der ersten Pilotphase - also vorgenommen werden sollte. Kleinere Anpassungen und Verbesserungen sind jedoch vorgenommen worden. So sind zum Beispiel der Produktekatalog leicht gestrafft und die Indikatoren überarbeitet worden, damit sie aussagekräftiger und besser messbar werden. Weiter sind verbesserte Grundlagen für die Erfassung der Zufriedenheit der Bürger/-innen mit den angebotenen Dienstleistungen geschaffen und ein zeitgerechtes und aktuelles Berichtswesen eingeführt worden. Dies sind einerseits kleine Schritte in der Umsetzung von WOSA, andererseits dienen sie dazu, dass die Stadtverwaltung den Anforderungen an ein modern geführtes Dienstleistungsunternehmen einen Schritt näher kommt. 3. Beurteilung / Evaluation des WOSA-Projekts Gemäss Bericht und Antrag an den Einwohnerrat zur Wirkungsorientierten Stadtverwaltung Aarau vom 29. März 1999 soll das Projekt während der Pilotphase auf seine Vorzüge und Nachteile evaluiert werden. Grundsätzlich stehen für das weitere Vorgehen die folgenden Varianten offen: Flächendeckende Einführung Einführung von WOSA in einzelnen Bereichen Weiterführung von Pilotbereichen Rückführung der WOSA-Pilotbereiche in das heutige System Der Stadtrat und die Verwaltung nahmen deshalb im vergangenen Jahr - nach Abschluss der ersten Pilotphase - eine Beurteilung des Pilotprojekts WOSA vor. Dies war nicht ganz einfach, weil vieles in den ersten zwei Jahren zuerst aufgebaut und ausprobiert werden musste, das Führen mit den neuen Instrumenten wie Globalbudget, Kostenrechnung und Leistungsmessung ungewohnt war und durch einen Lernprozess schrittweise erarbeitet werden musste. Es galt zudem, Vor- und Nachteile herauszuschälen und abzuwägen, Anpassungs- und Verbesserungsmöglichkeiten aufzuzeigen sowie bei einer positiven Gesamtbeurteilung, den Fahrplan für das weitere Vorgehen zu bestimmen. 3.1 Vorgehen bei der Evaluation von WOSA Das Vorgehen bei der Beurteilung des Projekts WOSA wurde von der Grundidee geleitet, die Evaluation möglichst breit abzustützen. Neben der Beurteilung aus Sicht der politischen Instanzen wurden die Erfahrungen aus den direkt betroffenen Pilotbereichen sowie aus den nicht involvierten Abteilungen miteinbezogen.

5 5 1. In einem ersten Schritt konnten die Verwaltung, der Stadtrat sowie die WOSA- Kommission aufgrund von fünf Kernfragen weitere Fragestellungen einbringen, die bei der Beurteilung des Projektes beantwortet werden sollten. Von den folgenden fünf Kernfragen wurde ausgegangen: Wird mit den WOSA-Instrumenten die Verknüpfung von Ressourcen und Leistungen erreicht? Ergibt das Zusammenspiel der Instrumente einen funktionierenden Controllingprozess? Wie hat sich der angestrebte Kulturwandel entwickelt? Haben sich die Wirkungen und Leistungen der einzelnen WOSA-Pilotbereiche verbessert? Welchen Einfluss hat die Einführung von WOSA auf die bestehende Rechtsordnung? 2. In einem zweiten Schritt setzte sich das Kader der Stadtverwaltung anlässlich eines Workshops 8 mit den gestellten Fragen auseinander und nahm eine Beurteilung des WOSA- Projekts vor. Zusätzlich beurteilte der Controller in seiner Funktion als Projektleiter den Pilotversuch Der Stadtrat setzte sich anschliessend an einer Klausurtagung mit den positiven Aspekten sowie mit den Schwächen des neuen Steuerungsmodells auseinander und nahm seinerseits eine Beurteilung des Pilotprojekts vor. Aufgrund der Ergebnisse der beiden Workshops von Stadtrat und Verwaltung wurde anschliessend eine Gesamtbeurteilung des Projekts WOSA vorgenommen. 4. Der Stadtrat legte sodann in einem nächsten Schritt die vorläufige Gesamtbeurteilung zum Pilotversuch der WOSA-Kommission zur Stellungnahme vor. Anlässlich einer Aussprache anfangs Januar 2004 erläuterte der Stadtrat der WOSA-Kommission die Ergebnisse. Dabei nahmen auch die einzelnen Kommissionsmitglieder aus ihrer Sicht zu WOSA Stellung. 5. Schliesslich legte der Stadtrat die Eckpunkte fest, welche im weiterentwickelten und angepassten Steuerungsmodell WOSA zum Tragen kommen sollen. Darauf abgestützt hat er das weitere Vorgehen für die Jahre 2005 ff. beschlossen, wie es dem Einwohnerrat mit diesem Bericht beantragt wird. 3.2 Ergebnisse der Evaluation des WOSA-Projekts Wie oben erwähnt haben Stadtrat und Verwaltung in jeweils ganztägigen Klausurtagungen eine Standortbestimmung vorgenommen und das Projekt WOSA evaluiert. Die Ergebnisse dieser Beurteilung sind nachfolgend in Form von fünfzehn Thesen zusammengefasst: 1. Die Verknüpfung von Leistungen, Wirkungen und Kosten auf Stufe Produktegruppe führt in der Regel kaum zur angestrebten Transparenz und zur vermehrten strategischen Ausrichtung der politischen Organe. 8 Evaluation WOSA - Bericht zum Workshop "Evaluation WOSA" der Stadtverwaltung vom 25. August Evaluation WOSA - Beurteilung des Projekts WOSA durch den Projektleiter vom 20. August 2003.

6 6 2. Indem sowohl die Leistungs- wie auch die Kostenseite nach politischen Gesichtspunkten festgelegt werden, findet eine Übersteuerung statt. Dieser Effekt wird durch die Tatsache verstärkt, dass sowohl die Investitionen (Verpflichtungskredite) wie auch die Stellenbewirtschaftung in der zusätzlichen Zuständigkeit der politischen Organe (hier v.a. Einwohnerrat) liegen. 3. Die Politik bekennt sich nicht klar zu WOSA. Der Stadtrat formuliert nicht oder nicht mit der nötigen Schärfe, was er von WOSA und den damit einhergehenden Instrumenten zur Verbesserung der politischen Steuerung genau erwartet. 4. Die Ziele und Erwartungen gemäss Leitbild des Stadtrats werden nur zum Teil erfüllt. 5. Das Nebeneinander von traditioneller und wirkungsorientierter Steuerung erschwert den erwarteten Kulturwandel in der Politik; so befassen sich die politischen Organe weiterhin auch in den wirkungsorientierten Bereichen vorzugsweise mit den traditionellen Steuerungsinstrumenten (z.b. Steuerung mittels HRM-spezifizierten Konten der FIBU). 6. Die WOSA-Instrumente bringen auf der betrieblichen Ebene einen gewissen Nutzen. Im Moment ist der mit der Implementierung verbundene Aufwand zwar grösser als der resultierende Nutzen. Insbesondere das Nebeneinander von zwei Modellen ist sehr aufwendig. Es wird allgemein erwartet, dass in absehbarer Zeit eine Verbesserung (Nutzenüberhang) resultieren wird. 7. Alle Instrumente resp. deren Anwendung müssen verbessert werden (Periodizität nach Bedarf, Abbau Doppelspurigkeiten, etc.). Vereinfachungen sind unerlässlich. Wo weder betriebliche Gründe noch die politische Steuerung den Einsatz bestimmter Intrumente verlangen, ist auf deren Einsatz zu verzichten. 8. Nach Wahrnehmung der Verwaltung erscheinen qualitative Vorgaben resp. Messgrössen problematisch, weil Kundenbefragungen sehr aufwendig sind. Periodische Audits durch Dritte würden hier klar vorgezogen. Es wird aber auch der Standpunkt vertreten, die Befragung der Kundschaft gehöre zum Modell und sei wo sinnvoll - unerlässlich. 9. Benchmarks sind aufgrund fehlender Vergleichbarkeit mit Dritten kaum möglich. Dies gilt vor allem beim Vergleich von Kosten, während andere Daten besser verglichen werden können. 10. Die Einführung von WOSA in bestimmten Bereichen hat sich weder auf die Mitarbeitenden an der Front noch bei der Kundschaft massgeblich ausgewirkt. 11. Der angestrebte Kulturwandel hat weder bei den politischen Organen noch bei der Verwaltung stattgefunden. Im Verlauf des WOSA-Prozesses wurde Vertrauen eher ab- als aufgebaut. 12. Die heutige Bonus-/Malus-Regelung wird sehr kritisch bis ablehnend beurteilt.

7 7 13. Die rechtlichen Rahmenbedingungen (Stadt, Kanton) lassen zumindest teilweise eine WOSA-kompatible Anpassung vermissen. So entspricht insbesondere die rechtlich verfasste Zuständigkeitsordnung nicht in allen Fällen dem WOSA-Modell. 14. Die Tatsachen, dass die politischen Organe in der Projektleitung nur ungenügend vertreten sind, und dass nicht alle Ressorts resp. Abteilungen in einen WOSA Pilotversuch einbezogen sind, werden - zumindest teilweise - als Nachteil empfunden. 15. Ja, aber: WOSA soll vereinfacht und verbessert weitergeführt werden. Ob der Pilotversuch verlängert werden soll oder ob WOSA flächendeckend einzuführen ist, wird kontrovers beurteilt. Das ABER bezieht sich vor allem auf das fehlende Bekenntnis der Politik zu WOSA. In der Gesamtbeurteilung kommen sowohl Stadtrat als auch Verwaltung zum Schluss, dass die Führung der Stadtverwaltung nach den Grundsätzen von WOSA geeignet ist unter der Voraussetzung, dass das Pilotprojekt aufgrund der Erfahrungen aus dem Pilotversuch angepasst und festgestellte Schwachstellen ausgemerzt werden. 3.3 Aussprache mit der WOSA-Kommission Zusammengefasst können die Meinungen der Mitglieder der WOSA-Kommission aufgrund der Aussprache vom 5. Januar 2004 wie folgt wiedergegeben werden: Die Ausgestaltung des WOSA-Systems beinhaltet sowohl positive wie auch negative oder verbesserungswürdige Punkte. Insgesamt kommen die Kommissionsmitglieder ähnlich wie der Stadtrat zur Beurteilung, die mit "WOSA ja, aber" umschrieben werden kann. Das System WOSA wird von vielen Einwohnerräten/-innen als komplex erachtet. Die Einarbeitung wird als schwierig beurteilt. Es ist unklar, was der Einwohnerrat unter WO- SA noch bestimmen kann. Die Transparenz, was hinter den Globalbudgets steht, geht verloren. Dies wird durch die unterschiedliche Struktur zwischen Organisationseinheiten und Produktegruppen erhöht. Die erwähnten Punkte führen zu Unsicherheiten. Erfolgsversprechend für das weitere Projekt dürfte deshalb sein, die Transparenz zu erhöhen und das WOSA-Modell zu verwesentlichen. Die Gegenüberstellung von Leistungen und Globalbudget führt aber auch zu einer neuen Transparenz und zu einer Verlagerung bei der Budgetberatung auf Wesentliches. Zudem bringen die Kostenrechnung und die Erhebung von Indikatoren neue Kenntnisse. Sie fördern das Verständnis für eine wirkungsorientierte Betrachtung. Es ist wichtig, dem Einwohnerrat in der Botschaft aufzuzeigen, dass das Projekt WOSA entwicklungsfähig ist und bleibt, und dass die diesbezüglichen Schwachstellen durch die Anpassung des WOSA-Modells behoben werden können. Das Projekt WOSA wird zu Anpassungen im Einwohnerrat führen. Insbesondere stellt sich die WOSA-Kommission vor, dass der Einwohnerrat zukünftig frühzeitig in wichtige Geschäfte eingebunden wird. Damit soll der Einwohnerrat vermehrt in Pflicht genommen werden und die Vorlagen hätten eine verbesserte Verankerung in politischen Kreisen sowie in der Bevölkerung. Wie diese Einbindung bewerkstelligt werden soll, bedarf noch weiterer Abklärungen. Die WOSA-Kommission hat dazu mögliche Lösungsansätze erar-

8 8 beitet. Diese sollen in die Weiterentwicklung des WOSA-Modells einbezogen werden. Es gilt dabei, eine Lösung zu finden, die sowohl das Machbare (u.a. Kapazitätsgrenzen des Einwohnerrats) als auch ein ausgewogenes System zwischen Stadtrat und Einwohnerrat berücksichtigt. 4. Schlussfolgerungen für das weitere Vorgehen im Projekt WOSA Der für die Stadt Aarau gewählte Ansatz, die wirkungsorientierte Verwaltungsführung schrittweise einzuführen und aus den Erfahrungen zu lernen, hat sich grundsätzlich bewährt. Die neuen Steuerungsinstrumente können so erprobt und den gewonnenen Erfahrungen angepasst und verbessert werden. Die erste Pilotphase hat aber auch gezeigt, dass Umgestaltung und Einführung eines Systems nach den Grundsätzen der wirkungsorientierten Verwaltungsführung nicht nur daraus bestehen, neue Instrumente einzuführen. Vielmehr bedarf es eines eigentlichen Lern- und Erfahrungsprozesses, damit alle beteiligten Ebenen - Einwohnerrat, Stadtrat und Verwaltung - lernen, mit den veränderten Führungs- und Steuerungsmechanismen sowie den neuen Informationen umzugehen. Aus der Evaluation der Pilotphase sind verschiedene Erkenntnisse hervorgegangen, was sich von WOSA bewährt hat, was verbesserungsfähig ist und was sich nicht bewährt hat. Der Stadtrat ist der Auffassung, dass es nur dann einen Sinn macht, bei einem modifizierten Modell noch von WOSA zu sprechen, wenn dieses die Mehrzahl der folgenden Merkmale enthält: Globalkredite Leistungsaufträge Unterscheidung von strategischen und operativen Ebenen bzw. Geschäften Kostenrechnung Berichtswesen (Finanz- und Leistungscontrolling) Wirkungsorientierung Kunden- und Bürgerorientierung Verbesserung Kosten-/Nutzenverhältnis Motivation der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer 4.1 Weiterentwicklung des WOSA-Modells Im Folgenden ist kurz skizziert, welche der Erkenntnisse aus der Evaluation dem Stadtrat als Eckpunkte für das zukünftige Modell dienen. Damit kann der Einwohnerrat seinen Entscheid auf der Grundlage, in welche Richtung das WOSA-Projekt weiterentwickelt wird, fällen. Eckpunkt 1: Klare Kompetenzen, klare Zuständigkeiten Es hat sich in der Pilotphase gezeigt, dass klare Zuständigkeiten wichtiger sind als ausgefeilte Produktedefinitionen. Wenn dies nicht eindeutig ist (z.b. im Bereich Strassen [Dienststelle 620], wo wesentliche Kosten in den Dienststellen 024 Stadtbauamt, 790 Raumplanung und 992 Werkhof anfallen), kann mit WOSA die erwünschte Transparenz nicht erreicht werden. Für die Umsetzung in einem weiterentwickelten WOSA-Modell bedeutet dies,

9 9 dass die Produktegruppen auf Zuständigkeitsbereiche / Dienststellen ausgerichtet werden sollen. Damit verbunden ist eine Neugliederung von Voranschlag und Rechnung nach Zuständigkeitsbereichen (vgl. Beilage 1). Eckpunkt 2: Transparenz und Finanzbuchhaltung als Basis der Globalbudgets Das Globalbudget hat sich im Wesentlichen bewährt. Es erhöht die Flexiblilität und den Handlungsspielraum der Bereichsverantwortlichen. Die Idee des Globalbudgets mit einem Leistungsbeschrieb und dem dazugehörigen Finanzteil soll deshalb beibehalten werden. Hingegen hat sich gezeigt, dass die Kostenrechnung als Basis für das Globalbudget weniger geeignet ist, als dies die Finanzbuchhaltung wäre. Daraus ergeben sich folgende Anpassungen: Als Grundlage für das Globalbudget dient zukünftig die Finanzbuchhaltung (vgl. Beilage 2). Der Detaillierungsgrad soll aber gestrafft werden (dreistellige Konto-Nummern; z.b. anstelle von , , usw. wird nur noch der Zusammenzug als 318 ausgewiesen). Für die politische Steuerung ist dies von Bedeutung, als damit zwischen den verlangten Leistungen und den dafür zugeteilten Finanzmitteln Transparenz hergestellt wird. Die Kostenrechnung wird damit nicht abgeschafft. Sie dient weiterhin als internes Führungsinstrument und als Datenquelle für den Leistungsteil. Die Kostenrechnung soll aber nur in den Bereichen detailliert geführt werden, wo auch Informationen von ihr benötigt werden (z.b. Werkhof, Strassen, Kultur und Kongresshaus, Organisation + Informatik, Dienstleistungen für andere Gemeinden...). Eckpunkt 3: Flächendeckende Einführung Voranschlag und Rechnung der Stadt Aarau sollen nach Abschluss der Pilotphase wieder eine Einheit bilden. Dies bedeutet, dass das weiterentwickelte WOSA-Modell flächendeckend eingeführt werden soll. Dabei wird sich die Gelegenheit bieten, Voranschlag und Rechenschaftsbericht neu zu gestalten. Eckpunkt 4: Interventionsmöglichkeiten Der Stadtrat ist überzeugt, dass eine scharfe Grenzziehung bezüglich Verantwortung und Kompetenzen zwischen Stadtrat und Verwaltung aufgrund des Begriffspaars "strategisch/operativ" nicht überall möglich ist. Insbesondere politische Überlegungen und rechtliche/gesetzliche Vorgaben lassen eine scharfe Zuordnung von Verantwortungen und Kompetenzen in strategische und operative Bereiche nicht überall zu. So ist es unproblematisch, klar abgetrennte eigenständige Verwaltungsbereiche, wie sie beispielsweise das Kultur und Kongresshaus oder die Stadtbibliothek darstellen, als Einheiten der operativen Ebene zu behandeln. Dagegen ist es nicht sinnvoll, beispielsweise die Sektion Stadtentwicklung klar der operativen Ebene zuzuordnen, weil ein grosser Teil der Geschäfte politisch ist. Hier müssen In-

10 10 strumente geschaffen werden, die ein Intervenieren des Stadtrates möglich machen, ohne dass es als Übersteuerung zu charakterisieren wäre. Zusammenfassend erachtet der Stadtrat also ein Weiterführen von WOSA unter folgenden Voraussetzungen durchaus als sinnvoll: 1. Das modifizierte WOSA-Modell weist wesentliche Merkmale wie Globalkredite, Leistungsaufträge, Finanz- und Leistungscontrolling, Unterscheidung von strategischen und operativen Ebenen bzw. Geschäften, Wirkungs-, Kunden- und Bürgerorientierung auf. 2. Die Finanzbuchhaltung wird auf Zuständigkeitsbereiche ausgerichtet und als Basis der Globalbudgets dienen. Damit wird auch die von der WOSA-Kommission vermisste Transparenz in Budget und Rechnung - gegenüber den heutigen Globalaufträgen - erhöht. Die Kostenrechnung wird nur in den Bereichen weitergeführt, wo ein entsprechender - vielleicht auch nur vorübergehender - Bedarf danach besteht. 3. Die Stadtverwaltung kann nach Abschluss der Versuchsphase flächendeckend nach dem modifizierten WOSA-Modell geführt werden. 4. Bei politisch brisanten Geschäften sind Interventionen seitens der politischen Behörden möglich. Es ist vorgesehen, das WOSA-Modell intern weiterzuentwickeln. Um alle vom WOSA- Projekt Betroffenen miteinzubeziehen, soll eine Begleitgruppe bestehend aus Vertreterinnen und Vertretern des Einwohnerrats, des Stadtrats sowie der Verwaltung installiert werden. Nach Bedarf soll diese Gruppe sodann externe Fachunterstützung beiziehen können. 4.2 Vorgehen Das weiterentwickelte WOSA-Modell gemäss den oben skizzierten Eckpunkten erfordert vorab seitens der Verwaltung zusätzliche Anstrengungen. Der nötige Umbau der Finanzbuchhaltung auf das Budget 2005 hin ist aus zeitlichen Gründen nicht möglich. Die Einführung der neu gegliederten Finanzbuchhaltung kann nur als Ganzes und auf einen einzigen Zeitpunkt hin erfolgen. Das hat zur Folge, dass der Stadtrat anstrebt, jene mit dem Budget 2006 einzuführen. Die Einführung einer neuen Finanzbuchhaltung auf das Budget 2006 hin erfordert die Bündelung aller Kräfte. Das hat zur Folge, dass es nur dort Sinn macht, Kräfte noch auf das heutige WOSA-System zu verwenden, wo Elemente davon ins neue System überführt werden können. Die Budgetierung für das Jahr 2005 soll deshalb ausschliesslich aufgrund des herkömmlichen Harmoniserten Rechnungsmodells erfolgen. Das bedeutet also, dass im Budget 2005 dem Einwohnerrat keine Globalaufträge für Produktegruppen beantragt werden. Der Stadtrat ist sich bewusst, dass dadurch eine Zwischenphase bezüglich wirkungsorientierter Verwaltungsführung geschaffen wird. Er erachtet dies aber als gerechtfertigt, da als Fernziel das Budget 2006 aufgrund einer neuen Finanzbuchhaltung anvisiert wird.

11 11 Wieviele und welche Neuerungen aufgrund der neu zu gestaltenden Finanzbuchhaltung installiert werden sollen, wird sich in der Praxis noch ergeben. Es ist vorgesehen, dass etappenweise Globalbudgets auf weitere Dienststellen bzw. Produktegruppen ausgedehnt werden. 5. Rechtliche Grundlagen Das Projekt WOSA stützt sich aus rechtlicher Sicht einerseits auf 85a des Gesetzes über die Einwohnergemeinden (Gemeindegesetz) vom 19. Dezember 1978 andererseits auf den Beschluss des Einwohnerrates vom 17. Mai 1999 sowie auf das WOSA-Reglement vom 25. September 2000 ab. Gemäss den kantonalen Vorschriften in 85a des Gemeindegesetzes können die Gemeinden zur Zeit nur befristete Versuche zur Reorganisation der Verwaltungsführung im Sinne von WOSA beschliessen. Der Kanton sieht aber in Zusammenhang mit dem dritten Paket zur Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden vor, diese Bestimmung zu ändern. Gemäss dem Entwurf der zu revidierenden Bestimmung soll den Gemeinden das Recht eingeräumt werden, die ganze Verwaltung oder Bereiche davon dauernd nach den Grundsätzen von WOSA auszurichten. Wird WOSA zum allgemeinen Grundsatz der Verwaltungsführung erhoben, wird dies wohl zwingend in der Gemeindeordnung festzulegen sein. Für das Projekt WOSA heisst das, dass die Führung der Stadtverwaltung mit dem angepassten WOSA-Modell weiterhin Versuchscharakter hat. Erst nach erfolgter Revision des Gemeindegesetzes wird der Einwohnerrat die Möglichkeit haben, über die definitve Einführung von WOSA zu entscheiden. Zusätzlich wird es dannzumal wahrscheinlich nötig sein, die Gemeindeverordnung zu revidieren, was zudem einer Volksabstimmung bedürfen wird. 6. Kosten Wie erwähnt worden ist, soll die Weiterentwicklung des WOSA-Modells weitgehend intern erfolgen. Für das Projekt WOSA wurden seinerzeit folgende Investitionskredite bewilligt: Investitionskredite Total Kredit Beansprucht bis Ende 2003 Restkredit ab 2004 Projektierungskredit WOSA 370' '000 82'000 EDV: Kostenrechnung- und Controllingsystem 360' ' '000 Zudem wurden für das Controlling und die interne Projektleitung eine 50% Stelle sowie ein jährlicher Grundkredit von 60'000 Franken bewilligt. Die zur Verfügung stehenden Kredite werden gemäss heutiger Projektplanung ausreichen, um die für das weiterentwickelte WOSA-Modell notwendigen Aufwendungen zu decken.

12 12 Der Stadtrat stellt dem Einwohnerrat wie folgt Antrag: Der Einwohnerrat möge beschliessen, gestützt auf 85a des Gesetzes über die Einwohnergemeinden (Gemeindegesetz) vom 19. Dezember 1978, revidiert am 16. September 1997, gemäss den im Bericht aufgezeigten Modifikationen am WOSA-Modell die befristeten Versuche zur Reorganisation der Verwaltungsführung weiterzuführen. Mit freundlichen Grüssen IM NAMEN DES STADTRATES Der Stadtammann Dr. Marcel Guignard Der Stadtschreiber Dr. Martin Gossweiler Anhang: - Beilage 1: Neue Rechnungsdarstellung (beispielhaft, nicht vollständig) - Beilage 2: Vorschlag WOSA: DS 303 Kultur und Kongresshaus Aarau Verzeichnis der aufliegenden Akten: Motion von Dr. A. Baumann betreffend Einführung einer wirkungsorientierten Führung und Organisation der Stadtverwaltung vom 28. August 1995 (GV / 133) Protokoll der Einwohnerratssitzung vom 29. April 1996 Bericht und Antrag an den Einwohnerrat zur Wirkungsorientierten Verwaltungsführung (WOSA) vom 29. März 1999; (GV / 112) Protokoll der Einwohnerratssitzung vom 17. Mai 1999 Evaluation WOSA - Bericht zum Workshop "Evaluation WOSA" der Stadtverwaltung vom 25. August 2003 Evaluation WOSA - Beurteilung des Projekts WOSA durch den Projektleiter vom 20. August 2003 Aktennotiz der Klausurtagung des Stadtrates zum Thema Evaluation WOSA vom 23. September 2003 Aktennotiz der Aussprache des Stadtrates mit der WOSA-Kommission vom 5. Januar 2004 PA 121 vom 19. Januar 2004: Evaluation WOSA: Beurteilung des Projektes aus Sicht des Stadtrates; weiteres Vorgehen