Braucht die Schweiz einen amtlichen digitalen Ausweis?

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1 Ausarbeitung zum Seminar E-Government Unter der Leitung von Prof. Andreas Meier Research Group Information Systems Braucht die Schweiz einen amtlichen digitalen Ausweis? vorgelegt von: Dominic Giger Route du Varis Fribourg Dominic.Giger@unifr.ch Tel.: 026/ Freiburg i. Ue. WS 2003/04

2 I Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis...I Abkürzungsverzeichnis...II Abbildungsverzeichnis...II 1 Einleitung Zeitliche Einordnung der Studie Begriffsdefinitionen Beweggründe für die Einführung eines amtlichen digitalen Ausweises in der Schweiz Förderung des Wirtschaftsstandortes Schweiz Stärkeres Vertrauen Automatisierung im E-Government Digitale Ausweise als Kollektivgut Identifikation als Staatsaufgabe Zusammenfassung der Beweggründe für ein staatliches Aktivwerden Blick in das Ausland Finnland Schweden Österreich Andere europäische Länder Standardisierungsgremien und Branchenverbände in Europa Zusammenfassung Rahmenbedingungen in der Schweiz Verknüpfung von digitalem und konventionellem Ausweis Föderalismus mögliche Entwicklungen des Marktes für Zertifizierungsdienste Globales Oligopol Vielfalt von Zertifikaten Zertifikate der Nationalstaaten Zertifikate setzen sich bei der Masse nicht durch Beurteilung der Szenarien Handlungsalternativen... 15

3 II 5.1 Abwarten Beteiligung an einem privaten Anbieter Einführung eines amtlichen digitalen Ausweises Gegenüberstellung der Strategien Ausblick Literatur Abkürzungsverzeichnis CA EESSI EJPD ETSI PKI ZertES Certification Authority European Electronic Signature Standardization Initiative Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement European Telecommunications Standards Institute Public Key Infrastruktur Bundesgesetz über Zertifizierungsdiensteim Bereich der elektronischen Signatur Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Vertrauensstufen... 5 Abbildung 2: Gegenüberstellung der Strategievarianten... 17

4 1 1 Einleitung Der vorliegende Bericht stützt sich auf die Studie Braucht die Schweiz einen amtlichen digitalen Ausweis? von Ambros Marzetta, Raoul Stöckle und Oliver Vaterlaus von der AWK Engineering AG, einem unabhängigen Beratungsunternehmen für Informations- und Kommunikationssysteme mit Sitz in Zürich. Die zentrale Fragestellung der Studie der AWK Engineering AG ist, ob in der Schweiz an alle Einwohner digitale Zertifikate durch den Staat in Form von amtlichen digitalen Ausweisen abgegeben werden sollen, um die Verbreitung und Verwendung der digitalen Signatur in der Schweiz und damit die Entwicklung der Informationsgesellschaft zu fördern. [MASTVA01, S. 1]. Dabei sind verschiedene weitere Fragestellungen von Belang. Als erstes stellt sich die Frage nach der rechts- und wirtschaftspolitischen Wünschbarkeit. Dabei ist zu untersuchen was die Motivation für einen amtlichen digitalen Ausweis in der Schweiz ist, welche Anwendungsmöglichkeiten sich ergeben und mit welchen Chancen und Risiken ein solcher Ausweis verbunden ist. [MASTVA01, S. 4] Mögliche Beweggründe werden in Kapitel 2 betrachtet. Kapitel 4 beschäftigt sich mit den Rahmenbedingungen in der Schweiz. Schliesslich stellt Kapitel 5 drei Handlungsalternativen für den Bund und ihre Chancen und Risiken vor. Eine weitere Fragestellung ist die Aufgabenteilung zwischen dem Staat und der Privatwirtschaft. Bei Ausgabe von amtlichen digitalen Ausweisen muss der Staat nicht alle zur Ausgabe notwendigen Aktivitäten selbst übernehmen. Notwendigerweise muss der Staat nur die Garantie für die Qualität eines solchen Ausweises übernehmen und Registrierungsstellen (registration authorities) zur Verfügung stellen. Die übrigen anfallenden Aktivitäten können auch durch private Anbieter übernommen werden (z. B. Produktion der Smartcards, Generierung von Schlüsselpaaren, Verzeichnisdienst). Eine solche Aufgabenteilung gibt es auch bei der Ausgabe des Passes und der Identitätskarte. [MASTVA01, S. 3] Diese Fragestellung wird insbesondere anhand verschiedener Ansätze im Ausland im Kapitel 3 und einer möglichen Handlungsalternative für den Bund in Abschnitt 5.2 betrachtet. Im weiteren ist im Rahmen der Abgabe von amtlichen digitalen Ausweisen die Frage von Bedeutung mit welchem bisherigen staatlichen Dokument ein digitaler Ausweis verknüpft werden kann. Auf diese Fragestellung wird in Abschnitt 4.1 näher eingegangen.

5 2 1.1 Zeitliche Einordnung der Studie Im Juni 2000 wurde im Nationalrat von der Freisinnig-demokratischen Fraktion eine Motion eingereicht, die den Titel E-Switzerland. Gesetzesänderungen, Zeitplan und Mittel trug. In dieser Motion werden zehn grundlegende Zielsetzungen für E-Switzerland aufgelistet. Die vierte dieser Zielsetzungen beinhaltet die Forderung nach einer digitalen Identität für jeden Einwohner der Schweiz. [FDPMOT00, S. 1] In der Stellungnahme des Bundesrates zu dem oben erwähnten parlamentarischen Vorstoss wird im Bezug auf die Zielsetzung digitale Identität für jeden Einwohner hervorgehoben, dass es sich dabei um ein wichtiges Element für die zukünftige Entwicklung und Förderung der Informationsgesellschaft in der Schweiz handelt. Insbesondere wird auf den Bedarf nach einer zuverlässigen Authentifizierung der Benutzer von verschiedenen Applikationen (z. B. Ausstellung eine Strafregisterauszugs über Guichet virtuel, E-Voting), die ihm Rahmen von Projekten des Bundes im Bereich des E-Government entstehen, hingewiesen. Der Bundesrat definiert in diesem Zusammenhang zwei wesentliche Handlungsachsen. Zum einen müssen in Zusammenarbeit mit privaten Anbietern organisatorische und technische Konzepte für eine digitale Identität geschaffen werden, zum anderen sind rechtspolitische Auflagen und Grenzen einer solchen digitalen Identität zu erarbeiten und politisch zu entscheiden. [FDPMOT00, S. 4] Die Federführung für das Vorhaben digitale Identität wurde im Frühjahr 2001 dem EJPD übertragen. Das EJPD beauftragte anschliessend die AWK Engineering AG eine Studie zur Abklärung der Frage ob in der Schweiz ein amtlicher digitaler Ausweis eingeführt werden soll zu erarbeiten. [BUERGE03. S. 1] Die Ergebnisse dieser Studie, um die es im weiteren gehen soll, wurden im Oktober 2001 publiziert. Zusätzlich an Bedeutung gewann die Thematik einer digitalen Identität beziehungsweise einer öffentlichen Public Key Infrastruktur (PKI) in der Schweiz als die Swisskey AG im Mai 2001 die Aufgabe ihrer Geschäftstätigkeit ankündigte, und Ende des Jahres 2001 sämtliche Zertifizierungsdienste einstellte. Mit der Swisskey AG schied der einzige PKI-Anbieter aus, der zu dieser Zeit bereit war eine öffentliche PKI zu betreiben. Die allenfalls aus dem Ausscheiden der Swisskey AG resultierenden Konsequenzen werden im Rahmen der in dieser Arbeit betrachteten Studie von der AWK Engineering AG nur am Rande behandelt, da die Geschäftsaufgabe der Swisskey AG erst nach dem Beginn der Arbeiten an der Studie bekannt wurde. [MASTVA01, S. 4].

6 3 1.2 Begriffsdefinitionen Die grundlegenden Mechanismen der asymmetrischen Kryptographie und der Begriff öffentlicher Schlüssel (public key) werden im folgenden als bekannt vorausgesetzt und nicht näher erläutert. Eine gute Einführung in das Themengebiet findet sich in [KAPESP02, S ]. In [OPPLIGER02, S. 3] wird der Begriff PKI wie folgt definiert: Eine Public Key Infrastructure (PKI) stellt eine Infrastruktur für die Verwaltung von Public Key Zertifikaten dar. Ein Public Key Zertifikat wird von einer certification authority (CA, trusted third-party) ausgegeben. Mit einem Zertifikat wird die Zugehörigkeit eines öffentlichen Schlüssels zu einer Entität (z. B. eine natürliche/juristische Person, ein Server) bestätigt. [OPPLIGER02, S. 2] In der Studie, die in dieser Arbeit betrachtet wird, wird zunächst grundlegend zwischen interner und öffentlicher PKI unterschieden. Eine interne (private) PKI wird durch eine Organisation betrieben und gibt Zertifikate an Mitarbeiter oder Kunden dieser Organisation aus. Im Falle einer öffentlichen PKI bietet der Betreiber der Infrastruktur Zertifizierungsdienste der Öffentlichkeit an. [MASTVA01, S. 6] Bei öffentlichen PKI wird weiter zwischen privaten öffentlichen PKI und amtlichen öffentlichen PKI unterschieden. Im ersten Fall garantiert ein privates Unternehmen für die Qualität der Zertifikate, im letzteren übernimmt der Staat die Qualitätsgarantie. [MASTVA01, S. 7] Eine Abgabe von amtlichen digitalen Ausweisen in der Schweiz würde bedeuten, dass eine amtliche öffentliche PKI aufgebaut wird. Im weiteren werden die Begriffe amtlicher digitaler Ausweis und amtliches Zertifikat synonym verwendet, da ein Zertifikat das digitale Analogon zu einem Ausweis ist. [MASTVA01, S. 5]

7 4 2 Beweggründe für die Einführung eines amtlichen digitalen Ausweises in der Schweiz In [MASTVA01, S. 7] werden fünf Hauptbeweggründe für den Staat aufgeführt, die Ausgabe von Zertifikaten nicht einfach dem Markt zu überlassen sondern selber mit der Einführung eines amtlichen digitalen Ausweises in diese Richtung aktiv zu werden. Diese fünf Hauptgründe sind die Förderung des Wirtschaftsstandortes Schweiz, Stärkeres Vertrauen, Automatisierung im E-Government, Digitale Ausweise als Kollektivgut und Identifikation als eine Aufgabe des Staates. Im weiteren werden die einzelnen Beweggründe genauer betrachtet. 2.1 Förderung des Wirtschaftsstandortes Schweiz Zur Erklärung für die Tatsache, dass Zertifikate sich nur langsam verbreiten, lässt sich das Huhn-Ei -Problem benutzen. [MASTVA01, S. 8] [OPPLIGER02, S. 10] Die Problematik stellt sich wie folgt dar: So lange Anwendungen für Zertifikate fehlen ist der Bedarf nach Zertifikaten gering, so lange aber Zertifikate fehlen gibt es keine Motivation zum Bereitstellen von Anwendungen. In dieser übertriebenen Form existieren keine Zwischenzustände (z. B. einige Anwendungen, kleiner Bedarf nach Zertifikaten), sondern nur die zwei oben genannten Extremzustände. In der Realität ist die Problematik nur in abgeschwächter Form vorhanden. Nichtsdestotrotz legt die Beobachtung, dass der Markt für Zertifikate nur langsam wächst den Schluss nahe, dass ein Impuls von aussen das Wachstum beschleunigen könnte. [MASTVA01, S. 9] Eine stärkere Verbreitung von Zertifikaten in der Schweiz würde die Attraktivität des Wirtschaftsstandortes Schweiz für E-Commerce-Unternehmen steigern, die Informatiksicherheit fördern und allenfalls zu mehr Vertrauen in diese Technik führen. Da zudem bereits ein staatliches Netz von Registrierungsstellen (z. B. Passbüros) zur Verfügung steht, wäre diese Lösung auch kosteneffizienter als der Aufbau eines redundanten Netzes von Registrierungsstellen durch einen privaten Anbieter. [MASTVA01, S.10] Die Wirkung der Einführung von amtlichen Zertifikaten auf den Wirtschaftsstandort ist allerdings nur schwer abschätzbar. Zudem reicht es nicht, wenn man die Huhn-Ei -Problematik nur über das Huhn oder das Ei zu lösen versucht. Der Aufbau einer PKI ohne die Förderung der Entwicklung von Anwendungen für diese PKI wäre kein geeignetes Mittel zur Förderung

8 5 des Wirtschaftsstandortes. [MASTVA01, S.11] Auch [WILDHAB02, S. 6] ist der Meinung, dass das Vorhandensein der technischen Infrastruktur allein niemanden dazu bewegen würde, eine Transaktion auf neue, unbekannte Weise auszuführen, wenn nicht Anwendungen zur Verfügung stehen, deren Nutzen klar ersichtlich ist. Dieser Meinung schliesst sich [MUM- MERT03, S. 94] an. 2.2 Stärkeres Vertrauen Abbildung 1 zeigt drei vereinfachte Beispiele von Zertifikaten. Abbildung 1: Vertrauensstufen [MASTVA01, S. 12] Das Zertifikat ganz links in der Abbildung wurde von einem Anbieter im Ausland ausgestellt, das Zertifikat in der Mitte von einem Anbieter in der Schweiz und das Zertifikat ganz rechts schliesslich ist ein vom Staat ausgestelltes amtliches Zertifikat. Wahrscheinlich würde dem amtlichen Zertifikat am meisten Vertrauen entgegen gebracht. [MASTVA01, S. 12] Im Bundesgesetz über Zertifizierungsdienste im Bereich der elektronischen Signatur 1 werden keine Vertrauensstufen unterschieden, vor diesem Gesetz sind alle qualifizierten Zertifikate, die von anerkannten Anbietern ausgegeben werden gleichwertig. [MASTVA01, S.12] Für sensible E-Government-und E-Business-Anwendungen (z. B. E-Voting, Rechtsgeschäfte für die eine qualifizierte Identifikation verlangt wird) könnte es aufgrund des höheren Vertrauens, das amtlichen Zertifikaten entgegen gebracht wird, sinnvoll sein nur amtliche Zertifikate zuzulassen. [MASTVA01, S. 14] Zudem könnten aus dem Gesichtspunkt des höheren Vertrauens im grenzüberschreitenden elektronischen Geschäftsverkehr amtliche Zertifikate not- 1 siehe [ZERTES03]

9 6 wendig sein, wenn das ausländische Recht für gewisse Geschäfte amtliche Zertifikate vorschreibt. [MASTVA01, S. 15] 2.3 Automatisierung im E-Government Für eine vollautomatische Abwicklung von Transaktionen (im E-Government), die sich auf ein Register beziehen, ist es notwendig, dass die Registernummern unter denen der entsprechende Bürger im Register eingetragen ist, bekannt sind. [MASTAV01, S. 17] Beispielsweise wäre für eine Mutation im Einwohnerregister die Einwohnernummer notwendig, da Name und Vorname eines Bürgers unter Umständen nicht zur eindeutigen Identifizierung dieses Bürgers ausreichen. Die Eintragung von verschiedenen Registernummern in einem Zertifikat ist für Anwendungen im E-Government folglich wünschenswert. Eine Stelle des Bundes könnte die Eintragung von Registernummern in Zertifikate leichter bewerkstelligen als ein privater Anbieter, da der Zugang zu den entsprechenden Registern vorhanden ist und die vom Antragssteller angegebenen Daten einfacher überprüfbar sind (AHV-Ausweis und andere Dokumente lassen sich relativ einfach fälschen). Allerdings könnte ein privater Anbieter die Zuordnung der Seriennummer des Zertifikates und der Seriennummer des zur Identifikation des Antragsstellers vorgelegten Ausweises festhalten und diese Zuordnung einer staatlichen Stelle melden. Im weiteren würde sich dann die staatliche Stelle darum kümmern, dass die Seriennummer des Zertifikates verwaltungsintern den entsprechenden Registernummern zugeordnet wird. [MASTVA01, S. 18f] Die Automatisierung im E- Government ist also wenn überhaupt, dann nur ein schwaches Argument für die Einführung eines amtlichen digitalen Ausweises. 2.4 Digitale Ausweise als Kollektivgut Dem Staat obliegt nach allgemeiner Ansicht die Versorgung der Bevölkerung mit gewissen Kollektivgütern. Zu den Kollektivgütern zählen jene Güter (insbesondere Infrastrukturleistungen), die aus Gründen der Rentabilität, des Risikos, einer langen Ausreifungszeit, der Unteilbarkeit, der mangelnden Zurechenbarkeit des individuellen Nutzens u. a. m. von der Privatwirtschaft nicht angeboten oder individuell nicht nachgefragt werden, die aber für Sicherung und Verbesserung des Lebensstandards der Bevölkerung unerlässlich sind. [KOLLER83, S. 15f]

10 7 Mehrere Kriterien für ein Kollektivgut treffen tatsächlich auf Zertifikate bzw. PKI zu. Beispielsweise ist der individuelle Nutzen je nach Anwendung nur schwer zurechenbar, weil Unklarheit über den wahren Nutzniesser der Zertifikatsverwendung besteht. [MASTVA01, S. 21] Identifiziert sich zum Beispiel ein Benutzer eines Webshop mit Hilfe eines Zertifikates gegenüber dem Betreiber des Webshop, so haben sowohl der Betreiber als auch der Benutzer einen Nutzen. Für beide Parteien erhöht sich die Sicherheit der Transaktion. Der Betreiber des Webshops wird sich aber nur selten an den Kosten des Zertifikats des Benutzers beteiligen. Im weiteren ist der entstehende Nutzen (mehr Sicherheit) nicht oder nur schwer in einem monetären Mass quantifizierbar und dementsprechend schwer zurechenbar. Der Konkurs der Swisskey AG könnte zudem ein Indiz dafür sein, dass ein private Anbieter von Zertifizierungsdiensten in der Schweiz nicht rentieren kann. [BUERGE02, S. 5] Ob die Versorgung der Schweiz mit Zertifikaten dem Markt überlassen werden kann oder nicht ist aufgrund des Ausscheidens der Swisskey AG allerdings nicht erwiesen. Sowohl das ZertES in der Schweiz wie auch die EU-Richtlinie zur digitalen Signatur gehen davon aus, dass private Anbieter von Zertifizierungsdiensten existieren können. [MASTVA01, S. 23] Eine gesetzliche Regelung für private Anbieter von Zertifizierungsdiensten würde ohne deren Existenz nämlich keinen Sinn ergeben. Zudem gibt es in der Schweiz auch nach der Einstellung der Geschäftstätigkeit der Swisskey AG noch Anbieter von Zertifizierungsdiensten (SwissCERT, Swisssign). [MASTVA01, S. 22] 2.5 Identifikation als Staatsaufgabe In der Schweiz und in Europa ist das Ausstellen von Pässen und Identitätskarten traditionsgemäss eine durch den Staat wahrgenommene Aufgabe. Dies könnte den Schluss nahe legen, dass auch das digitale Äquivalent ein digitaler Ausweis - vom Staat ausgestellt werden sollte. [BUERGE02, S. 6] Dieses Argument vermag allerdings wenig zu überzeugen, da der Staat diese Aufgabe bereits mit der Ausstellung eines einzigen Grunddokuments (dem Pass), von dem andere Dokumente abgeleitet werden können, vollständig erfüllt. [MASTVA01, S. 23] 2.6 Zusammenfassung der Beweggründe für ein staatliches Aktivwerden Die Autoren der Studie der AWK Engineering AG kommen zum Schluss, dass keiner der oben angeführten Beweggründe für sich allein ein staatliches Aktivwerden rechtfertigt. Die Gesamtheit der Beweggründe könnte aber durchaus für ein staatliches Aktivwerden sprechen.

11 8 Aus ökonomischer Sicht dominiert dabei das Argument der Standortförderung aus rechtlicher Sicht das Argument des erhöhten Vertrauens in einen amtlichen digitalen Ausweis (ein amtliches Zertifikat). [MASTVA01, S. 24] 3 Blick in das Ausland Ein Blick ins Ausland und die Betrachtung der Aktivitäten anderer Länder im Zusammenhang mit PKI und amtlichen digitalen Ausweisen lohnt sich aus verschiedenen Gründen. Von grossem Interesse sind die Erfahrungen, die andere Staaten mit Projekten in diese Richtung gesammelt haben. Zudem ist die Konformität einer Lösung in der Schweiz mit den Lösungen in den verschiedenen Ländern der EU erstrebenswert. Dies unter anderem wegen des grenzüberschreitenden elektronischen Geschäftsverkehrs (vgl. Abschnitt 2.2), und um die Schaffung einer Insellösung zu vermeiden. [MASTVA01, S. 25] 3.1. Finnland Finnland begann Anfang 2000 als eines der ersten Länder weltweit mit der Abgabe einer elektronischen Identitätskarte in Form der FINEID an seine Bevölkerung. Zahlreiche andere Staaten sind mit den finnischen Behörden in engem Kontakt, Finnland hat in diesem Sinne aus der Sicht von anderen Staaten eine Vorbildrolle erlangt. Beachtlich ist im Fall von Finnland, dass in einem sehr kurzen Zeitraum (ca. 1 Jahr) sowohl Gesetzesgrundlagen für die digitale Signatur geschaffen, eine PKI Infrastruktur aufgebaut, Pilotprojekte durchgeführt und schliesslich mit der Ausgabe von amtlichen digitalen Ausweisen an die ganze Bevölkerung begonnen wurde. [MASTVA01, S. 26] Zudem wurden - parallel zu der Entwicklung einer elektronischen Identitätskarte und der Schaffung von dementsprechenden Gesetzesgrundlagen - Projekte zur Schaffung von Anwendungen im E-Government in Angriff genommen. Geplant waren 66 Dienste von denen 2001 immerhin 20 2 zur Verfügung standen. In Finnland wird von offizieller Seite geschätzt, dass ca. 100 verschiedene Dienste notwendig wären, um den Bürgern einen offensichtlichen Nutzen zu bieten und sie dazu zu bewegen, sich eine FINEID zu kaufen. [MASTVA01, S. 27] Auch durch die Privatwirtschaft wurden Anwendungen für die FINEID geschaffen, 2001 standen einige Anwendungen im E-Banking, in der Versicherungs-, der Strom- und der Immobilienbranche zur Verfügung. [MASTVA01, S. 28] 2 mittlerweile sind ca. 50 Anwendungen verfügbar, Informationen dazu finden sich unter

12 9 Der grosse Wermutstropfen der finnischen Lösung ist die Tatsache, dass bisher erst sehr wenige FINEIDs an Privatpersonen abgesetzt werden konnten besassen erst finnische Bürger eine FINEID und auch 2003 waren ist mit 15'000 4 erst ca. 3 Promille der Bevölkerung. Der Projektleiter des FINEID-Projekts in Finnland sieht vor allem in zwei Bereichen Verbesserungsmöglichkeiten. Zum einen wird der Entscheid dem Bürger die Wahl zwischen dem Bezug einer herkömmlichen Identitätskarte und der FINEID zu überlassen im nachhinein bedauert. Die FINEID bietet zusätzlich zu der Funktionalität eines digitalen Ausweises die gleiche Funktionalität einer herkömmlichen Identitätskarte, sie kann als Reisedokument im EU-Raum benutzt werden. 5 [MASTVA01, S. 31] Ausserdem wird vom Projektleiter des FINEID-Projektes kritisiert, dass ein funktionierendes Packet für den Einsatz der Karte im privaten Bereich (Kartenleser, Software, Anleitungen) erst 6 Monate nach der Einführung der Karte zur Verfügung stand. [MASTVA01, S. 31] 3.2 Schweden Die Staatsverwaltung in Schweden will selbst keine amtliche PKI errichten. Es ist geplant, dass private Anbieter von Zertifizierungsdiensten (in Schweden sind das hauptsächlich Banken aber auch die schwedische Post) die Ausgabe von Zertifikaten übernehmen, die auch für E-Government-Anwendungen benutzt werden können. Der Staat würde dann pro E-Government-Transaktion einen fixen Betrag an den betreffenden Anbieter bezahlen 6. [MASTVA01, S. 31] 3.3 Österreich In Österreich wird mit der Bürgerkarte 7 eine ähnliche Lösung angestrebt wie in Schweden. Man setzt zur Verbreitung von Zertifikaten in der Bevölkerung auf die Zusammenarbeit mit privaten und öffentlichen Institutionen. Eine Bürgerkarte in der Form einer Smartcard enthält zwei Schlüsselpaare zur Erstellung von Zertifikaten. Ein Schlüsselpaar ist jeweils für die Verwendung in E-Government-Anwendungen vorgesehen. Die für die unterschiedlichen Anwendungen auf der Karte gespeicherten Daten werden dabei strikt getrennt. [HOLKAR02, S. 3 vgl. [MASTVA01, S. 29] 4 vgl. [ROSSNA03, S. 13] 5 Detaillierte Informationen finden sich unter 6 Detaillierte Informationen zu der in Schweden angestrebten Lösung finden sich in [SCHARIN02] 7 Informationen zur Bürgerkarte finden sich unter

13 10 3f] Die Einführung der Bürgerkarte ist eng mit der Einführung einer neuen Sozialversicherungs-Chipkarte (ecard) verknüpft. [MASTVA01, S. 32] Mit der Ausgabe der ecard soll voraussichtlich im Laufe dieses Jahres begonnen werden. [A-SIT03] Die Karte wird an 8 Millionen Versicherte und deren Angehörige abgegeben. Die ecard wird für die sichere elektronische Signatur vorbereitet sein, muss allerdings durch den Bürger bei einem Anbieter von Zertifizierungsdiensten signaturfähig gemacht werden. [MASTVA01, S. 32] Der Bürger muss dem Anbieter einen gültigen amtlichen Ausweis vorlegen und ein Zertifikat beantragen. [A- SIT03] Da das Ausstellen (bzw. die Überprüfung der Identität des Antragstellers) eines Zertifikates von einem privaten Anbieter vorgenommen wird, handelt es sich bei der Bürgerkarte nicht um einen amtlichen digitalen Ausweis. [MASTVA01, S. 32] 3.4 Andere europäische Länder In Italien ist nach Pilotprojekten, die in verschiedenen Kommunen durchgeführt wurden, die landesweite Einführung einer elektronischen Identitätskarte (Smartcard) beginnend im März 2004 geplant. [SARULL03, S. 1] In Belgien soll ebenfalls ein amtlicher digitaler Ausweis in Form einer elektronischen Identitätskarte eingeführt werden. Wie in Italien werden zur Zeit Pilotprojekte durchgeführt. [MASTVA01, S. 33] In Estland wurde zu Beginn des Jahres 2002 ein amtlicher digitaler Ausweis eingeführt. [NITSCHKE02] Im April 2003 besassen 200'000 Estonier einen solchen Ausweis. [ROSSNA03] Auch in den Niederlanden beabsichtigt das Innenministerium eine elektronische Identitätskarte einzuführen. [MASTVA01, S. 33] Es wird an Gesetzesgrundlagen für eine elektronische Identitätskarte gearbeitet und verschiedene Pilotprojekte sind in Planung oder bereits gestartet. [EEUROP03, S. 5] Eine elektronische Identitätskarte ist auch in Spanien im Gespräch. Zudem wurde die Fàbrica Nacional de Moneda y Timbre Real Casa de la Moneda vom Staat beauftragt Zertifizierungsdienste anzubieten. [MASTVA01, S. 33]

14 11 In Deutschland und in Dänemark sind zur Zeit keine elektronischen Identitätskarten geplant und in Grossbritannien waren alle Bestrebungen für einen landesweiten amtlichen digitalen Ausweis im Jahr 2001 vorerst gestoppt worden. [MASTVA01, S. 34] Mittlerweile wurde allerdings die Arbeit an Gesetzesgrundlagen für eine universal identity card aufgenommen. [EEUROP03, S. 7] 3.7 Standardisierungsgremien und Branchenverbände in Europa Im folgenden werden einige Initiativen, die innerhalb Europas von Bedeutung sind, in sehr kurzer Form vorgestellt. eeurope SmartCards, ein Teilprojekt der von der Europäischen Kommission lancierten Initiative eeurope Eine Informationsgesellschaft für alle hat die Förderung der Verbreitung von Smartcards in Europa zum Ziel. Eine Arbeitsgruppe innerhalb dieses Teilprojekt, die sich mit dem Thema Public Identity beschäftigt hat Minimalanforderungen für amtliche digitale Ausweise in der EU erarbeitet und im November 2002 publiziert. [MASTVA01, S. 38] Innerhalb dieser Minimalanforderungen werden auch Anforderungen für Zertifikate festgelegt. Dabei wird die Einhaltung von zwei Standards des European Telecommunications Standards Institute (ETSI) gefordert. [EEUROP02, S. 11] Eine weitere Standardisierungsinitiative ist die European Electronic Signature Standardization Initiative (EESSI). Die EESSI arbeitet mit der ETSI zusammen und hat die Umsetzung der EU-Richtlinie über die elektronische Signatur zum Ziel. Ein im Zusammenhang mit Smartcards wichtiger Branchenverband in Europa ist die European Smart Card Industry Association (EURO- SMART). [MASTVA01, S. 38] 3.8 Zusammenfassung Einige Staaten in Europa haben bereits elektronische Identitätskarten eingeführt (Finnland, Estland) andere Staaten in Europa treiben Projekte in diese Richtung voran (Italien, Belgien, Niederlande, Spanien). Für die Aufgabenteilung zwischen Staat und Privatwirtschaft gibt es in den verschiedenen Ländern unterschiedliche Modelle. In Finnland werden die Zertifizierungsdienste vollständig vom Staat angeboten (als Registrierungsstellen dienen Polizeistellen). Der österreichische Staat gibt Smartcards an die Bevölkerung ab, die Bürger beziehen die Zertifizierungsdienste aber von privaten Anbietern. In Belgien ist geplant, dass die Gemeindebehörden als Registrierungsstellen für private Anbieter von Zertifizierungsdiensten fungieren. [MASTVA01, S. 39] In Ontario entstand unter anderem wegen schlechter Kommunikation (Informationen über die Details des Projektes wurden nicht offen kommuniziert) erheblicher Widerstand in der Bevöl-

15 12 kerung. Aus Datenschutzgründen sollten nicht mehr persönliche Informationen auf den Smartcards gespeichert werden als unbedingt notwendig sind. Je mehr Informationen gespeichert werden, desto geringer ist potentiell die Akzeptanz eines digitalen Ausweises. [MASTVA01, S. 39] In den verschiedenen Ländern gibt es zum Teil sehr unterschiedliche Lösungen (z.b. Finnland versus Schweden). Mit grosser Wahrscheinlichkeit gibt es nicht eine einzige richtige Lösung, sondern je nach lokalen Gegebenheiten unterschiedliche richtige Lösungen. In Standardisierungsgremien und Branchenverbänden in Europa wird noch intensiv daran gearbeitet, die verschiedenen Lösungen in Europa im Hinblick auf den grenzüberschreitenden Geschäftsverkehr zu harmonisieren. Diese Entwicklung sollte bei der Entwicklung einer Lösung in der Schweiz unbedingt beobachtet werden. In den Ländern, die bereits digitale Ausweise eingeführt haben oder deren Einführung planen, werden die digitalen Ausweise mit bereits bestehenden Ausweisen verknüpft (zumeist mit der Identitätskarte oder - wie in Österreich - mit der Sozialversicherungskarte). [MASTVA01, S. 40] In Finnland zeigt sich zudem, dass die Möglichkeit zum Einsatz eines amtlichen digitalen Ausweises auch im privaten Bereich (nicht nur für E-Government-Anwendungen) die Akzeptanz beim Publikum sowie die Wahrscheinlichkeit, dass ein Teil der Kosten von der Privatwirtschaft mitgetragen wird, erhöht. 4 Rahmenbedingungen in der Schweiz Im folgenden sollen kurz die Rahmenbedingungen in der Schweiz etwas genauer betrachtet werden. Zunächst wird auf die Fragestellung nach der Verknüpfung von digitalem und konventionellem Ausweis eingegangen. Anschliessend wird kurz betrachtet, welchen Einfluss der Föderalismus auf den Erfolg eines digitalen Ausweises haben könnte. Zum Schluss werden 4 Szenarien für die Entwicklung des Zertifikatmarktes vorgestellt. 4.1 Verknüpfung von digitalem und konventionellem Ausweis Es gibt im wesentlichen zwei mögliche Arten der Verknüpfung. Einerseits kann ein neuer digitaler Ausweis physisch mit einem bestehenden Ausweis verknüpft werden (beispielsweise mit der Identitätskarte). Andererseits kann man sich auch darauf beschränken die Abläufe bei der Ausgabe der Ausweise zu verknüpfen (Bsp. Ein Antrag wird ausgefüllt und der Antragssteller erhält zwei getrennte Ausweise). [MASTVA01, S. 3]

16 13 Die Motivation für eine Verknüpfung liegt in Synergiepotenzialen (weniger Kosten) im Antrags- und Austellungsprozess. Doppelte Arbeit wird vermieden d. h. der Bürger muss nur ein Antragsformular ausfüllen und nur ein Antragsformular muss weiter bearbeitet werden. Ausserdem muss das Personal nur für einen Ablauf ausgebildet werden. [MASTVA01, S. 40] Eine Verknüpfung der Antrags- und Austellungsprozesse eines digitalen Ausweises mit denen eines konventionellen Ausweises wäre ohne weiteres in der Schweiz realisierbar und würde Kosteneinsparungen (im Vergleich mit getrennten Prozessen) bringen. Die Schweizer Identitätskarte und der Pass wurden auf den Beginn des Jahres 2003 erneuert. Momentan ist also an eine physische Verknüpfung eines allfälligen digitalen Ausweises mit einem bestehenden Ausweisdokument nicht zu denken, da die neue Identitätskarte und der Pass erst vor kurzer Zeit eingeführt wurden. [MASTVA01, S. 42] Vorerst würde ein amtlicher digitaler Ausweis also mit grosser Wahrscheinlichkeit als eigenständiger Ausweis ausgegeben werden. 4.2 Föderalismus Wie in Abschnitt 2.1 angeführt sollte der Aufbau einer amtlichen öffentlichen PKI nicht ohne begleitende Massnahmen zur Förderung der Entwicklung von Anwendungen für die Zertifikate in Angriff genommen werden. Ein Problem, das sich dabei mit grosser Wahrscheinlichkeit stellen wird, ist der Föderalismus. In der Schweiz liegt die Kompetenz bei Kontakten zum Bürger zum grössten Teil bei Kantonen und Gemeinden. Es stellt sich also die Frage ob und wie der Bund Einfluss auf Kantone und Gemeinden nehmen kann, damit von diesen frühzeitig (die Anwendungen sollten bei der Einführung des Ausweises bereitstehen) Anwendungen schaffen. [MASTAV01, S. 42] 4.3 mögliche Entwicklungen des Marktes für Zertifizierungsdienste Im Folgenden werden vier in der Studie der AWK Engineering AG aufgeführte Szenarien für die zukünftige Entwicklung im Markt für Zertifizierungsdienste aufgezeigt (Zeithorizont: 10 Jahre). Diese Szenarien werden später bei der Beurteilung der Handlungsalternativen des Bundes wieder aufgegriffen (in Kapitel 5) Globales Oligopol Bei diesem Szenario (I) wird von der Annahme ausgegangen, dass die digitale Signatur insbesondere im Bereich grenzüberschreitender Transaktionen wichtig sein wird. Aufgrund der

17 14 starken Bedeutung von Skaleneffekten und der Notwendigkeit von globaler Vernetzung findet ein Konzentrationsprozess im Markt für Zertifizierungsdienste statt und es ergibt sich eine ähnliche Situation wie man sie heute im Kreditkartenmarkt findet. [MASTVA01, S. 47f] Der Markt für Kreditkarten wird von einigen wenigen Global Players (American Express, Eurocard/Mastercard, Visa) beherrscht. In diesem Szenario wäre die globale Akzeptanz von Zertifikaten entscheidend und Zertifikate die nur beschränkt anwendbar sind stossen auf keine Nachfrage. [MASTVA01, S. 48] Vielfalt von Zertifikaten In diesem Szenario (II) findet im Markt für Zertifizierungsdienste ein weniger starker Konzentrationsprozess statt als im oben beschriebenen Szenario. Es etablieren sich aufgrund von Differenzierungsmöglichkeiten (Anwendungsbereich, Preisgestaltung, Zusatzleistungen) zahlreiche Anbieter von Zertifizierungsdiensten. Kein Zertifikat ist universell einsetzbar, die meisten Leute besitzen mehrere Zertifikate und setzen je nach Anwendung ein anderes Zertifikat ein. [MASTVA01, S. 49f] Ein amtliches Zertifikat wäre in diesem Szenario ein Zertifikat unter vielen. Es würde sich durch das höchste Vertrauen auszeichnen, jedoch nur für einige wenige, hochsensible Anwendungen benutzt werden. [MASTVA01, S. 50] Zertifikate der Nationalstaaten Die Annahme dieses Szenarios (III) ist, dass das Publikum nur amtlichen Zertifikaten vertraut und Zertifikaten von privaten Anbietern misstraut. In diesem Fall würden sich amtliche Zertifikate durchsetzen und es gäbe keine Nachfrage nach Zertifikaten von privaten Anbietern. Das Szenario entspricht der Situation bei Banknoten und Pässen, für welche die einzelnen Staaten das Monopol beanspruchen. [MASTAV01, S. 50f] Mögliche Auslöser für die Entwicklung hin zu einer solchen Situation im Markt für Zertifizierungsdienste sind [MASTAV01, S. 51]: private Anbieter von Zertifizierungsdiensten verursachen Skandale viele Staaten kommen mit der Einführung von amtlichen Zertifikaten der Privatwirtschaft zuvor erlassene Gesetze in verschiedenen Staaten schreiben für einen grossen Anwendungsbereich amtlich Zertifikate vor private Anbieter von Zertifizierungsdiensten können nicht rentabel operieren

18 Zertifikate setzen sich bei der Masse nicht durch In diesem Szenario (IV) kommt es nie zu einem Einsatz von Zertifikaten bei der Masse. Die Entwicklung in Richtung dieses Szenarios könnte beispielsweise durch folgende Trends ausgelöst werden [MASTAV01, S. 51f] es entwickeln sich Technologien, welche die Anforderungen des elektronischen Geschäftsverkehrs besser erfüllen als Zertifikate es ergeben sich zu wenige Möglichkeiten zum Einsatz von Zertifikaten, weil niemand bereit ist die Entwicklung von Anwendungen zu finanzieren die Benutzer verzichten auf den Einsatz von Zertifikaten (Nutzen geringer als Aufwand, Sicherheitsbedenken, Überwachungsstaat) Beurteilung der Szenarien In [MASTVA01] werden keine Eintrittswahrscheinlichkeiten für die unterschiedlichen Szenarien geschätzt. Die Autoren der Studie gehen jedoch davon aus, dass die Eintrittswahrscheinlichkeit für das Szenario I ( globales Oligopol ) am höchsten ist. Dies aufgrund der Analogie zum Kreditkartenmarkt, der grossen Bedeutung von Netzwerkeffekten und der Notwendigkeit von globaler Vernetzung. Im weiteren wird in [MASTAVA01, S. 52f] darauf hingewiesen, dass zahlreiche Staaten in Europa Gesetze zur Regulierung privater Zertifizierungsdienste geschaffen haben. Eine solche Regulierung macht nur in den Szenarien I und II überhaupt Sinn, da nur in diesen Szenarien überhaupt private Anbieter von Zertifizierungsdiensten existieren. Die Eintrittswahrscheinlichkeit für die ersten beiden Szenarien (I und II) scheint also im allgemeinen höher eingeschätzt zu werden als diejenige für die Szenarien III und IV. 5 Handlungsalternativen Im folgenden sollen drei mögliche Handlungsalternativen für den Bund kurz erläutert werden. 5.1 Abwarten Die einfachste Strategie für den Bund wäre vorerst abzuwarten und erst wenn sich eindeutige Trends im Markt für Zertifizierungsdienste abzeichnen allenfalls zu reagieren. In diesem Fall

19 16 müssten zumindest die Technologieentwicklungen und die Entwicklungen im Ausland (beispielsweise die Entwicklung des FINEID-Projektes) intensiv beobachtet werden. Insbesondere wenn sich der Nutzen von Zertifikaten klarer abzuzeichnen beginnt (weil beispielsweise zahlreiche Anwendungen im E-Business und E-Government entstehen) oder andere Länder erfolgreich amtliche digitale Ausweise einführen, wäre eine erneute Lagebeurteilung notwendig. [MASTVA01, S. 54] Mit der Strategie abwarten würde das Risiko vermieden, dass der Bund einen Ausweis einführt, der nicht benutzt wird. Im weiteren wäre diese Strategie mit keinen direkten Kosten verbunden. Ohne Eingreifen des Bundes ist die Wahrscheinlichkeit höher, dass private Anbieter bereit sind auf dem Markt in der Schweiz Zertifizierungsdienste anzubieten. [MASTVA01, S. 54] 5.2 Beteiligung an einem privaten Anbieter Eine zweite Handlungsalternative für den Bund wäre die Beteiligung an einem privaten Anbieter von Zertifizierungsdiensten (z. B. Swisscert oder Swissign). Für die Förderung der Verbreitung von Zertifikaten in der Schweiz ist es nicht von Bedeutendung, ob Zertifikate vom Staat selbst oder von einem anerkannten Anbieter ausgegeben werden. Zudem würde sich das höhere Vertrauen im Falle einer Beteiligung zumindest beschränkt aufrecht erhalten lassen, wenn der Bund massgeblich an dem privaten Anbieter beteiligt ist und Einfluss auf diesen ausüben kann. Ein flächendeckendes Netz von Registierungsstellen (z. B. Passbüros, Poststellen) kann dem privaten Anbieter durch den Bund zur Verfügung gestellt werden, damit dieser nicht eine eigene Infrastruktur aufbauen muss. [MASTAV01, S. 55] Die Kosten für den Bund sind in diesem Fall geringer als bei der weiter unten angeführten Variante Einführung eines amtlichen digitalen Ausweises, da ein Teil der Kosten von dem privaten Anbieter getragen wird. Zudem beschränkt sich der Bund in dieser Variante auf eine befristete Massnahme zur Förderung des Wirtschaftsstandortes, sofern sich herausstellt, dass der private Anbieter mit der Zeit rentabel und damit selbsttragend ist. [MASTVA01, S. 11] 5.3 Einführung eines amtlichen digitalen Ausweises In diesem Fall bietet der Bund allen Einwohnern einen amtlichen digitalen Ausweis an. Mit dieser Handlungsvariante wird das grösste Risiko eingegangen, da sie mit den höchsten Kosten verbunden ist und zudem ein Imageverlust des Bundes bei den Bürgern zu befürchten ist, wenn das Projekt scheitert. [MASTVA01, S. 62]

20 Gegenüberstellung der Strategien Abbildung 2 stellt die drei oben beschriebenen Handlungsalternativen des Bundes gegenüber. Die Vor- und Nachteile im Falle des Eintretens der unterschiedlichen Szenarien werden weiter unten kurz in Bezugnahme auf die Abbildung erläutert. Abbildung 2: Gegenüberstellung der Strategievarianten [MASTVA01, S. 63] Abwarten Falls Szenario I eintrifft, ist die Informationsinfrastruktur in der Schweiz unter Umständen verwundbar (Abhängigkeit von wenigen Anbietern). Allenfalls könnten sich auch Standortnachteile ergeben, wenn die Anbieter die Schweiz nicht als attraktiven Markt betrachten. Ergeben sich die in den Szenarien II oder IV beschriebenen Situationen, ist diese Strategie mit keinen gravierenden Nachteilen verbunden, und Fehlinvestitionen wurden vermieden. [MASTAV01, S. 54] Ergibt sich hingegen die in Szenario III beschriebene Situation, wird durch diese Strategie das Wachstum des E-Business und E-Government ausgebremst und die Chance zur Förderung der Entwicklung der Informationsgesellschaft in der Schweiz verpasst. Die Schweiz gerät im Vergleich mit anderen Staaten, die bereits amtliche digitale Ausweise eingeführt haben, ins Hintertreffen. [MASTVA01, S. 54] Beteiligung an einem privaten Anbieter Falls die Situation in Szenario I eintrifft, kann der private Anbieter unter Umständen einer globalen Allianz beitreten. Wenn Szenario II eintritt kann der private Anbieter wahrscheinlich

21 18 selbsttragend operieren. Nachteile ergeben sich bei den Szenarien III und IV. Tritt Szenario III ein, ist nicht klar ob der private Anbieter den Betrieb einstellen oder verstaatlicht werden soll. Zudem ist das Risiko, dass der Bund Fehlinvestitionen getätigt hat gegeben, wenn sich die Situation in Szenario IV ergibt. [MASTVA01, S. 55] Im Falle einer Beteiligung ergibt sich mehr Flexibilität, als im Falle der Einführung eines amtlichen digitalen Ausweises. Die Anpassung an neue Situationen im Zertifikatsmarkt ist einfacher. [MASTVA01, S. 63] Einführung eines amtlichen digitalen Ausweises Falls das (nicht sehr wahrscheinliche) Szenario III eintritt hat die Schweiz eine optimale Ausgangslage. Treten Szenario I oder IV ein ist das Projekt gescheitert und ein Imageverlust zu befürchten. In Szenario II wäre der Anwendungsbereich eines amtlichen digitalen Ausweises beschränkt, aber die Ausweise würden dennoch für einzelne Anwendungen benutzt werden. [MASTVA01, S. 62f] Fazit Die Autoren der Studie kommen zu keinem eindeutigen Schluss, vielmehr betonen sie, dass je nach Gewichtung der Gründe für den staatlichen Eingriff und je nach Einschätzung der Eintrittswahrscheinlichkeiten der verschiedenen Szenarien alle drei Handlungsalternativen vertretbar sind. [MASTVA01, S. 63] Dies wird insbesondere durch die Tatsache, dass unterschiedliche Länder zu teilweise sehr unterschiedlichen Lösungen (vgl. Abschnitt 3.8) kommen, untermauert.

22 19 6 Ausblick Seit dem Abschluss der Arbeiten an der Studie der AWK Engineering AG im Oktober 2001 ist einige Zeit vergangen. Angesichts der Entwicklung in Europa (weitere Staaten planen die Einführung von elektronischen Identitätskarten) stellt sich die Frage, ob das Szenario Zertifikate der Nationalstaaten nicht mittlerweile eine höhere Eintrittswahrscheinlichkeit hat. Im Juli 2002 beauftragte der Bundesrat das EJPD mit der Ausarbeitung eines Konzeptes und Gesetzesentwurfs für eine schweizerische elektronische Identitätskarte (eid) bis zum Ende des Jahres [BUERGE02, S. 1] Dieser Termin wurde aufgrund von Budgetknappheit und einer neuen Priorisierung um mindestens ein Jahr verschoben. 8 Ob sich der Bundesrat für die Strategie Einführung eines amtlichen digitalen Ausweises oder für die Strategie Beteiligung an einem privaten Anbieter entschieden hat, lässt sich zur Zeit nicht feststellen, da bisher keine Informationen zur konkreten Ausgestaltung der eid vorliegen. In [BUERGE02, S. 11] wird allerdings erwähnt, dass der Bundesrat eine Zusammenarbeit mit privaten Unternehmen nicht ausschliesst. 8 gemäss den Angaben von Herrn Urs Bürge, Generalsekretariat EJPD

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