Die Weisungsbindungen der Gemeindevertreter in Aufsichtsräten kommunaler Unternehmen

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Henriette Mann
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1 Uwe Lieschke A2005/ 918 Die Weisungsbindungen der Gemeindevertreter in Aufsichtsräten kommunaler Unternehmen Ein Beitrag zur Beseitigung von Widersprüchen bei der Auslegung des Gesellschafts-, des Kommunal- und des Beamtenrechts PETER LANG Europäischer Verlag der Wissenschaften

2 Inhalt Vorwort Inhaltsübersicht Abkürzungen VII IX XVII Einleitung 1 I. Kommunale Unternehmen in den Rechtsformen von AG und GmbH 1 II. Darstellung der Problematik 2 III. Aufgabenstellung 5 1. Teil Gemeinderechtliche Regelungen über Weisungsbindungen der Gemeindevertreter im Aufsichtsrat 7 I. Bedeutung der Weisungsrechtsregelungen in den Gemeindeordnungen 7 II. Zuständigkeit für die Erteilung von Weisungen 9 III. Vertreter der Gemeinde im Aufsichtsrat Besetzung der Anteilseignerorgane von AG und GmbH Besetzung des Aufsichtsrats einer AG Besetzung des Aufsichtsrats einer GmbH Mitbestimmte Aufsichtsräte kommunaler Unternehmen Schlußfolgerungen für die Eigenschaft als Vertreter der Gemeinde im Aufsichtsrat Ergebnis 19 IV. Gemeindeordnungen ohne ausdrückliche Weisungsrechtsregelungen für Gemeindevertreter im Aufsichtsrat Weisungsrechtsregelungen nur für Gemeindevertreter in der Haupt- und Gesellschafterversammlung Gemeindeordnungen ohne ausdrücklichen Weisungsrechtsregelungen für irgend einen Gemeindevertreter 22 V. Zusammenfassung 23 XI

3 2. Teil Weisungsbindungen der Aufsichtsratsmitglieder nach dem Gesellschaftsrecht 25 I. Mitglieder des Aufsichtsrats einer AG Weisungsfreiheit der gewählten Aufsichtsratsmitglieder Verpflichtung auf das Gesellschaftsinteresse Entsandte Mitglieder des Aufsichtsrats Arbeitnehmervertreter mitbestimmter Aufsichtsräte Weisungsbindungen aufgrund des Rechts der verbundenen Unternehmen 38 II. Mitglieder des Aufsichtsrats einer GmbH Weisungsbindungen der Aufsichtsratsmitglieder fakultativer Aufsichtsräte 39 a) Literaturübersicht 39 b) Teleologische Reduktion des 52 Abs.l GmbHG 41 aa) Konzeption des Aufsichtsrats bei AG und GmbH 41 bb) Typisierte Funktion des Aufsichtsrats 43 cc) Schlußfolgerungen für ein freies Mandat der Aufsichtsratsmitglieder 45 c) Ergebnis Weisungsbindungen der Aufsichtsratsmitglieder obligatorischer Aufsichtsräte 47 III. Rechtsverbindlichkeit interner Weisungen gegenüber Aufsichtsratsmitgliedern Literaturübersicht Vereinbarkeit eines freien Mandats mit Verpflichtungen aus internen Vereinbarungen Zusammenhang zwischen interner und externer Weisungsbindung Fehlende externe Bindung nicht Folge eines freien Mandats 53 a) Partielle Unabhängigkeit der Aktionäre 54 b) Freies Mandat der Abgeordneten Ergebnis 56 IV. Weisungsbindungen bei Weisungen im Rahmen des Gesellschaftsinteresses 56 V. Zusammenfassung Teil Vorrang des Gemeinderechts oder des Gesellschaftsrechts XII I. Vergleich des Gemeinderechts mit dem Gesellschaftsrecht 59 II. Rechtsprechungs- und Literaturübersicht 60

4 1. Vorrang des Gemeinderechts Vorrang des Gesellschaftsrechts 62 a) Rechtsverbindlichkeit der erteilten Weisungen 64 b) Unterscheidung zwischen Innen- und Außenverhältnis Kritik 65 III. Unternehmen der Gemeinden als öffentliche Verwaltung Teil Sonderrechte der Gemeinden gegenüber ihren Vertretern im Aufsichtsrat 69 I. Einführung 69 II. Rechtliche Ausgangssituation nach Inkrafttreten des Aktienund des GmbH-Gesetzes 70 III. 101 Gemeindefinanzgesetz IV. 70 Deutsche Gemeindeordnung V. Aktiengesetz VI. Weisungsbindungen aufgrund gemeinderechtlicher Regelungen in der historischen Entwicklung nach Fortgeltung des 70 DGO 1935 und seiner Nachfolgeregelungen 76 a) Konsequenzen einer Fortgeltung als Bundesrecht oder Landesrecht 79 b) Fortgeltung der 70 DGO 1935 entsprechenden Nachfolgeregelungen als Landesrecht Entwicklung in Baden-Württemberg Entwicklung in Bayern Entwicklung in Hessen Entwicklung in Niedersachsen Entwicklung in Nordrhein-Westfalen Entwicklung in Rheinland-Pfalz Entwicklung im Saarland Entwicklung in Schleswig-Holstein Entwicklung in Brandenburg Entwicklung in Mecklenburg-Vorpommern Entwicklung in Sachsen Entwicklung in Sachsen-Anhalt Entwicklung in Thüringen 93 VII. Aktiengesetz VIII. Weisungsbindungen aufgrund von anderen öffentlichrechtlichen Regelungen Weisungsbindungen aufgrund des Beamtenrechts 96 a) Weisungsbindungen der Bundesbeamten 97 XIII

5 aa) Literaturübersicht 97 bb) Beamte im Aufsichtsrat als Normadressaten der Gehorsamspflicht 99 cc) Parallele Geltung der Gehorsamspflicht und des freien Mandats - ein Widerspruch 100 dd) Subsidiarität des Beamtenrechts 101 ee) Regreßansprüche für Haftung aus angeordneter Nebentätigkeit 103 b) Weisungsbindungen der Landes- und Gemeindebeamten 106 c) Ergebnis Weisungsbindungen gemäß 65 Abs.6 BHO Sonderregelungen des Haushaltsgrundsätzegesetzes Weisungsbindungen in öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnissen Exkurs: Weisungsbindungen aufgrund des Postpersonalrechtsgesetzes 113 IX. Ergebnis Teil Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der gemeinderechtlichen Regelungen über Weisungsbindungen der Gemeindevertreter im Aufsichtsrat Abschnitt Verfassungsrechtliche Beurteilung aufgrund der Gesetzgebungszuständigkeit gemäß Art. 70 ff. GG 115 I. Einführung 115 II. Verhältnis von Art. 31 GG zu den Art. 70 ff. GG Rechtsprechungs- und Literaturübersicht Doppelzuständigkeiten im System der verfassungsrechtlichen Kompetenznormen Normenkonkurrenz zwischen Landesrecht und später erlassenem Bundesrecht Ergebnis 121 III. Gesetzgebungskompetenz der Länder aus Art. 70 Abs. 1 GG Weisungsrechtsregelungen für Gemeindevertreter im Aufsichtsrat - Kommunalverfassungsrecht oder Gesellschaftsrecht 121 a) Literaturübersicht 123 aa) Unmittelbare Zuordnung 123 bb) Mittelbare Zuordnung 125 XIV

6 b) Exkurs: Kommunales Vertretungsverbot als paralleles Rechtsproblem 126 aa) Rechtsprechungs-und Literaturübersicht 128 bb) Beschränkung des kommunalen Vertretungsverbots auf das Kommunalrecht 130 cc) Kommunales Vertretungsverbot als Regelung des gerichtlichen Verfahrens 132 c) Abgrenzung der Kompetenzbereiche des Kommunalverfassungsrechts und des Gesellschaftsrechts 134 d) Zuordnung der Weisungsrechtsregelungen zu einem Kompetenzbereich 137 aa) Historische Entwicklung 138 bb) Wortlaut und Zweck der Weisungsrechtsregelungen 138 cc) Beschränkung der Weisungsrechtsregelungen auf das Kommunalverfassungsrecht Ergebnis 141 IV. Gesetzgebungskompetenz der Länder aus Art. 72 Abs. 1,74 Abs. 1 Nr.ll GG Tatsächlicher Gebrauch der Gesetzgebungskompetenz durch den Bund Aktiengesetz 1965 als abschließende Regelung 143 a) Sondervorschriften bei Beteiligung von Gebietskörperschaften 143 b) Verbundene Unternehmen 146 c) Schlußfolgerungen Bedeutung des 70 DGO V. Ergebnis Abschnitt Verfassungsrechtliche Notwendigkeit von Weisungsrechtsregelungen für Gemeindevertreter im Aufsichtsrat 150 I. Rechtsprechungs- und Literaturübersicht 150 II. Forderungen des Demokratieprinzips (Art. 20 Abs.2 GG) 153 III. Schlußfolgerungen für die Rechtsstellung der Aufsichtsratsmitglieder Sachlich-inhaltliche demokratische Legitimation trotz freiem Mandat Einfluß fehlender Weisungsbindungen der Aufsichtsratsmitglieder auf die Steuerungsfähigkeit kommunaler Unternehmen 158 XV

7 a) Steuerungsfähigkeit der Geschäftsführer einer GmbH 158 b) Steuerungsfähigkeit des Vorstands einer AG 159 c) Schlußfolgerungen Vermittlung organisatorisch-personeller demokratischer Legitimation trotz freiem Mandat 161 IV. Ausblick Weitere Möglichkeiten der Einflußnahme der Gemeinden auf ihre Unternehmen Verzicht der Gemeinden auf die Beteiligung an Unternehmen in privater Rechtsform Neue Rechtsformen für öffentliche Unternehmen 166 V. Ergebnis Teil Zusammenfassung der Ergebnisse 169 Literatur 171 Sachregister 187 XVI

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