Vermerk. Berlin, 19. März 2013

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1 Vermerk Vorstandsbüro Dr. Stephanie Scholz Caroline-Michaelis-Straße Berlin Telefon: Telefax: stephanie.scholz@diakonie.de Berlin, 19. März 2013 Social Investment package Follow-up on the implementation by the Member States of the 2008 European Commission recommendation on active inclusion of people excluded from the labour market - Towards a social investment approach SWD(2013) 39 final I. Hintergrund Die aktive Eingliederung ist die Strategie der EU zur Armutsbekämpfung, die sie 2008 in der Form einer Empfehlung verabschiedet hat und die sich die Mitgliedstaaten durch die Schlussfolgerungen des Europäischen Rats vom zu eigen gemacht haben. Verbindlich wird sie aber erst dann, wenn sie in den Mitgliedstaaten rechtlich umgesetzt wird. Vor diesem Hintergrund hat die EU-Kommission in ihr Soziales Investitionspaket das Papier zur Umsetzung der aktiven Eingliederung aufgenommen. Neu ist die Verknüpfung der Strategie mit den Europa 2020-Zielen der Erhöhung der Beschäftigungsquote, der Absenkung der Schulabbrecherquote und der Anzahl der Menschen in Armut. Die Strategie besteht aus drei Säulen: - Angemessenes Mindesteinkommen für alle, die es brauchen, während die Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt im Vordergrund steht - Inklusive Arbeitsmarktpolitik, die die Bedarfe derjenigen anspricht, deren Wahrscheinlichkeit, eine Arbeit zu finden am geringsten ist - Zugang zu qualitativ hochwertigen (sozialen) Dienstleistungen, um aktive soziale Partizipation zu unterstützen Eine Tabelle, S. 39, zählt Dienstleistungen auf, die von verschiedenen Mitgliedstaaten hinsichtlich des Zugangs für die am meisten Benachteiligten unterschiedlich deutlich verbessert wurden: Beschäftigung und Ausbildung, soziale Unterstützung, Gesundheit, Transport, Wohnen, Kinderbetreuung, Finanzdienstleistungen, Schulmahlzeiten, Bildung, Sozialausweis (Vergünstigungen) Aktive Eingliederung ist mit dem sozialen Investment verbunden, und es entspricht einem Modell der einheitlichen Anlaufstelle, d.h. es vereint in sich unterschiedliche Methoden, die insgesamt der Armutsbekämpfung dienen. Zudem trägt sie zur Effizienz und Effektivität der Sozialschutzsysteme bei. Das Papier analysiert die Umsetzung der aktiven Eingliederung in den Mitgliedstaaten es unterteilt sie in zwei Gruppen: die Gruppe der guten Umsetzenden und die der schlechten Umsetzenden. Die besseren vereint ein relativ hohes Mindesteinkommen, niedrig segmentierten Arbeitsmarkt mit hoher Aktivierung,

2 hohe Nutzung von Kinderbetreuung und hohe Bildungsteilhabe von Menschen mit niedrigem Bildungsstandard. Die schlechteren vereinen Sozialschutzsysteme ohne Elemente der aktiven Eingliederung mit niedrigem Mindesteinkommen für Menschen im arbeitsfähigen Alter, mit hoch segmentiertem Arbeitsmarkt und hauptsächlich niedriger Aktivierung, niedriger Kinderbetreuungsquote sowie geringer Teilhabe an Bildung von Menschen mit geringem Bildungsstandard. Die erste Säule der Strategie, das Mindesteinkommen, steht vor folgenden Herausforderungen: - Angemessenheit - Deckung - Tatsächliche Inanspruchnahme - Negativanreize bzgl. Arbeitsaufnahme Die zweite, die inklusive Arbeitsmarktpolitik: - Working Poor - Negativanreize bzgl. Arbeitsaufnahme: Steuer- und Sozialleistungssysteme sollen so angepasst werden, dass sich Arbeit lohnt und vor allem Member States should make sure that proper incentives are in place, so that people can move smoothly (!) from benefit support to employment. (durch geeignete Anreize sollen Menschen sanft vom Leistungsbezug in Beschäftigung übergehen) Die dritte, qualitativ hochwertige Dienste: - Zugang für Bedürftige oft schwierig Was ist zu tun? - Einheitliche Anlaufstellen für benachteiligte Menschen schaffen Zusammenlegung von Arbeitsfördermaßnahmen mit sozialen Unterstützungsmaßnahmen, bessere Koordinierung, Governance über alle Ebenen des Landes hinweg - Vereinfachung der Anspruchsvoraussetzungen beim Zugang zu Diensten - Modernisierung der Sozialschutzsysteme zu mehr Effektivität und Effizienz - Beschäftigungspolitik mit sozialer Unterstützung verbinden Insgesamt weist das Papier auf eine notwendige Einbeziehung der Stakeholder hin, das heißt auch der Sozialverbände, denn es geht bei der Einbeziehung um die Ausgestaltung und Bewertung der nationalen aktiven Eingliederungsstrategien. I. Einzelheiten aus dem Papier 1. Angemessene Einkommensunterstützung Angemessenheit wird zwischen 60%, 50%, 40% im Verhältnis zum Medianeinkommen diskutiert, Die Universität Antwerpen wird mit 40% zitiert, denn nur so würde die Inaktivitätsfalle überwunden. Es sollen jetzt Referenzbudgets entwickelt werden, eine Art Warenkörbe. Eine Forschungsgruppe Vermerk Seite 2 von 6

3 entwickelt derzeit eine Methodologie für grenzüberschreitend valide Referenzbudgets, die auf 5 Mitgliedstaaten angewandt werden sollen. Das Papier spricht sich wegen des ansonsten bestehenden Negativanreizes auch für das Lohnabstandsgebot aus. Zudem sollen Sozialleistungen nur schrittweise entzogen werden, wenn eine Arbeit aufgenommen wird. Es fragt sich hier, ob die aufgenommene Beschäftigung häufig nur sehr niedrig bezahlt ist, so dass der abrupte Wechsel aus den Sozialleistungen in die Erwerbstätgikeit nicht attraktiv ist. Es könnte auch sein, dass mit den Sozialleistungen nicht monetäre, sondern soziale unterstützende Dienste gemeint sind, Suchtberatung, Schuldnerberatung etc. 2. Inklusive Arbeitsmarktpolitik Nach dem Papier kann nur eine konzertierte Aktion auf beiden Seiten Erfolg versprechen: Die Förderung der Nachfrageseite (Lohnkostenzuschüsse, Steuererleichterungen, Unterstützung für Investition in Humankapital etc.) sowie der Angebotsseite aktive Arbeitsmarktpolitiken (lebenslanges Lernen unterstützen, Unterstützung am Arbeitsplatz etc.) Hervorzuheben ist, dass die Dauer der Arbeitslosigkeit als ein wichtiger Indikator bezeichnet wird, S. 12. Denn die Papiere des Sozialen Investitionspakets sollen als Grundlage für die Beurteilung der Nationalen Reformprogramme (NRP), der Nationalen Sozialberichte und auch für die Formulierung der länderspezifischen Empfehlungen dienen. Die Bundesregierung hat zwar jetzt im NRP einen Hinweis auf die verfestigte Langzeitarbeitslosigkeit aufgenommen, dennoch nutzt sie die Dauer der Langzeitarbeitslosigkeit noch nicht als maßnahmenbestimmenden Indikator ihrer Arbeitsmarktpolitik. Die Kommission verlangt spezifische Programme für Langzeitarbeitslose und Schulabbrecher. Ebenso verlangt sie Maßnahmen gegen working poor: Wie bereits in den länderspezifischen Empfehlungen aus 2011 an Deutschland gerichtet, verlangt die Kommission auch hier steuerliche und Sozialleistung bezogene Anreize für Einverdienerhaushalte mit niedrigem Einkommen, um sie zu ermutigen Vollzeitjobs aufzunehmen. Zudem fordert sie Vergünstigungen an Familien mit Kindern, um die Wahrscheinlichkeit zu erhöhen, dass Eltern Arbeit aufnehmen und Kinderarmut reduziert wird. Überblick über die einzelnen Mitgliedstaaten bzgl. der Umsetzung der aktiven Eingliederung, S. 23,24. Die Übersicht über die Umsetzung der aktiven Eingliederung in den Mitgliedstaaten ergibt z.b. für DE, AT, CZ und FR, dass zwar umfassendere Sozialleistungen gezahlt werden, dafür aber die Negativanreize zur Arbeitsaufnahme überdurchschnittlich hoch sind. Andererseits wird bei Staaten mit niedrigen Sozialleistungen bemängelt, dass sie bei einem ernsthaften wirtschaftlichen Abschwung nicht mit den sozialen Folgen umgehen können. Beim Mindesteinkommen wird bemängelt, dass es nicht an die Entwicklung der Lebenshaltungskosten oder der Löhne angepasst wird; ebenso mangelt es häufig an klaren Verfahren, die eine Bewertung des jeweiligen Levels des Mindesteinkommens ermöglichen. Wie setzen sich die Faktoren für Working poor zusammen? - Niedrige Arbeitsintensität und niedrige Löhne, Zusammensetzung des Privathaushalts - Individuelle/persönliche Eigenschaften - Steuern, Sozialschutz, Arbeitsvertrag etc. - Arbeitsmarktstrukturen Für DE wird festgestellt, dass häufig unfreiwillig Teilzeit genutzt wird. Vermerk Seite 3 von 6

4 Zu Menschen, die am weitesten vom Arbeitsmarkt entfernt sind werden Wege zur Integration aufgeführt: - Lohnkostenzuschüsse - Öffentlich geförderte Beschäftigung - Praktika, Freiwilligenarbeit Hier wird auch das System des SGB II in DE und entsprechend in CZ dargestellt, wo es verpflichtend ist, jegliche Arbeit anzunehmen, auch wenn sie mit den individuellen Kompetenzen nichts zu tun hat. Anders z.b. in NL, wo man eine passende Arbeit annehmen muss, aus Sicht der Behörde. In allen Mitgliedstaaten ist Ablehnung eines Arbeitsangebots häufig mit Sanktionen verbunden. Ein wichtiger Punkt für die KOM ist die Auflistung von Negativanreizen für die Arbeitsaufnahme, d.h. der Schwerpunkt der Verantwortung liegt beim Einzelnen, nicht bei der Nachfrageseite, den Unternehmen. Bei der Verbesserung des Zugangs zu Diensten tritt DE lediglich mit einseitigen Verbesserungen hervor: nur bei Beschäftigung und Ausbildung/Weiterbildung werden Verbesserungen festgestellt. Dagegen Österreich bei Beschäftigung/Weiterbildung, Transport, Wohnen und Kinderbetreuung. Ein gutes Beispiel kommt aus Belgien, wo Armutserfahrene die Zugänglichkeit zu Diensten erleichtern, Experts by Experience. Was die tatsächliche Umsetzung von aktiver Eingliederung insgesamt angeht, so werden nur 6 Mitgliedstaaten, darunter DK, BE, FR, aufgezählt nicht jedoch DE. Die Umsetzung der Strategie erfordert einen umfassenden Ansatz, der von folgender Grundlage ausgeht: - Umfassende Policy Ausgestaltung - Integrierte Umsetzung - Vertikale Koordinierung - Beteiligung der relevanten Stakeholder Als Hindernisse für eine solche umfassende Umsetzung werden ausgemacht: - Fehlender politischer Wille - Koordinierungsprobleme - Zuständigkeiten sind über die politischen Ebenen verteilt - Wirtschaftskrise und Sparmaßnahmen Besonders die Beteiligung der Stakeholder ist in den meisten Mitgliedstaaten dünn ausgeprägt. In Deutschland fand bei der Umsetzung der Aktiven Eingliederung so gut wie keine Beteiligung statt. Allerdings wird von der Beteiligung zahlreicher Mitgliedstaaten an den Prozessen des NRP und des NSB berichtet, in denen z.t. Bezüge zur Aktiven Eingliederung hergestellt werden. So auch in Deutschland. Als Quelle wird u.a. Eurodiaconia zitiert. Allerdings wird z.b. in Deutschland nicht ausdrücklich auf die Strategie der aktiven Eingliederung Bezug genommen. Andererseits beruhen einige der länderspezifischen Empfehlungen direkt auf der Aktiven Eingliederung: für Deutschland bezieht sich die Empfehlung 2011, 2012 bzgl. Kinderbetreuung auf das Element der Aktiven Eingliederung des Zugangs zu qualitativ hochwertigen Dienstleistungen und die Empfehlung 2012 bzgl. niedriger Löhne, besonders für Frauen und Ältere als Negativanreiz zur Arbeitsaufnahme auf das Element der inklusiven Arbeitsmarktpolitik. Vermerk Seite 4 von 6

5 Ein weiterer Abschnitt zur Umsetzung der Aktiven Eingliederung widmet sich der Sozialwirtschaft. Das soziale Unternehmertum habe sich als widerstandsfähig in der Krise erwiesen und habe besonders für benachteiligte Menschen Arbeitsplätze geschaffen. Hier stellt die Kommission besonders die Mitarbeiterbeteiligung an den Unternehmern heraus und sieht hierin einen positiven Einfluss auf das gesellschaftliche Engagement und die Produktivität der Arbeitskräfte. Genossenschaftliche Modelle sollen deshalb im Fokus der Kommission stehen. II. Wie soll es weiter gehen? - Der Kommission ist es wichtig, dass die Mitgliedstaaten an allen drei Säulen weiterarbeiten, auch wenn trotz der Austeritätspolitik mit Ausgaben und Investition zu rechnen ist, d.h. dass auf allen drei Ebenen (angemessenes Mindesteinkommen, inklusive Arbeitsmarktpolitik und Zugang zu Dienstleistungen) zu investieren ist. - Aktive Eingliederung muss sich als Armutsbekämpfungsinstrument in den NRP und NSB wiederfinden - Es zeigen sich auf lokaler Ebene viele gute Beispiele für Aktive Eingliederung. Das spricht für eine Verstärkung des Sozialen Experimentierens, das im Rahmen des neuen PROGRESS-Programms gefördert werden soll, innovative Modelle sollen gefördert werden - Bei den Problemen der Zielgruppen ist tiefer einzusteigen, maßgeschneiderte Hilfen sind durch Aktive Eingliederung zu erbringen. - Einbeziehung der Stakeholder in die Entwicklung, Umsetzung und Bewertung der Politiken, siehe Kommission selbst, die z.b. EAPN und Eurodiaconia hier einbezogen haben und generell Konsultationen durchführt III. Erste Bewertung: : Die politischen Ziele, die in den länderspezifischen Empfehlungen enthalten waren finden sich auch in der Strategie der aktiven Eingliederung wieder. Sie verlangen von Deutschland mehr Anstrengung beim Zugang zu sozialen Diensten wie Kinderbetreuung, bei der Lohnentwicklung bzw. beim lohnrelevanten Rahmen, der Steuern und Sozialabgaben im Niedriglohnsektor betrifft. Als besonders deutlich tritt die Beobachtung der Kommission zutage, dass die Beteiligung der Stakeholder in Deutschland nicht genug ausgeprägt ist, was Entwicklung, Umsetzung und Bewertung der Armutsbekämpfungsstrategie angeht. Vom System her gesehen ist die Entwicklung hin zum SGB II ein Modell, das unterschwellig als Muster für die Aktive Eingliederung dienen kann. Denn von der Theorie her betrachtet ist das Mindesteinkommen, das Anreizsystem zur Arbeitsaufnahme und die Begleitung durch soziale Dienste so auch von der Aktiven Eingliederung vorgesehen. Es wird deutlich, dass sich Deutschland auf das System des SGB II berufen kann, um die Umsetzung der Strategie darzulegen..die Parallele des SGB II zur Aktiven Eingliederung wird jedoch im einzelnen zu untersuchen und auf etwaige Lücken hin zu prüfen sein.. Das Anreizsystem zur Arbeitsaufnahme wird nach wie vor individualisiert, d.h. es wird in dem gesamten Papier an nur einer Stelle auf Anreize für Unternehmen, Arbeitsplätze zu schaffen, eingegangen am angemessenen Mindesteinkommen wird jedoch regelmäßig die Messlatte des Negativanreizes angelegt. Zumindest wird eingeräumt, dass die Mitgliedstaaten, die ein relativ höheres Mindesteinkommen haben, in der Wirtschaftskrise die sozialen Folgen besser aufgefangen haben. Ein guter Ansatz, um ihn der deutschen Politik entgegenzuhalten sind die Ausführungen zur Bewältigung des Phänomens der Working Poor. Hier geht es um das Ziel, die arbeitsvertragliche Ausgestaltung in Vollzeit und in unbefristeten Verträgen vorzunehmen, wozu entsprechende Steuern und Vermerk Seite 5 von 6

6 Sozialleistungsabgaben einen Anreiz geben sollen. Bei der Lohnentwicklung wird eine relativ hohe Schwelle eingefordert. Denn dann greift auch die Forderung der Kommission, dass sich das Mindesteinkommen stärker an der Lohn- und Preisentwicklung ausrichten soll. Die Beteiligung als relevanter Stakeholder ist auf Bundes- und Landesebene einzufordern. Hier wäre eine konzertierte Aktion gemeinsam mit der Bundesländerebene, den Landesverbänden, zu vertiefen. Letztlich lassen sich im Bereich der Aktiven Eingliederung die nationalen Stellungnahmen zum Armuts- und Reichtumsbericht sowie zur Arbeitsmarktpolitik hier einbringen. Mit freundlichen Grüßen Dr. Stephanie Scholz Europapolitik Vermerk Seite 6 von 6