Hintergrundwissen. Dienstvereinbarungen. Wichtige Grundbegriffe. Michael Kröll l Achim Thannheiser. Betriebs- und. Dienstvereinbarungen.

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1 Betriebs- und Dienstvereinbarungen Hintergrundwissen Dienstvereinbarungen Wichtige Grundbegriffe Michael Kröll l Achim Thannheiser Inhalt 1 Arten von Dienstvereinbarungen 3 2 Initiativrechte 4 3 Abschluss und Bekanntmachung 6 4 Zweck und Zulässigkeit 8 5 Zuständigkeiten 11 6 Gesetzes- und Tarifvorrang 13 7 Wirkung 14 8 Fortgeltung bei Betriebsübergang 16 9 Beendigung Nachwirkung Eckpunkte 18 Das Archiv Betriebliche Vereinbarungen der Hans-Böckler-Stiftung 20

2 Archiv Betriebliche Vereinbarungen Dienstvereinbarungen Wichtige Grundbegriffe Michael Kröll l Achim Thannheiser Michael Kröll Fachanwalt für Arbeitsrecht in Frankfurt am Main Schulung, Beratung und Vertretung von Betriebs- und Personalräten Verantwortlicher Redakteur der Fachzeitschrift Der Personalrat Autor von betriebsverfassungs- und personalvertretungsrechtlichen Veröffentlichungen Achim Thannheiser Rechtsanwalt und Betriebswirt in Hannover Beratung, Schulung und Vertretung von Betriebs- und Personalräten sowie von Beschäftigten Fachbuchautor und Autor zu arbeitsrechtlichen Themen Copyright 2015 by Hans-Böckler-Stiftung Redaktion: Dr. Manuela Maschke, Hans-Böckler-Stiftung Hans-Böckler-Str. 39, Düsseldorf Kontakt: 0211/ , Produktion: Setzkasten GmbH, Düsseldorf Stand: Januar 2015 Online-Publikation, download unter: Alle Rechte vorbehalten. Die Reproduktion für Bildungszwecke und nicht kommerzielle Nutzung ist gestattet, vorbehaltlich einer namentlichen Nennung der Quelle.

3 1 Arten von Dienstvereinbarungen Personalräte haben eine eingeschränkte Rechtsfähigkeit und können ausschließlich Dienstvereinbarungen als verbindliche Vereinbarung mit der Dienststelle abschließen. Regelungsabsprachen oder andere Arten von Vereinbarungen besitzen diese Verbindlichkeit nicht. Für alle Dienstvereinbarungen im Bund und in den Ländern gilt der so genannte Gesetzes- und Tarifvorbehalt. Umgangssprachlich wird von freiwilligen und erzwingbaren Dienstvereinbarungen gesprochen. 1.1 Freiwillige Dienstvereinbarungen Um freiwillige Dienstvereinbarungen handelt es sich, wenn die Parteien Dienststelle und Personalrat auf beiderseitigen Wunsch zum Abschluss kommen. Dies ist der Fall, wenn es um Mitbestimmungstatbestände geht, bei denen die Einigungsstelle nicht abschließend entscheidet. Denn nur in Fällen, in denen die Einigungsstelle endgültig entscheidet, kann die Dienststelle im Sinne des Personalvertretungsrechts zu einer Handlung gezwungen werden. Im Rahmen von freiwilligen Dienstvereinbarungen müssen Dienststelle und Personalrat also freiwillig zueinander finden. Die eine Seite kann nicht mit dem/der Einigungsstellenvorsitzenden gegen die andere Seite eine Dienstvereinbarung durchsetzen. Auch eine freiwillige Dienstvereinbarung kann nur Inhalte regeln, die im Personalvertretungsgesetz ausdrücklich als zulässig gekennzeichnet sind (vgl. Kap. 4.1). Dienstvereinbarungen zu nicht ausdrücklich zugelassenen Regelungsinhalten wären nach der Rechtsprechung des BVerwG unwirksam (BVerwG v P14/83). Nur durch eine Gesamtzusage (vgl. Kap. 4.5) könnten diese nichtigen Vereinbarungen zu verbindlichen Regelungen werden wenngleich mit eingeschränktem Wirkungsgrad. Freiwillige Dienstvereinbarungen werden im Geltungsbereich des BPersVG beispielsweise zu den Themen Qualifizierung, Beurteilung, Personalauswahlrichtlinien, Gleichberechtigung abgeschlossen. Denn nach 69 Abs. 4 BPersVG beschließt im Streitfall die Einigungsstelle nur eine Empfehlung in den Fällen der 76 und 85 Abs. 1 Nr. 7 BPersVG. In 76 Abs. 2 BPersVG werden die genannten Regelungsmöglichkeiten für Dienstvereinbarungen behandelt. 1.2 Erzwingbare Dienstvereinbarungen Von erzwingbaren Dienstvereinbarungen ist zu sprechen, wenn eine Partei zu einem Abschluss gezwungen werden kann. Das ist nur dann der Fall, wenn die Einigungsstelle (vgl. Kap. 3.1) im Nichteinigungsfall abschließend entscheidet. Können sich Dienststelle und Personalrat beispielsweise in den Angelegenheiten des 75 Abs. 3 BPersVG nicht einigen, kann die Einigungsstelle angerufen werden, nachdem das Stufenverfahren durchlaufen wurde (vgl. Kap. 5). Sie kann abschließend entscheiden ( 69 Abs. 4 BPersVG). Da in den Angelegenheiten des 75 Abs. 3 BPersVG auch der Abschluss von Dienstvereinbarungen zulässig ist, können diese somit durch den Spruch der Einigungsstelle zu Stande kommen. In diesem Fall würde sich eine Partei gegen den Willen der anderen Partei durchsetzen und könnte so eine Dienstvereinbarung erzwingen. 1.3 Sonderregelungen für MAV Die vorstehenden Regelungen gelten nur für Personalräte und sind nicht 1:1 auf die Mitarbeitervertretungen (MAV) übertragbar. Es gelten folgende Sonderregelungen für die MAV: Evangelische Kirche In 36 MVG ist die Möglichkeit im Rahmen der Beteiligungsrechte für Dienstvereinbarungen geregelt. Eine Erweiterung der Rechte ist ausgeschlossen. Ebenso dürfen Regelungen zu Arbeitsentgelt oder sonstigen Arbeitsbedingungen nicht in Dienstvereinbarungen abgeschlossen werden, wenn dazu Regelungen vorhanden sind oder üblicherweise bestehen. Katholische Kirche Dienstvereinbarungen sind ausschließlich im Rahmen des 38 MAVO zulässig ( 28 Abs. 2 MAVO). Der Katalog ist abschließend und nicht durch freiwillige Vereinbarungen erweiterbar. Hinsichtlich der Regelung von Arbeitsentgelten und sonstigen Arbeitsbedingungen enthält 28 Abs. 2 MAVO eine Öffnungsklausel. 3

4 2 Initiativrechte 2.1 Verschiedene Initiativrechte Das allgemeine Initiativrecht gemäß 68 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG besagt: Der Personalrat darf sich in der Dienststelle frei bewegen; er darf die Kolleginnen und Kollegen am Arbeitsplatz aufsuchen und allgemein selbst Informationen sammeln. Daneben steht ihm nach 70 BPersVG ein qualifiziertes Initiativrecht zu. Demzufolge kann der Personalrat Maßnahmen beantragen oder selbst Dienstvereinbarungen vorschlagen. Das Gesetz unterscheidet dabei nach Maßnahmen mit eingeschränkter und Maßnahmen mit voller Mitbestimmung des Personalrats. Davon hängt wiederum seine Durchsetzungsfähigkeit ab, das heißt: seine Möglichkeit, ein Verhandlungsziel zu erreichen. Der Personalrat hat das Recht, Initiativanträge schriftlich bei der Dienststelle zu stellen. Diese muss in angemessener Frist darüber entscheiden. Äußert sich die Dienststelle nicht oder wird keine Einigung erzielt, kann die übergeordnete Dienststelle damit beauftragt werden. Kommt auch auf übergeordneter Ebene keine einvernehmliche Entscheidung zu Stande, kann die Einigungsstelle angerufen werden. In den Fällen des 75 Abs. 3 Nr. 1 6 und Nr BPersVG entscheidet die Einigungsstelle abschließend und bindet damit auch die Dienststelle. In allen anderen Fällen entscheidet die Einigungsstelle nicht. Sie kann nicht angerufen werden, sondern die oberste Dienstbehörde entscheidet abschließend ( 70 Abs. 2 BPersVG). Bei personellen Angelegenheiten hat die Rechtsprechung das Initiativrecht allerdings weiter beschränkt. Beispielsweise ist es dem Personalrat nicht möglich, die Interessen einzelner Beschäftigter zu vertreten. Sie müssen ihre Ansprüche selbst durchsetzen (BVerwG vom , PersV 1985, 434). Wer den Gesetzestext liest, wird dies nicht in Übereinstimmung bringen können. Die Rechtsprechung schränkt die Möglichkeiten des Personalrats ein, obwohl der Gesetzgeber diese Einschränkung nicht vorsieht. In einigen Bundesländern ist hingegen ausdrücklich geregelt, dass der Personalrat die Interessen Einzelner vertreten darf. Laut Meinung des Bundesverwaltungsgerichts hat der Personalrat nicht die Aufgabe, individuelle Ansprüche der Beschäftigten durchzusetzen. Die Aufgaben des Personalrats seien die Einhaltung und Wiederherstellung des Friedens in der Dienststelle. Bei personellen Angelegenheiten soll er allein die Möglichkeit haben, die Dienststelle zum Handeln zu zwingen, wenn diese mitbestimmungspflichtige Maßnahmen nicht in das Verfahren einbringt. Hoffnung macht aber die Rechtsprechung der Instanzengerichte, die dies anders sieht: Sie hält den Personalrat auch für berechtigt, individuelle Interessen der Beschäftigten wahrzunehmen (OVG Hamburg v , PersR 1990, 45). 2.2 Initiativrecht in den Bundesländern In den Bundesländern ist das Initiativrecht meistens nicht nur auf die Fälle der Mitbestimmung im engeren Sinne beschränkt, sondern umfasst auch die Mitwirkung oder Anhörungstatbestände. Dabei gilt grundsätzlich überall der Gesetzes- und Tarifvertragsvorbehalt (vgl. Kap. 6). Schleswig-Holstein Nordrhein-Westfalen 56 MBG Schl.-H. 66 Abs. 4 LPVG-NRW Allzuständigkeit auch bei Initiativanträgen, alle innerdienstlichen Maßnahmen, auch für einzelne Beschäftigte 4

5 Niedersachsen Rheinland-Pfalz 69 NPersVG 74 Abs. 3 LPersVG Rh-Pf Allzuständigkeit auch bei Initiativanträgen, alle innerdienstlichen Maßnahmen, auch für Einzelne, es sei denn, diese sind klageberechtigt und Gesamtheit nicht berührt Sachsen Baden-Württemberg Brandenburg Mecklenburg-Vorpommern Sachsen-Anhalt 83 SächsPersVG 70 LPVG-BW 69 BraPersVG 65 PersVG-MV 61 Abs. 4 PersVG-LSA Alle Angelegenheiten, die der Mitbestimmung im engeren Sinne unterliegen ohne Mitwirkungs- und Anhörungstatbestände Sachsen 83 SächsPersVG Berlin Bremen Hamburg 79 Abs. 4 und 84 Abs. 5 PersVG Berlin 58 Abs. 4 und 54 BremPVG 79 Abs. 4 und 78 HmbPers- VG Alle Angelegenheiten, die der Mitbestimmung im engeren Sinne unterliegen, auch Mitwirkungs- und Anhörungstatbestände Saarland 73 Abs. 3 und 74 Abs. 2 SPersVG Bund Bayern 70 BPersVG Art. 70a BayPVG Aufzählung von Mitbestimmungs- und Mitwirkungsangelegenheiten Hessen 69 Abs. 3 HessPersVG Soziale und personelle Angelegenheiten, die der Mitbestimmung des PR unterliegen und der Gesamtheit der Beschäftigten dienen Thüringen 70 Thür-PersVG Aufzählung von Mitbestimmungs- und Mitwirkungsangelegenheiten ohne personelle Angelegenheiten 2.3 Durchsetzbarkeit von Initiativen Die Durchsetzungsfähigkeit des Personalrats entspricht der Beteiligungsform. Eine Initiative im Bereich der Anhörung würde demnach nicht bis vor die Einigungsstelle gelangen, sondern könnte von der Dienststelle abgelehnt werden. Hier heißt es: durch Argumente überzeugen. Sachsen 83 Abs. 1 SächsPersVG Einigungsstelle entscheidet nur bei sozialen Angelegenheiten Baden-Württemberg 70 LPVG-BW Einigungsstelle entscheidet nur bei sonstigen Angelegenheiten 5

6 Niedersachsen Berlin Brandenburg Bremen Hamburg Hessen Schleswig-Holstein Mecklenburg-Vorpommern Nordrhein-Westfalen Sachsen-Anhalt Saarland 69 NPersVG 80 PersVG Berlin 69 BraPersVG 58 Abs. 4 BremPVG 79, 80, 81 HmbPersVG 69 Abs. 3 HessPersVG 56 Abs. 6 MBG Schl.H. 65 Abs. 5 PersVG-MV 66 Abs. 7 LPVG-NRW 62 PersVG-LSA 73 und 74 SPersVG Wie bei Anträgen der Dienststelle. Im Fall der Mitbestimmung im engeren Sinne entscheidet die Einigungsstelle. In Bremen und Hamburg davor noch Schlichtungsverfahren. Bund Bayern Rheinland-Pfalz Thüringen 70 BPersVG Art. 70a BayPVG 74 Abs. 3 LPersVG Rh-Pf 70 Thür-PersVG Abhängig von Angelegenheit und Verfahren. Teilweise Mitbestimmung mit Entscheidung der Einigungsstelle, aber teils auch nur Mitwirkungsrechte. 3 Abschluss und Bekanntmachung Dienstvereinbarungen werden durch die Dienststelle und den Personalrat gemeinsam beschlossen ( 73 Abs. 1 S. 2 BPersVG). Gewerkschaften können nicht Parteien einer Dienstvereinbarung sein (BAG, Urteil vom AZR 492/06). Beim Abschluss ist jedoch nicht ein Beschluss im Rahmen einer gemeinsamen Sitzung gefordert, sondern eine beiderseitige Zustimmung zur angedachten Dienstvereinbarung. Dienstvereinbarungen sind öffentlich-rechtliche Verträge zwischen Dienststelle und Personalrat. Für ihren rechtswirksamen Abschluss müssen Personalrat und Dienststellenleitung übereinstimmende Willenserklärungen austauschen ( Ja, wir wollen ). Die Übereinkunft muss dabei in allen zu regelnden Punkten bestehen. Dies wird regelmäßig dokumentiert, indem die Textfassung der Dienstvereinbarung unterschrieben wird. Es genügt nicht, auf das Angebot der anderen Partei, eine Dienstvereinbarung abzuschließen, mit Schweigen zu reagieren. Deshalb kann die Zustimmung des Personalrats zu einer Dienstvereinbarung nicht durch Versäumnis der Zustimmungsfrist im Wege der Billigungsfiktion nach 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG ersetzt werden. Für die Zustimmung des Personalrats zu einer Dienstvereinbarung bedarf es der Willensbildung in einer Personalratssitzung, zu der rechtzeitig und unter Mitteilung der Tagesordnung eingeladen wurde. Der Personalrat muss bei der Abstimmung beschlussfähig sein und mit der Stimmenmehrheit der anwesenden Mitglieder beschließen. Der Abschluss einer Dienstvereinbarung kann sowohl von der Dienststellenleitung als auch vom Personalrat initiiert werden. Möchte die Dienststellenleitung eine Regelung durch Dienstvereinbarung erreichen, muss sie dies gemäß 69 Abs. 2 BPersVG dem Personalrat vorschlagen. Will hingegen der Personalrat eine Dienstvereinbarung anregen, muss er, gestützt auf sein Initiativrecht nach 70 BPersVG, eine solche Vereinbarung einfordern. Einigen sich beide Dienststellenparteien auf die Regelung in einer Dienstvereinbarung, kann diese abgeschlossen werden. 3.1 Beschluss der Einigungsstelle Kommt es zwischen dem Personalrat und der Dienststellenleitung in Mitbestimmungsangelegenheiten nicht zu einer Einigung, kann die Einigungsstelle angerufen werden, nachdem das Stufenverfahren durchgeführt wurde (vgl. Kap. 5.2). Die Einigungsstelle besteht nach 6

7 71 Abs. 1 BPersVG aus je drei Beisitzern, die von Seiten der zuständigen Personalvertretung sowie der Dienststellenleitung benannt werden, sowie einem unparteiischen Vorsitzenden, auf den sich beide Seiten einigen müssen. Die Entscheidung der Einigungsstelle kommt auch dann in Betracht, wenn sich Dienststelle und Personalrat nicht auf den Inhalt einer Dienstvereinbarung verständigen können. Ob der Spruch der Einigungsstelle allerdings die fehlende Einigung ersetzt und die Wirkung einer Dienstvereinbarung entfaltet, hängt von der Kompetenz der Einigungsstelle ab. Maßgebend ist dabei, ob es sich um einen Tatbestand der vollen oder eingeschränkten Mitbestimmung handelt. Nur in den Fällen der vollen Mitbestimmung ist die Einigungsstelle zur endgültigen Entscheidung befugt. Hierbei ist zu differenzieren: In den Fällen des 75 Abs. 3 Nr. 1 bis 6, 11 bis 13, 15 und 16 BPersVG hat der Personalrat ein uneingeschränktes Initiativrecht. Hier ist die Befugnis der Einigungsstelle zur Letztentscheidung unabhängig davon gegeben, von wem die Initiative zum Abschluss einer Dienstvereinbarung ausging. In den Fällen des 75 Abs. 3 Nr. 7 bis 9 BPersVG besteht diese Letztentscheidungsbefugnis im Hinblick auf den Abschluss von Dienstvereinbarungen jedoch nur dann, wenn die Dienststellenleitung initiativ wurde. Soweit sie zur endgültigen Entscheidung befugt ist, ersetzt der Spruch der Einigungsstelle die fehlende Einigung zwischen dem zuletzt beteiligten Dienststellenleiter und der zuletzt beteiligten Personalvertretung. Der Spruch entfaltet die Wirkung einer Dienstvereinbarung (BVerwG, Beschluss vom P 7 03). Die vorstehenden Regelungen gelten nur für Personalräte und sind nicht 1:1 auf die Mitarbeitervertretungen (MAV) übertragbar. Es gelten folgende Sonderregelungen für die MAV: Evangelische Kirche Es kann das Kirchengericht angerufen werden ( 47 Abs. 2 MVG) und bei ablehnender Entscheidung Beschwerde beim Kirchengerichtshof eingelegt werden ( 63 MVG). Diese Gerichte können bei einer vorgeschlagenen Dienstvereinbarungen allerdings keine Regelung, sondern nur einen Vermittlungsvorschlag unterbreiten ( 60 Abs. 3 MVG). Eine Bindung der Dienststelle tritt nicht ein. Katholische Kirche Soweit der MAV nur ein Vorschlagsrecht ( 32 MAVO) zusteht, entscheidet die Dienststelle allein. Steht der MAV ein Antragsrecht ( 37 MAVO) zu, so entscheidet die Schlichtungsstelle, wenn sie angerufen wurde. Diese Entscheidung bindet die Parteien. 3.2 Schriftform Dienstvereinbarungen müssen nach 73 Abs. 1 Satz 2 BPersVG schriftlich niedergelegt und von beiden Seiten unterzeichnet werden. Die Unterzeichnung erfolgt einerseits durch die Dienststellenleiterin/den Dienststellenleiter bzw. den/die Vertreter/-in und andererseits durch die/den Vorsitzende/n des Personalrats bzw. den/die Stellvertreter/-in. Gemäß 126 Abs. 2 Satz 1 BGB muss die Unterzeichnung auf derselben Urkunde (Ausfertigung) erfolgen. Es reicht nicht aus, einseitig unterschriebene Ausfertigungen auszutauschen. Soweit die Dienstvereinbarung auf einem Spruch der Einigungsstelle beruht, ist dieser schriftlich abzufassen und vom Vorsitzenden der Einigungsstelle zu unterschreiben. Eine Dienstvereinbarung ist unwirksam, wenn die Schriftform nicht eingehalten wurde ( 125 Satz 1 BGB). 3.3 Bekanntmachung Zwischen Dienststellenleitung und Personalrat abgeschlossene Dienstvereinbarungen sind gemäß 73 Abs. 1 S. 2 BPersVG in geeigneter Weise bekannt zu machen. Die Form der Bekanntmachung muss gewährleisten, dass die betroffenen Beschäftigten sich ohne besondere 7

8 Umstände mit dem Inhalt der jeweiligen Dienstvereinbarung vertraut machen können. Dabei sind die Gepflogenheiten der jeweiligen Dienststelle maßgebend. In Betracht kommen etwa der Aushang, die Übersendung von Kopien oder die Einstellung ins Intranet. Die Bekanntmachung obliegt der Dienststellenleitung. Daneben ist es dem Personalrat unbenommen, die Beschäftigten über den Abschluss einer Dienstvereinbarung, deren Inhalt und Folgen zu informieren. Die Pflicht zur Bekanntmachung ist lediglich eine Ordnungsvorschrift. Deren Verletzung berührt nicht die Wirksamkeit der Dienstvereinbarung. Werden den Beschäftigten durch eine Dienstvereinbarung allerdings Pflichten auferlegt, können sie sich auf Unkenntnis berufen, solange sie nicht ordnungsgemäß bekannt gemacht wird. Die arbeits- bzw. dienstrechtliche Sanktionierung ist dann unzulässig, wenn Pflichten aufgrund von Unkenntnis verletzt werden. Hinweis: Im Hinblick auf den Abschluss, die Schriftform und die Bekanntmachung weichen die entsprechenden Vorschriften der LPersVG nicht vom BPersVG ab. 4 Zweck und Zulässigkeit Die Dienstvereinbarung ist das zentrale Instrument des Personalrats zur Gestaltung der betrieblichen Belange aller Beschäftigten. Sie ist ein Akt dienststelleninterner Rechtssetzung (BVerwG, Beschluss vom PB 1 08). In ihr werden Rechte und Pflichten der Dienststelle und der Beschäftigten festgelegt. Im Geltungsbereich des BPersVG sind Dienstvereinbarungen allerdings nur zulässig, soweit sie ausdrücklich vorgesehen sind ( 73 Abs. 1). Hierzu zählen lediglich die in 75 Abs. 3 und 76 Abs. 2 BPersVG genannten Mitbestimmungsangelegenheiten. Dienstvereinbarungen zielen in diesen mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten darauf, die Beteiligung des Personalrates in zahlreichen Einzelfällen mit gleichem sachlichen Gegenstand zu erübrigen. Der Abschluss von Dienstvereinbarungen stellt sich insoweit als vorweggenommene Mitbestimmung dar (BVerwG, Beschluss vom PB 29/08). Für alle gegenwärtigen und künftig davon abgedeckten Fälle ist das Mitbestimmungsrecht damit abgegolten (VG Frankfurt am Main, Beschluss vom K 284/10 F PV). Die Dienstvereinbarung gilt neben Zustimmung und Zustimmungsverweigerung als Modalität der Ausübung der Mitbestimmungsrechte. 4.1 Zulässigkeit Nach dem BPersVG ist die Autonomie zum Abschluss von Dienstvereinbarungen beschränkt. Nach 73 Abs. 1 BPersVG sind Dienstvereinbarungen nur zur Regelung von im Gesetz ausdrücklich aufgeführten mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten zulässig. Soweit Sachverhalte nicht der Mitbestimmung unterliegen, können hierüber keine Dienstvereinbarungen getroffen werden. Erlaubt sind Dienstvereinbarungen nur in Angelegenheiten, die in 75 Abs. 3 und 76 Abs. 2 BPersVG geregelt sind. Hier hat der Personalrat mitzubestimmen, ggf. durch den Abschluss von Dienstvereinbarungen. Für die Zulässigkeit von Dienstvereinbarungen gelten folgende Regeln. Bund Baden-Württemberg Hessen Saarland Sachsen Thüringen 73 BPersVG 73 LPVG-BW 113 HessPVG 76 SPersVG 84 SächsPersVG 72 Thür-PersVG Nur zulässig, wenn der Regelungsgegenstand im Gesetz ausdrücklich vorgesehen und benannt ist 8

9 Niedersachsen Berlin 78 NPersVG 74 PersVG Berlin Alle innerdienstlichen Maßnahmen denkbar Brandenburg Bremen Hamburg Rheinland-Pfalz Schleswig-Holstein Mecklenburg-Vorpommern Nordrhein-Westfalen 70 BraPersVG 62 BremPVG 83 HmbPersVG 76 LPersVG Rh-Pf 57 MBG Schl.-H. 66 PersVG-MV 70 LPVG-NRW Bayern Art. 73 BayPVG Abschließende Aufzählung zulässiger Regelungstatbestände Sachsen-Anhalt 70 PersVG-LSA Alle innerdienstlichen Maßnahmen ohne personelle Einzelmaßnahmen In folgenden Bundesändern ist der Abschluss von Dienstvereinbarungen ebenfalls nur in bestimmten Mitbestimmungsangelegenheiten zulässig, die im jeweiligen Landespersonalvertretungsgesetz ausdrücklich und abschließend aufgeführt sind: in Baden-Württemberg ( 73 Abs. 1), Bayern (Art. 73 Abs. 1), Hessen ( 113 Abs. 2 i. V. m. 74 Abs. 1 und 77 Abs. 2), Saarland ( 74 Abs. 1 i. V. m. 78 Abs. 1), Sachsen ( 84 Abs. 1 i. V. m. 80 Abs. 3) und Thüringen ( 72 Abs. 1 i. V. m. 74 Abs. 2 und 75 Abs. 3). Fragen der Unterrichtung des Personalrats durch die Dienststelle, die nicht der Mitbestimmung unterliegen, können hier nicht wirksam in einer Dienstvereinbarung geregelt werden (VG Frankfurt am Main, Beschluss vom K 500/10 F PV). Demgegenüber sind in Berlin ( 74 Abs. 1), Bremen ( 62 Abs. 1), Hamburg ( 83 Abs. 1), Mecklenburg-Vorpommern ( 66 Abs. 1), Niedersachsen ( 78 Abs. 1) und Nordrhein- Westfalen ( 70 Abs. 1) Dienstvereinbarungen stets zulässig, soweit nicht Rechtsvorschriften (bzw. gesetzliche oder tarifliche Regelungen) dem entgegenstehen. Damit sind hier Dienstvereinbarungen auch zulässig in innerdienstlichen Angelegenheiten, die nicht der Mitbestimmung unterliegen (BVerwG, Beschluss vom PB 11 10). Anzumerken ist, dass in Mecklenburg-Vorpommern keine Einzelregelungen in Dienstvereinbarungen enthalten sein dürfen. In Rheinland-Pfalz ( 76 Abs. 1), Schleswig-Holstein ( 57 Abs. 1), Brandenburg ( 70 Abs. 2) und Sachsen-Anhalt ( 70 Abs. 1) sind Dienstvereinbarungen in allen Angelegenheiten zulässig, soweit sie nicht ausschließlich Einzelmaßnahmen betreffen und soweit nicht Rechtsvorschriften oder tarifliche Regelungen entgegenstehen. Werden Dienstvereinbarungen in anderen Angelegenheiten abgeschlossen, sind diese unwirksam (BVerwG v P14/83, BAG, Urteil vom AZR 811/05). Auf solche unwirksamen Dienstvereinbarungen können sich Beschäftigte nicht berufen. Beispielsweise kann ein Beschäftigter nicht die Zahlung eines 14. Monatsgehaltes einfordern, die in einer Dienstvereinbarung unzulässigerweise vereinbart wurde (BAG, Urteil vom AZR 598/06). 4.2 Regelungsabreden Dienststelle und Personalrat können auch Vereinbarungen treffen, die nicht den Charakter einer Dienstvereinbarung haben. Solchen Regelungsabreden fehlt die unmittelbare und zwingende Normwirkung. Sie binden nur die Dienststelle und den Personalrat. Regelmäßig zielen solche Abreden auf organisatorische Fragen, etwa Absprachen über Kosten- und Sachaufwand des Personalrats, oder auf Verfahrensfragen, etwa die Erörterung von Beteiligungsmaßnahmen. Bei einer Regelungsabsprache 9

10 liegen die Inhalte einer Vereinbarung außerhalb zulässiger Dienstvereinbarungen, werden Verfahrensregeln zwischen Dienststelle und Personalrat geregelt, werden diese formlos (schriftlich oder mündlich) zwischen Personalrat und Dienststelle vereinbart. Zwar handelt es sich hier um eine formlose Vereinbarung zwischen Arbeitgeber und Personalrat, die keine Dienstvereinbarung darstellt. Dennoch wird das Mitbestimmungsrecht des Personalrats verwirklicht. Er erklärt darin beispielsweise sein Einverständnis für eine mitbestimmungspflichtige Angelegenheit. Die Regelungsabsprache hat keine unmittelbare und zwingende Auswirkung auf die Beschäftigungsverhältnisse. Die Beschäftigten können daher Ansprüche, die lediglich in einer Regelungsabrede enthalten sind, nicht durchsetzen, das heißt: mittels Klage erzwingen. Sie haben nur dann eine Durchsetzungsmöglichkeit, wenn der Arbeitgeber neben der Regelungsabrede Mitbestimmungsrechte des Personalrats zu beachten hatte und dies nicht tat. Da es sich im Grunde nur um eine einseitige Zusage der Dienststelle handelt, gibt es grundsätzlich auch für den Personalrat keine Durchsetzungsmöglichkeiten. Eine Ausnahme stellt hier eine Regelungsabsprache dar, die mitbestimmungspflichtige Sachverhalte geregelt hat. In diesen Fällen kann der Personalrat seine Mitbestimmungsrechte (wieder) einfordern, wenn die Dienststelle sich nicht an die Regelungsabrede hält. Regelungsabsprachen können durch Ablauf einer vorgesehenen Befristung oder Erreichung des vereinbarten Zwecks enden. Sie können auch durch neue Regelungsabreden aufgehoben werden, sind also einvernehmlich änderbar. Eine Regelungsabsprache ist ordentlich mit einer frei vereinbarten Frist kündbar. Ist keine Frist vereinbart, so kann die Regelungsabsprache jederzeit ohne Einhaltung einer Kündigungsfrist gekündigt werden. Für den Abschluss von Regelungsabreden ist keine Form vorgeschrieben. Dennoch empfiehlt es sich aus Beweisgründen, solche Abreden schriftlich abzufassen. Der Personalrat muss einer angedachten Regelungsabrede in einer ordnungsgemäß einberufenen Sitzung zustimmen. 4.3 Betriebliche Übung Es stellt sich die Frage, ob aus einer nichtigen Dienstvereinbarung zumindest eine Art Selbstbindung der Dienststelle folgt. Wahrscheinlich war jeder Personalrat bereits einmal mit dem Begriff betriebliche Übung konfrontiert. Hieraus kann sich bei privatrechtlichen Arbeitgebern unter bestimmten Umständen ein einklagbarer Vertrauenstatbestand ergeben. Im Gegensatz zur Rechtsprechung für die Privatwirtschaft stellte das BAG jedoch fest, dass es im öffentlichen Dienst keine betriebliche Übung geben kann (BAG vom AZR 477/01). Dies strebten auch die Tarifvertragsparteien an, indem sie z. B. im TVöD zwingend die Schriftform für Regelungsinhalte regelten. Damit ist auch eine rein individualrechtlich geltende betriebliche Übung ausgeschlossen. 4.4 Interessenausgleich Ein Interessenausgleich ist eine besondere Vereinbarungsform, die im Betriebsverfassungsgesetz geschaffen wurde. Darin beschreiben Arbeitgeber und Betriebsrat die Inhalte, Abläufe und Zeitfolgen von Betriebsänderungen. Eine solche Regelungsform steht den Personalräten im Bund und in den Ländern nicht zur Verfügung. Sie würden solche Regelungen in einer Dienstvereinbarung beschreiben (oft auch in Tarifverträgen wie z. B. zur Privatisierung von Krankenhäusern). 10

11 4.5 Gesamtzusage Es stellt sich die Frage: Wie können wirksame Regelungen geschaffen werden, wenn es sich um Regelungsinhalte handelt, die nach dem Personalvertretungsgesetz unzulässig sind? Denn trotz Unzulässigkeit kann ein Interesse bestehen, zu einer gemeinsamen Vereinbarung zu kommen. Die Antwort: Die Dienststelle kann eine Gesamtzusage erteilen. Eine Gesamtzusage ist eine Erklärung der Dienststelle, die - schriftlich oder - mündlich, gegenüber allen Beschäftigten - mit Bindungswillen der Dienststelle, aber - ohne Vorbehalt und - ohne Bedingung erfolgt. Die Dienststelle muss in der Dienstvereinbarung oder per separatem Anschreiben deutlich machen, dass sie allen Beschäftigten gleichermaßen bestimmte Leistungen zukommen lassen will und sich auch einseitig gebunden fühlt. Es dürfen keine Freiwilligkeits- oder sonstigen Vorbehalte erklärt worden sein. Die Erklärung muss den Beschäftigten bekannt gegeben werden. 4.6 Individualzusage Im Unterschied zu einer Gesamtzusage handelt es sich um eine Individualzusage, wenn die Erklärung gegenüber einzelnen Beschäftigten erfolgt. So gibt es beispielsweise in einem solchen Fall keinen allgemeinen Aushang, sondern Einzelanschreiben o. Ä. an einzelne Beschäftigte. 4.7 Salvatorische Klausel Enthält eine Dienstvereinbarung zulässige und unzulässige (= unwirksame) Bestimmungen, ist nach dem Rechtsgedanken des 139 BGB die gesamte Dienstvereinbarung unwirksam, wenn nicht der verbleibende Teil noch eine sinnvolle und in sich geschlossene Regelung darstellt. Wegen der begrenzten Zulässigkeit von Dienstvereinbarungen empfiehlt es sich, eine salvatorische Klausel (lat. salvatorius bewahrend oder erhaltend ) aufzunehmen. Durch sie lässt sich die unliebsame Folge der Gesamtunwirksamkeit der Dienstvereinbarung verhindern, z. B.: Sollte eine Bestimmung dieser Dienstvereinbarung ganz oder teilweise rechtsunwirksam sein oder werden, wird hierdurch die Gültigkeit der übrigen Bestimmungen nicht berührt. 5 Zuständigkeiten Die Frage der zuständigen Personalvertretung richtet sich nach dem Verwaltungsaufbau und der Kompetenzzuweisung in der Dienststelle. Meist ist die Verwaltung mehrstufig aufgebaut, das heißt: Einer obersten Dienstbehörde sind selbstständige Dienststellen nachgeordnet. Die Personalratsgremien sind dem Behördenaufbau nachgebildet. 53 BPersVG sieht für einen dreistufigen Behördenaufbau jeweils eine entsprechende Vertretung vor: - auf der örtlichen Ebene Personalräte, - auf der Bezirksebene Bezirkspersonalräte, - auf der Ministerialebene Hauptpersonalräte. Diese werden Stufenvertretungen genannt. Sind die Behörden nur zweistufig aufgebaut, wird neben den örtlichen Personalräten auf der nächsten Stufe ein Hauptpersonalrat gebildet. Gibt es auf einer Ebene mehrere Personalräte, werden diese durch eine gemeinsame Vertretung den Gesamtpersonalrat zusammengefasst und gegenüber der Hauptdienststelle vertreten. 11

12 5.1 Bezirks- und Hauptpersonalrat Stufenvertretungen Die Stufenvertretungen haben eine Doppelfunktion. Sie sind immer dann zu beteiligen, wenn eigene, direkte Zuständigkeiten und Rechte ( 82 Abs.1 BPersVG) vorliegen, oder sie werden im Rahmen von Stufenverfahren tätig, wenn sich der örtliche Personalrat und der Leiter der nachgeordneten Dienststelle in einer beteiligungspflichtigen Angelegenheit nicht einigen können und die Stufenvertretung anrufen ( 69 Abs. 3, 72 Abs. 4 BPersVG). Welche Dienststelle zuständig ist, richtet sich danach, wer entscheidungsbefugt ist. 5.2 Gesamtpersonalrat Der Gesamtpersonalrat ist nach dem BPersVG keine Stufenvertretung. Nur in einigen Bundesländern kommt ihm eine solche Funktion in bestimmten Fällen zu, z. B. in Niedersachsen ( 107 b NPersVG). Ein Gesamtpersonalrat ist zu bilden, wenn auf einer Stufe der Hierarchie (keine Über- oder Unterordnung) mehrere Teile oder Nebenstellen von Dienststellen vorhanden sind und die Beschäftigten einen so genannten Verselbständigungsbeschluss gefasst haben ( 55 BPersVG). Dienststellen sind dann selbständig, wenn sie eine Nebenstelle oder ein Dienststellenteil mit wahlfähiger Größe nach 12 BPersVG sind, räumlich weit entfernt von der Stammdienststelle sind, ein Beschäftigter mit Leitungsfunktion vorhanden ist, ein Verselbständigungsbeschluss der Beschäftigten vorliegt. Der Gesamtpersonalrat ist zuständig für alle Maßnahmen und Entscheidungen des Leiters der Gesamtdienststelle, die über den Bereich der Stammdienststelle hinausgehen und zugleich einen verselbständigten Dienststellenteil betreffen. Der Gesamtpersonalrat muss den örtlichen Personalrat beteiligen. Dafür ist das Stellungnahmeverfahren gemäß 82 Abs. 2 BPersVG vorgesehen. Besteht oberhalb der Gesamtdienststelle ein Bezirks- oder Hauptpersonalrat, wird dort bei Nichteinigung ggf. das Stufenverfahren eingeleitet je nach Zuständigkeit initiiert vom Personalrat eines verselbständigten Dienststellenteils, vom Personalrat der Stammdienststelle oder vom Gesamtpersonalrat. 5.3 Jugend- und Auszubildendenvertretung (JAV) Die JAV ist Teil der jeweiligen Personalvertretung. Sie kann daher nur über diese und nicht eigenständig gegenüber der Dienststelle handeln. Sie kann daher auch nicht eigenständig Dienstvereinbarungen abschließen. 5.4 Zuständig für die Überwachung Personalräte haben nach 68 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG und entsprechenden Vorschriften der LPers- VG die Aufgabe, darüber zu wachen, dass die zugunsten der Beschäftigten geltenden Dienstvereinbarungen durchgeführt werden. Die korrekte Anwendung der Dienstvereinbarung im Einzelfall kann der Personalrat allerdings nicht im verwaltungsgerichtlichen Beschlussverfahren geltend machen. Vielmehr sind die betroffenen Beschäftigten aufgerufen, ihre Ansprüche aus einer Dienstvereinbarung vor dem Arbeitsgericht bzw. Verwaltungsgericht geltend zu machen. Der Personalrat kann lediglich das Bestehen oder Nichtbestehen einer Dienstvereinbarung verwaltungsgerichtlich geltend machen. Hierzu gehört auch der Streit über die generelle Auslegung einer Dienstvereinbarung (OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom L 193/08). 12

13 6 Gesetzes- und Tarifvorrang Soweit erschöpfende gesetzliche oder tarifliche Regelungen bestehen, sind Dienstvereinbarungen ausgeschlossen ( 75 Abs. 3 und 76 Abs. 2 BPersVG und entsprechende Regelungen der Länder). Eine diesem Verbot entgegenstehende Regelung wäre nichtig. Unter einer gesetzlichen Regelung sind sowohl Gesetze zu verstehen als auch Rechtsverordnungen, die auf Gesetzen beruhen. Eine erschöpfende gesetzliche Regelung besteht dann, wenn ein Sachverhalt unmittelbar geregelt ist und es zum Vollzug dieser Regelung keines Ausführungsaktes oder sonstiger Konkretisierung der Dienststellenleitung mehr bedarf. Nur wenn die gesetzliche oder tarifliche Regelung eine Öffnungsklausel enthält, ist eine Dienstvereinbarung zulässig (BVerwG v P26/10). Beispiel: Es wäre nach 75 Abs. 3 Zif. 11 BPersVG zulässig, Regelungen zum Schutz von Schwangeren zu treffen. Jedoch entfalten die Regelungen der 3, 4, 6 MuSchG eine Sperrwirkung und lassen weder eine Konkretisierung noch eine Ergänzung durch Dienstvereinbarungen zu (BVerwG v , PersV 1992, 444). 75 Abs. 5 BPersVG sieht vor, dass Arbeitsentgelte und sonstige Arbeitsbedingungen, die durch Tarifvertrag geregelt sind oder üblicherweise geregelt werden, nicht Gegenstand einer Dienstvereinbarung sein können. Mit diesem Tarifvorrang wird die Regelungskompetenz der Dienststellenparteien im Hinblick auf Arbeitsentgelte und sonstige Arbeitsbedingungen zugunsten der Tarifautonomie der Koalitionen eingeschränkt. Unter Arbeitsentgelt sind alle Leistungen zu verstehen, die der Arbeitgeber den Arbeitnehmern im Rahmen des Arbeitsvertrages schuldet. Sonstige Arbeitsbedingungen sind alle Regelungen, die nach 1 Abs. 1 und 4 Abs. 1 TVG als Rechtsnorm eines Tarifvertrages den Inhalt, den Abschluss oder die Beendigung von Arbeitsverhältnissen regeln. Der Vorrang einer geltenden tariflichen Regelung ist dann gegeben, wenn der einschlägige Tarifvertrag tatsächlich für die Dienststelle und deren Beschäftigte gilt, weil diese zum Geltungsbereich des Tarifvertrages gehören und der Arbeitgeber tarifgebunden ist. Die Tarifüblichkeit ist hingegen zu bejahen, wenn die jeweiligen Arbeitsbedingungen zwar derzeit nicht tariflich geregelt sind, aber bereits in mehreren aufeinander folgenden Tarifverträgen oder in einem einmalig abgeschlossenen Tarifvertrag mit längerer Laufzeit geregelt waren und davon auszugehen ist, dass die Tarifvertragsparteien die Angelegenheit erneut tariflich regeln wollen. Die Sperrwirkung einer tariflichen oder tarifüblichen Regelung gilt nicht, wenn der jeweilige Tarifvertrag den Abschluss ergänzender Dienstvereinbarungen ausdrücklich zulässt ( 75 Abs. 5 S. 2 BPersVG). Hier muss der Tarifvertrag in klaren und eindeutigen Bestimmungen ergänzende Dienstvereinbarungen gestatten. Hinweis: Die neuen Tarifverträge für den öffentlichen Dienst (TVöD und TV-L) sehen für wichtige arbeitsrechtliche Bereiche die Regelung durch einvernehmliche Dienstvereinbarungen zwischen Dienststelle und Personalrat vor. Das gilt etwa für die Einführung der leistungsorientierten Bezahlung nach 18 Abs. 6 TVöD-VKA, die Einrichtung von Arbeitszeitkorridoren, Rahmenarbeitszeiten und Arbeitszeitkonten nach 6 Abs. 6 und 7, 10 TVöD/TV-L. Diese Öffnungsklauseln haben die Bedeutung von Dienstvereinbarungen in der Praxis erhöht. Neben dem genannten Tarifvorrang ist beim Abschluss von Dienstvereinbarungen noch der Gesetzes- und Tarifvorbehalt nach 75 Abs. 3, 76 Abs. 2 BPersVG (jeweils Eingangssatz) zu berücksichtigen. Danach stehen die Mitbestimmung und damit auch die Möglichkeit zum Abschluss von Dienstvereinbarungen unter dem Vorbehalt gesetzlicher sowie tariflicher Regelungen. Ist eine Angelegenheit bereits abschließend gesetzlich oder tarifvertraglich geregelt, kann eine Dienstvereinbarung nicht mehr wirksam abgeschlossen wer- 13

14 den. Für diese Angelegenheit gilt dann die gesetzliche bzw. die tarifvertragliche Regelung. Wird über einen Gegenstand, der in einer Dienstvereinbarung geregelt ist, nachträglich eine gesetzliche oder tarifliche Regelung erlassen, entfällt mit deren Wirksamwerden die Dienstvereinbarung. Hinweis: Laut den LPersVG der Länder Baden-Württemberg ( 79 Abs. 2), Bayern (Art. 73 Abs. 1), Berlin ( 75), Brandenburg ( 70 Abs. 1), Bremen ( 62 Abs. 1), Hamburg ( 83 Abs. 1), Hessen ( 113 Abs. 2), Mecklenburg-Vorpommern ( 66 Abs. 1), Niedersachsen ( 78 Abs. 1), Nordrhein-Westfalen ( 70 Abs. 1), Saarland ( 79), Sachsen ( 80 Abs. 5), Sachsen-Anhalt ( 70 Abs. 1), Schleswig-Holstein ( 57 Abs. 1) und Thüringen ( 72 Abs. 1) sind Dienstvereinbarungen ebenfalls unzulässig, soweit sie Arbeitsentgelte und sonstige Arbeitsbedingungen betreffen, die durch Tarifvertrag geregelt sind oder üblicherweise geregelt werden. Dies gilt, wenn nicht ergänzende Dienstvereinbarungen im Tarifvertrag ausdrücklich zugelassen sind. 7 Wirkung Die Dienstvereinbarung tritt mit Unterzeichnung in Kraft, soweit Dienststelle und Personalrat nicht einen anderen Zeitpunkt festgelegt haben. Die in ihr enthaltenen Rechtsnormen gelten für die Dienststelle und deren Beschäftigte unmittelbar und zwingend, das heißt: Alle gegenwärtig oder künftig in der Dienststelle Beschäftigten müssen vom Dienststellenleiter hiernach behandelt werden. Es handelt sich um einen kollektivrechtlichen Akt dienststelleninterner Rechtsetzung. Die unmittelbare Wirkung besteht darin, dass die normativen Regelungen der Dienstvereinbarung wie ein Gesetz von außen auf die Arbeits- und Dienstverhältnisse der Beschäftigten der Dienststelle einwirken, ohne Inhalt der einzelnen Beschäftigungsverhältnisse zu werden. Aus der zwingenden Wirkung ergibt sich, dass von den vereinbarten Regelungen nicht zum Nachteil der Beschäftigten abgewichen werden kann. Günstigere einzelvertragliche Abreden sind hingegen zulässig (Günstigkeitsprinzip). Ein Verzicht auf Ansprüche aus Dienstvereinbarungen ist nur möglich, wenn der vereinbarungsschließende Personalrat dem zustimmt (Rechtsgedanke des 77 Abs. 4 BetrVG). Die Dienststellenleitung ist gemäß 74 Abs. 1 BPersVG verpflichtet, wirksam zu Stande gekommene Dienstvereinbarungen so durchzuführen, wie sie abgeschlossen worden sind. Aufgabe des Personalrates ist es hingegen, darüber zu wachen, dass die zugunsten der Beschäftigten geltenden Dienstvereinbarungen auch durchgeführt werden ( 68 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG). Insofern kann der Personalrat von der Dienststellenleitung verlangen, dass Maßnahmen unterbleiben, die einer Dienstvereinbarung widersprechen. Individualrechtliche Ansprüche aus Dienstvereinbarungen sind hingegen von den betroffenen Beschäftigten selbst und ggf. gerichtlich geltend zu machen. 7.1 Geltungsbereich Dienstvereinbarungen gelten grundsätzlich für die Dienststelle, für die die Dienststellenleitung und der Personalrat zuständig sind. Erfasst werden regelmäßig alle Beschäftigten der Dienststelle. Auch für später eingestellte Beschäftigte gelten die früher abgeschlossenen Dienstvereinbarungen. Die Dienstvereinbarung kann befristet oder unbefristet abgeschlossen werden. Die Festlegung des räumlichen, persönlichen und zeitlichen Geltungsbereiches von Dienstvereinbarungen obliegt der Dienststelle und dem Personalrat. So kann bei Bedarf von den genannten Grundsätzen abgewichen werden. 14

15 7.2 Gesamtdienstvereinbarungen Dienstvereinbarungen können nicht nur auf der Ebene der einzelnen Dienststellen abgeschlossen werden, sondern auch auf der Ebene der Gesamtdienststelle und in mehrstufigen Verwaltungen auf den Ebenen der Mittelbehörde bzw. der obersten Dienstbehörde. Der Abschluss solcher Gesamtdienstvereinbarungen setzt allerdings die entsprechenden Beteiligungsbefugnisse des Gesamtpersonalrates bzw. der Stufenpersonalräte voraus (vgl. 82 BPersVG). Nach 73 Abs. 2 BPersVG haben Dienstvereinbarungen, die für einen größeren Bereich gelten, Vorrang vor Dienstvereinbarungen für einen kleineren Bereich. Dieser Vorrang betrifft das Verhältnis der örtlichen Dienstvereinbarungen zu Gesamtdienstvereinbarungen. Diese Regelung greift jedoch nur dann, wenn die betreffenden Dienstvereinbarungen bzw. Gesamtdienstvereinbarungen den gleichen Gegenstand regeln. 73 Abs. 2 BPersVG schließt nicht aus, dass in Dienstvereinbarungen für einen größeren Bereich Öffnungsklauseln für ergänzende oder konkretisierte Dienstvereinbarungen für einen kleineren Bereich vorgesehen werden. Solche für einen größeren Bereich als Rahmendienstvereinbarung abgeschlossene Vereinbarungen ermöglichen die dienststellenbezogene Konkretisierung vorgegebener Rahmenregelungen. Bei Dienstvereinbarungen in der Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats wird häufig auch von Gesamtdienstvereinbarungen gesprochen. 7.3 Rahmendienstvereinbarungen Rahmendienstvereinbarungen können sich durchaus als sinnvoll erweisen: beispielsweise wenn bei größeren Organisationsänderungen oder Rationalisierungsmaßnahmen ein fertiges Umsetzungskonzept noch nicht besteht, sondern erst entwickelt werden muss, und dabei ein grundsätzlicher Rahmen bestimmt werden soll. Dies trifft z. B. bei einem Rahmensozialplan zu, der die Grundsätze über Abfindungen, Umzugsleistungen, Fahrkostenerstattungen und Transferleistungen regelt, aber offen bleibt für örtliche Besonderheiten. 7.4 Günstigkeitsprinzip Die Regelungen einer Dienstvereinbarung wirken sich direkt auf die Beschäftigungsverhältnisse aus. Eine Dienstvereinbarung setzt Normen für die Bereiche, die gemäß 75 und 76 BPersVG (sowie gemäß den Personalvertretungsgesetzen der einzelnen Länder) eröffnet werden. Sie wird nicht Teil des Arbeitsvertrages, sondern wirkt wie ein Gesetz. Sind in Gesetzen, Tarifverträgen, Dienstvereinbarungen und Arbeitsverträgen jedoch unterschiedliche Regelungen enthalten, stellt sich die Frage: Welche Regelung hat Vorrang? Grundsätzlich herrscht im deutschen Rechtssystem eine Normenhierarchie. Hiernach dürfen vereinfachend gesagt untergeordnete Vereinbarungen oder Regelungen nicht gegen übergeordnete Regelungen verstoßen: Arbeitsverträge nicht gegen Dienstvereinbarungen, Tarifvertrag oder Gesetz; Dienstvereinbarungen nicht gegen Tarifverträge oder Gesetze; Tarifverträge nicht gegen Gesetze. Dieses System wird jedoch durch das so genannte Günstigkeitsprinzip durchbrochen. So sind günstigere einzelvertragliche Vereinbarungen immer möglich. Günstigere Regelungen einer Dienstvereinbarung verdrängen einzelvertragliche Absprachen für die Zeit ihrer Geltung. Die Dienstvereinbarung überlagert damit quasi die einzelvertragliche Regelung. Die Beschäftigten können sich in diesem Fall auf die jeweils günstigere Regelung berufen. Probleme entstehen dann, wenn die neuen Regelungen ungünstiger werden sollen und z. B. Dienstvereinbarungen bestehende Zusagen einschränken. Verschlechternde Dienstvereinbarungen gelten grundsätzlich als ausgeschlossen. Eine Beschränkung der Ansprüche soll nur dann zulässig sein, wenn die Neuregelung bei kollektiver Betrachtung nicht ungünstiger ist. Dieser so genannte kollektive Günstigkeitsvergleich bedeutet, dass auf die Veränderungen für die Beschäftigten insgesamt abzustellen ist. Es gilt zu prüfen, ob vielleicht einzelne Beschäftigte benachteiligt werden, aber insgesamt die Beschäftigten nicht ungünstiger 15

16 gestellt sind als vorher. Dieser Grundsatz gilt für alle Fälle der Mitbestimmung, sowohl für erzwingbare als auch für freiwillige Betriebsvereinbarungen. Da eine ausdrückliche Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dazu fehlt, kann man sich auf die entsprechende Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts für den Bereich der Betriebsvereinbarungen beziehen. Wäre die Dienstvereinbarung insgesamt ungünstiger als bestehende Zusagen, so ist eine derartige Regelung nur dann zulässig, wenn der Arbeitgeber bei der Gesamtzusage oder den Individualzusagen sich den Widerruf der Leistung vorbehalten hatte. Zulässig wäre eine schlechtere Regelung auch dann, wenn die Geschäftsgrundlage für die ehemals zugesagten Leistungen entfallen ist und aus diesem Grund Leistungen gestrichen werden. An den Wegfall der Geschäftsgrundlage sind allerdings hohe Anforderungen zu stellen: Das Unternehmen müsste in seinem Bestand berührt sein. Sollen durch eine Dienstvereinbarung die Sozialleistungen reduziert werden, müssen die vertraglichen Ansprüche der Beschäftigten durch individualrechtliche Änderungskündigungen oder andere Maßnahmen aufgehoben werden. Dabei sind die Mitbestimmungsrechte des Personalrats unbedingt zu beachten. Besonders bemerkenswert: Das beschriebene Günstigkeitsprinzip gilt nur insoweit, als einzelvertragliche Regelungen günstiger sein können als die tarifvertraglichen. Durch eine Dienstvereinbarung kann nur eine günstigere Regelung zum Tarifvertrag vereinbart werden, wenn dieser eine Öffnungsklausel vorsieht (ständige Rechtsprechung des BAG und des BVerwG v P13/97). Aus diesem eingeschränkten Günstigkeitsprinzip folgt: In den Tarifgruppen können beispielsweise höhere Gehälter einzelvertraglich vereinbart werden. Durch eine Dienstvereinbarung ist dies nur möglich, wenn im Tarifvertrag eine Öffnungsklausel hierfür vorgesehen ist. 8 Fortgeltung bei Betriebsübergang Geht ein Betrieb oder Betriebsteil durch Rechtsgeschäft auf einen neuen Inhaber über, tritt dieser nach 613a Abs. 1 Satz 1 BGB in die Rechte und Pflichten der bestehenden Arbeitsverhältnisse ein. Mit anderen Worten: Die Arbeitsverhältnisse gehen auf den neuen Inhaber über, soweit die betroffenen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer dem nicht widersprechen ( 613a Abs. 6 BGB). Im öffentlichen Dienst spielt diese Regelung etwa bei kommunalen Privatisierungen, die nicht durch Gesetz geregelt sind, eine wichtige Rolle. Die Fortgeltung von Dienstvereinbarungen richtet sich in solchen Fällen nach 613a Abs. 1 Satz 2 bis 4 BGB. Zwar werden Dienstvereinbarungen in 613a Abs. 1 Satz 2 BGB nicht ausdrücklich genannt, sondern nur Betriebsvereinbarungen. Wegen der vergleichbaren Interessenlage ist diese Vorschrift jedoch analog auf Dienstvereinbarungen anwendbar. Danach werden Regelungen einer Dienstvereinbarung zum Inhalt des Arbeitsverhältnisses zwischen dem neuen Arbeitgeber und dem Arbeitnehmer (Transformation in den Arbeitsvertrag). Sie dürfen nicht vor Ablauf eines Jahres nach dem Zeitpunkt der Privatisierung zum Nachteil geändert werden. Danach können die Arbeitsbedingungen durch Änderungsvertrag oder Änderungskündigung abgeändert werden. Die einjährige Veränderungssperre greift nicht, wenn die Dienstvereinbarung selbst vor Ablauf eines Jahres endet. Mit deren Ende sind Abweichungen zulässig ( 613a Abs. 1 Satz 4 BGB). Die Transformation von Dienstvereinbarungsregelungen in den Einzelarbeitsvertrag scheidet aus, wenn der neue Arbeitgeber bereits über eine Betriebsvereinbarung zu diesem Regelungsfeld verfügt ( 613a Abs. 1 Satz 3 BGB). Betriebsvereinbarungen gelten entgegen 613a Abs. 1 Satz 2 BGB kollektivrechtlich fort, wenn die betriebsverfassungsrechtliche Identität des Betriebes trotz Betriebsübergang erhalten bleibt (vgl. BAG, Beschluss vom ABR 37/93). Problematisch ist die Übertragung dieser Rechtsfolge auf Dienstvereinbarungen. Denn: Bei Privatisierungen fin- 16

17 det ein Wechsel vom Personalvertretungs- ins Betriebsverfassungsrecht statt. Deshalb können Dienstvereinbarungen als solche nicht normativ fortgelten. Allenfalls könnten sie bei Erhalt der betrieblichen Strukturen in Betriebsvereinbarungen gewandelt werden. Ob dies zulässig ist, ist umstritten. Einige Bundesländer haben in jüngerer Zeit im Zusammenhang mit Privatisierungen spezielle Regelungen erlassen, die die Fortgeltung von Dienst- als Betriebsvereinbarungen vorsehen. 9 Beendigung Das BPersVG enthält im Unterschied zu einzelnen LPersVG keine Regelung zur Kündigung von Dienstvereinbarungen. Die Dienststellenparteien können jedoch in der Dienstvereinbarung selbst eine Regelung zur Kündigung aufnehmen. Ist eine solche Kündigungsmöglichkeit vereinbart, kann die Dienstvereinbarung entsprechend dieser Regelung gekündigt werden. Dabei sind dann die ggf. vereinbarten Form- und Fristvorschriften zu beachten. Wird in einer Dienstvereinbarung eine Regelung zur Kündigung nicht vereinbart, kann die Dienstvereinbarung im Bereich des BPersVG grundsätzlich jederzeit ohne Einhaltung einer Frist vom Personalrat oder von der Dienststellenleitung gekündigt werden, ohne dass es dafür eines Grundes bedarf. Wird hingegen eine Kündigungsfrist vereinbart, ist eine fristlose Kündigung aus wichtigem Grund nur zulässig, wenn Gründe vorliegen, die unter Berücksichtigung aller Umstände und unter Abwägung der Interessen der Betroffenen ein Festhalten an der Dienstvereinbarung bis zum Ablauf der Kündigungsfrist nicht zumutbar erscheinen lassen. 9.1 Kündigung Im Unterschied zum BPersVG enthalten die meisten LPersVG Vorschriften über die Kündigung von Dienstvereinbarungen. Soweit nicht anders vereinbart, können Dienstvereinbarungen von beiden Seiten mit einer Frist von drei Monaten gekündigt werden in Bayern (Art. 73 Abs. 4 Satz 1), Brandenburg ( 70 Abs. 3), Bremen ( 62 Abs. 4), Hessen ( 113 Abs. 5 Satz 1), Mecklenburg-Vorpommern ( 66 Abs. 4 Satz 1), Nordrhein-Westfalen ( 70 Abs. 4 Satz 1), Rheinland-Pfalz ( 77 Abs. 2), Sachsen ( 84 Abs. 3), Schleswig-Holstein ( 57 Abs. 4) und Thüringen ( 72 Abs. 3). In Niedersachsen können Dienstvereinbarungen von beiden Seiten mit einer Frist von vier Monaten gekündigt werden, soweit keine kürzere Frist vereinbart wurde ( 78 Abs. 4 Satz 1). In Rheinland-Pfalz kann die Dienststelle sogar jederzeit eine Dienstvereinbarung ganz oder teilweise aufheben, wenn ihr das in Ausübung ihrer Regierungsverantwortung für eine gemeinwohlorientierte Staatstätigkeit angezeigt erscheint ( 76 Abs. 4). Die Aufhebung ist zu begründen. In Baden-Württemberg kann die Dienststelle eine Dienstvereinbarung jederzeit ganz oder teilweise gegenüber dem Personalrat schriftlich kündigen, soweit Regelungen wegen ihrer Auswirkungen auf das Gemeinwesen die Regierungsverantwortung wesentlich berühren ( 73 Abs. 3). 9.2 Befristung Wird die Dienstvereinbarung nur befristet für eine bestimmte Zeitdauer abgeschlossen, endet sie mit Ablauf dieser Zeit. Eine solche Befristung kommt etwa in Betracht, wenn veränderte Arbeitszeiten probeweise eingeführt werden. Wird die Dienstvereinbarung hingegen nur zu einem bestimmten Zweck abgeschlossen, endet sie, sobald dieser Zweck erreicht ist. Dies gilt etwa, wenn eine einmalige Samstagsarbeit geregelt wird. 17

18 9.3 Ablösung Außer durch Kündigung oder Zeitablauf endet die Dienstvereinbarung noch, wenn sie durch eine neue Dienstvereinbarung ersetzt wird, sie durch beide Vereinbarungsparteien einvernehmlich und schriftlich aufgehoben wird, eine vorrangige Dienstvereinbarung abgeschlossen wird, die Dienststelle aufgelöst wird, ein vorrangiges Gesetz abgeschlossen wird, ein vorrangiger Tarifvertrag abgeschlossen wird. Dienstvereinbarungen enden hingegen nicht, wenn die Dienststellenleitung oder der Personalrat wechselt, etwa durch Neuwahl. 10 Nachwirkung Das BPersVG enthält im Unterschied zu einzelnen LPersVG keine Bestimmung, wonach nach Ablauf einer Dienstvereinbarung deren normative Regelungen weiter gelten, bis sie durch eine andere Abmachung ersetzt werden. Umstritten ist deshalb, ob eine beendete Dienstvereinbarung nachwirkt oder nicht. Eine Nachwirkung ist zumindest für die normativen Regelungen in den Angelegenheiten zu bejahen, in denen dem Personalrat ein uneingeschränktes Initiativrecht nach 70 Abs. 1 BPersVG zusteht. Wäre dem nicht so, könnte die Dienststellenleitung die Wirkung einer Dienstvereinbarung, die gegen ihren Willen durch Einigungsstellenbeschluss zu Stande kam, jederzeit einseitig beseitigen. Um Streitigkeiten zu vermeiden, empfiehlt es sich, in der jeweiligen Dienstvereinbarung ausdrücklich die Weitergeltung nach Beendigung vorzusehen. Denkbar ist etwa die folgende Formulierung: Nach Beendigung der Dienstvereinbarung wirken deren Rechtsnormen so lange weiter, bis sie durch neue Regelungen, denen der Personalrat zugestimmt hat, ersetzt werden. Hinweis: Einige LPersVG regeln die Nachwirkung beendeter Dienstvereinbarungen. Beispielsweise gelten in Mecklenburg-Vorpommern ( 66 Abs. 4 Satz 2) und in Hamburg ( 83 Abs. 2 Satz 2) nach Kündigung oder Ablauf einer Dienstvereinbarung ihre Regelungen weiter, bis sie durch eine andere Dienstvereinbarung bzw. Vereinbarung ersetzt werden, sofern eine Nachwirkung nicht ausgeschlossen wurde. Diese weitgehende Nachwirkung ist in Bremen ( 62 Abs. 5), in Rheinland-Pfalz ( 77 Abs. 3) und in Nordrhein-Westfalen ( 70 Abs. 4 Satz 2) beschränkt: auf Regelungen in Angelegenheiten, in denen der Spruch der Einigungsstelle die Einigung zwischen Dienststelle und Personalrat ersetzen kann. Demgegenüber gelten Regelungen von Dienstvereinbarungen in Bayern (Art. 73 Abs. 4 Satz 2), Hessen ( 113 Abs. 5 Satz 2) und Sachsen ( 84 Abs. 4 Satz 1) nach Kündigung oder Ablauf nur weiter, wenn und soweit dies ausdrücklich vereinbart wurde. Das gilt auch in Niedersachsen ( 78 Abs. 4 Satz 2) mit der Einschränkung, dass die Nachwirkung dann nur für Maßnahmen gilt, bei denen die Einigungsstelle eine bindende Entscheidung treffen kann. 11 Eckpunkte Bei der Erstellung von Dienstvereinbarungen sollte sich der Personalrat zunächst an Eckpunkten orientieren, die in Dienstvereinbarungen unbedingt aufgeführt werden sollten: Überschrift/Titel der Dienstvereinbarung Präambel, aus der sich Anlass, Motiv und Ziel für den Abschluss der Dienstvereinbarung ergeben Geltungsbereich der Dienstvereinbarung 18

19 Definitionen der in der Dienstvereinbarung verwendeten Begriffe Regelung zur Beilegung von Streitigkeiten im Zusammenhang mit der Dienstvereinbarung, z. B. Schiedsstelle Bekanntmachung der Dienstvereinbarung salvatorische Klausel Inkrafttreten der Dienstvereinbarung Regelungen zur Kündigung der Dienstvereinbarung Regelungen zur Nachwirkung der Dienstvereinbarung. Darüber hinaus sind selbstverständlich die inhaltlichen Fragen zu formulieren, zu deren Regelung die Dienstvereinbarung abgeschlossen werden soll. Auch wenn Dienstvereinbarungen durch Verhandlungen als Kompromisse zu Stande kommen, sollte auf Erklärungen der jeweiligen Regelungen verzichtet werden. Die Regelungen sollten verständlich formuliert werden und sich an den möglichen Regelungstypen orientieren: an - Geboten, gekennzeichnet durch Begriffe wie hat, ist oder muss - Verboten, gekennzeichnet durch Begriffe wie darf nicht oder ist verboten - Erlaubnissen, charakterisiert durch Begriffe wie darf, ist berechtigt, kann - Rechten oder Ansprüchen, ableitbar aus Begriffen wie hat Anspruch, bekommt oder erhält. 19

20 Das Archiv Betriebliche Vereinbarungen der Hans-Böckler-Stiftung Die Hans-Böckler-Stiftung verfügt über die bundesweit einzige bedeutsame Sammlung betrieblicher Vereinbarungen, die zwischen Unternehmensleitungen und Belegschaftsvertretungen abgeschlossen werden. Derzeit enthält unser Archiv etwa Vereinbarungen zu ausgewählten betrieblichen Gestaltungsfeldern. Unsere breite Materialgrundlage erlaubt Analysen zu betrieblichen Gestaltungspolitiken und ermöglicht Aussagen zu Trendentwicklungen der Arbeitsbeziehungen in deutschen Betrieben. Regelmäßig werten wir betriebliche Vereinbarungen in einzelnen Gebieten aus. Leitende Fragen dieser Analysen sind: Wie haben die Akteure die wichtigsten Aspekte geregelt? Welche Anregungen geben die Vereinbarungen für die Praxis? Wie ändern sich Prozeduren und Instrumente der Mitbestimmung? Existieren ungelöste Probleme und offene Fragen? Die Analysen betrieblicher Vereinbarungen zeigen, welche Regelungsweisen und -verfahren in Betrieben bestehen. Die Auswertungen verfolgen dabei nicht das Ziel, Vereinbarungen zu bewerten, denn die Hintergründe und Strukturen in den Betrieben und Verwaltungen sind uns nicht bekannt. Ziel ist es, betriebliche Regelungspraxis abzubilden, Trends aufzuzeigen und Gestaltungshinweise zu geben. Bei Auswertungen und Zitaten aus Vereinbarungen wird streng auf Anonymität geachtet. Die Kodierung am Ende eines Zitats bezeichnet den Standort der Vereinbarung in unserem Archiv und das Jahr des Abschlusses. Zum Text der Vereinbarungen haben nur Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Archivs und Autorinnen und Autoren Zugang. Zusätzlich zu diesen Auswertungen werden vielfältige anonymisierte Auszüge aus den Vereinbarungen auf der beiliegenden CD-ROM und der Online-Datenbank im Internetauftritt der Hans-Böckler-Stiftung zusammengestellt. Damit bieten wir anschauliche Einblicke in die Regelungspraxis, um eigene Vorgehensweisen und Formulierungen anzuregen. Darüber hinaus gehen wir in betrieblichen Fallstudien gezielt Fragen nach, wie die abgeschlossenen Vereinbarungen umgesetzt werden und wie die getroffenen Regelungen in der Praxis wirken. Das Internetangebot des Archivs Betriebliche Vereinbarungen ist unmittelbar zu erreichen unter Anfragen und Rückmeldungen richten Sie bitte an oder direkt an Dr. Manuela Maschke , Angela Siebertz , Nils Werner , 20

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