Regulierungspolitik: Ist eine politisch unabhängigere Landesregulierungsbehörde

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1 14. Wahlperiode Antrag der Abg. Thomas Knapp u. a. SPD und Stellungnahme des Wirtschaftsministeriums Regulierungspolitik: Ist eine politisch unabhängigere Landesregulierungsbehörde in Baden-Württemberg nötig? Antrag Der Landtag wolle beschließen, die Landesregierung zu ersuchen zu berichten, 1. welche Aufgaben und Funktionen der Landesregulierungsbehörde im Einzelnen zukommen und wie viele Energieversorger und Verbraucher von ihren Entscheidungen im Land betroffen sind; 2. über welche Finanz-, Personal- und Sachmittel die Behörde für das Erfüllen der ihr zukommenden Aufgaben derzeit verfügt; 3. welche Gründe im Jahre 2005 vorlagen, die Landesregulierungsbehörde als Referat im Wirtschaftsministerium des Landes zu gründen und nicht, ähnlich der Bundesnetzagentur, als Beschlussbehörde mit eigener Personal-, Organisations- und Finanzhoheit; 4. inwiefern die politische Unabhängigkeit der Landesregulierungsbehörde gewahrt ist, der, organisiert im Referat 62 in der Abteilung 6 des Wirtschaftsministeriums, als Teil der Ministerialverwaltung auch eine politikunterstützende Funktion zukommt; 5. wie sie die Aussage der Monopolkommission beurteilt, die in ihrem Sondergutachten Strom und Gas 2009 auf S. 112 schreibt: Insbesondere kritisiert die Monopolkommission, dass Landesregulierungsbehörden nicht dieselbe politische Unabhängigkeit genießen wie die Bundesnetzagentur. Der hierdurch gegebenen Versuchung einer Industriepolitik auf Landesebene ist zu widerstehen... ; Eingegangen: / Ausgegeben: Drucksachen und Plenarprotokolle sind im Internet abrufbar unter:

2 6. bei welchen Aufgaben, die das Energiewirtschaftsgesetz den Landesregulierungsbehörden überträgt, den Behörden ein Ermessen eingeräumt wird und die Ermessensausübung der Landesregulierungsbehörde Baden-Württemberg zu unterschiedlichen Entscheidungen/Vorgaben im Vergleich zu anderen Bundesländern geführt hat (vgl. Absatz 282 ff. des Sonderberichts der Monopolkommission) Knapp, Dr. Prewo, Hofelich, Haas, Rudolf Hausmann SPD Begründung Das aktuelle Sondergutachten der Monopolkommission erhebt schwere Vorwürfe hinsichtlich der politischen Unabhängigkeit der Landesregulierungs - behörden in Deutschland. Diese Vorwürfe, vor allem aber vier Jahre Regulierungspolitik der Landesregulierungsbehörde Baden-Württemberg, sollten zum Anlass genommen werden, sich mit ihrer Arbeit und Organisation auseinanderzusetzen. Stellungnahme*) Mit Schreiben vom 19. September 2009 Nr nimmt das Wirtschaftsministerium zu dem Antrag wie folgt Stellung: Der Landtag wolle beschließen, die Landesregierung zu ersuchen zu berichten, 1. welche Aufgaben und Funktionen der Landesregulierungsbehörde im Einzelnen zukommen und wie viele Energieversorger und Verbraucher von ihren Entscheidungen im Land betroffen sind; Der Landesregulierungsbehörde kommt die Funktion zu, die regulierungsrechtlichen Teile des am 13. Juli 2005 in Kraft getretenen 2. Gesetzes zur Neuregelung des Energiewirtschaftsgesetzes (EnWG) sowie die darauf beruhenden Verordnungen mit dem Ziel der Sicherstellung eines wirksamen Wettbewerbs bei der Versorgung mit Elektrizität und Gas und der Sicherung eines langfristig angelegten leistungsfähigen und zuverlässigen Betriebs von Energieversorgungsnetzen behördlich zu vollziehen. Dazu gehören als Aufgaben im Wesentlichen bis 2008 auf der Grundlage von Kostenprüfungen nach der Stromnetzentgeltverordnung (StromNEV) sowie der Gasnetzentgeltverordnung (GasNEV) die Genehmigung von Netzentgelten für den Netzzugang zu Strom- und Gasverteilnetzen. *) Der Überschreitung der Drei-Wochen-Frist wurde zugestimmt. 2

3 Festlegung von allgemeingültigen regulierungsrechtlichen Maßstäben (Höhe der Eigenkapitalverzinsung ab 2009, Behandlung der Verlustenergie). Entflechtung von Unternehmen, Überwachung der Umsetzung von regulierungsrechtlichen Pflichten. Missbrauchsaufsicht nach 30, 31 EnWG; Beschwerdemanagement. Entscheidungen zu Objektnetzen. Liberalisierung des Messwesens. Festsetzung von Erlösobergrenzen der Strom- und Gasnetzverteilnetzunternehmen ab 1. Januar 2009 auf der Grundlage der Anreizregulierungsverordnung. Entscheidungen über Erlösobergrenzenveränderungen während der Regulierungsperioden, Führen der Regulierungskonten. Wiederkehrende Kostenprüfungen nach der Anreizregulierungsverordnung (ARegV) vor Beginn neuer Regulierungsperioden. Vertretung vor Gerichten. Abstimmung der Rechtspraxis zwischen den Regulierungsbehörden von Bund und Ländern, im Rahmen des Bund-Länder-Ausschusses bei der Bundesnetzagentur. Mitwirkung bei der Rechtssetzung, Bundesrat. Zuständig ist das Wirtschaftsministerium als Landesregulierungsbehörde für alle Strom- und Gasnetzbetreiber, wenn jeweils weniger als Kunden angeschlossen sind und das betriebene Netz sich nicht auf andere Bundesländer erstreckt. Dazu gehören derzeit 122 Stromnetzbetreiber mit angeschlossenen Netzkunden sowie 102 Gasnetzbetreiber mit angeschlossenen Netzkunden. Daneben besteht eine Zuständigkeit für im Land belegene Objektnetze Strom und Gas. Bislang hat die Landesregulierungsbehörde folgende Anzahl regulierungsrechtlicher Verfahren mit gebührenpflichtigen Verwaltungsakten abgeschlossen: 2006: 148, davon 120 Netzentgeltgenehmigungsverfahren 2007: 299, davon 176 Netzentgeltgenehmigungsverfahren 2008: 375, davon 158/140 Netzentgeltgenehmigungs-/Erlösobergrenzenfestsetzungsverfahren 2009: 157 (bis September 2009), davon 7/97 Netzentgeltgenehmigungs-/Erlösobergrenzenfestsetzungsverfahren 3

4 4 Von den insgesamt dagegen eingeleiteten 218 gerichtlichen Beschwerdeverfahren vor dem OLG Stuttgart und dem Bundesgerichtshof sind zurzeit noch 52 Verfahren anhängig. 2. über welche Finanz-, Personal- und Sachmittel die Behörde für das Erfüllen der ihr zukommenden Aufgaben derzeit verfügt; Über eigene Finanzmittel verfügt die Behörde nicht. Nach den Personal-Richtsätzen für Dienstbezüge entfallen auf die Mitarbeiter mit unmittelbaren Regulierungsaufgaben (6,5 Mitarbeiteräquivalente, davon 3,35 im höheren, sonst im gehobenen Dienst) insgesamt jährlich an Personalkosten. Als sächliche Verwaltungsausgaben und sog. Investkosten entfallen rechnerisch auf die LRegB /a. Mithin decken die gesicherten Gebühreneinnahmen der LRegB (durchschnittlich 2006 bis 2011 ca /a) auch die zusätzlich kalkulatorisch anzusetzenden Verwaltungsquerschnittskosten oder Pensionslasten mit ab. 3. welche Gründe im Jahre 2005 vorlagen, die Landesregulierungsbehörde als Referat im Wirtschaftsministerium des Landes zu gründen und nicht, ähnlich der Bundesnetzagentur, als Beschlussbehörde mit eigener Personal-, Organisations- und Finanzhoheit; Gemäß Kabinettsbeschluss der Landesregierung vom Juli 2005 wurde die Landesregulierungsbehörde im Ressort des Wirtschaftsministeriums eingerichtet. Die Einrichtung der Landesbehörden ist, so nicht höherrangiges Recht entgegen steht, grundsätzlich Sache der Länder. Der Bundestag hat mit Zustimmung des Bundesrates und entsprechend dem Aufbau der Kartellbehörden von Bund und Ländern im EnWG eine zwingende Regelung nur hinsichtlich der Behördenstruktur bei der Bundesnetzagentur mit den unabhängigen Beschlusskammern getroffen. Mit Blick auf die Organisationsstruktur der Landeskartellbehörde und der Aufgabenverwandtschaft zwischen Regulierungs- und Kartellbehörden hat man sich im Land für eine vergleichbare effiziente Behördenstruktur entschieden. Ein Behördenaufbau mit gerichtsähnlichen Beschlusskammern oder Beschluss abteilungen war in Anbetracht der zeitlichen Erfordernisse, der zugewiesenen Aufgaben und der gewollten schlanken Behördenstruktur nicht angezeigt. Die Bindung an Recht und Gesetz ist im Übrigen auch bei einer Weisungsgebundenheit gewährleistet, weil der potenzielle Weisungsgeber seinerseits an die gleichen Grundsätze gebunden ist. Die Einrichtung als Referat war naheliegend, weil im Wirtschaftsministerium die Kartellaufsicht inhaltlich und organisatorisch ebenso ausgestaltet war und sich bewährt hat. 4. inwiefern die politische Unabhängigkeit der Landesregulierungsbehörde gewahrt ist, der, organisiert im Referat 62 in der Abteilung 6 des Wirtschaftsministeriums, als Teil der Ministerialverwaltung auch eine politikunterstützende Funktion zukommt; Die Landesregulierungsbehörde vollzieht als rein operative Arbeitseinheit Bundesrecht und wird durch das Oberlandesgericht Stuttgart und den Bundesgerichtshof im Beschwerdeverfahren kontrolliert. Zudem steht gem. 66 Abs. 3 EnWG der Bundesnetzagentur bei allen Verfahren der Landesregulie-

5 rungsbehörden das Recht zu, alle Entscheidungen der Landesregulierungsbehörden eigenständig einer gerichtlichen Überprüfung mit dem Ziel der Wahrung der einheitlichen Anwendung des Regulierungsrechts zuführen zu können. Politikunterstützende Funktionen im Energiebereich obliegen daher der Abteilung 4 Energie und Wohnungsbau. In der jetzt mehr als 4-jährigen Praxis der Landesregulierungsbehörde sind trotz des Instituts des Weisungsrechts fachfremde Einflüsse, die die politische Unabhängigkeit in Frage stellen könnten, bewusst nicht ausgeübt worden. Die Landesregierung wird aber zu prüfen haben, wie sie auf die neuen Vorgaben in den Artikel 34 ff. der Richtlinie 2009/72/EG vom 13. Juli 2009 (Strom) und Artikel 39 ff. der Richtlinie 2009/73/EG vom 13. Juli 2009 (Gas) zu der Ausgestaltung der Organisation der nationalen Regulierungsbehörden reagieren möchte und welche Vorstellungen über den Bundesrat im Rahmen der bundesrechtlichen Umsetzung eingebracht werden sollen. Nach dem am 3. September 2009 in Kraft getretenen 3. Binnenmarktpaket sind die Mitgliedstaaten gehalten, die Vorgaben des 3. Binnenmarktpakets bis zum 3. März 2011 in innerstaatliches Recht umzusetzen. 5. wie sie die Aussage der Monopolkommission beurteilt, die in ihrem Sondergutachten Strom und Gas 2009 auf S. 112 schreibt: Insbesondere kritisiert die Monopolkommission, dass Landesregulierungsbehörden nicht dieselbe politische Unabhängigkeit genießen wie die Bundesnetzagentur. Der hierdurch gegebenen Versuchung einer Industriepolitik auf Landesebene ist zu widerstehen... ; Diese unterstellende Aussage ist, jedenfalls soweit sie sich auf die Situation in Baden-Württemberg beziehen sollte, nicht nachvollziehbar. Die Monopolkommission belegte bisher ihre Ansicht nicht mit konkreten Angaben oder Beispielen. Deswegen ist diese Aussage nicht nachprüfbar. Sie dürfte aber ebenso hinsichtlich der anderen Landesregulierungsbehörden kaum der Sachlage entsprechen und auf fehlende eigene Detailkenntnisse zur Regulierungspraxis zurückgehen. Der Vollzug des EnWG als Bundesrecht ist im Übrigen gar nicht geeignet, Industriepolitik auf Landesebene zu betreiben. Die Landesregierung hat daher mehrfach deutlich gemacht, dass sie die Regulierung nicht als Mittel zur Durchsetzung von Strukturpolitik ansieht. Eine rechtliche Verankerung politischer Unabhängigkeit ist hingegen bei der Bundesnetzagentur wegen ihres viel größeren Wirkungskreises und damit ihrer Bedeutung aus Sicht des Gesetzgebers und mit Blick auf seine guten Erfahrungen mit der Kartellaufsicht angezeigt gewesen. 6. bei welchen Aufgaben, die das Energiewirtschaftsgesetz den Landesregulierungsbehörden überträgt, den Behörden ein Ermessen eingeräumt wird und die Ermessensausübung der Landesregulierungsbehörde Baden-Württemberg zu unterschiedlichen Entscheidungen/Vorgaben im Vergleich zu anderen Bundesländern geführt hat (vgl. Absatz 282 ff. des Sonderberichts der Monopolkommission). Das Regulierungsrecht räumt den Regulierungsbehörden, abgesehen vom Ob und Wie von allgemeingültigen Festlegungen nach 29 Abs. 1 EnWG, beim sonstigen Vollzug nur in sehr geringem Umfang Ermessen ein. Bei den Festlegungen gibt es keine Unterschiede zwischen den Inhalten von Festlegungen der Bundesnetzagentur und denen der Landesregulierungsbehörden. So hat die Landesregulierungsbehörde für Baden-Württemberg sowohl 5

6 dieselben Preisindizes und Eigenkapitalzinssätze wie die Bundesnetzagentur festgelegt. Unterschiede in der Regulierungspraxis beruhen auch nicht auch auf sog. Beurteilungsspielräumen, sondern auf vereinzelt anderer Rechtsauslegung des immer noch nicht rechtlich voll ausgetragenen Regulierungsrechts durch die jeweils zuständige Behörde. Letztlich wird die Rechtsauslegung, auch die der verschiedenen Oberlandesgerichte, durch den BGH auf eine einheitliche Linie wieder zurückgeführt. Dazu hat der BGH (EnVR 19/08, Beschluss vom 23. Juni 2009) ausgeführt, dass Dritte keinen Anspruch haben, so behandelt zu werden wie bei einer anderen Regulierungsbehörde, sondern entsprechend der wahren Rechtslage. Die Kritik der Monopolkommission basiert auf einem eher zentralistischen Ansatz, möglicherweise mit einem Rechtsfindungsmonopol der Bundes - behörde, der negiert, dass es bei der Einführung eines neuen Systems in der föderalen Rechtspraxis immer zu Umsetzungs- und Auslegungsfragen kommt, die aber schnell geklärt werden sollten. So hat beispielsweise die Landesregulierungsbehörde in Baden-Württemberg Plankosten bei der Bewertung der Kosten der Verlustenergie oder die Kosten von Anlagen im Bau kos - tenrechtlich anerkannt, während andere Regulierungsbehörden dies nicht getan haben. Nach der Befassung des BGH mit dieser Rechtsfrage ist klargestellt, dass diese Kosten anzuerkennen sind. Umgekehrt hat die Landesregulierungsbehörde die Netzentgeltgenehmigungen im Lande rückwirkend einheitlich zum 1. Januar 2006 beginnen lassen, was der BGH nicht bestätigte, sondern den Weg der Bundesnetzagentur, die Netzentgeltgenehmigungen mit dem Tag der Zustellung des Bescheide wirken zu lassen. Die Folge ist, dass heute alle Unternehmen in der Zuständigkeit der Bundesnetzagentur von der sog. Mehrerlösabschöpfung betroffen sind, nicht aber in Baden-Württemberg. Materiell werden nach den Entscheidungen des BGH die Unternehmen jedoch kaum unterschiedlich belastet. So haben im letzten Beispiel die Unternehmen in Baden-Württemberg die niedrigeren Netzentgelte den Netzkunden bereits ab dem 1. Januar 2006 ausgewiesen, während andernorts über die sog. Mehrerlösabschöpfung die Netzkunden erst ab 2010 nachträglich einen Ausgleich für die früher überhöhten Netzentgelte erhalten. Wegen weiterer Einzelheiten zu der Praxis der Regulierungsbehörden wird auf die Stellungnahmen des Wirtschaftsministeriums auf den Antrag der Abg. Claus Schmiedel u. a. vom 22. November 2006 (Drucksache 14/594) sowie zur Kleinen Anfrage des Abg. Ernst Behringer vom 24. November 2006 (Drucksache 14/618) verwiesen. Die zeitlich spätestens bis zur Befassung des BGH befristeten Divergenzen hat der Gesetzgeber gesehen und deswegen u. a. die gesetzliche Beiladung der Bundesnetzagentur in allen Länderverwaltungs- und Gerichtsverfahren gem. 66 Abs. 3, 79 Abs. 2 EnWG ebenso wie die Einrichtung eines Länderausschusses bei der Bundesnetzagentur gem. 60 a EnWG sowie verschiedene Mitteilungs- und Anhörungspflichten unter den Regulierungsbehörden von Bund und Ländern angeordnet. Pfister Wirtschaftsminister 6