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1 SUB Hamburg A/ Lars Schäfer Mediation im öffentlichen Bereich > Eine Untersuchung ihrer rechtlichen Möglichkeiten und Grenzen am Beispiel des Mediationsverfahrens Flughafen Frankfurt/Main; mit Entwurf eines Mediationsgesetzes Verlag Dr. Kovac Hamburg 2011

2 Inhaltsverzeichnis Einleitung Teil Grundlagen der Mediation 21 I. Mediation Blick in die Geschichte Definitionen 23 a) Mediation 23 b) Mediation im öffentlichen Bereich Abgrenzung von anderen Formen der Streitbeilegung 28 a) Richterliche Entscheidung 28 b) Schiedsverfahren 30 c) Schlichtungsverfahren 31 d) Weitere Verfahren Phasen eines Mediationsverfahrens 33 a) Initiierung 34 b) Vorbereitung 35 c) Konfliktlösungssuche 37 d) Entscheidungs- und Umsetzungsphase Theoretische Leitbilder von Mediation 40 a) Transformationsansatz 41 b) Lösungsorientierter Ansatz 42 c) Stellungnahme 43 II. Erfolgskriterien der Mediation im öffentlichen Bereich Fachliche Ausbildung des Mediators Auswahl der Teilnehmer Prinzip der Freiwilligkeit Ergebnisoffenheit der Verhandlungen Allparteilichkeit des Mediators Machtungleichgewichte als Ausschlusskriterium für Mediation? Grundsatz der Informiertheit Grundsatz der Vertraulichkeit 56

3 9. Selbstverantwortete Lösungssuche der Medianden Akzeptable und tragfähige Lösung Rechtsverbindlichkeit der Lösung 61 III. Konfliktarten und ihre Verhandelbarkeit in einer Mediation Beziehungskonflikte Interessenkonflikte Sachverhaltskonflikte Wertekonflikte Teil Mediationsverfahren zur Errichtung oder Erweiterung von Flughäfen 67 I. Rechtlicher Hintergrund 67 II. Bürgerdialog am Flughafen Berlin Brandenburg International - Abbruch ohne Ergebnis Bürgerdialog Flughafen BBI 69 a) Verfahrensstruktur 69 b) Folgen des Abbruchs Dialogforum Flughafenumfeld Fazit 73 III. Mediation am Flughafen Wien - eine Erfolgsgeschichte Wegweisende Ergebnisse 75 a) Vereinbarungen während des laufenden Mediationsverfahrens 76 b) Verträge am Ende des Mediationsverfahrens Dialogforum Flughafen Wien Bewertung Teil Das Beispiel des Flughafens Frankfurt/Main 81 I. Geschichte des Ausbaus Entwicklung bis zur Planung der 'Startbahn West' 81

4 SUB Hamburg A/ Lars Schäfer Mediation im öffentlichen Bereich Eine Untersuchung ihrer rechtlichen Möglichkeiten und Grenzen am Beispiel des Mediationsverfahrens Flughafen Frankfurt/Main; mit Entwurf eines Mediationsgesetzes Verlag Dr. Kovac Hamburg 2011

5 Inhaltsverzeichnis Einleitung 13 I. Teil Grundlagen der Mediation 21 I.Mediation Blick in die Geschichte Definitionen 23 a) Mediation 23 b) Mediation im öffentlichen Bereich Abgrenzung von anderen Formen der Streitbeilegung 28 a) Richterliche Entscheidung 28 b) Schiedsverfahren 30 c) Schlichtungsverfahren 31 d) Weitere Verfahren Phasen eines Mediationsverfahrens 33 a) Initiierung 34 b) Vorbereitung 35 c) Konfliktlösungssuche 37 d) Entscheidungs- und Umsetzungsphase Theoretische Leitbilder von Mediation 40 a) Transformationsansatz 41 b) Lösungsorientierter Ansatz 42 c) Stellungnahme 43 II. Erfolgskriterien der Mediation im öffentlichen Bereich Fachliche Ausbildung des Mediators Auswahl der Teilnehmer Prinzip der Freiwilligkeit Ergebnisoffenheit der Verhandlungen Allparteilichkeit des Mediators Machtungleichgewichte als Ausschlusskriterium für Mediation? Grundsatz der Informiertheit 55! 8. Grundsatz der Vertraulichkeit 56

6 9. Selbstverantwortete Lösungssuche der Medianden Akzeptable und tragfähige Lösung Rechtsverbindlichkeit der Lösung 61 III. Konfliktarten und ihre Verhandelbarkeit in einer Mediation Beziehungskonflikte Interessenkonflikte Sachverhaltskonflikte Wertekonflikte Teil Mediationsverfahren zur Errichtung oder Erweiterung von Flughäfen 67 I. Rechtlicher Hintergrund 67 II. Bürgerdialog am Flughafen Berlin Brandenburg International - Abbruch ohne Ergebnis Bürgerdialog Flughafen BBI 69 a) Verfahrensstruktur 69 b) Folgen des Abbruchs Dialogforum Flughafenumfeld Fazit 73 III. Mediation am Flughafen Wien - eine Erfolgsgeschichte Wegweisende Ergebnisse 75 a) Vereinbarungen während des laufenden Mediationsverfahrens 76 b) Verträge am Ende des Mediationsverfahrens Dialogforum Flughafen Wien Bewertung Teil Das Beispiel des Flughafens Frankfurt/Main 81 I. Geschichte des Ausbaus Entwicklung bis zur Planung der 'Startbahn West' 81

7 2. Rechtlicher Konflikt um die 'Startbahn West' 85 a) Gerichtliche Verfahren 86 b) Volksbegehren und Volksentscheid als ultima ratio Weiterentwicklung des Flughafens bis heute 93 II. Konfliktmittlung am Frankfurter Flughafen Lehren aus dem 'Startbahn-West'-Konflikt im Hinblick auf die Initiierung eines Mediationsverfahrens Mediationsverfahren 100 a) Verfahrensstruktur 102 b) Ergebnis Regionales Dialogforum Forum Flughafen und Region Fazit 108 III. Einbettung der Frankfurter Mediation in die rechtsförmlichen Verfahren Einfluss der Mediation im Vorfeld des Planfeststellungsbeschlusses Mediation und Planfeststellungsverfahren Hessischer VGH als Hüter der Mediation über den Umweg des Landesentwicklungsplans 115 IV. Das Frankfurter Mediationsverfahren und die Erfolgskriterien einer Mediation im öffentlichen Bereich Ausbildung der Frankfurter Mediatoren Auswahl der Mediationsteilnehmer Freiwilligkeit Ergebnisoffenheit Allparteilichkeit Kontinuität des Verhandlungsprozesses und Machtungleichgewichte im Frankfurter Verfahren Informiertheit der Mediationsteilnehmer Vertraulichkeit Selbstverantwortete Lösungssuche durch die Medianden Ergebnis der Mediation: akzeptabel und tragfähig? Rechtsverbindlichkeit der Lösung 134

8 4. Teil Rechtlicher Rahmen für mehr Partizipation der Bürger durch Mediation im öffentlichen Bereich 137 I. Ausgangslage 137 II. EU-rechtliche Vorgaben Primärrecht Sekundärrecht Mediations-Richtlinie der EU 147 III. Mediationsverfahren im öffentlichen Bereich im Lichte des Demokratieprinzips Demokratieprinzip und Zulässigkeit von Mediation 151 a) Staatliche Gewalt 152 b) Geschlossene Legitimationskette bei Entscheidungen der Verwaltung 153 c) Ergebnis Vorabbindung der Verwaltung Faktische Bindungswirkung Pluralistisches Verständnis des Demokratieprinzips Fazit 160 IV. Teilnehmerstruktur von Mediationsverfahren im öffentlichen Bereich Teilnehmer Analoge Anwendbarkeit von 13 VwVfG Auswahl der Beteiligten des Mediationsverfahrens Demokratische Legitimation der Teilnehmer Konsens der Mediationsteilnehmer: Akzeptanz einer Verwaltungsentscheidung und Demokratieprinzip Bewertung 167 V. Mediation im öffentlichen Bereich im Hinblick auf das Rechtsstaatsprinzip Gerechtigkeit als materielles Element des Rechtsstaatsprinzips 169

9 2. Öffentliches Interesse und Gemeinwohl Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes 173 a) Vorrang des Gesetzes 173 b) Vorbehalt des Gesetzes Übermaßverbot Grundsatz des fairen Verfahrens und Gleichbehandlungsgebot Rechtsschutz gegenüber öffentlicher Gewalt (Art. 19 IV GG) 181 VI. Mediation als Eingriff in einen Kernkompetenzbereich der Verwaltung 183 VII. Artikel 20 a GG - Staatszielbestimmung Umweltschutz 185 VIII. Erweiterte Öffentlichkeitsbeteiligung und Regelungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes Amtsermittlungsgrundsatz ( 24 VwVfG) und Mediation Zügigkeitsgebot ( 10 S. 2 VwVfG) Anhörung nach 28 VwVfG 192 a) Grundsatz 192 b) Anhörung als Mediation durchführbar? 193 c) Fazit Teil Auf dem Weg zur Normierung der Mediation im öffentlichen Bereich 197 I. Regelungsbedarf Fehlende Akzeptanz eines Mediationsverfahrens im öffentlichen Bereich 197 a) Einführung einer gesetzlichen Regelung geboten 198 b) Obligatorische Vorschaltung einer Mediation? Mangelnde Verbindlichkeit des Ergebnisses 210 a) Faktische Bindungswirkung 201 b) Vertragliche Vereinbarung 202 II. Vorschlag für ein Mediationsgesetz 203

10 1. Rechtsetzungskompetenz Entwurf eines Mediationsgesetzes Teil Zusammenfassende Thesen 223 Ausblick 229 Literaturverzeichnis

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