Rechtliche Grundlagen zur Aufsicht durch die Bundeseinheit für die Lebensmittelkette (BLK)

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1 Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement EVD Eidgenössisches Departement des Innern EDI Bundeseinheit für die Lebensmittelkette BLK Rechtliche Grundlagen zur Aufsicht durch die Bundeseinheit für die Lebensmittelkette (BLK) 1. Bundesaufsicht im Allgemeinen Unter dem Begriff der Bundesaufsicht versteht man die Gesamtheit der Vorkehrungen, mit denen der Bund sicherstellt, dass die Kantone bei der Erfüllung ihrer Aufgaben das Bundesrecht mit Einschluss des Völkerrechts einhalten 1. Die verfassungsrechtliche Grundlage für die Bundesaufsicht findet sich in den Art. 49 Abs. 2, Art. 182 Abs. 2 und Art. 186 Abs. 4 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101): Art. 49 Abs. 2 BV bestimmt, dass der Bund über die Einhaltung des Bundesrechts durch die Kantone wacht. Gemäss Art. 182 Abs. 2 BV sorgt der Bundesrat für den Vollzug der Gesetzgebung, der Beschlüsse der Bundesversammlung und der Urteile richterlicher Behörden. Schliesslich sorgt der Bundesrat für die Einhaltung des Bundesrechts durch die Kantone (Art. 186 Abs. 4 BV). Die Ausübung der Aufsicht über die Kantone ist nicht blosses Recht, sondern Pflicht des Bundes 2. Sie ist grundsätzlich Aufgabe des Bundesrates. Gemäss Art. 177 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 178 Abs. 1 BV kann der Bundesrat die Aufsichtsbefugnis an die Departemente oder den ihnen unterstellten Verwaltungseinheiten übertragen (vgl. dazu Ziffer 2). 2. Bundesaufsicht im Bereich der Lebensmittel-, der Tierseuchen- und der Tierschutzgesetzgebung Im Bereich der Lebensmittel-, der Tierseuchen- und der Tierschutzgesetzgebung besteht eine explizite gesetzliche Grundlage für die Aufsicht des Bundes über die Kantone. Es sind dies im Einzelnen: a) Lebensmittelgesetz Art. 36 des Bundesgesetzes über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände (Lebensmittelgesetz, LMG; SR 817.0) bestimmt, dass der Bund den Vollzug des Lebensmittelgesetzes durch die Kantone beaufsichtigt. Art. 60 der Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständeverordnung (LGV; SR ) erklärt das Bundesamt für Gesundheit (BAG) für zuständig für die Beaufsichtigung des Vollzugs in den Kantonen. Gemäss Art. 36 Abs. 2 LMG koordiniert der Bund die Vollzugsmassnahmen der Kantone und ihre Informationstätigkeit, soweit ein gesamtschweizerisches Interesse besteht. Abs. 3 nennt die Aufsichtsmittel des Bundes, wobei die Aufzählung nicht abschliessend zu verstehen ist TSCHANNEN Pierre, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. A., Bern 2007, 26 Rz. 1. Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 31. August 2004 zur Bundesaufsicht im Strassenverkehr, VPB 69.1, Ziffer I. Vgl. dazu Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 31. August 2004 zur Bundesaufsicht im Strassenverkehr, VPB 69.1, Ziffer II. D. 2, wonach nicht davon auszugehen ist, dass in Bundesgesetzen ausdrücklich genannte Aufsichtsmittel abschliessend zu verstehen sind.

2 Der Bundesrat schreibt dazu in seiner Botschaft zum Lebensmittelgesetz: Der einheitliche Vollzug ist im Zusammenhang mit der Lebensmittelgesetzgebung besonders wichtig, weil heute die Schweiz bezüglich Lebensmittel und Gebrauchsgegenständen ein einheitlicher Lebens- und Wirtschaftsraum ist, in welchem zahlreiche Produkte an einem Ort hergestellt und dann in der ganzen Schweiz vertrieben und angeboten werden. Unter diesen Umständen können unterschiedliche Massnahmen im Rahmen des Vollzugsföderalismus nicht hingenommen werden. Eine Hauptanstrengung der Bundesbehörden gilt daher der Sicherstellung eines rechtsgleichen, möglichst einheitlichen Vollzugs. Die Bundesbehörden werden sich dabei insbesondere der Mittel nach Absatz 3 bedienen. Zu den Koordinationsaufgaben gehört namentlich auch die Koordination der Tätigkeit der kantonalen Laboratorien unter Einschluss der Möglichkeit, für bestimmte Untersuchungen Schwerpunkte zu bilden, um so die vorhandene Kapazität optimal zu nutzen und eine einheitliche Beurteilung sicherzustellen 4. Und weiter: Absatz 3 nennt die wichtigsten Kompetenzen der Bundesbehörden für die Wahrnehmung ihrer Aufsichtsaufgaben ausdrücklich, um Zweifel und Diskussionen darüber auszuschalten, ob sie zu den entsprechenden Anordnungen berechtigt seien. Das Wissen darüber, was die Kantone unternehmen (Meldepflicht) ist erste Voraussetzung um sachgerechte Koordinationsmassnahmen in die Wege leiten zu können (Bst. a) 5. Weiter enthält das Lebensmittelgesetz einen klaren Auftrag an den Bundesrat, den Vollzug des Lebensmittelgesetzes, des Heilmittelgesetzes, des Landwirtschaftsgesetzes und des Tierseuchengesetzes zu koordinieren (Art. 36 Abs. 5 LMG). Eine solche Koordination ist heute deshalb besonders wichtig, weil die Schweiz namentlich mit der EG enge vertragliche Beziehungen unterhält, die gegenseitige Handelserleichterungen bezwecken und darauf beruhen, dass das schweizerische Recht und das EG-Recht einerseits äquivalent sind und anderseits einheitlich angewendet werden. Ein von Kanton zu Kanton unterschiedlicher Vollzug ist mit diesem System nicht mehr vereinbar. b) Tierseuchengesetz Gemäss Art. 53 Abs. 2 des Tierseuchengesetzes vom 1. Juli 1966 (TSG; SR ) übt der Bundesrat die Aufsicht aus über den Vollzug des Gesetzes durch die Kantone. Art. 292 der Tierseuchenverordnung (TSV; SR ) delegiert die Aufsicht über die Tierseuchenpolizei und deren Leitung an das Bundesamt für Veterinärwesen (BVET). c) Tierschutzgesetz Das neue Tierschutzgesetz vom 16. Dezember 2005 (TSchG; BBl ; Inkrafttreten am ) sieht in Art. 40 vor, dass die Oberaufsicht des Bundes über den Vollzug des Tierschutzgesetzes durch die Kantone dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement obliegt. Gemäss Art. 208 der neuen Tierschutzverordnung sorgt das Bundesamt für Veterinärwesen für eine einheitliche Anwendung des Tierschutzgesetzes und der -verordnung durch die Kantone. Auch das neue Tierschutzgesetz enthält einen Koordinationsauftrag: Art. 32 Abs. 3 TSchG bestimmt, dass die Kontrolle der Tierhaltungsbetriebe und die entsprechenden Datenerhebungen mit den Kontrollen koordiniert werden, welche in der Gesetzgebung über Landwirtschaft, Tierseuchen und Lebensmittel verlangt werden. 4 5 Botschaft zu einem Bundesgesetz über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände (Lebensmittelgesetz, LMG) vom 30. Januar 1989 (BBl 1989 I 948). Botschaft zu einem Bundesgesetz über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände (Lebensmittelgesetz, LMG) vom 30. Januar 1989 (BBl 1989 I 948). 2/5

3 3. Bundesaufsicht durch die BLK Gestützt auf die unter Ziffer 2 genannten gesetzlichen Grundlagen im Lebensmittel-, Tierseuchen- und Tierschutzgesetz hat der Bundesrat Mitte 2006 beschlossen, die BLK zu schaffen. Er hat die BLK dem Eidgenössischen Departement des Innern und dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement zugewiesen, wobei sie administrativ dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement untersteht. Die Direktoren des BVET, des BAG und des BLW können der BLK gemeinsam Leistungsaufträge erteilen. Aufgabe der BLK ist gemäss Bundesratsbeschluss die Überwachung des kantonalen Vollzugs in den Bereichen Lebensmittelsicherheit, Tiergesundheit und Tierschutz. Dazu sollen die kantonalen Amtsstellen mit Voranmeldung besucht und die kantonalen Inspektoren bei ihren Kontrollen begleitet werden. Des Weiteren wurde sie durch den Bundesrat beauftragt, in enger Zusammenarbeit mit den drei Bundesämtern die mehrjährigen nationalen Kontrollpläne, die Notfallpläne sowie die Koordination der Umsetzung und Auswertung dieser Pläne zu erarbeiten. Ebenfalls ist die BLK für die Überprüfung des Bundesvollzugs bei der Kontrolle der Futtermittel und der Importe von Tieren und tierischen Erzeugnissen zuständig. Die BLK ist gestützt auf den Beschluss des Bundesrates somit kompetent, bei der Aufsicht über die kantonalen Vollzugsbehörden mitzuwirken. Sie handelt dabei im Auftrag der Bundesämter, die ihrerseits zur Bundesaufsicht in diesen Gebieten zuständig sind. 4. Bundesrechtliche Aufsichtsmittel a) Im Allgemeinen Für die Ausübung seiner Aufsichtsfunktion stehen dem Bund unterschiedliche Aufsichtsmittel zur Verfügung. Gemäss herrschender Lehre bedürfen die Aufsichtsmittel keiner besonderen gesetzlichen Grundlage, sondern stützten sich unmittelbar auf Art. 186 Abs. 4 BV. Einer gesetzlichen Grundlage bedürfen nur zwei (im vorliegenden Kontext nicht in Frage stehende) Aufsichtsmittel: Die Genehmigung von kantonalen Erlassen durch den Bund (Art. 186 Abs. 2 BV) sowie die Behördenbeschwerde. Hingegen müssen Aufsichtsmassnahmen, wie alles staatliche Handeln, in einem öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein. Das Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, jene Aufsichtsmassnahme zu treffen, die aufgrund der Situation geeignet und notwendig erscheint, um die Einhaltung des Bundesrechts durch die Kantone sicherzustellen 6. Als Aufsichtsmassnahmen des Bundes kommen beispielsweise in Betracht 7 : - Ermittlung und Untersuchung. Sie dienen der Prüfung, ob überhaupt ein Aufsichtsfall vorliegt. Die zuständige Bundesbehörde kann Berichte einholen, Akten heraus verlangen oder Inspektionen vornehmen. Gemäss Art. 44 Abs. 2 BV sind die Kantone zur Amtshilfe verpflichtet. - Weisungen an die Kantone (allgemeine Weisungen in Form von Kreisschreiben oder im Einzelfall). - Genehmigung kantonaler Erlasse (dazu zählt z.b. die Gewährleistung der Kantonsverfassungen durch die Bundesversammlung). - Behördenbeschwerde und Klage. 6 7 TSCHANNEN Pierre, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. A., Bern 2007, 26 Rz. 13; Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 31. August 2004 zur Bundesaufsicht im Strassenverkehr, VPB 69.1, Ziffer II D. 2. Vgl. zum Ganzen TSCHANNEN Pierre, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. A., Bern 2007, 26 Rz. 11 ff.; HÄFELIN Ulrich/HALLER Walter, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. A., Zürich 2001, Rz ff. 3/5

4 Daneben hat der Bund die Möglichkeit, Massnahmen mit Zwangscharakter anzuwenden (Bundesexekution). Möglich sind unter gewissen Voraussetzungen auch die Streichung von finanziellen Beihilfen und die Ersatzvornahme (Erfüllung einer dem Kanton obliegenden Bundespflicht durch den Bund anstelle und auf Kosten des säumigen Kantons). Als Ultima Ratio könnte der Bund das Bundesrecht gar unter Beizug von militärischen Truppen durchsetzen. b) Aufsichtstätigkeit der BLK Die Kompetenz zur Beaufsichtigung des kantonalen Vollzugs obliegt im Geltungsbereich der unter Ziff. 2 erwähnten Gesetze den dort genannten Ämtern. Der Bundesrat hat jedoch verschiedene Tätigkeiten im Rahmen der Aufsicht durch den Bund der BLK überbunden. Mit der Wahrnehmung dieser Aufgaben trägt die BLK zur Ermittlung und Untersuchung sowie zur Koordination des kantonalen Vollzugs bei. Der mehrjährige Nationale Kontrollplan (Art. 64 LGV) soll sicherstellen, dass bei der Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz nach einem einheitlichen Konzept vorgegangen wird. Die Audits dienen der Ermittlung und Untersuchung, ob der Vollzug der Bundesgesetzgebung im Bereich Lebensmittelsicherheit, Tiergesundheit und Tierschutz in den Kantonen korrekt vorgenommen wird. Durch die im Anschluss an die Audits erfolgenden Berichte der BLK an die zuständigen Bundesämter wird die Grundlage geschaffen, damit der Bund anschliessend wenn nötig Massnahmen oder Anpassungen anordnen kann. Lebensmittelsicherheit erfordert einen einheitlichen und konsequenten Vollzug der Bundesgesetzgebung (vgl. dazu oben Ziffer 2. a). Die BLK leistet einen wichtigen Beitrag, um dieses Ziel zu erreichen. Der Vollzug wird durch die Audits, die Kontroll- und die Notfallpläne der BLK vereinheitlicht und unterstützt. Die genannten Aufsichtstätigkeiten entsprechen folglich einem öffentlichen Interesse und sind verhältnismässig. Die Audits, die Erarbeitung der nationalen Kontrollpläne und der Notfallpläne sowie die Koordination der Umsetzung und Auswertung dieser Pläne stellen somit zulässige Aufsichtstätigkeiten der den drei Bundesämtern unterstellten BLK dar. 5. Verhältnis Bundesaufsicht und Akkreditierung durch die Schweizerische Akkreditierungsstelle (SAS) Die kantonalen Laboratorien und deren Inspektionsdienste werden von der Schweizerischen Akkreditierungsstelle (SAS) regelmässig auditiert und sind alle akkreditiert. Die SAS hat jedoch eine andere Aufgabe als die BLK: die SAS nimmt eine formelle Prüfung wahr (vgl. dazu Art. 2 der Verordnung über das schweizerische Akkreditierungssystem und die Bezeichnung von Prüf-, Konformitätsbewertungs-, Anmelde und Zulassungsstellen 8 ), währenddem die BLK eine materielle Prüfung des kantonalen Vollzugs vornimmt. Dem Bund steht es im Rahmen der Verhältnismässigkeit frei, nebst der formellen Akkreditierung weitere Aufsichtsmassnahmen zu treffen. 8 AkkBV, SR /5

5 6. Zusammenfassung Die Ausübung der Aufsicht über den kantonalen Vollzug ist Pflicht des Bundes. Grundsätzlich ist sie Aufgabe des Bundesrats (Art. 186 Abs. 4 BV). Der Bundesrat kann gemäss Art. 177 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 178 Abs. 1 BV die Aufsichtsbefugnis an die Departemente oder den ihnen unterstellten Verwaltungseinheiten übertragen. In den Bereichen Lebensmittel-, Tierseuchen- und Tierschutzgesetzgebung bestehen ausdrückliche gesetzliche Regelungen, die den Bund mit der Aufsicht über den kantonalen Vollzug beauftragen (Art. 36 LMG, Art. 53 TSG und Art. 40 TSchG). Ebenfalls verpflichten die erwähnten Gesetze den Bundesrat zur Koordination. Gestützt auf diese Grundlagen hat der Bundesrat im Jahre 2006 die BLK mit verschiedenen Aufgaben im Zusammenhang mit der Beaufsichtigung des kantonalen Vollzugs im Bereich Lebensmittelsicherheit, Tiergesundheit und Tierschutz betraut. Die BLK, die im Auftrag des BVET, des BAG und des BLW handelt, ist somit zur Durchführung der Audits, zur Erarbeitung der nationalen Kontrollpläne und der Notfallplanung sowie der Koordination der Umsetzung und Auswertung dieser Pläne zuständig. Diese Aufsichtstätigkeiten der BLK entsprechen einem öffentlichen Interesse und sind verhältnismässig. Diese Zuständigkeit der BLK wird mit der Akkreditierung der kantonalen Inspektionsdienste durch die Schweizerische Akkreditierungsstelle (SAS) nicht eingeschränkt /bhe 5/5