SYSTEMÜBERGANG IN MITTEL- UND OSTEUROPA Eine institutionelle Sicht

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1 SYSTEMÜBERGANG IN MITTEL- UND OSTEUROPA Eine institutionelle Sicht Rainer Bartel a.univ.-prof. am Institut für Volkswirtschaft der Universität Linz 1. Die Ausgangslagen in Ost und West: Hypotheken aus der Vergangenheit 2. Der Systemumbruch: eine planvolle, zweckmäßige Reform? 3. Ostöffnung: Theorien und einige Evidenz für Österreich

2 1. Die Ausgangslagen in Ost und West: Hypotheken aus der Vergangenheit 1.1. Methodische Grundlagen der Wirtschaftspolitik: Gleichgewicht versus Geschichte Zeitlosigkeit im Sinn von Geschichtslosigkeit gibt es in wirtschaftstheoretischen Modellen, die relativ stark vereinfachen, indem sie ziemlich allgemeine Zusammenhänge aufstellen, die generell - nämlich ahistorisch, also unabhängig von den jeweiligen historischen Rahmenbedingungen - gelten sollen. Beispielsweise: Der freie Marktpreismechanismus gleicht Angebot und Nachfrage auf allen Märkten aus und lässt die Wirtschaft zur Vollbeschäftigung tendieren und dort verharren. Diese Art wirtschaftstheoretischer Analyse wird als deduktiv (d.h. aus dem Allgemeinen auf das Spezielle schließend) bezeichnet und ist für die gängige Wirtschaftswissenschaft - Mainstream Economics oder orthodoxe Ökonomie genannt - typisch. Der Mainstream wird durch die deduktive Denkweise der Neoklassischen Schule geprägt, deren neueste Ausprägung (nach dem Monetarismus der 70er Jahre) die Neue Klassische Makroökonomik ist. 1 Diese neueste Strömung wiederum wird wesentlich durch die Wirtschafts- und Gesellschaftsphilosophie des Neoliberalismus geleitet. Preiswettbewerb bestimmt generell und unabänderlich die Optimallösungen (Erstbest- Lösungen). Dementsprechend sieht auch der Instrumentenkasten der ÖkonomInnen aus, die als wirtschaftspolitische Meinungsbildner oder Berater fungieren. Doch in der Realität entwickelt sich jedes System aus seiner Vergangenheit heraus und wird in der Zukunft vom Nachwirken des Vergangenen mitbestimmt. Mehr noch: Menschen agieren selbst in für sie sensiblen Bereichen wie der Wirtschaft, wo es um Einkommenserzielung und Nutzenbefriedigung geht, in den Bahnen von Normen und Gebräuchen, Institutionen und Konventionen, die die Komplexität und Unsicherheit der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Realität reduzieren sollen. Die Geschichte wiederholt sich zwar in grundsätzlich ähnlicher, aber nie in derselben Form, weil zu einem späteren Zeitpunkt der historischen Evolution eben eine andere Vorgeschichte gegeben ist und nachwirkt. Diese historische Einmaligkeit von Entscheidungssituationen erzeugt jene Komplexität und Unsicherheit, die für entwikkelte Wirtschaften längst charakteristisch und entscheidend geworden sind. Komplexität und Unsicherheit sind ihrerseits verantwortlich für jene institutionelle Zähigkeit, den Beharrungscharakter des Status quo. Dies wiederum vereitelt jene Anpas- 1

3 sungsflexibilität, die von der ökonomischen Modellanalyse für ahistorische Erstbest- Lösungen so gern zur Bedingung gemacht wird (z.b. vollkommener Wettbewerb und perfekte Preisflexibilität) Institutionelles Erbe, induktive Analyse und Systemwandel Die Hartnäckigkeit der eben nicht perfekten Realität, die sich einfach nicht idealisieren lässt, erzwingt das Zugeständnis, sich von der Verfolgung ahistorisch-zeitloser Erstbest-Lösungen zu verabschieden und sich in den Niederungen der Empirie den Mühen historisch-institutioneller Detailanalysen zu unterziehen. Analysen, die von ausgewählten Teilbereichen der Realität ausgehen, werden als induktiv bezeichnet. Sie können zwar nie Anspruch auf Allgemeingültigkeit ihrer Erkenntnisse erheben, doch besitzen sie den Vorzug der historisch-institutionellen Authentizität und vermeiden dadurch die Problematik, generell-abstrakte, deduktiv erzielte Ergebnisse nicht auf die konkrete Gegenwartssituation anwenden zu können (bildlich gesprochen, weil der einfache Schlüssel nicht in das Spezialschloss passt). 2 Deshalb erscheint es auch notwendig, das System in den mittel- und osteuropäischen Ländern (MOEL) vor der Wende und im Systemübergang (in der sogenannten Transition) seit der Wende zu untersuchen, selbst wenn es um Fragen der künftigen Anpassung und Entwicklung der Wirtschaft in einer neu strukturierten Wirtschaftsregion Europa geht. Zweck dieses Aufsatzes ist es, die Diskrepanz zwischen theoretischer Analyse, der praktischen Anwendung ihrer Ergebnisse und deren Auswirkungen auf die Wirtschaftsergebnisse aufzuzeigen. In diesem Licht könnte die bisherige Geschichte der Transition in den MOEL und der gesamteuropäischen Integration besser verstanden und vielleicht sogar besser gestaltet werden Interdependenz der Ordnungen: Zusammenhang von wirtschaftlichem und politischem System Die gesellschaftlichen Umschwünge in den vormals kommunistischen MOEL 200 Jahre nach der Französischen und 72 Jahre nach der Russischen Revolution veränderten nicht nur das politische System, sondern als Folge davon auch das Wirtschaftssystem. Diese Volkswirtschaften sind insofern Reform- oder Übergangswirtschaften (Transitionsökonomien), als die Systeme von der ehemals zentral- 2

4 planwirtschaftlichen Wirtschaftsweise - wirtschaftspolitisch mehr oder weniger beschleunigt - in dezentral-marktwirtschaftlich organisierte Systeme umgewandelt werden. Das war auch zu erwarten. Schon die Ökonomen der Ordoliberalen Schule sprachen vor mehr als 50 Jahren von einer Interdependenz der Ordnungen. 3 Ein politisch illiberales System kann seinen Untergebenen nicht die Freiheiten eines liberalen Wirtschaftssystems mit seinem relativ freien Wirtschaftstreiben zugestehen, ohne dass die dadurch geschaffenen Freiräume nicht von einer Mehrheit geschätzt und auf die gesellschaftliche und politische Ebene auszuweiten versucht würden. Andererseits standen die - sowohl in politischer als auch wirtschaftlicher Hinsicht - zentralen Planer vor der besonderen Herausforderung, wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt voran zu treiben: Denn eine auf den Prinzipien Kollektiveigentum an Produktionsmitteln, Kommandos und Gleichverteilung beruhende Wirtschaft verfügte eben nicht über die (starken) materiellen Anreize für das Individuum, sich ökonomisch effizient zu verhalten. Die damit verbundene Schwäche des quantitativen Wachstums (Versorgungsmängel), vor allem aber des qualitativen Wachstums (geringe Produktvielfalt und -qualität, nahezu fehlender Umweltschutz) wurde auch durch Absatzprobleme im Export und daher auch durch Importschwierigkeiten verstärkt und führte zu einer wirtschaftlichen, in weiterer Folge auch politischen Unzufriedenheit. So mussten die Wirtschaftspolitiker die Gratwanderung unternehmen, hinter der ideologischen Fassade des realen Sozialismus marktwirtschaftliche Elemente - wie inoffizielles Privatunternehmertum (Schwarzmarkt), offizielles Privatunternehmertum im Kleinstformat oder Gewinnorientierung in kontrolliertem Ausmaß - zuzulassen. Einerseits waren diese marktwirtschaftlichen Elemente wie Schmieröl für das starr verkrustete Planwirtschaftssystem, andererseits waren diese Elemente systemwidrig und gefährdeten das Kommando-Prinzip in Wirtschaft und Politik Defizit an sachlich ausgewogener Systemvergleichs-Forschung Die Wissenschaft und Politik des Westens sah diesen ideologisch-pragmatischen "Spagat" - mit Ausnahme des Sputnik-Schocks und der anfänglich relativ hohen quantitativen Wachstumsraten der industriellen Sachgüterproduktion des Ostens - 3

5 mit viel politischer Schadenfreude und wissenschaftlicher wie wirtschaftlicher Überheblichkeit und übersah dabei Wesentliches. Die Disziplin der Wirtschaftssystem- Vergleiche (Comparative Economics) waren nämlich in Ost und West sehr stark einseitig verzerrt, eben durch die politisch-ideologische Prämisse auf der östlichen Seite und die wirtschaftlich-ideologische Überheblichkeit auf der westlichen Seite. Beide erfüllten sie primär eine Rechtfertigungsfunktion für das jeweilige Gesellschaftssystem: einerseits Kollektivismus und andererseits Liberalismus. Was dabei übersehen wurde oder übersehen werden musste, sind die Schattenseiten des eigenen und die Sonnenseiten des fremden Systems. Ein ausgewogener Systemvergleich ist jedoch für das Verständnis des Systemübergangs und die wirtschaftspolitische Beratung dabei von entscheidender Bedeutung Go West! Im Westen glaubte man, sich angesichts sehr beeindruckender Ergebnisse auf Ost- West-Vergleiche der realen Durchschnittseinkommen pro Kopf der Bevölkerung beschränken zu können. Unbedingte Nachahmung der westlichen Errungenschaften wurde daher von der Wirtschaft und Politik des Westens empfohlen; die heile Welt der sozialen Marktwirtschaft ward verheißen, und wenn auch nicht ausdrücklich, so doch stillschweigend-beredt. Auch heute (1997) noch ergeben sich riesige Unterschiede im Index des Pro-Kopf-Bruttoinlands-Produkts zu Kaufkraft-Paritäten Dabei wurde der psychische Druck (Stress) der Leistungsgesellschaft ebenso übersehen wie die hohe Arbeitslosigkeit mit ihren psychosomatischen und psychosozialen Folgen, 4 die Inflation mit ihren polarisierenden Effekten auf Realeinkommen und Realvermögen, die gesellschaftliche Aufteilung zwischen Chancenreichen und Chancenlosen, zwischen Erfolgreichen und Erfolglosen sowie letztlich die sozialen Spannungen und Radikalität in einer Gesellschaft, deren Fortschritt zwar allgemeines Wachstum ist, aber deren Wachstum zumindest relative, wenn nicht sogar absolute Polarisierung bedeutet und das Gefühl ungerechtfertigter Benachteiligung (relativer Deprivation) aufkommen lässt. Zum Beispiel: je nach Definition und Erhebung leben heute neun bis 19 Prozent der ÖsterreicherInnen an oder unter der Armutsgrenze - in einem Land, welches das achtreichste der Welt ist (gemessen am Bruttoinlandsprodukt pro Kopf zu Kaufkraft-Paritäten), so z.b.: 144,6 in Luxemburg, 100,0 in Österreich, 92,5 in der OECD, 88,8 in der EU, 62,2 in Portugal, 60,7 in 4

6 Slowenien, 60,6 in Griechenland, 56,8 in Tschechien, 43,2 in Ungarn, 41,7 in der Slowakei, 32,5 in Polen, 30,1 in der GUS, 28,5 in der Türkei, 27,5 in Rumänien und 9,6 in Moldawien Reformbedarf im Osten: Triebfeder für den radikalen Systemumbruch In den MOEL war man im realen Sozialismus klaren Restriktionen seitens des (wirtschafts-)politischen Systems unterworfen: 6 (1) Dominanz des Staats- oder Kollektiveigentums, (2) Zentralisierung der Allokationsentscheidungen (top-down-/bottomup/top-down-planung des Einsatzes der Produktionsfaktoren), (3) quantitative Ausrichtung der Wirtschaftsideologie ("Tonnenideologie") und (4) mangelnde materielle Individualanreize. Insgesamt bewirkten diese Faktoren eine sehr geringe Produktivität und daher - bei gegebenen Ressourcen - ein relativ geringes und auch geringwertiges Güterangebot. Der entscheidende Faktor dürfte dabei die Anreizproblematik gewesen sein, die sich nicht nur durch die leistungsunabhängige Entlohnung begründet, sondern auch durch das weitestgehende Fehlen privaten Unternehmertums und die staatlich dekretierte Erhaltung von Arbeitsplätzen und ganzen Betrieben sowie durch die offizielle Ächtung von Gewinnen und Einkommensunterschieden. Strategisches Verhalten der Manager und Mitarbeiter, welche das starre (Anreiz-)System bestmöglich für ihre eigenen Zwecke nützten, bewirkte, dass Leistungsprämien letztlich inputorientiert vergeben wurden und somit ökonomisch ineffizientes Verhalten vom (Anreiz-) System selbst gefördert wurde. So gesehen müssen der Inflation des Westens als Pendant im Osten die politisch-administrativ niedrig gehaltenen Preise und die dadurch zurückgestaute Inflation in Form des Gütermangels und der aufzuschiebenden Konsumwünsche gegenübergestellt werden Wider die Schwarz-weiß-Malerei: Wohlstand und Wohlfahrt in Ost und West Trotz der Rückständigkeit der Wohlstandsentwicklung im Vergleich zu westlichen Industriestaaten muss darauf hingewiesen werden, dass - trotz der Privilegien der FunktionärInnenschicht (Nomenklatura) - die Wohlstandsunterschiede nicht annähernd so groß waren wie im Westen und dass das gesellschaftliche Stigma und die 5

7 individuellen Kosten der Arbeitslosen kaum existierte, weil die Arbeitslosigkeit in Form von "unemployment on the job" eine versteckte war. Die gesellschaftlichen Kosten der Arbeitslosigkeit in Form fehlender Gütererzeugung waren also insofern in Ost und West grundsätzlich gegeben, bloß waren sie im Westen durch Arbeitslosigkeit und im Osten durch Produktivitätsschwäche bedingt. Allerdings waren die gesellschaftlichen Kosten in Form von Produktions- und Wachstumslücken im marktwirtschaftlichen System personell stärker konzentriert - nämlich auf die Arbeitslosen und Verarmten - als im planwirtschaftlichen, wo der Mangel relativ gleichmäßig verwaltet wurde. Da die gesellschaftliche Wohlfahrt die - allerdings kaum einigermaßen zutreffend zu messende - Summe der individuellen Nutzen und der Gemeinschaftsnutzen (wie z.b. die allgemeinen Vorteile von sozialer Ausgewogenheit, Geborgenheit und Sicherheit) ist, müssen die Wohlfahrtsunterschiede zwischen Ost und West nicht so groß gewesen sein, wie es das quantitativ messbare Wohlstandsgefälle nahelegt Überraschender Umschwung und Beratungsdefizit Die Machthaber in den MOEL ließen Experimente mit marktwirtschaftlichen Elementen nur so weit zu, dass die Reversibilität der Systemänderung - die Umkehrbarkeit in den vorigen Zustand - gegeben war und der Charakter der politisch beherrschten Planung und Steuerung der Wirtschaft und des Gesellschaftslebens bewahrt werden konnte. Kein Sozialwissenschafter konnte daher den Zeitpunkt der grundlegenden Änderung und Irreversibilität der politischen und damit auch wirtschaftlichen Systemänderung in wissenschaftlich seriöser Weise auch nur annähernd genau vorhersagen. Zwar gibt es die Chaostheorie, gemäß deren Entwicklungsgesetzen winzigste Anstöße zur Veränderung über nicht-lineare, hoch dynamische Entwicklungen kaum vorstellbaren Ausmaßes entscheiden können. Doch selbst wenn soziale Prozesse einem chaostheoretisch erklärbaren Prinzip folgen, können Modelle der komplexen gesellschaftlichen Realität bei weitem nicht hinreichend genau konstruiert werden, um grundlegende soziale Umwälzungen zahlenmäßig zu prognostizieren. 7 Die Comparative Economics verloren in den 70er Jahren rasch an Bedeutung, nicht nur weil man der Überzeugung war, dass das marktwirtschaftliche System in jeder Hinsicht dem planwirtschaftlichen überlegen war (diese Erkenntnis war ja nicht neu) 6

8 und weil der Zusammenbruch der Planwirtschaft für irgendwann - zu einem nicht zu spezifizierenden Zeitpunkt - in der wahrscheinlich ferneren Zukunft erwartet wurde. Vielmehr lag der Grund darin, dass die Marktwirtschaften selbst mit großen Problemen und Problemlösungs-Erfordernissen konfrontiert wurden: partielle Sättigungserscheinungen auf den Gütermärkten, Zusammenbruch des relativ stabilen internationalen Wechselkursregimes von Bretton Woods, merklich vermehrtes Auftreten von Schwellenländern als niedrigpreisige Konkurrenten auf dem Weltmarkt für standardisierte Industriegüter, die Ölpreisschocks und schließlich die damit verbundenen Produktivitäts-, Wachstums- und Beschäftigungsprobleme, die sich in Europa bis heute fortsetzen sollten. 8 Die Problematik der hartnäckigen Massenarbeitslosigkeit und der regional sehr unterschiedlichen sozialen Verhältnisse in EU-Europa sind es auch, die einer nennenswerten finanziellen Hilfestellung des Westens für den sozial sehr kostspieligen Transformationsprozess immer noch und bis auf Weiteres im Weg stehen. Doch wie sieht es mit der Hilfestellung durch Know-how- Transfer aus? Auf Grund des überraschend einsetzenden Systemumschwungs im Herbst 1989 standen die westlichen Ökonomen ohne eine spezielle Konzeption für den Systemübergang von der Plan- zur Marktwirtschaft vor ihrer wirtschaftspolitischen Beratungsaufgabe für einen wirtschaftlich möglichst schmerzlosen Systemübergang. Östliche Ökonomen hatten sich natürlich damit nicht auseinander zu setzen gedurft. Und die westlichen Ökonomen hatten ihre Erfahrungen - wenn überhaupt - lediglich mit dem Aufbau in der Nachkriegszeit und dem Nachholprozess der Entwicklungsländern gemacht. Doch war die strukturelle Vergleichbarkeit zwischen all diesen verschiedenen Systemübergängen nicht gegeben. Im Vergleich zu den Entwicklungsländern handelte es bei den MOEL nicht nur um hoch industrialisierte, sondern sogar um überindustrialisierte Wirtschaften: Karl Marx hatte die Dienstleistungsproduktion als unproduktiv angesehen. 9 Infolge dessen war für den Prozess des Systemwandels, der sich in der Folge als unerwartet problematisch herausstellte, keine wirtschaftspolitische Konzeption zur Hand, die empirisch einigermaßen gesichert und für eine volkswirtschaftlich effiziente Problemlösung geeignet gewesen wäre. 7

9 2. Der Systemumbruch: eine planvolle, zweckmäßige Reform? Der Systemumbruch erfolgte in den verschiedenen MOEL in recht unterschiedlicher Form, so dass hier nicht auf einzelne Charakteristika eingegangen wird. Vielmehr sollen nur die problematischen Faktoren aufgezeigt werden, die in den Reformländern in verschiedentlicher Intensität aufgetreten sind und den Übergangsprozess schmerzhaft mach(t)en. Die im folgenden generalisierten Aussagen können daher nicht unbesehen überall gleich angewandt werden Machtvakuum und Marktmacht Der politische Umschwung führte zu einem allseits unterschätzten Machtvakuum, das auf Grund der "Kinderkrankheiten" der jungen Kandidatenländer für westliche Demokratie und Marktwirtschaft gefüllt wurde durch die spontane "Ordnung" krimineller Organisationen sowie durch die Markt- und Machtposition ausländischer Direktinvestoren, welche in ihrer Schlüsselposition für den Systemwandel - als erste Überbringer der neuen Wirtschaftsweise und Modernisierer von Anlagen und Betrieben, Anbieter sicherer Arbeitsplätze und neuer Produkte - große Verhandlungsund Marktmacht besitzen. Ein Argument für die Osterweiterung der EU zum Vorteil der MOEL ist angesichts dessen die Einführung des Wettbewerbsrechts der Union in einem erweiterten Gemeinsamen Markt Marktmodell, Deregulierung und Orientierungslosigkeit Die ökonomische Wissenschaft arbeitet ausschließlich mit dem Modellbild des Homo oeconomicus, der - je nach Informationslage - vollkommen oder begrenzt rational entscheidet und dadurch stets aus individueller Sicht ökonomisch effizient im marktwirtschaftlichen Sinn handelt. Dieses Menschenbild liegt dem Angebots- und Nachfrageschema des Marktmodells zugrunde Das universell anwendbare Marktmodell Als westliche ÖkonomInnen unmittelbar nach der Wende für wirtschaftspolitische Beratung engagiert wurden, befanden sie sich in Unkenntnis der detaillierten Funktionsweisen der zu reformierenden Wirtschaften, die immer noch Planwirtschaften 8

10 waren - allerdings in einem politischen Machtvakuum und ökonomischen Kommandovakuum. Verständlicherweise waren die ÖkonomInnen - zumindest kurzfristig - in einer rasch zu überspielenden Rat- und Konzeptlosigkeit, was eine initiative, konkrete und konstruktive Gestaltung eines sanften Systemübergangs betrifft. In dieser Verlegenheit besannen sich vor allem die MakroökonomInnen jener Analysemethodik, welche die ökonomische Wissenschaft so erfolgreich gemacht hatte - auch in Nachbardisziplinen wie der Politologie und selbst in fachlich weit entfernten Disziplinen wie der Biologie: Das war die deduktive und daher stark von institutionellen Gegebenheiten und historischen Details absehende Analyse von Gesamtangebot und Gesamtnachfrage auf jedem (egal welchem) Markt. Insofern sind alle Marktwirtschaften (und die es werden wollen) gleich, funktionieren sie doch nach demselben, dem ökonomischen Prinzip, das der Nutzen- und Gewinnmaximierung des Homo oeconomicus zu Grunde liegt. Diese persönliche Optimierung ist wiederum die Basis für das Marktmodell, mit dem alles und jedes erklärt werden können muss - vor allem wenn man keine induktiv-analytische Erfahrung besitzt und daher die Details nicht kennt Deregulierung als einfachste Sofortmaßnahme Das Marktmodell der Mainstream Economics ist ein Idealbild des vollkommenen, zumindestz aber des funktionsfähigen Wettbewerbs. Selbst wenn die Funktionsvoraussetzungen für den vollkommenen Wettbewerb nicht erfüllt sind und realistischerweise wohl nicht so bald erfüllt werden können, so ist eben zu empfehlen, die Prämissen für den vollkommenen Wettbewerb zumindest so weit wie möglich und in der Folge immer besser zu erfüllen, damit auch der Wettbewerb immer perfekter und zumindest irgendwann einmal funktionsfähig wird. Am naheliegendsten ist daher die Vorgangsweise, zuerst jene Funktionsvoraussetzung herzustellen, die am einfachsten und raschesten zu realisieren ist: Interventionen des Staates in den Wirtschaftsablauf, die zu allokativen Verzerrungen (d.h. suboptimalem Einsatz der Produktionsfaktoren) und somit zu Wohlfahrtsverlusten führen, sind zu unterbinden. Der Marktmechanismus kann doch nur dann funktionieren und die in ihn gesetzten Erwartungen erfüllen, wenn man ihm auch ermöglicht, ungehindert zu arbeiten. Diese (allerdings sehr übliche) Strategie der wirtschaftspolitischen Beratung negiert die Erkenntnis der Theorie des Zweitbesten von Richard Lipsey und Kelvin Lan- 9

11 caster. 11 Sie besagt, dass beim Verfehlen mehrerer Funktionsvoraussetzungen für ein Marktsystem die Verwirklichung einer weiteren, aber nicht aller Bedingungen das System dem sozialen Wohlfahrtsoptimum, wie es am vollkommenen Markt außerhalb der Marktversagens-Bereiche realisiert werden kann, nicht notwendigerweise näherbringt. Wirtschaftspolitische Berater neoliberaler Orientierung, wie prominenterweise Jeffrey Sachs von der Harvard University, bewegten die Regierung so manches noch von der Planwirtschaft sowjetischen Typs geprägten Reformlands dazu, sämtliche Subventionen zu streichen, sämtliche interventionistischen Marktregulierungen aufzuheben und dadurch Mengen und Preise völlig freizugeben, Staatsbetriebe so rasch wie möglich zu privatisieren oder zu schließen, die Wechselkursbildung frei zu geben und den nach der Preisliberalisierung und angesichts der Güterknappheit zu erwartenden Inflationsschub durch restriktive Geld- und Budgetpolitik zu vermeiden. 12 Als Folge solcher oder ähnlicher Reformpolitiken stehen noch heute fast alle MOEL wohlstandsmäßig schlechter da als zu Beginn der Reformen: So beträgt der Prozentanteil des Bruttoinlands-Produkts von 1997 am Bruttoinlands-Produkt von 1989: 116,0 in der EU-15, 111,8 in Polen, 97,5 in Tschechien, 95,5 in der Slowakei und in Slowenien, 90,4 in Ungarn, 82,3 in Rumänien, 77,1 in Estland, 76,0 in Kroatien, 71,8 in Weißrussland, 64,2 in Bulgarien, 62,1 in Litauen, 58,6 in der GUS, 56,1 in Lettland, 40,2 in der Ukraine und 36,1 in Moldawien. 13 Solchen Befunden begegnet Sachs mit dem Argument, die Statistiken unter dem früheren, kommunistischen Regime seien verfälscht gewesen, so dass, was nach den neuen, zutreffenden Statistiken wie ein Rückgang aussieht, in Wahrheit ein Anstieg der Produktion sei. In diesem Zusammenhang bemüht Sachs gern das Beispiel, dass nun viele Menschen ihre eigenen Unternehmer geworden seien, und sei es nur, dass sie mit einem Bachladen unterwegs wären, um Kleinsthandel zu betreiben. 10

12 Phönix aus der Asche? Eine ausgewogene Wirtschaftsstruktur ist Voraussetzung für einen Aufschwung auf einen dauerhaft hohen Wachstumspfad (ein wirtschaftliches "take-off"), vor allem in jenen Wirtschaften, welche sich auf Grund von Außenhandelsschwierigkeiten und dem zu Folge geringem außenwirtschaftlichem Verflechtungsgrad nicht sehr stark auf bestimmte Produktionen spezialisieren können. Selbst wenn in vielen MOEL der Dienstleistungssektor unterentwickelt war und ist, so ist ein Volk von Kleinsthändlern nicht die geeignete Antwort auf die Strukturprobleme. Erstens fehlt(e) die für eine rasche Wirtschaftsentwicklung erforderliche solide industrielle Basis in Form von entwicklungsfähigen, zu Produktivitäts- und Qualitätssteigerungen fähigen Unternehmen, was angesichts der nur im - abgeschotteten - sozialistischen "Wettbewerb" überlebensfähigen und im marktwirtschaftlichen Wettbewerb nicht konkurrenzfähigen Produktlinien und Produktionsanlagen offensichtlich war. Zweitens bedürfen moderne, wachstumsfähige Industriestrukturen gerade im Trend zum "outsourcing" (Zukauf von Dienstleistungen) und der "just-in-time delivery" ("rollende Lager") einer qualitativ anspruchsvollen, hochwertigen Angebotspalette an solchen wirtschaftsnahen Dienstleistungen, welche von entlassenen Arbeitern und Betriebsverwaltungs-Beamten sicher nicht erbracht werden können. Neue Wirtschaftszweige, die wie Phönix aus der Asche aufsteigen und gleichsam über Nacht zu neuen Arbeitsplätzen und Güterangeboten führen, gab es selbst nach dem II. Weltkrieg nicht, wo es - selbst bei einem groß angelegten Marshall- Plan (ERP), mit reichlicher marktwirtschaftlicher Erfahrung und den verbliebenen etablierten Geschäftsbeziehungen - nahezu zehn Jahre dauerte, die Wirtschaft wieder aufzubauen bzw. aus einer Rüstungsindustrie in eine Friedenswirtschaft "umzuschmieden" Orientierungslosigkeit durch Umbruch und Fehlen von Institutionen Die Verhältnisse in den Bereichen des Staats- oder Privatunternehmertums der MOEL sahen bzw. sehen noch viel weniger hoffnungsvoll aus, wenn man die individuelle Motivationslage, das unternehmerische Know-how und die Informationslage bezüglich Marktbeziehungen, Politikentscheidungen, rechtlichen Regelungen und Finanzierungsmöglichkeiten ansieht. Denn der Umbruch war charakterisiert durch 11

13 den Wegbruch der alten Institutionen und dem Erwarten neuer, leistungsfähiger Institutionen, welche die (vermeintlich überkommenen) alten Wirtschafts- und Sozialstrukturen ersetzen sollten. (a) Motivationslage und unternehmerisches Know-how Der repräsentative Werktätige war Kommandoempfänger und -weitergeber in einer riesigen, sehr bürokratischen Hierarchie. Der materielle Anreiz der Einkommenserzielung durch effiziente Leistungserbringung fehlte fast vollständig; der ideelle Anreiz des Sozialistischen Wettbewerbs wirkte im Hinblick auf das ökonomische Prinzip offenbar kaum und fiel im Vergleich zu den liberalen Marktanreizen so gut wie gar nicht ins Gewicht. Wichtig war immerhin die Planerfüllung, deren Druck das rationale Individuum anreizte, die Notwendigkeit einer möglichst hohen Ausstattung an Produktionsfaktoren (Inputs) nachzuweisen, um eventuellen Negativsanktionen bei Nichterfüllung des Plans mit größter Wahrscheinlichkeit zu entgehen. Das rationale Individuum verhält sich in einem anreizinkompatiblen (d.h. auf Grund der Anreize ökonomisch ineffizienten) System, wie dem der östlichen oder westlichen Bürokratie, natürlich egoistisch (d.h. individuell rational) und daher systematisch ökonomisch ineffizient im Sinn des Kollektivs, der Gesellschaft. Was man gelernt hat und ständig übt, ist Inputmaximierung und die strategisch geschickte Umgehung von Qualitätsnormen. Dieses inputmaximierende System führte dazu, dass die politisch ehrgeizig gesteckten Planziele nicht erreicht wurden und weder durch ideelle Positivsanktionen ("Held der Arbeit") noch durch angedrohte Negativsanktionen (den Arbeitsplatz konnte man ja kaum verlieren) realisiert werden konnten. 14 Die regelmäßige Untererfüllung des Plansolls und die faktische Unmöglichkeit von Negativsanktionen für das Gros der Werktätigen bewirkten schließlich, dass das Prinzip der individuellen Verantwortlichkeit und tatsächlichen Wahrnehmung der Verantwortung tendenziell verkümmerte. 15 Schließlich ist auch der Aspekt der kollektivistischen Gesellschaftsauffassung paternalistischer Ausprägung nicht zu übersehen, nämlich vor allem in seiner Auswirkung auf die Passivität des Verhaltens und das Anspruchsbzw. Versorgungsdenken, was Arbeitsplatz, (Mindest-)Einkommen und Wohnung betrifft. 12

14 Ausgehend von dieser systembedingten Motivationslage und dem Fehlen erfolgversprechender Unternehmertätigkeit im marktwirtschaftlichen Sinn, standen die Werktätigen vor der ihnen nach der Wende abverlangten Aufgabe, ökonomisch effizient im Sinn des Betriebs statt strategisch-administrativ im eigenen Sinn zu denken. Sie sollten plötzlich initiativ und innovativ handeln, als Unternehmer oder verantwortlicher Mitarbeiter Entscheidungen treffen, welche ökonomische Effizienz im marktwirtschaftlichen Sinn ausmachen, angefangen von der Minimalkostenkombination ("statische Allokationseffizienz") bis hin zu den Qualitäten des Schumpeter'schen Unternehmers ("dynamische Allokationseffizienz"). War es nicht überzogen zu erwarten, dass sich die Wirtschaftsteilnehmer kurzfristig vom Bürokraten zum Homo oeconomicus entwickeln würden? Insbesondere steht zu bedenken, dass erstens die Zukunft gerade in Zeiten eines Systemumbruchs essenziell ungewiss ist, gibt es doch keinerlei Erfahrungen, an denen man sich orientieren und auf deren Grundlage man tragfähige Erwartungen bilden könnte. Zweitens ist schon aus dem Westen bekannt, dass Wirtschaftssubjekte, - wissenschafter und -politiker dazu neigen können, bei Enttäuschung über das bisherige System sich im guten, aber zuweilen naiven Glauben gleichsam blind und voll (wenig begründeter) Hoffnung einem neuen Konzept zuwenden, von dem sie das soziale Heil ersehnen. Noch dazu taten die wohlstandsmäßig weit überlegenen Marktwirtschaften im Wettstreit um das beste Wirtschaftskonzept das ihre dazu bei, dass die Bürger der Reformstaaten erwarteten, die Marktwirtschaft führe sich von selbst ein, indem man das alte System einfach abschafft - man denke nur an Friedrich August von Hayeks oft überinterpretiertes Konzept der "spontane Ordnung". 16 Oder es wurde suggeriert, die Marktwirtschaft werde von der jeweils überbringenden Autorität schon eingeführt und man brauche nur mehr davon zu profitieren. Ein geflügeltes Wort besagt, technischer Fortschritt fällt nicht wie Manna vom Himmel. Tatsächlich sind technischer, organisatorischer, wirtschaftlicher und sozialer Fortschritt in ihrer Einführung und Nutzbarmachung an Sachkapital, Humankapital (menschliche Fähigkeiten) und Finanzkapital gebunden, also an individuelle Investitionen in Anlagen, in technisches, organisatorisches und unternehmerisches Knowhow - an Investitionen, deren Bedeutung erst erkannt und deren Realisation erst ermöglicht (v.a. finanzierbar gemacht) werden muss. 13

15 (b) Informationsmärkte und Marktinformationen Vollständige Information wird in den zahlreichen idealtypischen Modellen einfach vorausgesetzt. In realtypischen Modellen und realen Systemen ist Information allerdings ein knappes Gut und Informationsbeschaffung eine notwendige, aber kostspielige Inputleistung. Wird die Information auf einem Markt angeboten, ist ihr effizienter Einsatz nach Nutzen/Kosten-Kalkülen relativ leicht zu bewerkstelligen. Information kann auf Grund von Spezialisierungsvorteilen ("economies of scale and scope") billig sein und breit genützt werden. Ist dies nicht der Fall, etwa bei einem Systemumbruch, wenn alles im Fluss ist, können notwendige Informationen einfach nicht vorhanden oder zumindest dezentral nicht beschaffbar sein. Vor allem auch in der Gründungs- und Umgründungsphase einer Unternehmung können notwendige Informationen zu teuer sein. Oder die benötigten Informationen werden nicht oder nicht optimal beschafft, weil in einer Situation der essenziellen Unsicherheit über neu entstehende Märkte die zusätzlichen Nutzen und Kosten der Information nicht annähernd genau abgeschätzt werden können. 17 In einer Situation, in der bisherige Marktteilnehmer wegfallen, Liefer- und Leistungsbeziehungen hinfällig werden oder als hinfällig angesehen werden, neue, (noch) unbekannte Marktteilnehmer irgendwo, irgendwann als Anbieter und Nachfrager irgendwelcher Güter auftreten und potentielle Handelspartner gesucht und als eine wirtschaftliche Überlebensbedingung gefunden werden müssen, fehlt - wie in jenen Reformstaaten, wo der Systemübergang in einem großen Schlag ("big bang") vollzogen wurde - ein effizienter oder überhaupt ein Markt für Informationen über potentielle Handelsbeziehungen und Produktionslinien, fehlt ein zentraler, übersichtlicher (börsenartiger) Auktionsmarkt (der berühmte "Walrasianische Auktionator"), der allein die ökonomischen Transaktionen (pareto-)effizient gestalten kann. Dieses Problem gilt besonders für den Handel in großräumigen Wirtschaften und noch mehr für den internationalen Handel, wo die Produktivitätsvorteile der Arbeitsteilung und der Spezialisierung auf die jeweiligen komparativen Produktionsvorteile erst so recht zum Tragen gebracht werden können. Dies trifft insofern auf die ehemals besonders zentralistischen MOEL zu, als das Monopol und die Kompetenz der staatli- 14

16 chen Außenhandelsbehörden bei Zusammenbruch der Planwirtschafts-Verwaltung plötzlich wegfielen und ein institutionelles wie informationelles Vakuum erzeugten. (c) Politikentscheidungen und Wirtschaftsordnung In der Theorie und Politik der Marktwirtschaft, insbesondere in der Neuen Klassischen Makroökonomik, wird stets die Notwendigkeit der Vorhersehbarkeit und Einplanbarkeit wirtschaftspolitischer Regelungen und Maßnahmen betont. Im Vergleich zum Westen, wo diese altbekannte Forderung selbst kaum realisiert ist, sind die diesbezüglichen Verhältnisse in den MOEL immer noch wesentlich unsicherer und unzuverlässiger. Ein erheblicher Negativanreiz ("disincentive") für das - wenn auch im realen Sozialismus nur inoffiziell erwünschte - Gewinnstreben war der Umstand, dass die Gewinne in unvorhersehbar unregelmäßiger Weise immer wieder aus fiskalischen Motiven zur Gänze weggesteuert wurden; in anderen Zeiten drängte die Finanzverwaltung wiederum gar nicht auf die Ablieferung der Erfolgssteuern. Ein anderes Beispiel für Unberechenbarkeit ist jene der Umweltauflagen und Umweltabgaben. Einmal wurde ihre Einhaltung streng überprüft und durchgesetzt, ein anderes Mal zwar überprüft aber ihre Missachtung nicht sanktioniert, und wieder ein anderes Mal wurden die eingehobenen Umweltabgaben durch bewusst zugewiesene Subventionen wieder kompensiert oder gar überkompensiert. 18 Gilt in der westlichen Marktwirtschaft schon eine uneinheitliche oder zeitlich inkonsistente (unglaubwürdige) Judikatur als wirtschaftshemmend, umso schwerer wiegt dies in den Reformstaaten, wenn es dort nach der Deregulierung noch keine neue oder noch keine ausgereifte Wirtschaftsordnung gibt und daher keine verlässlichen Vorstellungen über die künftige, noch (weiter) zu entwickelnde Wirtschaftsordnung gebildet werden können. Dies gilt insbesondere für die (Neu-)Definition der Eigentumsrechte an Produktionsmitteln und an dem Gemeinschaftsgut Naturkapital (saubere Luft etc.). (d) Finanzierungsinstitutionen Seit John Maynard Keynes bereits vor 71 Jahren eine moderne Geldnachfrage- Theorie (Liquiditätspräferenz-Theorie) entwickelt hat, die dem klassischen Transaktionsmotiv auch noch das Spekulations- und das allerdings wenig bekannte Finan- 15

17 zierungsmotiv für die Geldhaltung hinzufügt, verfügen wir über eine monetäre Erklärung der Porduktion und des Einkommens: Geld liegt nicht mehr nur wie ein Schleier über dem realen Sektor, sondern beeinflusst diesen sehr wohl, selbst in monetaristischen Modellen (allerdings nur kurzfristig). Dennoch scheint die Wirtschaftswissenschaft meist nur durch die Finanzierungskrisen, wie einst die Weltwirtschaftskrise und jüngst die Asien- und Südamerika-Krise, an die verheerenden realwirtschaftlichen Folgen von Finanzierungsproblemen erinnert zu werden. Solche Krisen brechen aus, wenn ein stark expandierendes, aber gerade deswegen unzureichend leistungsfähiges System der Finanzintermediation (Banken, Finanzinvestoren, Versicherungen) von Spekulationen destabilisiert wird. Verstärkt werden diese Krisen von Firmeninsolvenzen wie von unzweckmäßigen wirtschaftspolitischen Interventionen (vor allem die zunehmend kritisierte Auflagenpolitik des IWF), die das System weiter schwächen und wiederum Reaktionen von Anlegern und riesige internationale Kapitalströme hervorrufen, usw. 19 Speziell im Hinblick auf die Reformwirtschaften ist es Keynes's Finanzierungsmotiv der Geldnachfrage, das als Erklärung für die Hemmung des Systemübergangs geeignet ist, indem hohe Zinsen die unternehmerischen Investitionen bereits in der Planungsphase ersticken, wenn bereits die erste kurz- bis mittelfristige Vorfinanzierung des Projekts an viel zu hohen Zinsen scheitert. 20 Außerdem sehen sich Unternehmen in der doch so unsicheren (Um-)Gründungsphase und vor allem in noch zu reformierenden Wirtschaften mit einer sehr hohen Risikoprämie auf die Prime Rate (den Zinssatz für Erstklass-Gläubiger) konfrontiert. Selbst wenn die Investitionsprojekte aussichtsreich sein sollten, wird Finanzierung in einer sich erst neu entwikkelnden Banken- und Börsenlandschaft und vor allem angesichts außergewöhnlich hoher Finanzierungsnachfrage ein Hauptproblem- und einen Haupt-Engpassfaktor für die Wirtschaftsentwicklung darstellen. (e) Das Institutionendefizit im allgemeinen Fasst man den Begriffsinhalt von Institutionen weit, so können alle gerade angesprochenen Informations- du Regelungsdefizite darunter verstanden werden. 21 Trotz der ins vorige Jahrhundert bis zu Karl Marx zurück reichenden Erkenntnis, dass Institutionen ressourcensparend (kostensenkend bzw. produktivitätsfördernd) wirken und ihre Ausgestaltung für den Wirtschaftsablauf und seine Ergebnisse von ent- 16

18 scheidender Bedeutung ist, begnügen sich die gegenwärtigen Mainstream Economics weitgehend mit dem Hinweis darauf, dass die institutionellen Erfordernisse in den Übergangswirtschaften erfüllt sein müssen. Erstens ersetzt jedoch dieser Hinweis die institutionelle Gestaltung in der Praxis natürlich nicht. Zweitens werden mit einem solchen Hinweis offenbar die Klärung der Eigentumsverhältnisse und der Wirtschaftsordnung sowie die Liberalisierung aller Preise gemeint, nicht aber Institutionen zur effizienten Herabsetzung des Informationsproblems, das gerade in den unsicheren Phasen des Systemumbruchs besonders kritisch ist. In dem Bewusstsein, "institutions do matter", unterscheidet und berücksichtigt die moderne Institutionenökonomik bewusst in umfassender Weise einerseits Organisationen ("the players of the game") und Institutionen im Sinn von Gebräuchen und eingeübten Abläufen, welche den Störeinfluss von Komplexität und Ungewissheit herabsetzen, also eine Art wirtschaftlicher und sozialer Spielregeln ("the rules of the game"), die allgemein verstanden sind und auf die man sicher verlassen kann. 22 Stellen Sie sich zur Illustration der institutionellen Problematik in ihrer Tragweite folgendes vor: Sie werden im realen Sozialismus unerwartet aus einem bürokratischen Job entlassen und sind ohne Einkommen. Die liberalisierten Preise steigen und reduzieren die Kaufkraft Ihres Finanzvermögens (zumindest bis die restriktive Geldpolitik der Zentralbank die Produktions-, Einkommens- und Beschäftigungskrise noch weiter verschärft und dadurch die Inflation in Zaum hält). Ihre bisherige und einzige erlernte Denk- und Arbeitsweise ist auf dem neuen, wettbewerblich organisierten Arbeitsmarkt kaum mehr gefragt. Sie möchten und müssen sich mit irgendeiner persönlichen, allgemein brauchbaren Fähigkeit ein (wenn auch noch so geringes) Einkommen selbständig erwerben. Dazu brauchen Sie eine Kreditfinanzierung, die mangels Kreditangebot, Bonität oder Besicherung bzw. auf Grund von Realzinsen, die zu hoch sind, als dass Sie sich eine Rückzahlung vorstellen könnten, nicht gelingt. Selbst wenn Ihnen ein Kleinstunternehmen finanzierbar erscheint, kennen Sie weder die Spielregeln, die dafür gelten oder vielleicht bald einmal gelten werden (etwa Finanzbuchhaltungs- und Steuerregelungen), noch die Präferenzen der Nachfrager für Ihr Produkt bzw. für die Konkurrenzprodukte, gegen die Sie sich auf dem Markt behaupten müssen. Gleichzeitig sehen Sie ausländische, aber auch einige wenige inländische MarktteilnehmerInnen mit ihrem Reichtum, der Ihnen unvorstellbar oder zumindest unerklärlich ist. Und Sie denken an die Verheißungen 17

19 der SystemreformerInnen, Sie vergleichen sie mit Ihren enttäuschten Erwartungen und mit dem Lebensstandard, über den Sie unter dem vergangenen Regime verfügt haben, und Sie wählen nächstes Mal nationalistisch oder wieder kommunistisch. Derartige "Rückschritte" in Richtung des alten Wirtschaftssystems mögen die Wohlstandssituation kurzfristig verbessern, bergen aber die Gefahr in sich, dass sich das System nicht mehr - auch nicht mit der gebotenen Vorsicht und institutionellen Absicherung - in Richtung einer funktionierenden, sozialen Marktwirtschaft entwickelt. Eine Marktwirtschaft wird politisch nur honoriert und kann eine demokratische Gesellschaftsordnung nur stützen, wenn sie nicht nur mit höherer Produktivität, sondern auch mit einem befriedigenden Niveau von Beschäftigung und Einkommen, Wachstum, sozialem Ausgleich und Wohlfahrtssteigerung einher geht Ausländische Direktinvestitionen als Rettungsanker? Die einzige konstruktive Perspektive für eine möglichst rasche, befriedigende Wirtschaftsentwicklung in den Reformstaaten boten mithin die ausländischen Unternehmen mit ihren Direktinvestitionen, denen es auch gelang, die Produktivität und Qualität der Inputs und Outputs signifikant zu erhöhen. Doch erstens kann (und sollte?) der wirtschaftliche "take-off" einer ganzen Wirtschaft nicht ausschließlich durch ausländische Direktinvestitionen erfolgen. Und zweitens sind die dadurch erzielten Produktivitätssteigerungen bisher nur in enttäuschendem Maß in Wachstums- und Wohlfahrtseffekte sowie in Finanzierungsbeiträge zum Staatshaushalt umgesetzt worden. 23 Letzteres dürfte offenbar mit der bereits angesprochenen Machtposition der ausländischen Direktinvestoren in der Wirtschaft und gegenüber der Wirtschaftspolitik zusammenhängen Das österreichische Beispiel: eine Analogie für die MOEL? Felix Butschek verwendet die Erkenntnisse der Neuen Institutionenökonomik über "players" und "rules" dazu, den großen, kaum verständlichen Unterschied zwischen der Wirtschaftsentwicklung Österreichs nach dem Ersten und dem Zweiten Weltkrieg zu erklären. 24 Im Jahr 1918 gab es relativ wenig Kriegszerstörungen. Die gesellschaftlichen Organisationen ("players") waren bereits geschaffen, aber in ihrer sozio-ökonomischen Funktionserfüllung eines konstruktiven gesellschaftlichen Zu- 18

20 sammenspiels ("rules") zwischen den Interessenorganisationen noch nicht geübt. Weiters wurden die bestehenden Institutionen des monarchistischen Binnenhandels größtenteils zerstört und durch mühsam zu errichtende Außenhandels-Beziehungen zu ersetzen, die durch protektionistischen Nationalstaats-Dirigismus noch erheblich erschwert wurden. Die Folge davon war eine entscheidende Unsicherheit, die zu der geringsten Investitionsquote seit der Industriellen Revolution und zu einer ungewöhnlich langsamen Outputentwicklung führte (1937 waren erst 90 % des BIP von 1913 erreicht). Im Gegensatz dazu waren die Verwüstungen des Zweiten Weltkriegs viel verheerender. Doch die Institutionen ("players and rules") wurden nach Kriegsende einfach wiederbelebt und hatten zwischenzeitlich - wenn auch schmerzhaft bezahlte - Erfahrungen gesammelt, von denen der zentripetale sozialpartnerschaftliche Geist ("rules") profitierte. Die Finanzierung des Wiederaufbaus konnte auf ein durch Regulierung von der Inflation verschontes, zurückgestautes Ersparnisvolumen sowie auf die Fazilitäten des European Recovery Program ("Marshall-Plan"), des IWF und der Weltbank zurückgreifen. Auch daher war die Humankapitalknappheit ein größeres Problem als die Sachkapitalknappheit. Die Folge der intakten Institutionenlandschaft war eine der weltweit höchsten und stabilsten Investitionsquoten zwischen 1960 und In dieser Hinsicht dürfte die österreichische historische Lektion eine brauchbare Analogie für die Herausforderungen des Systemübergangs in Osteuropa darstellen, zumal die Ähnlichkeit mit der Situation Österreichs nach dem Ersten Weltkrieg gegeben ist und die Analogie der nationalen und internationalen Wirtschaftspolitik der Nachkriegszeit als Orientierungshilfe für die heutige Politik des Systemwandels dienen könnte Institutionelle Analyse und wirtschaftspolitische Beratung Induktive Analysen und institutionelles Design Fast zehn Jahre nach dem Beginn der substanziellen Systemveränderungen unterstreichen RepräsentantInnen der Reformstaaten, dass das institutionelle Design die langwierigste und schwierigste Aufgabe der Wirtschaftspolitiker in den Reformstaa- 19

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