1. Grundlagen Solvency II
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- Til Brahms
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1 1.1 Begriff, Hintergründe und Entstehung Begriff Solvency II 1.1 Begriff, Hintergründe und Entstehung Unter Solvency II wird das seit 1999 laufende Gesetzgebungsprojekt der EU zur Neufassung des Versicherungsaufsichtsrechts verstanden. Dieses Projekt beschränkt sich aber nicht, wie der Kurztitel suggeriert, auf die Reform der Solvabilitätsvorschriften, sondern behandelt beinahe alle Bereiche des Versicherungsaufsichtsrechts. 1 Demgegenüber hatte es sich bei den unter Solvency I genannten Richtlinien, 2002/12/ EG und 2002/13/EG, lediglich um eine Anpassung der bestehenden Solvabilitätsvorschriften gehandelt. 2 Im Rahmen des Solvency II Projekts wird erstmals auch im Versicherungssektor das sog. Lamfalussy Verfahren zur Regelungssetzung verwendet; d.h. der Rahmenrichtlinie (Level 1) sollen Durchführungsmaßnahmen der Europäischen Kommission (Level 2) folgen; die Aufsichtsbehörden sollen (über EIOPA) durch Konkretisierung der Level 1 und Level 2 Maßnahmen für Aufsichtskonvergenz sorgen (Level 3). Bis dato wurde erst die Regelung auf Level 1 verabschiedet; der volle Titel der Rahmenrichtlinie lautet: Richtlinie 2009/138/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 betreffend die Aufnahme und Ausübung der Versicherungs- und Rückversicherungstätigkeit (Solvabilität II). Sie besteht aus zwei Regelungsteilen: neue Regelungen zu den drei Säulen von Solvency II, die einerseits die quantitative Erfassung der Risikolage der (R)VU und die daraus resultierenden Anforderungen an die Finanzausstattung umfassen (Säule 1) und andererseits die Anforderungen an das Governance System (Säule 2) und die Markttransparenz (Säule 3) zum Gegenstand haben. Zusammenfassung fast aller bestehenden Richtlinienbestimmungen zur Vertragsversicherung (Re-cast). Die RRL ist also auch eine Kodifizierung. Praktisch besteht ein Unterschied zwischen diesen beiden Regelungsbereichen auch darin, dass im Allgemeinen bei den neuen Regelungen Vollharmonisierung, beim Re-cast aber (nach wie vor) Mindestharmonisierung vorgesehen ist Europarechtliche Grundlagen Damit die EU tätig werden darf, benötigt sie eine entsprechende Ermächtigung. Gemäß Art. 5 EUV 3 gilt dabei der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung. 4 Das 1 Die Veröffentlichung basiert auf dem Stand der Verhandlungen von Ende Mai Aus heutiger Sicht (Ende November 2011) sollte Solvency II am vollumfänglich in Kraft treten. Änderungen auf Level 2 oder Level 3 Ebene sind noch möglich. 2 Siehe Erwägungsgrund 6 dieser RL: Dem Bericht (Anmerkung: der Kommission, der auf einem Bericht der Konferenz der Versicherungsaufsichtsbehörden basiert) zufolge hat das derzeitige einfache und solide System, das auf gesunden Grundsätzen basiert und eine umfassende Transparenz aufweist, zufriedenstellend funktioniert, wobei allerdings in bestimmten Fällen gewisse Unzulänglichkeiten festzustellen waren. 3 Vertrag über die Europäische Union in der Fassung des Vertrags von Lissabon. 4 Für die Ausübung der Zuständigkeiten der Union gelten die Grundsätze der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit letztlich kommt die Rechtskontrolle dem EuGH zu. FMA (Hrsg.), Handbuch Solvency II, LexisNexis 1
2 europäische Versicherungsaufsichtsrecht wird vor allem auf die Ermächtigung zur Koordinierung durch Richtlinien in den Bereichen Niederlassungsrecht und Dienstleistungen (Art. 53 und 62 AEUV) 5 gestützt. Lamfalussy Verfahren Aus gesetzgebungstechnischer Sicht ist die RRL die erste RL im Versicherungsbereich, die nach dem sog. Lamfalussy Verfahren 6 erlassen wurde. Ziel dieses Gesetzgebungsverfahrens sollte es sein, den Rechtsetzungsprozess zu beschleunigen und effizienter zu gestalten. Durch von Beginn an stärkere Einbindung aller betroffenen Kreise (sowohl der Vertreter der Aufsichtsbehörden als auch der (R)VU, Wirtschaftsprüfer und Aktuare) soll eine kohärentere und stimmigere Umsetzung und größere Akzeptanz bei der praktischen Rechtsanwendung gewährleistet werden. Darüber hinaus sollten sich die Basisrechtsakte nur auf die wichtigsten Grundsätze beschränken, sodass jederzeit eine flexible Anpassung der Durchführungsbestimmungen ermöglicht wird, um den zukünftigen Entwicklungen Rechnung tragen zu können. Das Lamfalussy Verfahren besteht dabei aus vier Rechtsetzungsebenen (vgl. Abbildung 1). Abbildung 1: Das Lamfalussy Verfahren 5 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union. In der RRL sind noch die Vorgängerbestimmungen Art. 47 und 55 EGV (Vertrag über die Europäische Gemeinschaft) genannt. 6 Das Lamfalussy Verfahren geht auf einen Bericht zur Verbesserung der Rahmenbedingungen für Finanzmärkte zurück, der Anfang 2001 von einer hochrangigen Expertengruppe unter dem Vorsitz des Barons Lamfalussy erstellt wurde. Dieses zunächst für den Wertpapierbereich entwickelte Gesetzgebungsverfahren wurde später auf den gesamten EU-Finanzdienstleistungsbereich ausgedehnt. Ausführlich (mit kritischen Anmerkungen) etwa N. Raschauer, Aktuelle Strukturprobleme des europäischen und österreichischen Bankenaufsichtsrechts (2010) 315 ff. 2 FMA (Hrsg.), Handbuch Solvency II, LexisNexis
3 1. Ebene 1.1 Begriff, Hintergründe und Entstehung Die erste Ebene (Level 1) bildet die Gesetzgebung, die von der Kommission vorgeschlagen und vom Europäischen Rat und Parlament im Rahmen eines Mitentscheidungsverfahrens (vgl. Art. 294 AEUV) verabschiedet wird. Um zu verhindern, dass dieser Basisrechtsakt (d.h. die RRL) zu rasch wieder geändert werden muss, sollte sich die RRL lediglich auf die wesentlichen Grundsätze beschränken. 2. Ebene Der auf Level 1 verabschiedete Rechtsakt enthält eine Ermächtigung der Kommission, Durchführungsmaßnahmen auf Level 2 zu diesen Prinzipien zu erlassen. Nach Konsultation des Level 2 Ausschusses (EIOPC) forderte die Kommission zu allen auf Level 2 zu behandelnden Fragestellungen ein Fachgutachten vom Level 3 Ausschuss (früher CEIOPS, nun EIOPA als eigenständige Behörde mit eigener Rechtspersönlichkeit) an. Im Zusammenhang mit Solvency II hat CEIOPS zwischen Oktober 2009 und März 2010 grundsätzlich zu allen auf Level 2 zwingend zu konkretisierenden Bestimmungen der RRL sein Gutachten abgegeben. Diesen CEIOPS Level 2 Advices ist eine entsprechende Konsultation der Marktteilnehmer vorangegangen, um die Anregungen und Kommentare der verschiedensten Interessenvertreter in die finale Version der an die Kommission zu übermittelnden Fachgutachten einfließen zu lassen. Auf dieser Grundlage erarbeitet die Kommission unter Mitwirkung einer Expertengruppe des Level 2 Ausschusses ( Solvency Experts Group ) und der Einbindung bestimmter ausgewählter Interessenvertreter einen Vorschlag zu den Durchführungsmaßnahmen, der nach einer entsprechenden Abstimmung im Level 2 Ausschuss (EIOPC) in Form einer Richtlinie oder einer Verordnung erlassen wird. Betreffend Solvency II beabsichtigt die Kommission die RRL auf Level 2 durch eine Verordnung zu konkretisieren Ebene Auf der dritten Ebene ist EIOPA federführend, welche zwecks Konvergenz der Aufsichtspraktiken in den einzelnen Mitgliedstaaten auf Level 1 und Level 2 konkretisierende Level 3 Maßnahmen ausarbeiten wird. Gemäß der EIOPA-VO 8 in Verbindung mit der sog. Omnibus II-RL 9 können diese Maßnahmen zwei verschiedene Formen haben: Technische Regulierungs- bzw. Durchführungsstandards ( Binding technical standards ), die nur aufgrund einer expliziten Ermächtigung in der RRL erlassen werden können. Gesetzgebungstechnisch werden sie in Form von Verordnungen, oder ggf. Beschlüssen der Kommission verabschiedet, sodass sie rechtlich bindend und unmittelbar anwendbar sein werden. 7 Da die Idee einer RL ist, den Mitgliedstaaten das Ziel verbindlich vorzugeben, die Wahl der Form und der Mittel aber den Mitgliedstaaten zu überlassen (Art. 288 Abs. 3 AEUV), ist es freilich merkwürdig, eine RL durch (EU-)Verordnung, die unmittelbar in jedem Mitgliedstaat gilt (Art. 288 Abs. 2 AEUV), zu konkretisieren. 8 Vgl. Verordnung (EU) Nr. 1094/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 zur Errichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde (Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung), zur Änderung des Beschlusses Nr. 716/2009/ EG und zur Aufhebung des Beschlusses 2009/79/EG der Kommission, ABl L 331/48. 9 Vgl. den Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinien 2003/71/EG und 2009/138/EG im Hinblick auf die Befugnisse der Europäischen Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung und der Europäischen Wertpapieraufsichtsbehörde, KOM (2011) 8 endgültig. FMA (Hrsg.), Handbuch Solvency II, LexisNexis 3
4 Leitlinien ( Guidelines ) oder ggf. Empfehlungen ( Recommendations ), für deren Erlass die EIOPA keine Durchführungsermächtigung auf Level 1 oder 2 benötigt. Die Level 3 Leitlinien sind zwar als solche rechtlich nicht bindend, doch sind die Aufsichtsbehörden gemäß Art. 16 Abs. 3 EIOPA-VO verpflichtet, alle erforderlichen Anstrengungen zu unternehmen, um diesen Leitlinien nachzukommen. Sollten sie von ihnen nicht angewendet werden, was nur aus ganz spezifischen Gründen möglich wäre 10 ( Complyor-Explain ), müsste dies EIOPA entsprechend mitgeteilt werden, die eine solche Entscheidung zu veröffentlichen hat. 4. Ebene Level 4 kommt eine wesentliche Bedeutung zu, um die Aufsichtskonvergenz effektiv sicherzustellen. Auf dieser Ebene sollen detaillierte Überprüfungen der nationalen Umsetzungsmaßnahmen und der Aufsichtspraxis seitens EIOPA und der Kommission zur effektiven Durchsetzung des Unionsrechts beitragen. Sollten Mängel bei der Implementierung entdeckt werden, so kann die Kommission u.a. Vertragsverletzungsverfahren vor dem EuGH einleiten. Stärkung der Rolle von EIOPA durch die Aufsichtsreform Mit der auf dem de Larosière Bericht 11 basierenden Reform der europäischen Finanzaufsicht kam es auch für das Projekt Solvency II zu maßgeblichen Änderungen. 12 Der Level 3 Ausschuss (CEIOPS) wurde mit zu einer eigenständigen Behörde (EIOPA) mit deutlich erweiterten Kompetenzen. Konkret geht es insbesondere um folgende Bereiche: Entwicklung der rechtlich bindenden technischen Regulierungs- bzw. Durchführungsstandards auf Level 3. Beilegung von Meinungsverschiedenheiten zwischen nationalen Aufsichtsbehörden: Selbst bei einem einheitlichen Satz harmonisierter Vorschriften kann ihre Auslegung zu Meinungsverschiedenheiten bei der Anwendung des Unionsrechts führen. Stimmt eine Aufsichtsbehörde in den Fällen, in denen eine Zusammenarbeit vorgesehen ist, mit der Vorgehensweise einer anderen Aufsichtsbehörde nicht überein, kann die EIOPA die nationalen Behörden dazu verpflichten, bestimmte Maßnahmen zu treffen oder von solchen abzusehen. Durchführung von Peer Reviews, in deren Rahmen die nationalen Aufsichtsbehörden einer vergleichenden Analyse unterzogen werden: Im Mittelpunkt sollte dabei nicht nur der Grad an Konvergenz der Aufsichtspraktiken (einschließlich der Befolgung der Level 3 Maßnahmen) stehen, sondern auch die Fähigkeit der nationalen Aufsichtsbehörden, qualitativ hochwertige Aufsichtsergebnisse zu erzielen (dies umfasst auch die Beurteilung der Ausstattung und der Fachkompetenz der Mitarbeiter der nationalen Aufsichtsbehörden). 10 Die Gründe, welche eine Nichtbefolgung rechtfertigen, sollen noch von EIOPA näher definiert werden. Vgl. auch CEIOPS-SEC-73/10, Punkt Bericht der Gruppe hochrangiger Experten unter dem Vorsitz von Herrn Jacques de Larosière vom 25. Februar 2009 betreffend die Vorschläge für den Ausbau der europäischen Aufsichtsvereinbarungen. 12 Vgl. insb. Art. 8 EIOPA-VO. 4 FMA (Hrsg.), Handbuch Solvency II, LexisNexis
5 1.1 Begriff, Hintergründe und Entstehung Maßnahmen zur Gewährleistung der kohärenten Anwendung des Unionsrechts: Un beschadet der Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren gegen einzelne Mitgliedstaaten durch die Kommission ist die EIOPA befugt, das Verhalten nationaler Aufsichtsbehörden, das vom Unionsrecht als abweichend empfunden wird, zu sanktionieren. Sie kann einerseits an die betreffende nationale Aufsichtsbehörde eine Empfehlung mit den zu ergreifenden Maßnahmen richten, andererseits kann sie u.a. falls solche Empfehlungen nicht befolgt werden eine an ein (R)VU gerichtete Einzelentscheidung erlassen, die allen von den nationalen Aufsichtsbehörden in gleicher Sache erlassenen früheren Entscheidungen vorgeht. Teilnahme an den Aufsichtskollegien: Um die kohärente Umsetzung der Level 1, Level 2 und Level 3 Vorschriften durch die Aufsichtskollegien zu überwachen, kann die EIOPA an den Sitzungen der Kollegien teilnehmen und alle einschlägigen Informationen verlangen. Maßnahmen im Krisenfall: In Krisensituationen wird die EIOPA die zuständigen nationalen Aufsichtsbehörden in Einzelentscheidungen zu gemeinsamen spezifischen Maßnahmen verpflichten können, um jedem Risiko entgegenzuwirken, das die geordnete Funktionsweise und die Integrität der Finanzmärkte oder die Stabilität des Finanzsystems in der EU gefährden kann. Harmonisierungsgrad Derzeit verfügen die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Versicherungsrichtlinien zum Teil über einen relativ großen Gestaltungsspielraum, was zu einer durch diverse Ausnahmen, Abweichungen und Zusätze ( gold plating ) gekennzeichneten nationalen Umsetzung geführt hat. Dieser Umstand ist darauf zurückzuführen, dass das bestehende europäische Versicherungsaufsichtsrecht das Konzept der Mindestharmonisierung verfolgt hat, welches zusätzliche Anforderungen auf nationaler Ebene ermöglicht. Die Folge können einerseits divergierende Aufsichtsregime in den einzelnen Mitgliedstaaten und eine damit einhergehende Erhöhung der Kosten für grenzüberschreitend tätige Versicherungsgruppen und andererseits eine Aufsichtsarbitrage sein. Bei einer Vollharmonisierung ist hingegen der Umsetzungsspielraum geringer. Sie soll die Konvergenz der nationalen Aufsichtspraktiken erhöhen und ein level-playing-field für grenzüberschreitend tätige Versicherungsgruppen schaffen. Die Mitgliedstaaten dürfen dann keine strengeren Vorschriften mehr vorsehen. Welche Harmonisierungsbestrebungen mit den einzelnen Level 1, 2 und 3 Bestimmungen konkret verknüpft sind, lässt sich jedoch immer nur im Einzelfall anhand juristischer Auslegungsmethoden abschließend beurteilen. Vereinfacht kann aber festgehalten werden, dass die Vorschriften der Säulen 1 und 3 grundsätzlich den Vollharmonisierungsansatz verfolgen, während die von Solvency I beibehaltenen Bestimmungen ( Re-cast ) sowie die Vorschriften der Säule 2 sich grundsätzlich am Konzept der Mindestharmonisierung orientieren. Prinzipienbasierte Normsetzung Im Zusammenhang mit Solvency II wird oft auch von einer prinzipienbasierten Regelung gesprochen. In der Tat enthalten die RRL sowie die Level 2 und 3 Texte eine Fülle von unbestimmten Rechtsbegriffen und Generalklauseln, was allerdings auch auf die Besonderheiten des bereits dargestellten Lamfalussy Verfahrens zurückzuführen ist (der Basisrechtsakt soll nicht zu detailliert sein, um häufige Änderungen zu vermeiden). FMA (Hrsg.), Handbuch Solvency II, LexisNexis 5
6 Die Differenzierung zwischen Rechtsregeln und Rechtsprinzipien kommt dabei nur in der Rechtsphilosophie und -theorie 13 vor. Die Rechtsregeln enthalten danach definitives Sollen, sodass sie stets nur entweder erfüllt oder nicht erfüllt werden können. Sie gebieten also genau das zu tun, was sie verlangen (nicht mehr und nicht weniger). Beispiel: Das MCR hat eine absolute Untergrenze von EUR für Nichtlebensversicherungsunternehmen (Art. 129 Abs. 1 lit d RRL). Die Rechtsprinzipien dagegen sind Optimierungsgebote, die prima facie Sollen enthalten, sodass sie in unterschiedlichen Graden erfüllt werden können. Mit anderen Worten gebieten sie, dass etwas in einem relativ auf die rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten möglichst hohen Maße realisiert wird. Beispiel: Die (R)VU haben über ein wirksames Governance-System zu verfügen, das ein solides und vorsichtiges Management des Geschäfts gewährleistet (Art. 41 Abs. 1 RRL). Freilich waren schon bisher viele Regeln unbestimmt, sodass bei ihrer Anwendung verschiedene Aspekte abgewogen werden mussten, um sie im Einzelfall zu konkretisieren. Die zukünftig stärkere Verwendung solcher unbestimmten bzw. auslegungsbedürftigen Rechtsbegriffe stellt eine der Herausforderungen für die Aufsichtspraxis dar und steht in einem Spannungsverhältnis zur mit Solvency II ebenfalls bezweckten größeren Aufsichtskonvergenz. Zudem ist das rechtlich Gewollte für die Normunterworfenen weniger deutlich sichtbar, sodass diese Regelungstechnik zu Rechtsunsicherheit führen kann 14 (würde dem durch immer weitere Detaillierungen entgegengewirkt, ginge dies aber zulasten der Prinzipienorientierung und führte zur Überregulierung). Der der Behörde diesbezüglich zur Verfügung stehende Beurteilungsspielraum muss zwar im Sinne des Gesetzes gemäß Art. 130 Abs. 2 B-VG ausgeübt werden, d.h. aufgrund der gesetzlichen Ermessensrichtlinien (etwa den im Zusammenhang dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz normierten Kriterien) und unter einer umfassenden Abwägung aller betroffenen Interessen. Allerdings besteht im Hinblick auf die Vielzahl der zur Verfügung stehenden Handlungsalternativen regelmäßig die Schwierigkeit, die in der konkreten Situation beste Option auszuwählen. Nichtsdestotrotz muss jeder Verwaltungsakt der FMA insoweit begründet sein, als dies für eine Nachprüfbarkeit in Richtung auf die Übereinstimmung der gewählten Handlungsweise mit dem Sinn des Gesetzes erforderlich sein wird Umsetzung und Vollziehung von Solvency II Die RRL, zugleich Level 1 im Sinne des Lamfalussy Verfahrens, wendet sich als Richtlinie an die Mitgliedstaaten. Richtlinien sind gemäß Art. 288 UA 3 AEUV nur hinsichtlich des Ziels verbindlich, überlassen jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und Mittel. 13 Einen wesentlichen Beitrag dazu haben insbesondere der amerikanische Rechtsphilosoph Ronald Dworkin und im Anschluss an ihn der deutsche Rechtswissenschaftler Robert Alexy geleistet. Jüngst etwa Metzger, Extra legem, intra ius (2009) 14 f; kritisch bereits F. Bydlinski, Fundamentale Rechtsgrundsätze (1988) In diesem Sinne bereits S. Korinek, Veränderung der österreichischen Versicherungsaufsicht durch Solvabilität II: Paradigmenwechsel oder Evolution? VR 9/2010, 27 ff mit weiteren Nachweisen. 15 Nach der ständigen Rechtsprechung des VwGH wird auch bei Ermessensentscheidungen das innere Ausmaß der Begründung wie bei jedem anderen Bescheid auch durch das Rechtsschutzinteresse der Parteien bestimmt (vgl. etwa VwGH , VwGH 2000/04/0175; VwGH , 95/12/0017 beide mit weiteren Nachweisen). 6 FMA (Hrsg.), Handbuch Solvency II, LexisNexis
7 1.1 Begriff, Hintergründe und Entstehung Richtlinien sind daher innerstaatlich umzusetzen. Nach der Judikatur des VfGH sind Richtlinien durch Gesetz umzusetzen. 16 Da in Österreich nach Art. 10 Abs. 1 Z 11 B-VG im Vertragsversicherungswesen Gesetzgebung und Vollziehung Bundessache ist, hat die Umsetzung der RRL durch Bundesgesetz zu erfolgen. Praktisch bedeutet das, dass das BMF (in Zusammenarbeit mit der FMA) das neue VAG formuliert, das als Regierungsvorlage dem Parlament vorgelegt werden wird. Grundsätzlich ist dann das österreichische VAG anzuwenden; dieses ist dabei richtlinienkonform und verfassungskonform auszulegen. 17 Demgegenüber sind (europäische) Verordnungen gemäß Art. 288 UA 2 AEUV unmittelbar anzuwenden. Innerstaatliche Behörden wie die FMA haben daher solche Verordnungen genauso anzuwenden wie innerstaatliche Gesetze; sie haben Anwendungsvorrang gegenüber entgegenstehendem innerstaatlichen Recht. 18 Die FMA wird daher zukünftig soweit auf Level 2 im Lamfalussy Verfahren die Regelungsform der Verordnung gewählt wird neben dem VAG diese durchführende Verordnung der Kommission unmittelbar anzuwenden haben. Das Gleiche gilt auch für die auf Level 3 zu entwickelnden Technischen Durchführungs- und Regulierungsstandards, zumal sie in Form einer Verordnung der Kommission erlassen werden. Da die Level 3 Leitlinien von EIOPA in alle Amtssprachen übersetzt und auf der EIOPA-Website veröffentlicht werden 19, sind zu deren Wirksamkeit grundsätzlich keine weiteren Handlungen des nationalen Gesetzgebers notwendig. Nur in Ausnahmefällen, etwa im Hinblick auf eine bessere Rechtsdurchsetzung seitens der Aufsicht oder im Fall eines Widerspruchs mit dem nationalen Recht, werden Level 3 Leitlinien in das nationale Recht (in aller Regel mittels einer FMA-Verordnung) übernommen werden. Obwohl die Level 3 Leitlinien nur rechtlich unverbindliche Interpretationen bzw. Konkretisierungen der verbindlichen Level 1 und Level 2 Maßnahmen darstellen, sind sowohl die Aufsichtsbehörden als auch die (R)VU verpflichtet, alle erforderlichen Anstrengungen zu unternehmen, um den Leitlinien nachzukommen Gründe und Ziele von Solvency II Die Entstehungsgeschichte von Solvency II wird vom Vorwurf beherrscht, dass die bestehenden Solvabilitätsvorschriften nicht risikoorientiert seien. Die Eigenmittelvorschriften decken nur Versicherungsrisiken ab; das Marktrisiko, das Kreditrisiko und das operationelle Risiko blieben hingegen unberücksichtigt. Dazu komme, dass die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der bestehenden Versicherungsrichtlinien einen zu großen Gestaltungsspielraum hätten, sodass unzureichende Aufsichtskonvergenz herrsche. Dies sei insbesondere für grenzüberschreitend tätige Versicherungsgruppen problematisch (Kostenerhöhung) und könne zur Aufsichtsarbitrage führen. 16 Die Umsetzung durch innerstaatliche Verordnung sei unzulässig; vgl. dazu (kritisch) Öhlinger/Potacs, Gemeinschaftsrecht und staatliches Recht (2006) 113 f. 17 Nur unter bestimmten Voraussetzungen kann nach der Judikatur des EuGH eine ausreichend bestimmte Richtlinienbestimmung zugunsten eines Normunterworfenen [(R)VU] unmittelbar anwendbar sein und insofern eine VAG-Bestimmung verdrängen (Anwendungsvorrang). 18 Demzufolge wären verfassungswidrige Gesetzesbestimmungen solange anzuwenden, bis sie vom VfGH aufgehoben werden; freilich besteht die Verpflichtung zur (möglichst) verfassungskonformen Auslegung. 19 Diese Verpflichtung kann insbesondere aus Art. 8 Abs. 1 lit k EIOPA VO abgeleitet werden. 20 Dies ergibt sich bereits aus Art. 16 Abs. 3 EIOPA VO. FMA (Hrsg.), Handbuch Solvency II, LexisNexis 7
8 Darüber hinaus bestehe unzureichende sektorenübergreifende Konvergenz. Aus diesem Grund sollten die Instrumente der Finanzaufsicht im Versicherungsbereich insbesondere nach dem Vorbild der entsprechenden Reformen im Bankenbereich (Basel II und III) ausgestaltet werden. Mit Solvency II wird daher größere Risikoorientierung und mehr Aufsichtskonvergenz bezweckt. Hauptziel der Versicherungsaufsicht ist aber (weiterhin) die Stärkung und Vereinheitlichung des Schutzes der Versicherten. Darüber hinaus können folgende Ziele genannt werden: Einführung risikobasierter Regulierungsanforderungen: Es soll ein Solvabilitätssystem geschaffen werden, das besser an die tatsächlichen Risiken des (R)VU angepasst ist. Das spezifische Risikoprofil des (R)VU soll dabei insbesondere durch die Kapitalanforderungen abgebildet werden. Die (R)VU sollen deshalb allen Arten von Risiken, denen sie ausgesetzt sind, Rechnung tragen (d.h. etwa auch Kapital für das Marktrisiko, das Kreditrisiko und das operationelle Risiko halten). Zum Ausgleich werden aber auch alternative Risikominderungstechniken als zulässige Möglichkeiten des Risikotransfers anerkannt. (R)VU sollen dazu angehalten werden, ihre Risiken zu kennen, zu steuern und zu überwachen. Versicherer mit solidem Risikomanagement, robustem internen Kontrollsystem, adäquaten Risikominderungstechniken und diversifizierten Tätigkeiten sollen durch niedrigere Kapitalanforderungen belohnt werden. Schlecht gemanagte Versicherer oder Versicherer mit (zu) hoher Risikobereitschaft sollen dagegen mehr Kapital halten müssen, um damit die erhöhte Bedrohung ihrer Finanzlage zu kompensieren. Erweiterung des bisher weitgehend quantitativen Systems um qualitative Anforderungen: Da den (R)VU ein relativ großer Spielraum bei der Abbildung ihres Risikoprofils in der Solvenzkapitalanforderung (Säule 1) zukommen wird, muss im Gegenzug sichergestellt werden, dass die qualitativen Anforderungen an die Unternehmenssteuerung, das Governance System, unternehmensinterne Abläufe etc. (Säule 2) intensiver aufsichtsbehördlich überprüft werden. Stärkung einer risikoorientierten Aufsicht: Die Aufmerksamkeit der Aufsicht muss sich auf die Bereiche mit dem größten Risikopotential konzentrieren; eingesetzte Aufsichtsmittel sollen dabei verhältnismäßig zur Gefährdung der Aufsichtsziele sein. Erhöhung der Transparenz und Rechenschaftspflicht: Durch die umfangreichen Offenlegungspflichten (Säule 3) wird die Vergleichbarkeit der Finanzlage, der Solvabilität und des Governance Systems der einzelnen (R)VU gefördert. (R)VU, die vorbildliche Verfahren anwenden bzw. eine risikobewusste Unternehmenssteuerung aufweisen, sollen (so die Idee) dafür durch die Publizitätsadressaten (d.h. etwa die Versicherungsnehmer, Versicherungsvermittler, Rating-Agenturen, Investoren und andere Marktteilnehmer) belohnt werden. 8 FMA (Hrsg.), Handbuch Solvency II, LexisNexis
9 1.2 Allgemeines zum Inhalt Effizientere Überwachung der Versicherungsgruppen: Durch die Erweiterung der Aufgaben der Aufsichtskollegien und die Stärkung der Rolle der Gruppenaufsichtsbehörde soll gewährleistet werden, dass gruppenweite Risiken nicht übersehen werden. Herstellung einer engen Bindung des neuen Aufsichtsregimes an internationale Standards: Die aufsichtsrechtlichen Bewertungsstandards sollen weitestmöglich mit den internationalen Entwicklungen auf dem Gebiet der Rechnungslegung (IAS/IFRS) im Einklang stehen, um den bürokratischen Aufwand für (R)VU in Grenzen zu halten. Außerdem sind die von IAIS entwickelten Standards sowie die Entwicklungen im Bereich der Versicherungsmathematik zu berücksichtigen (vgl. insbesondere die Arbeiten der IAA). 1.2 Allgemeines zum Inhalt Anwendungsbereich Das Solvency II Regelwerk findet grundsätzlich auf alle Lebens-, Nichtlebens- und Rückversicherungsunternehmen mit Sitz in einem Mitgliedstaat (vgl. Art. 2 RRL) Anwendung. Den alten Kompositversicherern (vgl. Art. 73 Abs. 5 RRL) ist es trotz des aufrechterhaltenen Grundsatzes der Spartentrennung weiterhin erlaubt, sowohl die Lebens- als auch die Nichtlebensversicherung gleichzeitig zu betreiben, sofern sie für beide Geschäfte eine getrennte Verwaltung eingerichtet haben. Die Ausnahmen vom Anwendungsbereich (vgl. Art. 3 bis 12 RRL) knüpfen an folgende Kriterien an: die Größe des VU (um unter diesen Ausnahmetatbestand zu fallen, müssen mehrere Kriterien kumulativ erfüllt werden, z.b. jährliche Brutto-Prämieneinnahmen < 5 Mio., Summe der vt. Rückstellungen < 25 Mio. etc.), den Rechtsstatus des VU (ausgenommen sind etwa jene VU auf Gegenseitigkeit, die bei einem anderen VU auf Gegenseitigkeit alle Versicherungsverträge rückversichern, sowie (R)VU in run-off ), das Wesen des VU (z.b. die unter ein gesetzliches Sozialversicherungssystem fallenden Versicherungen oder von einem Mitgliedstaat errichtete Rückversicherungen letzter Instanz ) und das spezifische Leistungsangebot (eingeschränkte Versorgungs- und Beistandsleistungen etc.). Die von Solvency II nicht erfassten VU können die Mitgliedstaaten nach ihrem freien Ermessen einem eigenen Aufsichtsregime unterwerfen. Nach jetzigem Stand würden in Österreich grundsätzlich alle VU mit Ausnahme der kleinen Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit in den Anwendungsbereich der RRL fallen. FMA (Hrsg.), Handbuch Solvency II, LexisNexis 9
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