Die ökonomische Rolle des Staates, 5.Vorlesung

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1 1 Die ökonomische Rolle des Staates, 5.Vorlesung Budgetdefizite und Staatsverschuldung, Kredite, Anleihen Exkurs 1: Der Staatsbankrott Exkurs 2: Budgetierung

2 2 Budgetdefizite: Probleme des Steueraufkommens: Das Steueraufkommen ist einerseits während eines Jahres aber auch über die Jahre hinweg (wegen der Konjunkturschwankungen) relativ ungleichmäßig. Die Höhe der Staatsausgaben entwickelt sich demgegenüber viel kontinuierlicher. Der Staat hat also wiederholt einen höheren Bedarf an Geldmitteln als er davon zur Verfügung hat. Er muss sich im Jahresverlauf über Kredite zwischenfinanzieren, oder er muss wegen der Gesamtentwicklung über längere Zeiträume Schulden machen: dabei kann es sein, dass infolge des großen Bedarfes an staatlichen Leistungen systematisch mehr Mittel gebraucht werden als

3 3 zur Verfügung stehen (strukturelle Verschuldung), oder die Konjunktur erfordert das Schuldenmachen (konjunkturelle Verschuldung, ein Vorgang, den insbesondere John Maynard Keynes empfohlen hat, um so die Überwindung von Konjunkturkrisen zu finanzieren).

4 4 Ausgaben strukturell zu hoch Verlauf d. Ausgaben Verlauf d. Einnah men Zeitachse Schematische Darstellung des Verlaufes von Einnahmen und Ausgaben; bei strukturellen Defiziten liegt das Ausgabenniveau systematisch zu hoch Die Aufkommenselastizität der Abgaben Veränderung der Abgaben in% Veränderung des BIP in %

5 ε 1,51 0,67 0,88 1,46 1,36 0,88 0,65 0,72 0,52 1,14 w BIP 6,5 7,4 6,5 5,0 5,5 5,4 3,8 4,9 7,0 7,4 (Werte beispielhaft aus der Anlage zum Bundesfinanzgesetz 1992, werden heute nicht mehr ausgewiesen) Der Staat kann Geld in Form von (Bank-)Krediten aufnehmen oder Anleihen ausgeben.

6 6 Was er konkret tut, hängt von den Preisen für Geld (den Zinssätzen) ab und davon, ob er überhaupt Geldgeber findet und wo er sie findet. Ein wichtiger Teilaspekt ist hier das so genannte Schuldenmanagement. Schulden sind kurzfristig recht attraktiv, weil sie anders als Steuern den Bürgern kein Geld wegnehmen, das diese anderweitig verwenden könnten. Aber Schulden erfordern die Bezahlung von Zinsen und irgendwann einmal müssen sie zurückgezahlt werden. Schulden können im Ausland oder Inland gemacht werden, was wiederum von der Verfügbarkeit von Geldkapital, den Zinsen und anderen Faktoren abhängt. Die "Mechanik", die zwischen Steuereinnahmen und Ausgaben und dem Schuldenmachen besteht, kann in folgender Weise erklärt werden.

7 7 Einnahmen und Ausgabenströme Laufende Ausgaben Laufende Einnahmen: Löhne und Gehälter Direkte Steuern Transferzahlungen Indirekte Steuern Reparaturen sonstige Abgaben Zinsen für die Staatsschuld Erträge aus Wirtschaftstätigkeit Staatliches Sparen Vermögensänderung (Kapitalbestand und Finanzierung) Investitionen Ersparnis Grundstückserwerb etc. Abschreibungen Andere Vermögenstransaktionen Insbes. Kredittilgungen Kreditaufnahme

8 8 Entwicklung der Steuereinnahmen Problem der Ausgabenseite: Die gesetzlichen Verpflichtungen belasten den Spielraum Dazu kommen die planungsmäßigen Vorbelastungen Die finanzielle Lage im Rahmen des Budgets wird durch Ausgliederungen und außerbudgetäre Finanzierungsvorhaben zwar entspannt, aber insgesamt sind diese Veränderungen nicht ganz unproblematisch Frage nach den Grenzen der Staatsverschuldung: * durch das Steueraufkommen * politische Grenzen * Grenzen, die durch das Verhältnis von Wirtschaftswachstum und Zinsbelastung durch die Verschuldung bestimmt werden.

9 Sanierungskonzepte: * einnahmenseitig * ausgabenseitig * durch Rationalisierung und Effizienzsteigerung (bessere Planungs-und Kontrollverfahren) * durch institutionelle Schranken, wie z.b. Sunset-legislation, Schuldendeckel (besonders anschaulich im Gramm-Rudman-Act der USA) Informationen zum jeweils aktuellen Budget: 9

10 10 Erxkurs 1: Der Staatsbankrott Ein Staat ist bankrott, wenn die Rückzahlung von Schulden und/oder Zinszahlungen ganz oder auch teilweise nicht mehr in der vereinbarten Höhe zum vereinbarten Zeitpunkt erfolgen können. Spezialfall Schulden des privbaten Sektors, wenn staatliche Garantien bestehen Spezialfall, wenn Bankeinlagen zwnagsweise eingefroren und/oder Einlagen in ausländischer Währung in heimische Währung umgewandelt werden [Siehe auch C.M.Reinhart K.S.Rogoff, This Time is Different, Princeton 2009] Problem: Auslandsverschuldung Inlandsverschuldung Beispiele: Greichenland Japan

11 11 Ökonomisch: Es handelt sich um hohe kurzfristige Verbindlichkeiten eines im Prinzip zahlungsfähigen Landes Liquditätskrise bringt Rolle des Weltwährungsfonds ins Spiel Tatsächlich Zahlungsprobleme in Folge hoher Schuldenstände Solvenzproblem Problematik der Abwärtsspirale wegen Vertrauensverlustes und höheren Risikoaufschlägen von Kreditgebern Makroökonomische Defizite z.b. geringes Wirtschaftswachstum bei relativ stabilem Wechselkurs Mischformen, kumulierende Wirkung

12 12 Es gibt keine rechtlichen Rahmenbedingungen für die Abwicklung eines Staatsbankrotts Statsbankrott wird u.u. strategisch genutzt, d.h. Bankrott angemeldet noch bevor die Ressourcen nicht mehr ausreichen um Schulden zu tilgen riskant, weil gegen Vertrauensverlust abgewogen werden muss! Frühwarnsysteme? Regressionsmodelle für Logit/Probit des Eintrittsfalles Signalansatz Verfahren von Rating-Agenturen

13 13 Häufigkeit und Dauer von Staatsbankrotten Spitzenreiter bei Dauer ab 1800 ist Griechenland (seit der Unabhängigkeit 1830 ca. Die Hälfte der Zeit!) Spitzenreiter bei Häufigkeit ist Spanien ( 8 mal) Aber Deutschland 7 Österreich-Ungarn 7 Für Spitzenreiter Polen, Rumänien, Russland, Türkei [Quelle auch dazu Reinhart und Rogoff]

14 14 Exkurs 2: Budgetierung Der Bundeshaushalt (Budget) wird im Bundesfinanzgesetz als gesetzlich verbindliche Absichtserklärung festgeschrieben - Ressourcenallokation - Aufklärung über die Präferenzen der Ersteller - als Information für Bürger und Unternehmen Organisatorische, strukturell und ökonomische Gesichtspunkte der traditionellen Budgetierung Der Budgetkreislauf - Administrative Phase - Politische Phase - Vollzug - Kontrolle und Rechnungsabschluss Das Haushaltsjahr Einjähriger Haushalt - Kalenderjahr bis Folgejahr

15 15 - Zwei-Jahres-Rhytmus Mittel- bis längerfristige Projektionen - Orientierungshilfen - Planungs- und Steuerungshilfen: Mehrjahresprogramme Systematische Aufbereitung der Zahlen (Strukturierung) - Laufende Rechnung - Vermögensrechnung Bis 1977: Ordentliche Gebarung/ Außerordentliche Gebarung Ab 1988: Allgemeiner Haushalt/Ausgleichshaushalt (insbes. Finanzschulden) Wirksame vs unwirksame Gebarung Grundbudget Stabilisierungsquote

16 16 Konjunkturbelebungsquote Gliederung: - Nach Ressort - nach Funktion - gemäß Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnung (Sonderbehandlung entgeltlicher Leistungen) - gemäß finanzwirtschaftlichem Ansatz (dekadischer Plan von Gebarungsgruppen) Funktionen: Erziehung und Unterricht Forschung und Wissenschaft Kultur, Kultus, Sport Gesundheit Soziale Sicherheit

17 17 Wohnen Verkehr Landesverteidigung Innere Sicherheit Problem der Querschnittsmaterien Volkswirtschaftliche Gesichtspunkte (Unterschiedliche Zuordnung von Leistungsbereichen gemäß finanzwirtschaftlicher Gebarung und VGR beachten -> Problematik der sogenannten Überschneidungsbereiche) - Laufende Ausgaben und Einnahmen (mindern oder mehren das Bundesvermögen, stellen aber beim Empfänger keine Investition oder Vermögenszuwachs dar) darunter: Öffentlicher Verbrauch (Personal, Sachaufwand, Instandhaltungen) Transfers Aufwendungen für Wirtschaftliche Tätigkeit -> Zinsen für die Staatsschuld, Abgänge der Bundesbetriebe - Vermögensgebarung: Bruttoinvestitionen

18 18 Liegenschaftserwerb netto Kapitaltransfers Darlehen Schuldentilgung Rücklagen Finanzwirtschaftliche Gliederung (Gebarungsgruppen) Ausgaben Personalausgaben (-> Frage der Ruhegenüsse ) Sachausgaben - Anlagen (Geldwert in Sachwert) - Förderungen (Darlehen, Zuschüsse) - Aufwendungen (Restkategorie, vor allem geringwertige Güter) Unterscheidung jeweils von Gesetzlichen Verpflichtungen

19 19 Ermessensausgaben Einnahmen Zweckgebundene Einnahmen Sonstige Unterteilung jeweils in Laufende Einnahmen Einnahmen aus Vermögensgebarung

20 20 Verrechnung: Einnahmen Ausgabenrechnung (simple Kameralistik) Phasenbuchhaltung Doppelte Buchhaltung (Rechnungswesen und Controlling) Budgetreformen, mit Schwerpunkt Österreich Haushaltsreform: Ständiger Prozess, vor allem von der OECD vorangetrieben: siehe Budgeting and Public Expenditures, unter Das neue, mit Bundeshaushaltsgesetz-Novelle 2007 begonnene Konzept sieht vor Abkehr von jährlichen Budgets

21 21 Statt dessen: Verknüpfung eines weitgehend invarianten vierjährigen Rahmens mit jährlicher top-down Budgetierung mit Steuerung durch performance measures Problemadäquate Neueinteilung der Aufgabenbereiche! Outputorientierung - Outcomeorientierung Effizienzorientierung Transparenzorientierung Orientierung an Richtigkeit und Fairness Die neue gebündelte Aufgabenstruktur Allgemeine Angelegenheiten (darunter Gerichte und Sicherheit) Beschäftigung, Gesundheit, Soziales und Familie Bildung, Forschung, Kunst und Kultur Finanzmanagement insbesondere Zinsen für die Staatsschuld

22 22 Von der sachlichen und zeitlichen Spezifizität zum Globalbudget Ergebnisorientiertes Management der Vollzugseinheiten Performance Budgeting Neue Budgetstruktur + Globalbudgets Periodengerechte Verbuchung und Budgetierung

23 23 Probleme (siehe auch Mängelanalyse, Abhilfen ): 1. Politische Konditionierung - Informationsflüsse 2. Ausgliederungen oder Flucht aus dem Budget 3. Ausgabenintensität Budgetgrundsätzen: - Budgeteinheit - Vollständigkeit (Problem Brutto- vs Nettoprinzip, Flucht aus dem Budget) - Non-Affektation (vs zweckgebundene Abgaben) - Klarheit - Genauigkeit - Vorherigkeit - Spezialität (qualitative, quantitative, zeitliche) - Öffentlichkeit - Budgetgleichgewicht - Exekutivverantwortlichkeit

24 24 Mängelanalyse, Abhilfen Im Prinzip sind die Haushalte Wiedergabe dessen, wie eine Regierung dem Wählerauftrag entspricht Federführend bei der Erstellung ist aber die jeweilige Beamtenschaft eines Ressorts Diese nimmt selten allfällige Wünsche (Bedarfe auf Grund der Präferenzen) der Bürger auf; der Informationsfluss ist vielmehr umgekehrt Die Stellung der Bürokratie wird durch die zeitliche und fachliche Überforderung der Legislative noch verstärkt Aber auch die Bürokratie ist bei der jährlichen rationalen Begründung budgetärer Anforderungen überfordert und tendiert zur Fortschreibung ( Inkrementalismus -> Wildavsky, Unterlage 7) Die Haushalte spiegeln zudem nicht nur (bürokratisch verzerrte) politische Prioritäten wider, sondern auch den Einfluss von Interessenverbänden. Lobbying erfolgt vielfach bei den Spitzenbeamten (Graphik: Implementationsanalyse)

25 25 Haushalte zeichneten sich über lange Jahre hinweg durch zunehmende Starrheit des Budgets aus Diese wurde auch durch den Einklinkeffekt (ratchet-effect) neuer Ausgabenprogramme bewirkt Nicht zu unterschätzen sind die Auswirkungen planungsmäßiger Vorbelastungen Die politische Kontrolle ist gering bzw. wenig effektiv ( Untersuchungsausschüsse ) Die Form der Kontrolle durch den Rechnungshof ( ex-post-kontrolle ) ist letztlich wenig geeignet, um von vorne herein eine effiziente Haushaltsführung zu erreichen Grundsätzliche Mängel des Budgets, die letztlich auch zum Anlass für die Reformbestrebungen werden: Nicht Leistungen, sondern Ausgaben für die erforderlichen Inputs stehen im Mittelpunkt!

26 Die Art der Daten erlaubt letztlich keine Rückschlüsse auf Veränderungen der Lebensqualität Die Zahlen spiegeln den Einfluss und Bedeutungswandel des öffentlichen Haushalts unzureichend wider - Flucht aus dem Budget - Ausgabenintensität und die Substitutionsmöglichkeit von Geldströmen durch Regulierungsmaßnahmen Die Verflechtung von öffentlichem und privatem Sektor wird nicht kenntlich gemacht; sie erfordert letztlich eine ergänzende Input- Output-Analyse Ohne mittelfristiges Budgetprogramm bleiben die Jahreshaushalte unverbunden 26

27 27 Es ergibt sich eine Anzahl von Desideraten: Die Mängel in der Aussagekraft, den Entscheidungsabläufen und in der Effektivität müssen behoben werden Es bedarf der Integration von Planungsabläufen, Ausführung und begleitender politischer und fachlicher Kontrolle Die Erfordernisse haben - politische - rechtliche - ökonomische Dimension Orientierungshilfen und Gestaltungselemente A) Budgetgrundsätze (wie besprochen im EU Haushalt z.b. explizit genannt!) B) Programmbudgetverfahren und Derivate C) Theorie des optimalen Budgets

28 28 D) Staats- bzw. Verwaltungsreform Implementationsanalyse: Externe soziale Gruppen Betroffene Problem- Zieldefinition Programm- Umsetzung Wirkung beschreibung entwicklung ( Implementierung ) Entscheidungs- Regierung Träger der träger Verwaltung Umsetzung Sozialpartner

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