16. Ministerialkongress. BearingPoint. Perspektiven für neues Regieren und Verwalten. Offen, vernetzt und innovativ. 8./9.

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1 16. Ministerialkongress BearingPoint Perspektiven für neues Regieren und Verwalten Offen, vernetzt und innovativ 8./9. September 2011 Berlin Mövenpick Hotel Wieviel Steuerung braucht die Verwaltung? Dr. Gisela Meister-Scheufelen

2 1. Ausgangslage: Die öffentliche Verwaltung unterliegt einem ständigen Wandel, der gerade in den letzten zwei Jahrzehnten an beachtlicher Dynamik gewonnen hat. Sie zeichnet sich europaweit dadurch aus, dass die Aufgaben komplexer geworden sind. So hat die Zahl der Vorschriften in nahezu allen Verwaltungsbereichen zugenommen, die zu berücksichtigenden Aspekte sind vielfältiger und die Zielkonkurrenz schärfer geworden. Die Zahl der Entscheidungsebenen ist gestiegen. So spielt die Regelungsdichte der EU eine immer größere Rolle. Hinzu kommt die Ressourcenknappheit der öffentlichen Hände, die durch die Finanzmarktkrise und die enorme Staatsverschuldung gerade in den letzten Jahren nochmal deutlich zugenommen hat. Schließlich sind die Erwartungen der Bevölkerung und der Wirtschaft an die Qualität von Verwaltungsleistung, an Transparenz und Partizipation gestiegen. Eine Bürgergesellschaft bedingt ein anderes Verhältnis von Staat und Bürgern. Das klassische Unter- und Überordnungsverhältnis wird immer stärker von der Erwartung überlagert, sich auf Augenhöhe begegnen zu wollen. Hinzu kommt der beachtliche technische Fortschritt insbesondere auch der IT-Werkzeuge, die sowohl interne Verwaltungsabläufe als auch das Verfahren mit antragstellenden Bürgern oder Betrieben sowie an Massenverfahren teilnehmende Interessenten vollständig verändert haben. Denken Sie an Bürgerhaushalte oder Planverfahren, die weitgehend über das Internet abgewickelt werden. 2. Zielsetzung: Diese grundlegenden Veränderungen haben zwangsläufig Auswirkungen auf das Selbstverständnis und die kulturelle Ausprägung der öffentlichen Verwaltung. Die verfassungsmäßigen Prinzipien der öffentlichen Verwaltung in Form der Gesetzmäßigkeit, d.h. dass sie an das Gesetz gebunden ist und auch nur auf der Grundlage eines Gesetzes handeln darf, werden durch weitere prinzipielle Anforderungen ergänzt. Modernes Verwaltungsmanagement verlangt mehr Qualität des Verwaltungshandelns und Kosteneffizienz. 2

3 Es gibt bis heute keine allgemeingültige Definition der Verwaltungsmodernisierung. Wir haben ihr Ziel im Lenkungsausschuss für neue Steuerung der Landesverwaltung Baden- Württemberg darin gesehen: Gute Qualität der Arbeitsergebnisse bei hoher Effizienz sichern. Qualität und Kosteneffzienz befinden sich häufig in einem Zielkonflikt. Dies muss aber nicht sein. Denken Sie daran, Genehmigungsverfahren zu beschleunigen oder schneller die Statistikergebnisse der Öffentlichkeit zu präsentieren. Verfahrensbeschleunigungen führen i.d.r. zu Kostenersparnis, da der Personaleinsatz verringert wird. Eine Verfahrensbeschleunigung stellt aber häufig gleichzeitig eine Verbesserung der Qualität des Arbeitsergebnisses dar. Den Zielkonflikt zu lösen ist eine klassische Führungsaufgabe. Verwaltungsmodernisierung heißt ohnedies vor allem: Mehr Führungsverantwortung übernehmen. Die Vorgesetztenfunktion besser ausfüllen. 3. Strategie: Um das Ziel von mehr Qualität und bessere Kosteneffizienz zu erreichen, ist es aus unserer Sicht wichtig, die Ressourcenverantwortung stärker mit der Ergebnisverantwortung zusammenzubringen und die Eigenverantwortung zu stärken. Ein weiterer wichtiger strategischer Ansatz ist: Mehr Transparenz gegenüber den Mitarbeitern. Ihnen transparent zu machen, welche Probleme gelöst werden müssen und welche Entscheidungsalternativen bestehen. Es gilt, sie wesentlich stärker in die Entscheidungsfindung einzubeziehen, d.h. vor allem mehr Kommunikation, aber auch Diskussion. Die Transparenz und auch die Kommunikationskultur eines Hauses wird durch den Einsatz moderner IT-Werkzeuge sehr erleichtert. Man muss sich ihrer aber auch bedienen und entsprechende Investitionen finanzieren. 4. Instrumente: a) Mehr Ergebnisorientierung: Der Ergebnisverantwortung gegenüber dem Parlament dient der produktorientierte Haushalt und innerhalb der Verwaltung die Zielvereinbarung. Der produktorientierte 3

4 Haushalt und die Vermögensrechnung sind in Baden-Württemberg eine Vorstufe zur Doppik. Im produktorientierten Haushalt werden Kosten- und Leistungskennzahlen zusammengetragen und in einen Mehrjahresvergleich gestellt. Es öffnet gegenüber Abgeordneten den Blick auf die Leistungsseite und den Zusammenhang zwischen Haushaltsentscheidungen und Aufwandsgrößen. Da die Haushaltsentscheidung ohne Doppik aber nicht vom Nachweis bestimmter Kennzahlen abhängt, sondern ausschließlich auf eine allgemeine Zweckbeschreibung bezogen ist, fehlt dem Instrument die Schlagkraft. Es hat informatorischen Charakter und macht die Entscheidungsgrundlagen für den Haushaltsbeschluss zumindest transparenter. Einen klaren Fortschritt bei dem Bemühen um mehr Ergebnisverantwortung haben wir mit dem Instrument der Zielvereinbarung erreichen können. Wir schließen sie jährlich zwischen den Verwaltungsebenen und innerhalb der Behörden, also z.b. zwischen dem Finanzministerium und der Oberfinanzdirektion und zwischen der Oberfinanzdirektion und jedem einzelnen der 65 Finanzämter. Zielvereinbarungen werden aber auch innerhalb des Finanzministeriums zwischen der Behördenleitung, also der Ministerialdirektorin, und den Abteilungen, ebenso im Statistischen Landesamt zwischen der Präsidentin und den Abteilungen geschlossen. Sie werden von den Vertragspartner unterschrieben und alle 3 Monate evaluiert. In der Abteilungsleiterrunde oder im Gespräch mit dem Behördenchef der nachgeordneten Behörde wird auf der Basis eines IT-gestützten Berichtswesens mit relativ geringem Aufwand kontrolliert, ob die Quartalskennzahl erreicht wurde oder die vereinbarten Arbeitsschritte erfolgt sind. Wenn dies nicht der Fall ist, wird eingehend besprochen, woran dies liegt und was im einzelnen getan werden muss. b) Mehr Eigenverantwortung: Um Behördenchefs und ihre Führungsmannschaft dazu zu bringen, sich neben der gesetzlichen Aufgabenerfüllung noch stärker der Qualität des Arbeitsergebnisses verpflichtet zu fühlen und dabei eine hohe Kosteneffizienz erreichen zu wollen, ist notwendig, ihre 4

5 Eigenverantwortung zu stärken. Wenn jeder Arbeitsschritt von vorgesetzten Behörden vorgeschrieben wird und die bürokratischen Anforderung zwischen Entscheidungs- und Verwaltungsebenen den Alltag prägen, dann wird Kreativität erstickt und der Eigenverantwortung die Luft abgeschnürt. Vorgesetzte Behörden müssen im Rahmen des gesetzlichen Auftrags mit dem nachgeordneten Bereich die Ziele vereinbaren, ihnen aber den Weg überlassen. Dazu gehört vor allem auch Flexibilität im Personaleinsatz. Verwaltungsbereiche, in denen von vorgesetzten Verwaltungsebenen detailliert Stellenbewirtschaftung bis nach BAT VIII betrieben wird, können keine Effizienzpotentiale finden, geschweige denn nutzen. Obwohl wir die Pilotphase noch nicht abgeschlossen haben, zeichnet sich ab, dass die Personal- und Sachkostenbudgetierung nachgeordneter Bereiche bzw. einzelner Fachressorts ein geeignetes Instrumentarium für die notwendige Flexibilität darstellt, die für die Wahrnehmung von Eigenverantwortung nötig ist. Ausdruck der eigenverantwortlichen Wahrnehmung einer Führungsaufgabe ist, dass der Behördenchef wissen will, wie gut oder schlecht eigentlich die Leistung seines Hauses ist. Die Landesverwaltung Baden-Württemberg führt deshalb Leistungsvergleiche z.b. in der amtlichen Statistik, der Versorgungs- und Besoldungsverwaltung, aber insbesondere auch im Justizbereich durch. Die Landesverwaltung hat zwischen 2000 und 2004 die Kosten- und Leistungsrechnung in einem integrierten IT-System eingeführt. Sie ist seitdem in der gesamten Landesverwaltung bei Beschäftigten im Einsatz. Ein wichtiger Fortschritt bei der Nutzung der KLR- Daten konnte aber erst mit der Einführung von Führungsinformationssystemen erzielt werden. Hier werden inzwischen in 20 Verwaltungsbereichen, z.b. der Steuer, der Polizei und den Regierungspräsidien die für die Behördenleitung wichtigsten Kennzahlen in automatisierter Form gut lesbar aufbereitet und je nach Wunsch sogar täglich zur Verfügung gestellt. 5

6 c) Transparenz: Die Verbesserung von Qualität und Kosteneffizienz setzt vor allem Kosten- und Leistungstransparenz voraus. Ein zentrales Projekt ist das Fördercontrolling. Im Landeshaushalt Baden-Württemberg sind dafür allein 4,3 Mrd. Euro, also über 12 % des Gesamthaushalts, veranschlagt. Ich will nicht verschweigen, dass wir hier erst am Anfang der Entwicklung sind. Es gibt noch kein politisches Szenario, wonach konkrete Effizienzanforderungen der Politik an ein Förderprogramm gestellt und einem Controlling unterworfen werden. Zur Transparenz und zu mehr Eigenverantwortung gehört der vom Finanzministerium ins Leben gerufene Newsletter: Impulse für Führungskräfte, in dem Behördenchefs der eigenen Landesverwaltung über ihre Erfahrungen mit modernen Steuerungsinstrumenten berichten. Dieses Informationsblatt wird ergänzt von regelmäßigen, vom Finanzministerium organisierten, Erfahrungsaustauschtreffen von Führungskräften der Landesverwaltung aus den unterschiedlichen Bereichen. Spannend ist vor allem, wenn Klinikchefs, Universitätsrektoren und Polizeichefs über ihre Controllingerfahrungen sprechen und merken, dass die Unterschiede gar nicht so groß sind. Schließlich gehört die regelmäßige Mitarbeiterbefragung zu den Transparenz- aber auch Beteiligungsinstrumenten, die es erleichtern, Qualität und Effizienz zu verbessern. Wichtig ist, dass die Ergebnisse der Mitarbeiterbefragung zeitgerecht veröffentlicht werden, Kritik akzeptiert wird und Konsequenzen folgen. Andernfalls konterkariert die Befragung ihren eigentlichen Zweck. 5. Schlußbemerkung Lassen Sie mich abschließend darauf hinweisen, dass der Einsatz betriebswirtschaftlicher Instrumente für die öffentliche Verwaltung kein systemimmanenter Vorgang ist, sondern die Regierung oder der Gemeinderat die bewusste Entscheidung treffen muss, ihrer jeweiligen 6

7 Verwaltung konkrete Vorgaben zu machen. Sie müssen festlegen, ob, in welchen Bereichen und in welch nachprüfbarem Umfang Führungsinstrumente eingesetzt werden sollen, um die Qualität von Verwaltungshandeln und die Kosteneffizienz zu verbessern. Wenn eine Regierung dies unterlässt, bleibt die Managementmethode in das Belieben der jeweiligen Verwaltungsleitung gestellt. So muss es nicht verwundern, wenn es immer noch Behördenleiter gibt, die situativ entscheiden, keine Ziele bekanntgeben oder gar vereinbaren und die Qualität der Leistungen des eigenen Hauses entweder gar nicht kennen oder die Mängel mit Erfolg geheimhalten. Die Folgen mangelnder Qualität und Kosteneffizienz treten zu Tage, wenn sich Beschwerden häufen und Haushalte ohne Neuverschuldung nicht mehr ausgeglichen werden können. Dies ist ein schleichender Prozess. Die Umkehr verlangt einen enormen politischen Kraftakt. Andererseits darf man nicht den Fehler machen, die Instrumente der Privatwirtschaft 1:1 auf die öffentliche Verwaltung übertragen zu wollen. Sie müssen in ihrer Ausgestaltung auf die Besonderheit der öffentlichen Verwaltung und die spezifische Steuerungsrelevanz der jeweiligen Verwaltungseinheit angepasst werden. Zielvereinbarungen sehen anders aus, wenn der Erfolg eben nicht unter allen Umständen erreicht werden muss, sondern dabei die Gesetzmässigkeit des Verwaltungshandelns zwingend berücksichtigt werden muss und dies zu Recht vor den Augen der Öffentlichkeit geschieht. 7

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