Einheitliche Behördenrufnummern. in der Europäischen Union. Studie im Auftrag des Bundesministeriums des Innern

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1 Einheitliche Behördenrufnummern in der Europäischen Union Studie im Auftrag des Bundesministeriums des Innern Potsdam, Oktober 2010

2 Kurzbeschreibung des Instituts Das Potsdamer Institute for egovernment (IfG.CC) arbeitet als verwaltungswissenschaftlich orientiertes egovernment Competence Center an der Schnittstelle zwischen Informationstechnik und Verwaltungsmodernisierung. Neben E-Government beschäftigt sich das IfG.CC mit weiteren ethemen verschiedener Politikfelder u.a. Gesundheit, Bildung, Demografie und Sicherheit. Im Kern geht es darum, Informationstechnik Nutzen bringend einzusetzen, wozu Forschungs- und auch Entwicklungsleistungen nicht-technischer Art vom IfG.CC erbracht werden. Damit stehen neue durch IT ermöglichte Organisations- bzw. Governance- Formen im Mittelpunkt der Institutsarbeit, einschließlich deren Anforderungen zur Umsetzung (Change Management). Basierend auf diesem Wissen werden Regierungen und öffentliche Verwaltungen bei der Nutzung von neuen E-Government- und weiteren IT-Lösungen unterstützt. Danksagung: Eine solche Studie ist nicht ohne die bereitwillige Unterstützung unterschiedlicher Akteure möglich. Die Autoren bedanken sich bei allen Interviewten, die durch ihre gute Zuarbeit wesentlich zum Gelingen der Studie beigetragen haben. Der Dank gilt insbesondere den Ansprechpartnern in den Botschaften, Landesvertretungen und bei den für die Einheitliche Behördenrufnummer zuständigen Ministerien in den jeweiligen EU-Mitgliedstaaten. Vor allem die Fallstudien wurden ermöglicht durch die exzellente Unterstützung der Vertreter aus Frankreich, Italien, den Niederlanden und Spanien. Nicht zuletzt bedanken wir uns bei den Vertretern des Bundesministeriums des Inneren, die durch ihre konstruktiven Hinweise aus Praxissicht zur Schärfung der Aussagen beigetragen haben. Herausgeber IfG.CC The Institute for egovernment Kontakt: Autorenteam: Schuppan, Tino; Thessel, Friederike; Walter, Katrin; Griffin, James; Drüke, Helmut

3 Inhaltsverzeichnis 0. Management Summary... 3 I. Projekt- und Untersuchungsrahmen Einführung Vorgehensweise Untersuchungsrahmen II. Untersuchung der EU-Mitgliedstaaten Existenz, Initiierung und Ausrichtung einer EBN Anforderungen Empirische Befunde Analyse Bewertung Vertriebssicht Anforderungen an den Vertrieb Empirische Befunde Analyse Bewertung Produktionssicht Anforderungen aus Produktionssicht Empirische Befunde Analyse Bewertung Organisatorische Umsetzung Anforderungen an die organisatorische Ausgestaltung Empirische Befunde Analyse Bewertung Gesamteinschätzung mit weitergehender Analyse III. Vertiefende Betrachtung ausgewählter Fälle Frankreich Allô Service Public Ausgangslage und Rahmenbedingungen Gestaltung Implementation und Ergebnisse Beurteilung Italien Linea Amica Ausgangslage und Rahmenbedingungen Gestaltung Implementation und Ergebnisse

4 2.4 Bewertung Niederlande Ausgangslage und Rahmenbedingungen Gestaltung Implementation und Ergebnisse Bewertung Spanien Ausgangslage und Rahmenbedingungen Gestaltung Implementation und Ergebnisse Bewertung Fazit zu den Fallstudien IV. Ableitung von Handlungsempfehlungen Handlungsempfehlungen im Bereich Innovation Vertriebssicht Produktionssicht Organisatorische Einbettung Handlungsempfehlungen für die Europäisierung Option 1: Erfahrungsaustausch Option 2: Einführung der Rufnummer durch Freischaltung Option 3: Kopplung von EBN zwischen mehreren EU-Mitgliedstaaten Option 4: Kopplung zwischen nationalen EBN mit Rufnummern der EU Fazit Literaturverzeichnis Anlagen Anlage 1: Fragebögen für Länder mit EBN Anlage 2: Überblick über die Angebotsbreite Glossar

5 0. Management Summary Die Studie Einheitliche Behördenrufnummern in der Europäischen Union zeigt Rechercheund Analyseergebnisse zur Umsetzung der Einheitlichen Behördenrufnummern (EBN) in EU- Mitgliedstaaten auf. Die Zielsetzungen der Studie liegen in der Identifizierung von Innovationspotenzial (Good Practices) bei der Umsetzung einer Einheitlichen Behördenrufnummer (EBN) in EU-Mitgliedstaaten. (Identifizierung von Innovationspotenzial von EU-Mitgliedstaaten für Deutschland und für EU-Mitgliedstaaten von Deutschland) Identifizierung und Ableitung von Europäisierungspotenzial für die EBN. Untersucht wurden die Bereiche Vertrieb, Produktion und organisatorische Einbettung. Auf dieser Basis wurden Einordnungen und Kategorisierungen der EU-Mitgliedsstaaten vorgenommen. Daneben sind nationale Implementationswege in Einzelfallstudien für Frankreich, Italien, den Niederlanden und Spanien dargestellt. Die EU-Mitgliedstaaten sind mit ihren EBN-Aktivitäten in einem Ergänzungsband zu dieser Studie als umfassende Fallsammlung dargestellt. Folgendes Ergebnis hat sich gezeigt: Von insgesamt 27 EU-Mitgliedstaaten bieten 13 EU-Mitgliedstaaten eine EBN an. Dazu gehören Belgien (mit Flandern) und Griechenland mit einem jeweils fortgeschrittenen Umsetzungsstand ihrer Servicerufnummern, wenngleich in Belgien mit Flandern und Wallonien zwei Lösungen existieren. Eine weitere Gruppe bilden Deutschland, Italien, Niederlande (zwei getrennte Lösungen), Malta, Slowenien sowie Belgien (Wallonien), Dänemark, Frankreich, Irland, Spanien und Ungarn. Daneben wickelt die Europäische Union ihren Bürgerservice über europe direct ab. Hieraus lässt sich insgesamt ein Modernisierungstrend in Europa Richtung einheitlicher telefonischer Bürgerservice ableiten. Die EU-Mitgliedstaaten Finnland, Großbritannien, Schweden und Zypern bieten nationale Rufnummern an, jedoch nur fokussiert auf spezielle Dienste (z.b. Gesundheit); sie können daher nicht unter einer EBN subsumiert werden. Planungen oder Überlegungen zur Einführung einer EBN bestehen im Erhebungszeitraum in Finnland, Lettland, Portugal, Schweden, der Slowakischen Republik und Zypern. Die Detailanalyse für ausgewählte EU-Mitgliedstaaten zeigt, dass die EBN unterschiedlichen Ausprägungen und Innovationspfaden folgt: Die Niederlande setzen mit der Einführung von Postbus 51 auf eine innovative zentrale Lösung. Daneben wird auf kommunaler Ebene der hiervon entkoppelte Service Antwoord angeboten. Italien setzt mit Linea Amica auf eine pragmatisch-inkrementelle Strategie. 3

6 Frankreichs Schritt zum Servicecenter-Verbund Allo Service Public 3939 erfolgt auf zentraler Ebene als kontinuierliche Innovation. Die Nationalregierung hat eine starke Steuerung im Verbund aus sechs Servicecentern konzentriert. Deutschland bietet mit D115 einen nationalen einheitlichen Bürgerservice, der sich insbesondere durch die Integration der drei föderalen Ebenen (Kommunen, Länder, Bund) sowie durch die Umsetzung und Steuerung in einem D115-Verbund auszeichnet. Spanien folgt mit 060 ebenfalls dem Modernisierungstrend; Spaniens Herausforderung liegt in der Umsetzung der Vernetzung von Fachbehörden und Kommunen unter Berücksichtigung ihrer Governance-Strukturen. Generelle Ansätze zur Weiterentwicklung von D115 lassen sich aus dem Vergleich der EU- Mitgliedstaaten in den Bereichen Angebotstiefe, Servicezeiten, Mehrsprachigkeit und Multikanal-Ansatz ableiten. Die Angebotsbreite (Spektrum der angebotenen Inhalte) hingegen ist aus Vertriebssicht bei D115 besonders weit entwickelt. Einen Orientierungsrahmen hinsichtlich Good Practices liefern die EBN in Belgien (Flandern), Griechenland, Irland, Italien und Ungarn. Beispielhaft sei hier Italien mit der Kopplung seiner EBN in Krisenfällen genannt. Auch der niederländische Service Antwoord liefert Anregungen, insbesondere zur Steuerung von Call-Center-Verbünden durch einen franchiseähnlichen Steuerungsansatz. D115 bietet Innovationsgehalt für andere EU- Mitgliedstaaten mit EBN besonders bei der ebenenübergreifenden Kooperation, die trotz föderaler Strukturen gut gelungen ist. Handlungsempfehlungen für unterschiedliche Formen der Zusammenarbeit zwischen den EU 27 leiten sich aus vier Szenarien ab: Erfahrungsaustausch zwischen allen EU-Mitgliedstaaten, der sich als Basis einer breiten europäischen Unterstützung einer europäischen 116 -Rufnummer für Harmonisierte Dienste von sozialem Wert entwickeln könnte. Freischaltung einer mit 116 beginnenden Rufnummer für harmonisierte Dienste von sozialem Wert für alle EU-Mitgliedstaaten, die sich unter Berücksichtigung ihrer jeweiligen Serviceangebote mit einer einheitlichen Begriffsdefinition für einen solchen Dienst identifizieren. So könnten unter einer freigeschalteten europäischen 116 -Rufnummer die jeweils nationalen Verwaltungsdienste erreichbar werden. Kopplung nationaler EBN der EU-Mitgliedstaaten. Beispielsweise ist eine Kopplung in Grenzregionen, z.b. Euroregionen, denkbar. Eine generelle Kopplung der EBN kommt insbesondere für EU-Mitgliedstaaten in Betracht, die einen funktionierenden Leistungsverbund innerhalb ihres Landes zwischen verschiedenen Ebenen aufgebaut haben. Das ist jedoch aufwändig umzusetzen und kommt daher eher als langfristiges Szenario in Betracht. Erfolgversprechend und wirtschaftlicher ist die Kopplung des Bürgerservices der Europäischen Kommission europe direct mit einer oder mehreren nationalen EBN (EU- Integration). Europe direct und nationale EBN könnten bei Bedarf Anliegen wechselsei- 4

7 tig weiterleiten. Europe direct bietet seinen Bürgerservice in allen EU-Sprachen an, so dass eine problemlose Kooperation mit den jeweils nationalen EBN zu erwarten wäre. 5

8 I. Projekt- und Untersuchungsrahmen 1. Einführung Öffentliche Verwaltungen in Deutschland wie auch in vielen anderen EU-Mitgliedstaaten haben in den letzten Jahren enorme Anstrengungen unternommen, für ihre Bürgerinnen und Bürger besser erreichbar zu sein. Insbesondere vor dem Hintergrund von E-Government wurden via Internetseiten elektronische Bürgerdienste eingeführt. Dabei hat sich gezeigt, dass diese elektronischen Bürgerdienste nicht selten nur im begrenzten Umfang nachgefragt wurden. Andere Zugangskanäle hingegen, insbesondere der telefonische Zugang, haben weiterhin eine hohe Bedeutung und nehmen für bestimmte Zielgruppen sogar an Bedeutung zu. Denn vielfach erwarten Bürgerinnen und Bürger eine unmittelbare Antwort zu ihrem Anliegen, was sich auf telefonischem Weg einfach realisieren lässt. Über eine einheitliche, leicht merkbare Behördenrufnummer sollen Bürgeranliegen an einer Stelle einfach erledigt werden können, sodass One-Stop-Government entsteht. Voraussetzung dafür ist die Etablierung eines Callbzw. Servicecenters 1, weil nur so wie noch zu zeigen sein wird Anliegen umfassend und aus einer Hand geklärt werden können. Dadurch ist es aus Adressatensicht möglich, die Fülle der aus dem Zuständigkeitsprinzip resultierenden Ansprechpartner zu reduzieren. Denn die Suche nach der richtigen Information und der richtigen Leistung, einer zuständigen Stelle oder nach dem benötigten Antragsformular und den beizubringenden Unterlagen ist zeitraubend. Oft müssen Bürgerinnen und Bürger die Verwaltung aufgrund fehlender oder unzureichender Angaben und Informationen zu den benötigten Leistungen mehrmals aufsuchen, was mittels einer einheitlichen Behördenrufnummer (EBN) vermeidbar wird. Hinzu kommt, dass mit einem umfassenden telefonischen Leistungsangebot alle Bürgerinnen und Bürger gleichermaßen von einem One-Stop-Government profitieren; unabhängig davon, ob sie einen Internetzugang haben oder nicht. Nicht zu unterschätzen ist vor allem die Möglichkeit, über eine EBN ein umfassendes Leistungsangebot auch im ländlichen Raum bzw. abgelegenen Gebieten aufrechtzuerhalten. So führte beispielsweise Griechenland eine EBN mit der Zielsetzung ein, auf abgelegenen Inseln den Zugang zur Verwaltung auf telefonischem Weg sicherzustellen. Nicht zuletzt besteht bei vielen Bürgeranliegen unmittelbarer Informationsbedarf, sodass das Telefon neben dem Internet auch auf absehbare Zeit ein bedeutender Zugangskanal sein wird (Goldau/Meyer/Weber 2009, S. 92; Accenture 2005, S. 28). 1 In Deutschland wird bei D115 der Begriff Servicecenter verwendet, der in der Fachliteratur als weiterentwickeltes Call Center verstanden wird. Eine genaue Begriffsbestimmung findet sich in Kapitel I.3. 6

9 In Deutschland wurde die Idee einer einheitlichen Behördenrufnummer 115 erstmals 2006 auf dem IT-Gipfel der Kanzlerin vorgestellt. Im März 2009 startete nach einer Testphase der auf zwei Jahre angelegte Pilotbetrieb. Darüber hinaus besteht die Möglichkeit eine europäische einheitliche Behördenrufnummer im Sinne eines harmonisierten Dienstes von sozialem Wert (HDSW) 2 aufzubauen. EU- Mitgliedstaaten können den sechsstelligen Rufnummernbereich, der mit den Ziffern 116 beginnt, ausschließlich für harmonisierte Dienste von sozialem Wert belegen. Danach wäre es möglich, eine europaweit geltende einheitliche Rufnummer einzurichten, unter der beispielsweise Auskünfte zu Verwaltungsdiensten in dem jeweiligen EU-Mitgliedsstaat erreichbar sind. Eine Voraussetzung ist die Unterstützung von mindestens fünf EU-Mitgliedstaaten. Ein Beispiel für eine solche bereits existierende Rufnummer ist die , über die europaweit Kredit- oder EC-Karten gesperrt werden können. Hierin ist ein wesentlicher Beitrag zur europäischen Integration zu sehen: Unter gleichzeitiger Beibehaltung nationaler Besonderheiten könnte ein einheitlicher Verwaltungsraum geschaffen werden. Ein grundsätzlich denkbares weitergehendes Europäisierungsszenario ist die Weiterleitung von telefonischen Anliegen über europäische Ländergrenzen hinweg. Spätestens hierfür sind entsprechende nationale infrastrukturelle Anforderungen zu erfüllen, die im Rahmen der Studie erhoben werden. Zielsetzung und Fragestellungen Ziel der Studie ist es, auf der Basis der empirischen Ergebnisse Innovations- und Europäisierungspotenziale zu ermitteln: Die Identifizierung von Innovationspotenzialen (Good Practices) in Europa dient dazu, Möglichkeiten für die Weiterentwicklung von D115 zu ermitteln. Gleichfalls wird aus dem EU-Vergleich ermittelt, welche Innovationen D115 aufweist, die für andere EU-Mitgliedstaaten von Interesse sein könnten. Im Rahmen der Studie soll auch festgestellt werden, ob Europäisierungspotenzial für die EBN im Rahmen einer HDSW besteht. Hierfür kommen nicht nur EU-Mitgliedstaaten in Betracht, die bereits über eine nationale EBN verfügen, sondern auch EU-Mitgliedstaaten, in denen konkrete Pläne zur Einführung einer EBN vorliegen. Mit dieser Zielsetzung ist die Studie explorativ anzulegen, weil Zusammenhänge und Entwicklungen erst zu erkunden und entdecken sind (vgl. hierzu: Yin 2003, S. 120). Feststellbar ist, dass bisher keine systematisch ermittelten Erkenntnisse zur EBN in EU-Mitgliedstaaten vorliegen. Durch den Vergleich von EBN in EU-Mitgliedstaaten wird die Positionierung und Ausprägung von der D115 erst sichtbar, sodass ein vertieftes Verständnis für die eigene 2 Siehe hierzu die Entscheidung der Kommission vom über die Reservierung der mit 116 beginnenden nationalen Nummernbereiche für einheitliche Rufnummer für harmonisierte Dienste von sozialem Wert. 7

10 Lösung erreicht wird. Folgende Untersuchungsfragen lassen sich aus der Zielsetzung der Studie formulieren: Welchen Stand hat die Einführung der EBN in den 27 EU-Mitgliedstaaten erreicht? Welche Innovationen, Stärken und Schwächen weisen die jeweiligen EU-Mitgliedstaaten bei der Umsetzung einer nationalen EBN auf? Die empirische Ausrichtung der Studie ist notwendig, weil das Thema EBN/Servicecenter kaum in der Literatur behandelt ist, wenn man von beratungsorientierten Auftragsstudien bzw. so genannter grauer Literatur und internen Projektberichten absieht. Dagegen gibt es umfangreiche Literatur zum Thema Einsatz von Call Centern in privaten Organisationen (z.b. Schumann/Tisson 2006; Zapf 2003; Fojut 2008; Menken/Blokdijk 2009), deren Inhalte jedoch aufgrund der unterschiedlichen Rahmen- und Zielsetzungen der privaten Organisationen nicht unmittelbar auf den öffentlichen Sektor übertragbar sind. Eine im Rahmen dieser Studie durchgeführte Auswertung internationaler einschlägiger Journale und Konferenzen der letzten fünf Jahre hat zudem ergeben, dass sich nur sehr vereinzelt Artikel mit dem Thema Call- bzw. Servicecenter in der öffentlichen Verwaltung beschäftigt haben. 3 Zwar wird das Thema im Kontext der E-Government-Diskussion verschiedentlich oder in Teilaspekten aufgegriffen (z.b. Feil 2002; Schellong 2008), jedoch meist in abstrakter und technischer Form oder nicht mit der für diese Studie erforderlichen Ausrichtung. Auch gibt es für den öffentlichen Sektor keine empirischen Untersuchungen, wenn man von allgemeinen Bürgerbefragungen absieht. Die meisten Darstellungen zur EBN sind von niedrigerem Abstraktionsgrad und überwiegend mit wenig Kontextinformationen versehene Erfolgsbeschreibungen, z.b. über das New Yorker 311-Modell. Insofern leistet die Studie auch einen Beitrag, die aufgezeigte Forschungslücke zu schließen. 2. Vorgehensweise Die Untersuchung des Umsetzungsstandes der EBN wird in einem Gesamtansatz aller EU- Mitgliedstaaten (Gesamtbetrachtung) und in Einzelfallstudien vorgenommen. Fallstudien eignen sich für die Zielsetzungen dieser Studie im Besonderen, da hierdurch die Ausgestaltung und Art der Umsetzung der EBN ( Wie ) und die Hintergründe für oder gegen die Einführung einer EBN ( Warum ) ermittelt werden. Zudem liegt für die Einführung einer EBN eine komplexe Ausgangssituation vor z.b. organisatorisch, kulturell, technisch die durch Fallstudien besser in ihrem Zusammenhang erfasst werden kann. Hierdurch wird ein vertieftes Verständnis verschiedener länderspezifischer Pfade zur EBN erreicht. Die Fallanalyse macht 3 Ausgewertet wurden die Einreichungen folgender jährlicher internationaler Konferenzen: IRSPM, HICCS, MeTTeg und EGPA sowie die Zeitschriften Public Management Review, Government Information Quarterly sowie weitere über Science Direct verfügbare internationale Zeitschriften. 8

11 Besonderheiten und Gemeinsamkeiten nationaler Lösungen sichtbar und erklärt diese, soweit möglich. Methode der Datenerhebung Die Datenerhebung erfolgte in drei Phasen von Januar bis Ende April 2010: Die erste Phase der Datenerhebung hatte zum Ziel, diejenigen Länder zu identifizieren, die über eine EBN verfügen oder für deren Einführung bereits konkrete Pläne vorliegen (Identifikation). Hierfür wurde zunächst eine Webrecherche durchgeführt. Für jeden EU-Mitgliedsstaat wurden Nachrichten, Konferenzpräsentationen, Evaluierungsberichte, Protokolle von Parlamentsdebatten, Government-Factsheets der Europäischen Kommission, Websites der öffentlichen Verwaltung, Projektdokumentationen, Pressemitteilungen und E-Government-Strategien auf Hinweise für die Existenz einer EBN durchsucht. Bei der Suche wurden zwei Gruppen von Begriffen in verschiedenen Sprachen verwendet. Die Suchbegriffe der ersten Gruppe (government, citizen, public, administration, national, city) wurden mit Suchbegriffen aus Gruppe 2 (Call center, contact center, service center, information line, hotline, telephone, service line, single telephone number, single service number) kombiniert. Zusätzlich wurden die Suchergebnisse verifiziert, indem die Deutschen Botschaften in allen 27 EU-Mitgliedstaaten, die diplomatischen Vertretungen der EU-Mitgliedstaaten in Deutschland, Forschungspartner des IfG.CC sowie die Ständigen Vertretungen der EU- Mitgliedstaaten bei der EU per angeschrieben wurden. Insgesamt wurden 91 Anfragen vorgenommen, ob eine EBN vorliegt, wovon es 61 Rückmeldungen gab. In der zweiten Phase wurden die Länder, in denen EBN-Aktivitäten vorzufinden waren, weitergehend ausgewertet (Verifikation). Insbesondere wurden Angebotsbreite und räumliche Reichweite der Rufnummer untersucht, um herauszufinden, ob es sich tatsächlich um eine EBN handelt. Herangezogen wurden insbesondere Dokumente, auf welche die in Phase 1 kontaktierten Stellen verwiesen hatten. Eventuelle Unklarheiten, ob eine Rufnummer als EBN zu werten ist, wurden in Telefoninterviews abschließend geklärt. In Phase 3 wurden diejenigen EU-Mitgliedstaaten mit EBN im Hinblick auf die Ausgestaltung, Ausprägungen der EBN sowie verschiedene Implementationswege genauer untersucht (Vertiefung). Hierfür wurden schriftliche Anfragen mit standardisierten Fragebögen durchgeführt, wobei es unterschiedliche Fragebögen für die Länder gab, die bereits eine EBN umgesetzt hatten (siehe in Anlage 1), und für diejenigen, die konkrete Planungsaktivitäten aufzuweisen hatten. Angeschrieben wurden Projektleiter, Abteilungsleiter zuständiger Ministerien, Regulierungsbehörden sowie Vertreter von für die EBN-Umsetzung verantwortlichen Agencies. Ergänzend zur schritlichen Umfrage per wurden zur Konkretisierung und Klärung noch offener Fragen leitfadengestützte telefonische Interviews sowie ein Vor-Ort-Interview (Slowenien) durchgeführt. Hierdurch wurden Angaben weiter 9

12 konkretisiert und validiert. In der Stufe der vertieften Datenerhebung wurden insgesamt 65 Fragebögen versendet, von denen es 31 Rückläufe gab. Neben den EU 27 wurden auch Norwegen und die Schweiz in die Datenauswertung einbezogen. Die Ergebnisse von Phase 3 wurden in steckbriefartiger Beschreibung in einem ergänzenden Materialband zu dieser Studie zusammengefasst. Die Empirie der Studie gibt den Stand von März/April 2010 wieder; danach stattfindende Änderungen sind nicht berücksichtigt. 3. Untersuchungsrahmen Folgende Definition für die EBN wird dieser Studie zu Grunde gelegt: Eine EBN ist eine kurze bzw. gut einprägsame Telefonnummer, über die ein telefonischer Zugang zu möglichst vielen häufig nachgefragten öffentlichen Leistungen besteht. Die EBN ist von den national zuständigen (Regulierungs-)Behörden auf Antrag zugeteilt und über diese wird der Dienst angeboten. Über eine nationale EBN können Bürger und Unternehmen unabhängig von administrativen Zuständigkeiten die Verwaltung kontaktieren. Entgegengenommen werden die Anrufe von einem Call Center bzw. einem so genannten Service Contact Center, die Organisationseinheiten mit umfassender technischer wie organisatorischer Infrastruktur darstellen. Service Contact Center (kurz: Servicecenter) stellen eine Weiterentwicklung von Call Centern dar, da sie nicht nur Anrufe annehmen und beantworten, sondern umfassende Kommunikationszentren sind (vgl. z.b. Sharp 2003, S. 3; Fluss 2005, S. 198). Sie interagieren im Unterschied zum Call Center über mehrere Zugangskanäle (E- Mail, Post, Fax, Chat oder SMS) mit dem Bürger, was in einzelnen Staaten, wie z.b. Italien, schon partiell der Fall ist. Für diese Studie ist nicht nur entscheidend, ob in einem EU-Mitgliedstaat eine EBN vorliegt, sondern auch welche Merkmale und Ausprägungen sie aufweist. Hierfür ist ein Rahmen erforderlich, dessen Kern die in der E-Government-Literatur übliche Unterscheidung von Vertrieb und Produktion ist (Lenk/Schuppan/Schaffroth 2010, S. 30f.; Lenk 2004, S. 84.) und hier auf EBN übertragen wird. Die Distributionssicht ist mit einer Angebotssicht gleichzusetzen. Mit ihr wird ermittelt, welche Leistungen (Angebotsbreite) in welcher Tiefe (Angebotstiefe) und in welcher Form (z.b. zeitliche und sprachliche Erreichbarkeit) über die EBN angeboten werden. Die Produktionssicht ist mit der Leistungserstellung gleichzusetzen. Mit ihr wird ermittelt, wie die Leistungen aus Sicht des Servicecenters erbracht werden; z.b. im Zusammenspiel mit weiteren beteiligten, abgestuften Auskunftsebenen (Servicelevel), die auf eine zunehmende Spezialisierung verweisen. Erhoben werden Informationsmanagement, Kooperationsmuster und eingesetzte IT-Anwendungen. 10

13 Darüber hinaus ist für die Funktionsweise der EBN eine entsprechende organisatorische Einbettung notwendig. Dazu zählen Aspekte wie Betreibermodell, Qualitätsmanagement, Personalmanagement etc.. Diese werden unter dem Begriff Umsetzungsorganisation zusammengefasst. Die Einordnung der drei Bereiche ist in der nachfolgenden Darstellung zusammengefasst; die jeweiligen Sichten werden im weiteren Verlauf der Studie konkretisiert. Kunde Welche Behörde ist zuständig? Welche Leistung benötige ich? Organisatorische Einbettung (Betreibermodell, Finanzierung, Personalmanagement, Qualitätsmanagement, Öffentlichkeitsarbeit) Vertrieb Produktion Anfrage zu verschiedenen und mehreren Leistungen (Leistung A, B, C, ) Call Center der EBN 1. Auskunftsebene des Call Centers Weitergehende fachliche Spezialisierung 2. Auskunftsebene des Call Centers 3. Auskunftsebene Multikanal Behörde A Behörde B Behörde C Darstellung 1: Einordnung der Bereiche Distribution, Produktion und Organisatorische Einbettung Alle drei Bereiche (Distribution, Produktion, organisatorische Einbettung) bilden die Grundlage für die weitere Untersuchung, die wie folgt aufgebaut ist: Für alle EU-Mitgliedstaaten werden im Kapitel II, das den Kern der Studie bildet, Erhebungen entlang des Analyserahmens vorgenommen. Damit wird eine Gesamteinordnung aller EU-Mitgliedstaaten möglich, sodass Aussagen zum Innovations- und Europäisierungspotenzial getroffen werden können. In Kapitel III erfolgt eine vertiefende Fallanalyse für vier Länder. Es wird gezeigt, wie es zu bestimmten EBN-Ausprägungen kam, so dass der Entwicklungspfad eines Landes sichtbar wird. Diese Betrachtung ist erforderlich, weil Good Practice nur im länderspezifischen Kontext verstanden werden kann. Erst dadurch wird reflektives und verstehendes Lernen ermöglicht, sodass eine schematische Übernahme von Good Practices vermieden wird. Abschließend werden entlang der Zielsetzung der Studie in Kapitel IV aus den Ergebnissen der Studie Handlungsempfehlungen abgeleitet und weitergehend entwickelt. 11

14 II. Untersuchung der EU-Mitgliedstaaten In diesem Teil werden die EU 27 zunächst nach der Existenz einer EBN und danach entlang der Distribution, Produktion und Umsetzungsorganisation untersucht. Zuerst werden die Anforderungen an die jeweiligen Bereiche beschrieben, danach Entwicklungsstände erhoben und analysiert, um sie dann im Hinblick auf das Innovations- und Europäisierungspotenzial zu bewerten. 1. Existenz, Initiierung und Ausrichtung einer EBN 1.1 Anforderungen Für die Feststellung, welche der 27 EU-Mitgliedstaaten überhaupt über eine EBN verfügen, ist das angebotene Leistungsspektrum und die räumliche Reichweite des Rufnummernangebots relevant (vgl. Darstellung 2): Als EBN gelten nur Rufnummern, die ein größeres Spektrum öffentlicher Leistungen bzw. Informationen zu öffentlichen Leistungen anbieten. Danach sollen Bürgerinnen und Bürger sowie Unternehmen über nur eine Stelle mit der Verwaltung in Kontakt treten können, um viele Anliegen mit der Verwaltung zu klären. Spezialrufnummern, wie beispielsweise die Notrufnummer (112), erfüllen diese Anforderungen an eine EBN nicht. Es sind nur Behördenrufnummern zu berücksichtigen, die nicht nur über eine Stadt oder Region hinausreichen, sondern explizit als national gültige Rufnummer aufgesetzt sind. Regional gültige Behördenrufnummern gelten nicht als EBN. Darstellung 2: Anforderungen an eine EBN 12

15 Wurde festgestellt, dass eine EBN in einem EU-Mitgliedstaat existiert, sind weitere Aspekte, wie Auslöser, Zeitpunkt der Einführung, verfolgte Ziele oder strategische Ausrichtung relevant. Hierdurch können die Hintergründe und die Ausrichtung bei der Einführung erhoben werden. Diese Informationen tragen wesentlich zum besseren Verständnis von Entwicklungsstand und Umsetzungsdynamik der EBN bei. 1.2 Empirische Befunde Bezüglich der Existenz einer EBN hat sich folgendes Bild ergeben: Über eine EBN verfügen 13 von 27 EU-Mitgliedstaaten. Konkrete Planungen zur Einführung liegen in sechs Ländern vor. In acht EU-Mitgliedstaaten waren im Erhebungszeitraum keine Aktivitäten zum Aufbau einer EBN feststellbar. Die Ergebnisse mit den jeweiligen Ländern und der nationalen Bezeichnungen der EBN sind in Darstellung 3 zusammengefasst. Staaten mit EBN Belgien: Contactpunt Vlaamse Infolijn (Flandern) Le Téléphone Vert de la Région wallonne (Wallonien) Dänemark: Borger.dk s Contact Centre Deutschland: D115 Frankreich: Allô Service Public Griechenland: Telefonischer Bürgerservice (1500) Irland: Citizens Information Phone Service (CIPS) Italien: Linea Amica Luxemburg Numéro vert: Malta: Government Information Service Freephone 153 Niederlande: Postbus 51 Informatiedienst Antwoord Staaten mit Planungen zur EBN Finnland Lettland Portugal Schweden Slowakische Republik Zypern Staaten ohne EBN Bulgarien Estland Litauen Österreich Polen Rumänien Tschechische Republik Vereinigtes Königreich 13

16 Staaten mit EBN Staaten mit Planungen zur EBN Staaten ohne EBN Slowenien: Halo Uprava! (neue Rufnummer geplant: 115) Spanien: 060 Ungarn: 189 ÜGYFÉLVONAL Darstellung 3: Länderüberblick nach Abschluss der Phase 2 In einigen Staaten ohne EBN wie Estland wird der Zugang über das Webportal stark favorisiert, sodass der telefonische Zugang keine Beachtung findet. 4 Ebenfalls nicht einzubeziehen waren Länder wie die Tschechische Republik und Rumänien. Zwar gibt es in Prag und in Temeswar (Rumänien) EBN, die jedoch wegen ihrer lokalen Reichweite keine nationale EBN sind. Hinzu kommt, dass die Behördenrufnummer in Prag, die im Januar 2010 unter den Namen Pražské kontaktní centrum eröffnet wurde, derzeit nur zu wenigen Verwaltungsleistungen Informationen anbietet. Finnland, Großbritannien, Schweden und Zypern haben zwar Rufnummern für das gesamte Land, diese bieten jedoch nur spezielle Dienste an, sodass sie ebenfalls nicht als EBN zu werten sind. In Finnland können Anruferinnen und Anrufer beispielsweise über die Rufnummer Osoitepalvelu bei der Einwohnermeldebehörde (Väestörekisterikeskus) Adressinformationen zu in Finnland registrierten Personen erfragen. In Großbritannien gibt es spezielle Rufnummern für Gesundheit sowie Sicherheit und Ordnung. Das britische Ministerium für Gesundheit (Department of Health) plant die Einführung einer gebührenfreien Rufnummer 111 für Gesundheitsservices, die keine Notfälle abdecken. Über diese Rufnummer soll der Öffentlichkeit ein schneller und einfacher Zugang zu Informationen rund um gesundheitspolitische Fragen und Dienstleistungen in ihrer Region zur Verfügung gestellt werden. Sollte sich herausstellen, dass eine Anruferin oder ein Anrufer sofortige medizinische Hilfe benötigt, werden diese an die 999 oder 112 weitergeleitet. Im Frühjahr 2010 begann der Pilotbetrieb in den lokalen National Health Service (NHS)-Organisationen im Nordosten und Osten Englands sowie im östlichen Mittel-England. Über die Rufnummer 101 können telefonisch Verstöße gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung (z.b. Vandalismus, Lärmbelästigung oder Drogenkriminalität) gemeldet 4 Auch die Nicht-EU-Mitgliedstaaten Schweiz und Norwegen wurden in die Analyse einbezogen: In der Schweiz und in Norwegen gibt es derzeit weder Aktivitäten noch Planungen im Hinblick auf eine EBN, wenngleich das Thema in der Schweiz zumindest im Kontext von E-Government diskutiert wird. 14

17 werden. Durch 101 wird auch das Notrufsystem ergänzt, wenn es z.b. an Feiertagen, zu bestimmten Ereignissen oder bei Katastrophen überlastet ist. Gleiches gilt für Zypern und Schweden, die über den Notruf hinaus spezielle Rufnummern für Ordnung und Sicherheit eingerichtet haben. Einen Sonderfall stellt Luxemburg dar, weil dort zwar mit Numéro vert: eine Behördenrufnummer existiert, die auch hinsichtlich der Angebotsbreite als EBN zu werten ist, jedoch aufgrund geringer Nachfrage eine unbedeutende Rolle spielt. Der telefonische Service soll durch ersetzt werden, sodass Luxemburg nicht weiter in dieser Studie berücksichtigt wird. Konkrete Planungsaktivitäten für die Einführung einer EBN wurden in Portugal, Finnland, Lettland, Schweden, der Slowakischen Republik, Slowenien und Zypern ermittelt. In Slowenien soll eine EBN implementiert werden, die die bereits bestehenden Behördenrufnummern (u.a. Halo uprava!) ablöst. Dort ist vorgesehen wie in Deutschland die Zahlenreihe 115 als Rufnummer einzuführen. Die Planungen zur EBN in Lettland, Schweden und der Slowakischen Republik befinden sich noch in der Anfangsphase. In Schweden ist die Implementierung einer EBN von der schwedischen Regierung 2010 in Auftrag gegeben worden. Auf EU-Ebene ist die gebührenfreie Rufnummer europe direct ( ) als EBN zu werten, die europaweit gilt und von der EU-Kommission eingerichtet wurde. Sie bietet Informationen zu EU-Institutionen, z.b. zum Europäischen Rat, zum Europäischen Rechnungshof, zum Ausschuss der Regionen und Wirtschafts- und Sozialausschuss. Die Einordnung, ob ein Land über eine EBN verfügt, war nicht in jedem Fall ganz zweifelsfrei: In Belgien gibt es für die Regionen Flandern und Wallonien jeweils eine eigene EBN, sodass es sich genau genommen nicht um eine national gültige EBN handelt. Hintergrund für die horizontale Zweiteilung ist, dass die föderale Ebene nur schwach ausgeprägt ist, die Regionen und die Sprachgemeinschaften hingegen eine politisch starke Stellung haben. Hinzu kommt, dass insbesondere zwischen Wallonien und Flandern ausgeprägte kulturelle und z.t. starke politische Differenzen bestehen. In den Niederlanden liegt ebenfalls eine Zweiteilung vor, die jedoch vertikal verläuft. Denn neben der nationalen Lösung Postbus 51, die vom Ministerium für Allgemeine Angelegenheiten betrieben wird, wurde mit Antwoord eine Lösung für Kommunen eingeführt, die vom Innenministerium und dem Niederländischen Gemeindebund initiiert wurde. Beide Rufnummern bieten ein breites Leistungsspektrum an, sind landesweit gültig und werden als EBN in den Niederlanden wahrgenommen. Im Ergebnis wurden neben Deutschland die Staaten Belgien, Dänemark, Frankreich, Griechenland, Irland, Italien, Malta, die Niederlande, Slowenien, Spanien und Ungarn in die engere Auswahl für die weitere Untersuchung einbezogen. Des Weiteren wurden Finnland, 15

18 Portugal und Zypern betrachtet, weil hier konkrete Planungsaktivitäten mit hinreichend genauen Konzepten vorliegen. Auslöser, Zielsetzung und strategische Ausrichtung Der Auslöser zur Einführung einer EBN war in den untersuchten Staaten recht unterschiedlich. In den meisten Ländern wurde der Aufbau durch eine mehr oder weniger spezifische Problemsituation ausgelöst. So bestand in einigen Ländern genereller Handlungsdruck aufgrund einer zunehmenden Unzufriedenheit der Bürger mit der Qualität der angebotenen Verwaltungsleistungen und/oder der Unübersichtlichkeit der Verwaltungsstrukturen. Zum Teil waren auch bereits bestehende Behördenrufnummern überlastet, sodass ein Ausbau bzw. eine Weiterentwicklung des telefonischen Zugangskanals ohnehin erforderlich war. Ein weiterer Grund waren Erfahrungen und Good-Practice-Sogwirkungen der New Yorker Behördenrufnummer 311, von der auch das D115-Projekt in Deutschland inspiriert wurde. Gleiche Vorbildfunktion entwickelte das kanadische System O-Canada für Frankreich. Auch zunehmender innereuropäischer Erfahrungsaustausch befördert die Umsetzung von Ideen: So ist bspw. der geplante EBN-Ausbau in Slowenien wesentlich von Postbus 51 (in den Niederlanden) inspiriert. Die Auslösersituationen in den jeweiligen Ländern sind in Darstellung 4 zusammengefasst. Auslöser Initiativen/Vorhaben zu einer umfassenden Verwaltungsmodernisierung Weiterentwicklung von Projekten Spezifische Problemsituationen Anregungen aus anderen Ländern Staaten Spezielle Initiativen: europe direct, Deutschland, Niederlande (Postbus 51), Spanien Verwaltungsmodernisierung: Belgien (Wallonien), Dänemark, Griechenland, Malta, Slowenien, Ungarn Finnland, Portugal, Zypern Irland Belgien (Flandern Überlastung von Behördenrufnummern), Italien (Unzufriedenheit mit der Servicequalität der öffentlichen Verwaltung) Finnland und Zypern (Überlastung von Notrufnummern) Frankreich (Anregung aus Kanada), Niederlande (Antwoord New York 311), Ungarn, Slowenien (Postbus 51) Zypern Darstellung 4: Überblick über Auslöser der Einführung der EBN Entsprechend der Auslöser ähneln sich die Staaten auch hinsichtlich der Ziele, die mit der Einführung der EBN verfolgt werden. Im Mittelpunkt stehen hauptsächlich ein verbesserter Zugang zu Verwaltungsleistungen sowie die Verbesserung der Servicequalität. Für Frankreich und Irland wurde in den durchgeführten Interviews erwähnt, dass es bei der Einführung 16

19 speziell auch darum ging, für ältere Menschen, Menschen mit Behinderung und den Bewohnern von ländlichen Regionen eine verbesserte Servicequalität zu bieten. Mit der EBN in Dänemark, Slowenien und Ungarn wird speziell darauf abgezielt, Menschen ohne Internetzugang ein mit dem Webangebot vergleichbares Angebot bereitzustellen (vgl. Darstellung 5). Zielsetzung Verbessertes Informationsangebot Verbesserte Servicequalität/verbesserter Zugang zu Verwaltungsleistungen Ergänzender Zugangskanal zu Online-Services Zusammenlegung bestehender Call Center Staaten europe direct, Belgien (Flandern), Griechenland, Niederlande (Postbus 51 Informatiedienst, Antwoord besonders auf kommunaler Ebene), Ungarn Finnland, Zypern Belgien (Wallonien), Deutschland, Griechenland, Italien, Malta, Spanien (Verknüpfung von Verwaltungsebenen und Zugangskanälen) Finnland, Portugal, Zypern Frankreich und Irland (speziell für ältere Menschen, Menschen mit Behinderung und Bewohner von ländlichen Regionen) Dänemark, Slowenien, Ungarn Portugal, Slowenien (geplante neue EBN) Darstellung 5: Überblick über Ziele der Implementierung der EBN Überdies ist in fast allen EU-Mitgliedstaaten die EBN in eine umfassendere E-Governmentund/oder übergreifende Modernisierungsstrategie eingebettet (vgl. Darstellung 6). In Dänemark, Frankreich, Griechenland, Slowenien und Ungarn ist der Zugang zu öffentlichen Leistungen über den Telefonkanal explizit in die jeweils nationale E-Government-Strategie aufgenommen worden. Die EBN in Flandern (Belgien) ist in eine übergreifende Modernisierungsstrategie der öffentlichen Verwaltung eingebettet, zusätzlich wurde für die Implementierung der Rufnummer eine eigene Strategie entwickelt. Antwoord in den Niederlanden ist sowohl in eine Modernisierungsstrategie als auch in eine E-Government-Strategie eingebettet. D115 wurde zunächst als eigener Modernisierungspfad konzipiert, dann aber 2008 als Maßnahme unter dem Handlungsfeld E-Government in den Umsetzungsplan zur Strategie zur Verwaltungsmodernisierung Zukunftsorientierte Verwaltung durch Innovation aufgenommen. Italien ist ein Sonderfall: Bereits kurz nach seinem Amtsantritt 2008 initiierte der neue Minister für öffentliche Verwaltung und Innovation die Errichtung der Linea Amica als zentralen telefonischen Kontaktpunkt für die Bürger. Linea Amica wird pragmatischinkrementell ausgebaut; eine explizit (ausformulierte) Strategie liegt nicht vor. Die geplante Einführung einer EBN in Portugal und in Finnland ist Bestandteil der nationalen E-Government-Strategie. Als Einzelansatz ist der geplante Ausbau der EBN in Slowenien 17

20 sowie die Ersteinführung in Zypern vorgesehen. In Lettland, Schweden und der Slowakischen Republik wurde die Einführung einer EBN in verschiedenen Richtlinien oder Strategiepapieren benannt; in Schweden wird ein entsprechendes Gesetz zur Einrichtung der EBN vorbereitet. In der nachfolgenden Darstellung ist die strategische Einbettung zusammengefasst. Die mehrfache Verankerung der EBN in Strategien ist ein Indiz für den Stellenwert, die eine EBN in dem jeweiligen Staat hat. Keine strategische Einbettung der EBN Italien Eigenständige Strategie für EBN Belgien (Flandern), Irland, Niederlande (Postbus 51) Einbettung der EBN in übergeordnete Modernisierungsstrategie Belgien (Flandern), Belgien (Wallonien), Deutschland, Dänemark, europe direct, Frankreich, Griechenland, Malta, Niederlande (Antwoord), Slowenien (Halo uprava!), Spanien, Ungarn Darstellung 6: Zuordnung der Staaten zu den strategischen Hauptrichtungen Zeitpunkt der Einführung Hinsichtlich des Zeitpunkts der Einführung der EBN lassen sich die EU-Mitgliedstaaten mit EBN in drei Gruppen einteilen: Die erste Gruppe umfasst die Länder, in denen im Vergleich sehr früh, d.h. noch vor dem Jahr 2000, eine EBN eingeführt wurde. Dazu zählen Belgien (Wallonien und Flandern), Malta und die Niederlande mit dem Postbus 51-System ( Frühstarter ). Die zweite und größte Gruppe umfasst die Länder, die zwischen 2001 und 2007 eine EBN eingeführt haben: das waren Dänemark, Irland, Frankreich, Griechenland, die Niederlande mit dem Antwoord-System, Spanien und Slowenien. Diese Länder haben trotz der generellen Fokussierung auf den Internetzugang auch auf den Telefonkanal gesetzt. Ebenfalls fällt in diesen Zeitraum die Freischaltung von europe direct (Mittelfeld). Zur dritten Gruppe der zeitlich nachziehenden Länder gehören Italien, Ungarn und Deutschland, die ihre EBN jeweils nach dem Jahr 2008 eingeführt haben ( Verfolger ). Die nachfolgende Darstellung 7 gibt einen Überblick über den Zeitpunkt der Implementierung der jeweiligen EBN. Zur zeitlichen Orientierung wurde auch die Einführung der EBN in Kanada und New York angegeben, die als entwickelt gelten. 18

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