Zur Klage gegen den Länderfinanzausgleich: Eigene Schwerpunktsetzungen in der Landespolitik sind kein Luxus

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1 Zur Klage gegen den Länderfinanzausgleich: Eigene Schwerpunktsetzungen in der Landespolitik sind kein Luxus Im Jahr 2001 wurde der Länderfinanzausgleich, der für einen Ausgleich der unterschiedlichen Finanzkraft der Bundesländer sorgt, von allen Ländern gemeinsam beschlossen sollte dieser neu geregelt werden. Die Föderalismusreform II, der auch alle Länder zugestimmt haben, hat strukturelle Änderungen am Länderfinanzausgleich bis dahin ausdrücklich ausgeschlossen. Nun aber wollen die Südländer Baden-Württemberg, Bayern und Hessen sich an diese Verabredung nicht mehr erinnern und das Paket schon früher aufschnüren. Mit ihrer Klage vor dem Bundesverfassungsgericht sollen die Zahlungen überprüft und Details des Länderfinanzausgleichs wie etwa die Einwohnerwertung in Stadtstaaten neu definiert werden. Der Vorwurf an die sogenannten Nehmerländer ist zum einen, dass sie sich trotz klammer Kassen und hoch verschuldeter Haushalte eine Reihe staatlicher Ausgaben leisteten, die es in den Zahlerländern Bayern, Hessen und Baden-Württemberg so nicht gebe: etwa ein kostenfreies Kindergartenjahr oder den Verzicht auf Studiengebühren. Luxus sei das, nicht zu rechtfertigen gegenüber den Einwohnern Bayerns oder Hessens, die sich so etwas nicht gönnten. Insbesondere vor dem Hintergrund der Finanzsituation des Landes Bremen hat sich die Arbeitnehmerkammer Bremen mit Hilfe der an der Universität Bremen mit diesen Vorwürfen beschäftigt. Leitend für die Auseinandersetzung war für die Arbeitnehmerkammer zum einen das föderale Gebot, dass alle Bürgerinnen und Bürger der Republik in den einzelnen Ländern der Bundesrepublik Deutschland annähernd gleichwertige Lebensverhältnisse vorfinden sollen. Die rund Mitglieder der Arbeitnehmerkammer, die im wesentlichen in Bremen und in Niedersachsen leben, haben denselben Anspruch auf eine funktionierende und ausreichende öffentliche Infrastruktur wie die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer etwa in Bayern. Zum anderen hat der Stadtstaat Bremen aufgrund seiner Historie und aktueller politischer Bedingungen mit besonderen Problemen umzugehen. Dazu gehört eine hohe Zahl schlecht qualifizierter Arbeitsloser, ein Arbeitsmarkt, der sich durch Spitzenwerte bei der prekären Beschäftigung ausweist und eine überdurchschnittliche Zahl von Hartz IV- Bedarfsgemeinschaften. Es ist vor diesem Hintergrund zwingend notwendig, politische Handlungsmöglichkeiten in allen Bundesländern auch in denen mit aktueller Haushaltsnotlage zu erhalten, damit auf spezifische Probleme politisch reagiert werden kann. Im Klartext: Auch ein Nehmerland, das viermal so viele Hartz-IV-Bedarfsgemeinschaften hat wie eines der Geberländer, muss sich zugunsten des sozialen Chancenausgleichs beispielsweise ein kostenfreies Kindergartenjahr leisten dürfen. Der Forderung einzelner Regierungsvertreter, Zahlungen aus dem Länderfinanzausgleich quasi mit Verwendungsauflagen zu vergeben und sie ausschließlich für Maßnahmen zur Stärkung der Wirtschaftskraft zu verwenden, muss schon aus diesem Grund widersprochen werden. Zudem zeigen auch die Erfahrungen aus dem Bremer Sanierungszeitraum, in dem durch teils massive Investitionen nachhaltige Wirtschafts- und Steuerkraft generiert werden sollte, dass eine solch eingleisige Politik nicht zwangläufig zum Ziel führt. Die Zahl der Arbeitsplätze, daran sei hier erinnert, wuchs in diesem Zeitraum weit unterdurchschnittlich im Vergleich zum Rest der Republik.

2 Leistet Bremen sich mehr als andere Bundesländer? Kostenloser Kindergarten, Lernmittelfreiheit, keine Studiengebühren, ein Kulturticket, kostenfreies Mittagessen für Hartz-IV-Kinder... die Liste der sogenannten Wohltaten so der Jargon reicher Länder, die sich die Armen leisten, ist lang. Dabei würde man selbstverständlich in jedem Land Posten finden, die auf die politische Prioritätensetzung der jeweiligen Landesregierungen zurückzuführen sind und die es in anderen Bundesländern nicht oder in dieser Höhe nicht gibt. Der Verzicht auf Studiengebühren aus Gründen der Chancengleichheit mag aus der Sicht süddeutscher Politikerinnen und Politiker falsch sein eine Bremer Landesregierung, die sich den sozialen Ausgleich auf die Fahnen geschrieben hat und die Herkunft nicht zur entscheidenden Eintrittskarte für eine akademische Laufbahn machen möchte, muss hier anders agieren. Aus Sicht der Arbeitnehmerkammer sind die letztlich politischen Auseinandersetzungen über unterschiedliche Prioritäten in den Landespolitiken nicht zielführend jedenfalls nicht bezogen auf die Ausstattung dieser Länder aus dem Solidarausgleich. Stattdessen muss geprüft werden, ob das Ausgabeverhalten bzw. die Haushaltsführung eines Landes insgesamt angemessen ist oder ob z.b. das Land Bremen über den Verhältnissen lebt. Für das Jahr 2008 lässt sich anhand der Ergebnisse der Kassenstatistik zeigen, dass die Primärausgaben (Gesamtausgaben ohne Zinsausgaben) von Bremen (5.240 Euro je Einwohner) bei 125,7 Prozent und die Primärausgaben von Hamburg (5.456 Euro je Einwohner) bei 130,9 Prozent des Durchschnitts der westdeutschen Länder (ohne Berlin) lagen. Primärausgaben (Land und Gemeinden/Gv.) je Einwohner 2008 Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 2 (Kassenstatistik); abzüglich LFA-Zahlungen (tatsächliche Zahlungen) der Geberländer; Eigene Darstellung. Dies bedeutet für das Jahr 2008 gleichzeitig, dass das bremische Primärausgabenniveau bei 96 Prozent der einwohnerbezogenen Primärausgaben in Hamburg lag. Diese Erkenntnis ist insofern

3 interessant, da der Bund im Normenkontrollverfahren Berlin feststellen ließ, dass im Konsolidierungsprozess des Landes Berlin das Berliner Primärausgabenniveau nicht mehr als 5 Prozent des vergleichbaren Niveaus von Hamburg unterschreiten dürfe. Angesichts der vorliegenden Befunde deutet einiges darauf hin, dass der Stadtstaat Bremen mittlerweile ein einwohnerbezogenes Primärausgabenniveau erreicht hat, welches als ein angemessenes wenn nicht sogar schon unterdurchschnittliches stadtstaatliches Primärausgabenniveau bezeichnet werden kann. Sind Mehrausgaben in Stadtstaaten im Vergleich zu den Flächenländern zu rechtfertigen? Im Finanzausgleich wird von einem Finanzbedarf der Stadtstaaten je Einwohner in Höhe von 135 Prozent des Finanzbedarfs je Einwohner der Flächenländer ausgegangen. Einwohnerveredlung heißt dies im Fachjargon. Bloß: Wie reagiert eine Bayerin / ein Stuttgarter, dem gesagt wird, Bremer Bürger würden ihm gegenüber veredelt, um dafür auch noch Finanzmittel aus seinem Landeshaushalt abzuziehen? Es wäre besser, vom strukturellen Nachteilsausgleich der Stadtstaaten, dem stadtstaatenspezifischen Mehrbedarf zu sprechen. Dieser Mehrbedarf begründet sich nicht zuletzt aus den besonderen Leistungen, die die Stadtstaaten für ihre jeweilige Metropolregion in der allgemeinen Daseinsvorsorge vorhalten, zum Beispiel in der Gesundheitsversorgung, in der Hochschulausbildung und durch die Bereitstellung oberzentraler kultureller Einrichtungen. Dieser Stadtstaaten-Bonus ist nun erneut in der Kritik von Seiten der Klage führenden Länder. Es handelt sich bei dieser Einwohnerwertung letztlich um ein reines Berechnungsverfahren mit dem Ziel, die strukturell ungleichen Flächenländer und die Stadtstaaten im Finanzausgleich miteinander vergleichbar zu machen. Diese strukturelle Ungleichheit zeigt sich insbesondere daran, dass der erhöhte Aufwand der Stadtstaaten für die Infrastrukturleistungen zugunsten der gesamten Region anders als bei großen Städten in Flächenländern eben nicht durch das - bei den Stadtstaaten nicht vorhandene - Umland steuerlich ausgeglichen werden kann. Dieser Unterschied ist jedoch ein elementarer Bestandteil des deutschen Föderalismus und gehört deshalb zu den mehrfach bestätigten Grundsätzen der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung. Das Bremer Zinsausgabenproblem Angesichts des gegenwärtig erreichten Primärausgabenniveaus stellt damit nicht so sehr die Anpassung der Ausgaben die fiskalisch größte Herausforderung dar, sondern die Bewältigung der weit überdurchschnittlichen Zinsausgaben im Stadtstaat Bremen. Mit 650 Millionen Euro belasten die Zinszahlungen den Bremer Haushalt jährlich. Dahinter verbergen sich Schulden in Höhe von 16,1 Milliarden Euro. Umgerechnet auf die Einwohner Bremens ergeben sich Zinszahlungen von 960 Euro pro Kopf und Jahr.

4 Zinsausgaben (Land und Gemeinden/Gv.) je Einwohner 2008 Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 2 (Kassenstatistik); Eigene Darstellung. Zinsausgaben an öffentlichen Bereich und an andere Bereiche. Der Stadtstaat Bremen hatte im steuerstarken Jahr 2008 Primäreinnahmen in Höhe von 124 Prozent des einwohnerbezogenen Durchschnitts der westdeutschen Länder (ohne Berlin) zur Verfügung. Das Ergebnis legt für 2008 nahe, dass mit Hinweis auf ein stadtstaatenangemessenes Primärausgabenniveau das Primäreinnahmeniveau im Jahr 2008 zumindest ausgereicht hätte, bei lediglich durchschnittlicher Zinsausgabenbelastung auch ein akzeptables, wenngleich unteres, stadtstaatliches Primärausgabenniveau zu finanzieren. Da nun aber die Zinsausgaben im Stadtstaat Bremen eine weit überdurchschnittliche Belastung darstellen, ist nach Abzug der Zinsausgaben ein nur noch um knapp 10 Prozent höheres Primäreinnahmenniveau im Jahr 2008 verblieben. Bereits seit 2005 stehen im Stadtstaat Bremen so betrachtet teils deutlich weniger als 110 Prozent des Durchschnitts der westdeutschen Länder (ohne Berlin) zur Finanzierung der Primärausgaben zur Verfügung.

5 Primäreinnahmen (Land und Gemeinden/Gv.) je Einwohner nach Zinsausgaben West-Länder (ohne Berlin) = 100 Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 2 (Kassenstatistik); Eigene Darstellung. Zinsausgaben: Zinsausgaben an öffentlichen Bereich und an andere Bereiche. Aktuell könnten, bei einer durchschnittlichen Zinsbelastung, die Primäreinnahmen ein stadtstaatenadäquates Einnahmenniveau sichern. Gegenwärtig werden aber zusätzlich notwendige Ausgaben kreditfinanziert. Diese Möglichkeit besteht ab dem Haushaltsjahr 2020 nicht mehr. Inwiefern dann und auch schon auf dem Weg dorthin immerhin müssen ab 2011 jährlich 100 Millionen Euro zur Einhaltung der Richtlinien aus dem Bremer Haushalt herausgespart werden der Grundsatz der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse noch aufrecht erhalten werden kann, ist fraglich. Der Landesrechnungshof hat daher in seinem Jahresbericht 2010 bereits festgestellt: Ohne Altschuldenregelung wird Bremen wohl nicht in der Lage sein, die Ausgaben aus den Einnahmen zu bestreiten. Schließlich wird es aus Sicht der Arbeitnehmerkammer darauf ankommen, die Sparanstrengungen des Landes nicht zu einer rein zahlentechnischen Übung werden zu lassen, sondern den Bürgerinnen und Bürgern, den Beschäftigten und ihren Familien, den Arbeitssuchenden in Bremen und Bremerhaven Angebote bereit zu stellen, die denen in anderen Großstädten nicht nachstehen.

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