Umgang mit kontaminiertem Boden nach den Vorgaben des Abfall- und Bodenschutzrechts

Transkript

1 AAV- Fachveranstaltung Rechtsfragen bei der Altlastenbearbeitung Umgang mit kontaminiertem Boden nach den Vorgaben des Abfall- und Bodenschutzrechts (MUNLV) 1

2 Einleitung Ausgangslage in Stichworten Der Umgang mit Bodenmaterial (und sonstigen mineralischen Ersatzstoffen) insb. im Rahmen von Altlastensanierung und Renaturierung begegnet derzeit rechtlichen Unwägbarkeiten Es bestehen Vorgaben aus vielen, teilweise nicht rechtsverbindlichen, Regelwerken Tongrubenurteil des BVerwG von 2005 Boden und Steine stellen den größten Stoffstrom mineralischer Abfälle dar; Verfüllung als häufigste Verwertungsform Daher gab es bereits früh Bestrebungen zur Harmonisierung und Verrechtlichung der Anforderungen an den Umgang mit Bodenmaterial und sonstigen mineralischen Materialien 2005 richteten LABO, LAGA und LAWA gleichlautende Beschlüsse an das BMU, bundeseinheitliche, rechtsverbindliche Anforderungen zu schaffen 2007: erster Arbeitsentwurf Ersatzbaustoffverordnung und Änderungsverordnung zur BBodSchV; 2010: voraussichtlich zweite Entwürfe 2

3 Einleitung Ausgangslage (Problem rechtlicher Bewältigung) Wechselwirkungen und Überschneidungen umweltrechtlicher Zielvorgaben und Anforderungen ursächlich für Asymmetrien im geltenden Recht Förderung der Kreislaufwirtschaft Umgang mit Bodenmaterial (und anderen mineralischen Ersatzstoffen) Schutz des Bodens Schutz des Grundwassers Ordnungsgemäße und schadlose Verwertung / gemeinwohlverträgliche Beseitigung Rechtliche Vorgaben müssen klar, verständlich und widerspruchsfrei sein, um dem Anspruch ihrer Einhaltung zu genügen! 3

4 Abfallrechtliche Entsorgungs- / Nachweispflichten Wasserrechtliche Vorsorgeanforderungen Bodenschutzrechtliche Vorsorge- /Gefahrenabwehrpflichten Überblick (Wesentlicher rechtlicher Rahmen) KrW-/AbfG DepV, VersatzV LAbfG NRW NachwV WHG Umgang mit Bodenmaterial BBodSchG BBodSchV LBodSchG Nicht (außen-) verbindliche Regelwerke Grundsätze zur Abgrenzung der Anwendungsbereiche der BBodSchV hinsichtlich des Auf- und Einbringens von Materialien auf und in den Boden von den diesbezüglichen abfallrechtlichen Vorschriften Vollzugshilfe zu 12 BBodSchV der LABO (2002) Arbeitspapier Verfüllung von Abgrabungen der LABO (Stand: ) Überarbeitete Fassung LAGA M 20 Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Reststoffen/Abfällen Technische Regeln - (Stand ) Teil I: Allgemeiner Teil Überarbeitete Fassung LAGA M 20 Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Reststoffen/Abfällen Technische Regeln - Teil II: Technische Regeln für die Verwertung 1.2 Bodenmaterial (TR Boden) ( ) Merkblätter Bd. 44 des LUA NRW (2004), Anforderungen an das Aufbringen und Einbringen von Materialien auf oder in den Boden gemäß 12 Bundes-Bodenschutz und Altlastenverordnung UBA-Gutachten zur Beschreibung von fachlichen Eckpunkten für die Festlegung von Zuordnungswerten der Einbauklasse 1.1. (Z 1.1) für organische Schadstoffe in mineralischen Abfällen (2004) LAGA - Eckpunkte für eine Verordnung über die Verwertung von Bodenmaterial in bodenähnlichen Anwendungen (2004) GAP Papier der LAWA Grundsätze des vorsorgenden Grundwasserschutzes bei Abfallverwertung und Produkteinsatz (2002) Ableitung von Geringfügigkeitsschwellenwerten für das Grundwasser der LAWA (2004) 4

5 Überblick (Abfallrechtlicher Rahmen) Entsorgungspflicht ( 5 Abs. 2, 11 Abs. 1 KrW-AbfG) Abfallbegriff erfüllt? ( 3 KrW-/AbfG) zur Beseitigung? zur Verwertung? ( 4 KrW-/AbfG; Z-Werte LAGA?) Ordnungsgemäße und schadlose Verwertung ( 5 Abs. 3 KrW-AbfG) Konkretisierende RVO für Verwertung mineralischer Abfälle ( 7 KrW-/AbfG)? Gemeinwohlverträgliche Beseitigung ( 10, 11, 12, 27, 30ff. KrW-AbfG; DepV) auf Deponien: (+) 14 ff. DepV unter Tage: (+): VersatzV auf / in Boden: (-) Einbau in technische Bauwerke Verwertererlasse NRW (Z 1, 2) Bodenähnliche Verwendungen Einzelfall; LAGA M 20 (Z 0, 0*) 12 BBodSchV 5

6 Einzelheiten Abfallrecht (Abfallbegriff) Abfall: Alle beweglichen Sachen, die unter die in Anhang I zum KrW-/AbfG aufgeführten Gruppen fallen und deren sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss Entledigung: Wenn der Besitzer die Sache einer Verwertung oder Beseitigung zuführt oder die tatsächliche Sachherrschaft über sie unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung aufgibt. Entledigungswille: Wird unwiderleglich vermutet hins. solcher Sachen, die bei Energieumwandlung, Herstellung, Behandlung oder Nutzung von Stoffen oder Erzeugnissen oder bei Dienstleistungen anfallen, ohne dass der Zweck der jeweiligen Handlung hierauf gerichtet ist, oder deren ursprüngliche Zweckbestimmung entfällt, ohne dass ein neuer Verwendungszweck unmittelbar an deren Stelle tritt Kontaminiertes Bodenmaterial ist grds. Abfall, da es i. d. R. nicht zweckgerichtet hergestellt wird (vgl. auch Wertung des 13 Abs. 5 BBodSchG) 6

7 Einzelheiten Abfallrecht (Entsorgung) Abfall zur Verwertung / zur Beseitigung: Hauptzweck der das Material betreffenden Maßnahme ist entscheidend. Eine stoffliche Verwertung liegt nur dann vor, wenn nach einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise, unter Berücksichtigung der im einzelnen Abfall bestehenden Verunreinigungen, der Hauptzweck der Maßnahme in der Nutzung des Abfalls und nicht in der Beseitigung des Schadstoffpotentials liegt. Verwertung von Bodenmaterial: bodenähnliche Verwendungen (insb. Herstellung bzw. Auf u. Einbringen auf o. in eine durchwurzelbare Bodenschicht; Verfüllungen; Landschaftsbau) Einbau in technische Bauwerke Beseitigung von Bodenmaterial: Ablagerung auf Deponie; thermische Behandlung 7

8 Einzelheiten Abfallrecht (Entsorgung) Ordnungsgemäße u. schadlose Verwertung: Ordnungsgemäß, wenn die Verwertung im Einklang mit den Vorschriften des KrW-/AbfG und anderen öffentlichrechtlichen Vorschriften (insb. auch Bodenschutz-, Wasserrecht) steht. Schadlos, wenn nach der Beschaffenheit des Materials, dem Ausmaß der Verunreinigung und der Art der Verwertung Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit nicht zu erwarten sind Es darf daher weder die Besorgnis einer schädlichen Bodenveränderung noch die Besorgnis einer schädlichen Verunreinigung des Grundwassers bestehen. Abfallr. RVO fehlt!; Bislang Vollzugspraxis: Anforderungen des Bodenschutz- u. Wasserrechts bei Einbau in technische Bauwerke Verwertererlasse NRW (Z 1, 2) Bodenähnliche Verwendungen Einzelfallprüfung; LAGA M 20 (Z 0, 0*) 12 BBodSchV Vorsorgewerte Gemeinwohlverträgliche Beseitigung: 10 KrW-/AbfG; Konkretisiert insb. durch DepV 8

9 Überblick (Bodenschutzrechtlicher Rahmen) Bodenschutzrechtliche Anforderungen ( 4, 7 BBodSchG) Einwirkung auf den Boden? Anwendungsbereich eröffnet (insb. Verh. zum AbfallR? ( 1, 3 BBodSchG) Vorsorge gegen das Entstehen schädlicher Bodenveränderungen ( 7 BBodSchG) Gefahrenabwehrpflichten des 4 BBodSchG Konkretisierende RVO zu den Pflichten ( 8, 6 BBodSchG): BBodSchV Auf und Einbringen auf oder in den Boden zur Herstellung einer natürlichen Bodenfunktion (vgl. 2 Abs. 2 BBodSchG) Regelanforderung: 9, 10 Auf und Einbringen auf oder in den Boden zur Herstellung einer technischen Funktion Keine fachrechtliche Konkretisierung erfolgt. Verwertererlasse NRW (Z 1, 2) Auf- und Einbringen in oder auf eine durchwurzelbare Bodenschicht oder Herstellung einer durchwurzelbaren Bodenschicht Konkretisiert durch 12 (Ausnahme: 12 Abs. 2 S. 2) außerhalb der durchwurzelbaren Bodenschicht Keine fachrechtliche Konkretisierung der Regelanforderungen durch 12 erfolgt Einzelfallprüfung; LAGA M 20 (Z 0, 0*) 9

10 Einzelheiten Bodenschutzrecht (Grundlegende Begriffe) Schädliche Bodenveränderung: Beeinträchtigungen der Bodenfunktionen, die geeignet sind Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit herbeizuführen (vgl. 2 Abs. 3 BBodSchG) Altlast: Altablagerungen (Deponien) und Altstandorte (alte Industrien) durch die schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den Einzelnen oder die Allgemeinheit hervorgerufen werden (vgl. 2 Abs. 5 BBodSchG) 10

11 Einzelheiten Bodenschutzrecht (Anwendungsbereich) Anwendungsbereich bodenschutzrechtlicher Anforderungen: Der Umgang mit Bodenmaterial (vgl. zum Begriff im Sinne der BBodSchV 2 Abs. 1 BBodSchV) bei dem das Material auf bzw. in den Boden auf- oder eingebracht wird, stellt eine Einwirkung auf den Boden (vgl. 4 Abs. 1 BBodSchG) dar, die zu Veränderungen der Bodenbeschaffenheit führen können (Vgl. 7 S. 1 BBodSchG) Bodenschutzrecht und Abfallrecht stehen im Fall der Verwertung grds. nebeneinander. (Ausnahmen bestehen insb. für die Verwertung auf Deponien und nach Planzenschutz- und Düngemittelrecht) Bodenschutzrecht wird im Fall der Beseitigung grds. von den abfallrechtl. Vorgaben verdrängt. (Ausnahmen bestehen nach 13 Abs. 5 BBodSchG und nach 27 Abs. 2 KrW-/AbfG) 11

12 Einzelheiten Bodenschutzrecht (Sanierungsplan ) Umlagerung von Bodenmaterial im Gebiet eines für verbindlich erklärten Sanierungsplanes bzw. im Rahmen einer behördlichen Anordnung ( 13 Abs. 5 BBodSchG) Hier sind nicht die Vorsorgewerte sondern die Maßstäbe der Gefahrenabwehr einzuhalten. Soweit entnommenes Bodenmaterial im Bereich der von einer Altlastensanierung betroffenen Fläche wieder eingebracht werden soll, gilt nach 13 Abs. 5 BBodSchG der Vorbehalt des 27 Abs. 1 Satz 1 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes nicht. 12

13 Einzelheiten Bodenschutzrecht (Vorsorgeanforderungen) Einhaltung der Vorsorgeanforderungen beim Auf- und Einbringen von Bodenmaterial auf oder in den Boden: Besorgnis einer schädlichen Bodenveränderung: In der Regel, wenn die Schadstoffgehalte im Boden die im Anhang 2 Nr. 4 BBodSchV genannten Vorsorgewerte überschreiten oder eine erhebliche Anreicherung von anderen besonders gefährlichen Schadstoffen erfolgt ( 9 Abs. 1 BBodSchV).(vgl. 2 Abs. 3 BbodSchG) Ausnahmen für Gebiete mit erhöhten Schadstoffgehalten ( 9 Abs. 2 und 3, 12 Abs. 10 BBodSchV) Für die Herstellung einer durchwurzelbaren Bodenschicht (Definition in 2 Nr. 11 BBodSchV) bzw. das Auf- und Einbringen von Materialien auf oder in eine durchwurzelbare Bodenschicht, enthält 12 BBodSchV konkretisierende materielle Anforderungen zur Erfüllung der vorgenannten Vorsorgepflicht: 12 Abs. 2 und 4: Besorgnis des Entstehens schädlicher Bodenveränderungen darf nicht gegeben sein (vgl. o.: i. d. R. Vorsorgewerte; bei landwirtschaftlicher Folgenutzung 70% davon) 12 Abs. 2: Sicherung / Wiederherstellung von mindestens einer der natürlichen oder bestimmter nutzungsbezogener Bodenfunktionen 12 Abs. 7: Anpassung der Nährstoffzufuhr nach Menge und Verfügbarkeit an den Bedarf der Folgevegetation (Verweis auf DIN 18919) 12 Abs. 8: Beschränkungen bei besonders schutzwürdigen Böden oder Gebieten, insbesondere Wald, Natur- und Wasserschutzgebiete 12 Abs. 9: Vermeidung negativer bodenphysikalischer Wirkungen bei der Aufbringung 12 Abs. 3: Notwendige Untersuchungen durch Pflichtigen und Möglichkeit von Untersuchungsanordnungen 13

14 Tongrubenurteil VG Hannover BVerwG, Urteil vom ; BVerwGE 123, 247 ff. alte LAGA M 20 nur Empfehlung eines sachkundigen Gremiums ohne verbindliche Wirkung für Behörde und Gericht eine Verfüllung ist nur zulässig, wenn nach Maßgabe der Verhältnismäßigkeit Bodeneinwirkungen, die die Vorsorgewerte überschreiten, in der Regel unterlassen werden (=nur dann ist Verwertung auch ordnungsgemäß und schadlos ) VG Hannover, Urteil vom (AbfallR 2010, 109) Die Verwaltungsempfehlungen der LAGA, LAWA und LABO können dem Gesetz nachrangig verwandt werden, falls normative Sondervorschriften nicht bestehen und sie den aktuellen Gesetzesstand berücksichtigen. Sie sind zur Beurteilung schadloser Verwertung grds. geeignet 14

15 Fazit: Es ist richtig, die bisherige Praxis auch für den in NRW faktisch wichtigsten und rechtlich dereguliertesten Bereich der Verwertung von Bodenmaterial (und sonstigen mineralischen Ersatzbaustoffen) die offene / bodenähnliche Verwertung bis zum Erlass der neuen Ersatzbaustoffverordnung und der novellierten BBodSchV beizubehalten. Ein zweiter Arbeitsentwurf des BMU ist kurz vor der Fertigstellung. Zusammen mit dem Entwurf einer novellierten BBodSchV soll er im Einklang mit der Grundwasserverordnung die Verwendung / Verwertung von Ersatzbaustoffen umfassend regeln. 15

16 AAV- Fachveranstaltung Rechtsfragen bei der Altlastenbearbeitung Danke für Ihre Aufmerksamkeit! 16