RECHTSKONFORMES VERHALTEN IN ZEITEN DER FINANZKRISE DIE KOMMUNALE VERWALTUNG IM SPANNUNGSVERHÄLTNIS ZWISCHEN RESSOURCENKNAPPHEIT UND COMPLIANCE-DIKTAT

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1 1 RECHTSKONFORMES VERHALTEN IN ZEITEN DER FINANZKRISE DIE KOMMUNALE VERWALTUNG IM SPANNUNGSVERHÄLTNIS ZWISCHEN RESSOURCENKNAPPHEIT UND COMPLIANCE-DIKTAT Univ.-Prof. Dr. Richard Soyer Univ.-Prof. Dr. Andreas Janko Univ.- Prof. Dr. Dennis Hilgers Aachen: Forschungsgruppe Public Innovation Management Accountingand Management Innovation

2 PNP Linz: Forschungsrahmen: Public Management 3 Prof. Dr. Dennis Hilgers Institut für Public und Nonprofit Management JKU Linz Sozial- und Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät Dennis.Hilgers@jku.at Altenberger Straße 69 A-4040 Linz 4 Gibt es ein richtiges Leben im falschen? Zur Reform des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens als zentrales Informationssystem öffentlicher Ressourcensteuerung. Prof. Dr. Dennis Hilgers I dennis.hilgers@jku.at Aachen:

3 Bankrupt Cities in the US 5 Target 2 Salden 6 Quelle: Institute of Empirical Economic Research, Osnabrück 2012

4 Sind die gegenwärtigen großen Probleme des öffentlichen Sektors 7 systematisch, personell oder strukturell bedingt? 8 What get s measured get s done Wie verschuldet sind wir eigentlich?

5 Entwicklung der Staatsverschuldung der EU-Mitglieder (in Mrd. Euro): 9 Gegenüberstellung von Kommunalschulden und Zinsausgaben der Kernhaushalte der Kommunen der Flächenländer (in Mio. Euro) 10 Eigene Darstellung (Daten entnommen aus Statistisches Bundesamt (2012): Schulden der öffentlichen Haushalte 2011)

6 Verschuldung in Österreich 11 Schulden: Gemeinden in Österreich 12 Statistik Austria 2013

7 Kommunale Investitionen und freie Finanzspitze 13 Gemeindefinanzbericht 2012 z.b. Geplante Investitionen in Siedlungswasserwirtschaft 14 Gemeindefinanzbericht 2012

8 Freie und Hansestadt Hamburg 15 Elbphilharmonie 2012 Öffentliche Infrastruktur Geplant: Aktuell: ca. 77 Mio. Euro ca. 600 Mio. Euro Kostensteigerung: ca. 700% Verdeckte Verschuldung? Nicht erfasster Ressourcenverbrauch 16 Welt am Sonntag: Schulden, Schulden, Schulden, wie kommt es zu dieser unvernünftigen Politik? Carstensen: [ ] Was nutzt es, wenn wir den Haushalt ausgleichen und die nächste Wahl verlieren. Und dann macht man halt wieder neue Schulden. Das war auch für mich ganz wichtig als junger Politiker. Ich wollte natürlich wiedergewählt werden. Wer solche Gedanken leugnet in der Politik der schwindelt. Welt am Sonntag,

9 17 Confidence in national government, 2007 & Gallup World Poll. 18 Austria: 41%

10 Citizen trust in government has been affected by the crisis in many countries Confidence in national government, 2007 & Gallup World Poll. % of "tend to trust" to question: do you have confidence in the national government? % Most countries, including Germany, struggle to reach 50% Alter 2013 Was 20 Tiefe finanzwirtschaftliche Krise supranationaler und nationaler Gebietskörperschaften Ergebnis eines über 50 jährigen schleichenden Prozesses EU Bund Länder Kommunen Verschuldung und politische Entfremdung Was kann Public Management tun?

11 21 Konstruktion einer virtuellen Welt in den vergangenen 20 bis 30 Jahren durch: 1) Informationssystem, das nur den aktuellen Geldverbrauch einer Haushaltsperiode und nur die Kernverwaltung (ohne Beteiligungen) erfasst Kameralistik 2) Verschuldung als (scheinbarer) Problemlöser Doppik EPSAS Schuldenbremse Notwendigkeit eines doppischen Systems (Doppik) Transparenz der tatsächlichen Verschuldungssituation Sichtbarmachung der Vermögensentwicklung Gesamtdarstellung von Ressourcen und deren Verbrauch (Kassenwirksamkeitsprinzip Periodisierungsprinzip) Ausgangspunkt für ein Konzernrechnungswesen Basis für ein internes Rechnungswesen oder Wirtschaftlichkeitsvergleiche (Make or Buy). Grundlage für Veränderungen im Führungssystem (Zielvereinbarungen und Controlling). Kostenbewusstsein und Transparenz Verwaltungshandelns Standard in der betrieblichen Anwendungssoftware (SAP-FI etc.) / in der Ausbildung Basis für ein reformiertes und transparenteres (doppisches) Haushaltswesen und damit Verknüpfung von Planungs- und Istrechnung

12 Meinung des Rechnungshofs Österreich Moser (2013) Meinung des Rechnungshofs Österreich Moser (2013)

13 Entwicklungspfade des neuen öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens Phase 5 Steuerung Entwicklungs- und Nutzungsgrad Phase 1 Analyse des Reformbedarfs Internationale Entwicklungen Kameralistik versus Doppik KLR Organisierte Unverantwortlichkeit Phase 2 Initiierung Reformprozess Erste Pilotprojekte Neues Steuerungsmodell Positionierung der Spitzenverbände für die Reform Phase 3 Politische Unterstützung IMK-Beschlüsse zu Einzel- und Gesamtabschlüssen Erweiterte Kameralistik und Doppik 3-Komponenten- Rechnung Phase 4 Umsetzung Einführung von Einzelabschlüssen Bewertung von VG/ Eröffnungsbilanz HGrMoG Integrierte Verbundrechnung Kritik an Reform Kamerale Rigidität (z.b. Bundesebene) Doppik als Steuerungssystem Einführung von Gesamtabschlüssen Evaluationen der Reform Doppischer Haushalt Weiterentwicklung/ Segment-/ Risikobericht IPSAS EPSAS Umsetzungsphasen/ Neue öffentliche Ressourcensteuerung Konzeptionelle Phasen/ Testphasen Zeitpunkt der Umstellung (Eröffnungsbilanzen) KGSt (2008)

14 Doppik in deutschen Landkreisen (2010/2011) Doppisch buchend Kameral buchend Auf Basis der Haushaltsumfrage des DLT 2010/2011 Schauer 2013

15 Allgemeine Informationen zur Umfrage 29 Durchgeführt im Oktober 2011 und August 2012 Befragt wurden Alle Städte und Gemeinden ab Einwohnern Alle Landkreise Gerichtet an: Kämmerer und Politiker Mehr als 100 Fragen Abgefragt wurden Einschätzungen zu verschiedenen Facetten der Doppik-Einführung (5er/7er Likert-Skala) Rücklaufquote: 423 von (42,0%) (Verw.) Rücklaufquote: 608 von (30,4%) (Politik) Umfrage wurde von Deutschem Städtetag unterstützt studie.de Verwaltung: Generationengerechtigkeit 30 Aufgrund der Berücksichtigung des Ressourcenverbrauchs in der Doppik (z.b. über Abschreibungen, Rückstellungen) ist es leichter eine generationengerechtere Verwaltungssteuerung zu betreiben. n= stimme stark zu stimme zu teils teils lehne ab lehne stark ab keine Angabe

16 Politik: Generationengerechtigkeit 31 Die Doppik macht deutlich, ob auf Kosten künftiger Generationen gelebt wird. n= stimme stark zu neutral lehne stark ab keine Angabe Politik: Steuerung 32 Die Doppik macht es leichter, die Verwaltung als Ganzes zu steuern. n= stimme stark zu neutral lehne stark ab keine Angabe

17 Verwaltung: Transparenz 33 In der Doppik wird die finanzielle Lage der Kommune transparenter. n= stimme stark zu stimme zu teils teils lehne ab lehne stark ab keine Angabe Untersuchungsmodell Verwaltung: Welche Faktoren determinieren den wahrgenommen Nutzen der Doppik? studie.de 34 [K1]: Gornas (2009) Srocke (2004) [K7]: Jagalla/ Becker/Weber (2011) Budäus (2006) [K5]: Budäus (2009) Berens et. al. (2008) [K11]: Kober/Lee/Ng (2010) [K3]: [K4]: Budäus (2003) Lüder (1992) Revelli/Tovmo (2007) Kouzmin et. al. (1999) [K8]: Fudalla/Schwarting (2005) Robinson (1998) [K6]: Schwarting (2007) Magin (2010) GENER1 GENER2 GENER3 [K10]: Connolly/Hyndman (2006) ENTSC1 ENTSC2 Gener.-Gerecht. (0.317) STEUER1 STEUER Effizienz (0.497) Entsch.-Relevanz Steuerung (0.420) EFFIZ1 EFFEK EFFIZ2 EFFEK Nutzen (0.577) NUTZE1 NUTZE2 NUTZE3 Leistungsvergleiche STEUER3 STEUER4 Effektivität (0.472) LEIST1 LEIST2 LEIST Transparenz (0.171) TRANS1 TRANS2 TRANS3 Informationsqualität Entscheid. Qualität Outcome Nutzen

18 35 Reform der Rechnungslegung: Inventur Doppik Die Inventur wurde zum abgeschlossen. Es wurden u.a. erfasst und bewertet: Flurstücke 100 km Hochwasserschutzanlagen 60 Mio. m 2 Straßen, Wege Plätze Brücken Gebäude Pensionsrückstellungen für aktive und passive Beschäftigte bewegliche Vermögensgegenstände (über Euro)

19 Situation Hamburg Nach bisherigem kameralen Informationssystem Doppik/Eröffnungsbilanz Vermögen Anlagevermögen Umlaufvermögen Schulden 24,037 Mrd.???? Vermögen Mrd. Anlagevermögen: 46,8 Umlaufvermögen: 3,1 Schulden 44,1 Mrd. Eigenkapital?? Eigenkapital: 4 Mrd. Nach bisherigem kameralen Informationssystem 38 Nach einem kaufmännischen Informationssystem 38 Staatsschulden in ganz Deutschland: (explizite) Schulden 2 Billionen (implizite) Schulden 6 bis 7,5 Bill.

20 Nach bisherigem kameralen Informationssystem 39 Nach einem kaufmännischen Informationssystem 39 Staatsschulden in ganz Österreich (explizite) Schulden 230 Mrd. (implizite) Schulden ca. 1 Bill. (409% höher) (zum Vergleich Griechenland: 875% höher) Bilanz

21 1. Problem: Nicht gedeckte Posten 41 Bundesländer Rücklagen? Derzeitiges Volumen Anlage Bund Versorgungsfonds (Jan. 2007)328 Mio. Euro (Sep. 2011) Euro denominierte Schuldverschreibungen, Investitionsfonds und Aktien, letztere max. 10 % Baden Württemberg Versorgungsfonds (2007) 75 Prozent Anleihen, 25 Prozent Aktien Bayern Versorgungsfonds (Jan. 2008)203,3 Mio. Euro (Dez. 2010) 87,7 Prozent Renten, 20,5 Prozent Aktien, 0,8 % Kasse Bremen Hamburg Versorgungsfonds (2000) Anstalt zur Bildung einer Rücklage für Versorgungsvorsorge (2005) 113 Mio. Euro (Nov. 2011) rund 256 Mio. Euro (Nov. 2011) Pfandbriefe und Schuldenverschreibungen deutscher Emittenten 99 Prozenten in Wertpapieren der EU Länder und 1 Prozent Cash Mecklenburg Vorpommern Versorgungsfonds (2007) 52,1 Mio. euro (Dez. 2010) 80 Prozent Renten, 20 Prozent Aktien Sachsen Generationsfonds (2005) k.a. 100 Prozent Sächsische Schuldeindarlehen Sachsen Anhalt Pensionsfonds (2008) Pensionsfonds (2008) 187,1 Mio. Euro (2010) 61 Prozent Staatsanleihen, 13 Prozent Unternehmensanleihen, 14% Aktien, 12 Prozent Wandelanleihen *Ohne Angaben aus Brandenburg, Hessen, NRW, Rheinland-Pfalz und Saarland. In Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Thüringen derzeit kein separater Versorgungsfonds als Ergänzung zur Versorgungsrücklage Behörden Spiegel / Dezember Problem: Es passiert nichts 42 Jahresabschluss: Freie und Hansestadt Hamburg Kernhaushalt Eröffnungs -bilanz Eigenkapital 4,1 Mrd. 2,28 Mrd. 2,38 Mrd. 0,057 Mrd. -1,2 Mrd. -2,2 Mrd.

22 Doppische Schuldenbremse A: Jenseits des neuen Verbots der) Neukreditaufnahme (gem. Grundgesetz Fiskalpakt Kommunale Schuldenbremse 3. Problem: Heterogenität 44 Ernst&Young (2012) Overview and comparison of public accounting and auditing practices in the 27 EU Member States

23 Überblick über die Einführung der Doppik Stand: 7/ International Spanien, Frankreich, Schweden, Finnland, GB, Schweiz, Australien (ca. 80 Länder gem. IPSAS) Schweiz, Niederlande, Schweden, Spanien, Frankreich, Finnland, GB, Italien, Belgien, Norwegen Reform des Haushalts- und Rechnungswesens 46 Informations- und Planungssystem, das die tatsächliche Vermögens-, Ertrags- und Finanzlage widerspiegelt

24 Chance für EPSAS 47 Lessons Learned 48 Neues Haushalts- und Rechnungswesen für Europa notwendig auf dem Weg Beim neuen Haushalts- und Rechnungswesen auf Basis der Doppik handelt es sich nicht (nur) um ein neues technisches Buchungssystem. Es handelt sich um ein transparenteres Steuerungssystem für Politik und Verwaltungen. Zentral sind dabei die Informations- und Schutzfunktion für die Bürger/innen. Die Doppik kann Fehlsteuerungen nicht verhindern, macht diese aber (konsequent praktiziert) schwieriger und transparenter

25 49 Prof. Dr. Dennis Hilgers Institute for Profit and Nonprofit Management Johannes Kepler University Linz, Austria Tel.: +49 (0) pnp.jku.at