Herausgegeben von Mitgliedern der Rechts- und staatswissenschaftlichen Fakultät der Universität Zürich

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1 499 Zürcher Beiträge zur Rechtswissenschaft Herausgegeben von Mitgliedern der Rechts- und staatswissenschaftlichen Fakultät der Universität Zürich Ulrich K. Siegrist Die schweizerische Verfassungsordnung als Grundlage und Schranke des interkantonalen kooperativen Föderalismus Band II: Schranken Schulthess Polygraphischer Verlag Zürich

2 INHALTSVERZEICHNIS ZU BAND II Vorbemerkungen Für das Verzeichnis der Abkürzungen und das Literaturverzeichnis vgl. Band I. In Band I befindet sich bereits eine Inhaltsübersicht, im Anschluss zum Inhaltsverzeichnis zu Band I. Gegenüber jener Inhaltsübersicht haben sich im VII. Kapitel noch einige Änderungen ergeben in der Disposition der Paragraphen. Zudem wurde in der Nummerierung der Paragraphen ein Druckfehler berichtigt, der sich in Band I noch in die Inhaltsübersicht eingeschlichen hatte (ab 22). INHALTSVERZEICHNIS Vorbemerkung zu Band 11 III Einleitung zu Band II 1 V. Kapitel Die Struktur des Bundesstaates als Antinomie der interkantonalen Kooperation Monopolansprüche des Bundes und gesamtschweizerische Zusammenarbeit 5 I. Die Zweigliedrigkeit des Bundesstaates 5 Zur herkömmlichen Theorie der Dreigliedrigkeit des Bundesstaates 5 Problematik der rechtlichen Folgerungen aus den Strukturtheorien 6 Politische Identität von Gesamtstaat und Zentralstaat 7 4. Ansatzpunkte für mögliche Antinomien zwischen gesamtschweizerischer Kooperation und zweigliedrigem Bundesstaatsbegriff 9 II. Zum Problem einer Umgehung der Bundesbehörden 13 Fragestellung 13 Rechtliche Beurteilung 14 Praktische Bedeutung 16 III. Ausschliesslichkeitsansprüche des Bundes in der gesamtstaatlichen Politik 17 Monopol als Repräsentant des Gesamtinteresses 17 Numerus clausus gesamtstaatlicher Behörden 18 Rechtsvereinheitlichungsmonopol des Bundes Zweistufigkeit des Bundesstaates und institutionalisierte Zusammenarbeit 25 I. Problemstellung 25 Grundfrage 25 Rechtliche Ausgangslage 26 Zum Begriff der Zweistuf kjkeit 28 II. Punktuationen möglicher Antinomien 28 Die Aufgabenverantwortung des einzelnen Kantons 28 Das Zuordnungsprinzip von Art. 3 BV 30 Die verfolgten Interessen 32

3 VI IM. Exkurs: Problemlage bei den nicht-organisatorischen rechtsetzenden Konkordaten 33 IV. Alternative Rechtskonstruktionen Bundesstaatliche Kompetenzverteilung und Gliederung der öffentlichen Gewalt 36 I. Allgemeine Bemerkungen 36 II. Zwingender Charakter der Kompetenzverteilung 37 III. Aufgabenübertragung durch organisatorische Konkordate 38 Grundsatz 38 Einwendungen 39 Vergleich mit andern Anwendungsformen der Delegation Der Gesichtspunkt des kantonalen Verfassungsrechts 43 IV. Einschränkung der Handlungsfreiheit durch nichtorganisatorische Konkordate 44 Vorbemerkungen 44 Rechtliche Bindungen 45 Faktische Bindungen 46 V. Materielle Schranken der Verfassungsrevision als äusserste Grenze der Kooperation 47 Der Schutz eines Kernbereichs kantonaler Staatstätigkeit 47 Inhalt und Umfang des geschützten Bereichs 48 Praktische Bedeutung Ergänzende Bemerkungen 51 VI. Besondere Gesichtspunkte im übertragenen kantonalen Wirkungskreis 52 Juristische Qualifikation der "übertragenen" Tätigkeit 52 Organkompetenzen und Verbandskompetenzen 54 Sinn einer Delegation an die Kantone Das Verbot der politischen Verträge (Art. 7 Abs. 1 BV) I. Vorbemerkungen 57 II. Die politischen Verträge 57 Die historische und klassische Bedeutung 57 Die erweiterte Bedeutung 60 Rechtliche Konsequenzen 62 III. Die Bündnisse 65 IV. Rechtslage in andern Bundesstaaten 65 Bundesrepublik Deutschland 65 Vereinigte Staaten VI. Kapitel Die Demokratie als Antinomie der interkantonalen Kooperation Die demokratische Struktur des Bundes 67 I. Das dialektische Verhältnis von Demokratie und Föderalismus 67 Die Wertantinomie 67 Die gemeinsame ideelle Wurzel 68 Vom politischen Gegensatz zur Synthese 70 I Demokratie und Föderalismus als Aufbauelemente des Bundesstaates 71 Das Gleichgewicht von Demokratie und Föderalismus 71 Das Gleichgewicht von Gleichheit und Ungleichheit 74 Die vertiefte Konkordanz zwischen Demokratie und Föderalismus 76

4 VII III. Die Missachtung der demokratischen Struktur durch die interkantonale Kooperation 80 Verfassungsrechtliche Situation 80 Ausschaltung der demokratischen Säule der Entscheidungsstruktur 81 Relativierung des bundesstaatlichen Föderalismus Verfassungsrechtliche und politische Fragwürdigkeit Zur Problematik der Institutionen im besondern Die Demokratie der Kantone 85 I. Vorbemerkungen 85 I Staatl iche Aussenbeziehungen als Problem des Konstitutionalismus 85 Blick auf die völkerrechtlichen Beziehungen 85 Wesensunterschied zwischen autonomer und vertraglicher Rechtsgestaltung 86 Spannung zwischen Recht und Politik Bedeutung für die Demokratie 88 IM. Kooperationsfreiheit und Kooperationszwang 89 Der faktische Zwang 89 Faktische Organmacht 91 Bedeutung für die Demokratie 93 IV. Gewichtsverschiebungen vom Parlament auf andere Organe 93 Die Stärkung der Regierung 93 Die Schwächung des Parlaments 95 V. Einschränkungen der direkten Demokratie 99 Parallele zur Schwächung des Parlaments 100 Einschränkungen durch das positive kantonale Verfassungsrecht 101 Das Initiativrecht im besonderen 101 VI. Einschränkungen in der Öffentlichkeit des Verfahrens 104 Grundsatz der Öffentlichkeit 104 Einschränkungen der Öffentlichkeit 105 Vergleich mit der präjudizierlichen Wirkung des Vorverfahrens in der innerstaatlichen Gesetzgebung Verbesserungsvorschläge Die interkantonalen Institutionen mit Hoheitsbefugnissen im besonderen 110 I. Das Zuordnungsproblem als Problem der Demokratie 110 II. Der Verlust an demokratischer Kontrolle 111 Demokratische Funktion der parlamentarischen Kontrolle 111 Einschränkungen der parlamentarischen Kontrolle 111 Vergleich mit selbständigen Anstalten innerhalb des einzelnen Kantons 114 III. Der Gesichtspunkt von Art. 6 BV 116 Die Bedeutung von Art. 6 Abs. 2 lit.bbv 116 Konsequenzen für die Errichtung interkantonaler Institutionen 117 Verfahrenshomogenität und interkantonale Rechtsetzung 120 IV. Vorschläge zur Verbesserung der parlamentarischen Kontrolle 120 V. Die Erschwerung der rechtsstaatlichen Kontrolle (Exkurs) 122 Interkantonale Institutionen und Rechtsschutz 122 Staatsrechtliche Beschwerde und staatsrechtliche Klage 123 Verkürzung des Rechtsweges 124

5 VIII 2 Demokratie und Kooperation 125 I. Der Gegensatz 1 25 II. Die rechtliche Bedeutung 126 IM. Das kantonale Kompetenzrecht 128 VII. Kapitel Föderalismus und Kooperation Sinngehalt des bundesstaatlichen Föderalismus und interkantonale Kooperation 129 II. III. IV. V. VI. IX. X. Zur Rechtfertigung des Föderalismus Gesichtspunkte einer Rechtfertigung Der historische Gesichtspunkt Der gesamtstaatliche Gesichtspunkt Der überstaatlich-weltanschauliche Gesichtspunkt 4. Der pragmatische Gesichtspunkt 5. Der instrumentale Gesichtspunkt Die klassische Lehre Grundgedanke Würdigung Bedeutung für die interkantonale Kooperation Das Prinzip der Subsidiarität Grundgedanke Rechtliche Bedeutung des Prinzips Staatsrechtliche Problematik 4. Bedeutung für die interkantonale Kooperation Schutz der Minderheiten und der Verschiedenheit Grundgedanke Würdigung Differenzierung des politischen Prozesses VII. Das Ideal der Selbstverwaltung Grundgedanke VIII.Die Demokratie Vielzahl von Entscheidungszentren Wettbewerb und Experiment Intensität des politischen Lebens Gegengewicht gegen zentralistische Strukturen Grundgedanke Würdigung Die Gewaltenteilung Grundgedanke Würdigung Politische und administrative Effizienz Grundgedanke Würdigung

6 XI. Freiheit und Partikularismus 175 Mehrdimensionale Rechtfertigung des Föderalismus 175 Föderalismus und Freiheit 176 Föderalismus und Kooperation Föderalismus und Partikularismus Das Postulat der Spezialisierung in der Zusammenarbeit 182 I. Der Grundsatz der Spezialisierung 182 Wesen 182 Begründung 182 II. Praktische Bedeutung 183 Quantität und Kumulation 183 Anforderungen an die Rechtspolitik 184 IM. Problematik und Grenzen des Grundsatzes Koordination der Kooperation 188 I. Unübersichtlichkeit der kooperativen Regelungen 188 II. Regierungsfunktion und Zersplitterung der Staatsleitung 190 Die staatsleitende Tätigkeit 190 Die Zersplitterung der Staatstätigkeit 191 Der Verlust an Verantwortlichkeit 193 IM. Versuche zu einer Koordination der Zusammenarbeit 195 Gesamtschweizerische Koordinationsstellen 195 Kantonale Koordinationsstellen 197 Föderalistische Gesamtverbindungen Koordination als Voraussetzung der Koordination 201 IV. Die Publikation des interkantonalen Rechts 201 Situation 201 Rechtswirkungen und Voraussetzungen der Publikation 203 Versuche einer Lösung Koordination im Bundesstaat 210 I. Staatliche Wirkungseinheit 210 I Kooperative und direktive Koordination 211 Kooperative Koordination 211 Direktive Koordination 212 Staatsrechtliche Problematik 213 III. Zum Begriff des kooperativen Föderalismus 215 Terminologisches 215 Begriffliches 217 IV. Zur Problematik der Rechtsvergleichung 219 Individualität der Staatsstruktur 219 Der cooperative federalism der USA 220 Unterschiedliche Ausgangstage in der Schweiz 222 V. Kooperativer Föderalismus und Verfassungsrecht 226 IX Schlussbetrachtung 228 Gesichtspunkt und Gegenstand der Betrachtung 228 Bedeutung des Bundesstaates 229 Bedeutung der Demokratie Sinngehalt des Föderalismus Kumulationseffekt Koordination der Kooperation Effizienz Bundesstaatliche Kompetenzverteilung Verfassung und Wirklichkeit 238