Sicherung der haushaltsnahen Sammlung und Verwertung von Verpackungen durch 5. Novelle der Verpackungsverordnung

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1 Sicherung der haushaltsnahen Sammlung und Verwertung von Verpackungen durch 5. Novelle der Verpackungsverordnung Den nachfolgenden Grundzügen zur geplanten 5. Novelle der Verpackungsverordnung haben zugestimmt: Arbeitsgemeinschaft Verpackung und Umwelt e. V. (AGVU) Markenverband e.v. Hauptverband des Deutschen Einzelhandels (HDE) Bundesarbeitsgemeinschaft der Mittel- und Großbetriebe des Einzelhandels e. V. (BAG) Bundesverband des Deutschen Groß- und Außenhandels e. V. (BGA) IK Industrieverband Kunststoffverpackungen e. V. PRO-S-PACK Arbeitsgemeinschaft für Serviceverpackungen e. V. Plus Warenhandelsgesellschaft mbh ALDI Einkauf GmbH & Co. OHG -Süd- Metro AG Bundesverband der Deutschen Entsorgungswirtschaft e. V. (BDE) Bundesverband Sekundärrohstoffe und Entsorgung e.v. (bvse) Duales System Deutschland GmbH (DSD) Interseroh AG Landbell AG Vereinigung für Wertstoffrecycling AG (VfW) Verbraucherzentrale Bundesverband e.v. (vzbv) Deutsche Umwelthilfe (DUH) e. V. Naturschutzbund Deutschland e. V. (NABU)

2 - 2 - Arbeitspapier: Grundzüge einer Novelle der Verpackungsverordnung Stand: Haushaltsnahe Erfassung von Verpackungen durch fairen Wettbewerb sichern Die Verpackungsverordnung hat den Aufbau einer effizienten Erfassungsinfrastruktur und eine Verwertung auf hohem ökologischem Niveau bewirkt. Insbesondere mit der Einrichtung eines flächendeckenden Systems der haushaltsnahen Erfassung, Sortierung und Verwertung von Verkaufsverpackungen hat die deutsche Wirtschaft ihre Produktverantwortung angenommen. Die haushaltsnahe Sammlung von gebrauchten Verkaufsverpackungen ist eine wesentliche Voraussetzung für eine qualitativ und quantitativ anspruchsvolle Verwertung. Die Bürgerinnen und Bürger betrachten sie als ein wichtiges Element eines verantwortungsbewussten Umgangs mit natürlichen Ressourcen und der Umwelt. Sowohl die Umweltministerinnen und minister der Länder als auch Vertreter der beteiligten Kreise, insbesondere Unternehmen des Handels und der Industrie, der Entsorgungswirtschaft, der Verbraucher und Umweltverbände sowie der Kommunen haben sich in einem breiten Konsens zur Produktverantwortung und zur Sicherung der haushaltsnahen Erfassung von Verkaufsverpackungen bekannt. Die überwiegende Mehrheit der betroffenen Wirtschaft hält hierzu eine Veränderung der Verpackungsverordnung für erforderlich und unterstützt die vom Bundesumweltministerium vorgelegten Grundzüge einer Novelle.

3 - 3 - Fairer Wettbewerb derzeit nur teilweise realisiert Die Verpackungsentsorgung in Deutschland ist durch zunehmenden Wettbewerb gekennzeichnet. Dieser im Grundsatz begrüßenswerten Entwicklung steht eine Zunahme der sog. Trittbrettfahrer gegenüber, die die Kosten der Entsorgung ihrer Verpackungen den haushaltsnahen Erfassungssystemen oder den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern aufbürden. Zwar wurden die Rahmenbedingungen für Wettbewerb mit der Verpackungsverordnung von 1998 verbessert. Diese Maßnahmen reichen jedoch offenbar nicht aus, um Trittbrettfahrerei nachhaltig einzudämmen. Zumindest sehen sich die Vollzugsbehörden nicht in der Lage, auf der Grundlage der geltenden Verordnung einen fairen Wettbewerb durchzusetzen. Durch die in der Verordnung vorgesehene Möglichkeit, im Bereich der Verkaufsverpackungen, die beim privaten Endverbraucher anfallen, zwischen der sog. Selbstentsorgung und der Beteiligung an einem Rücknahmesystem nach dem jetzigen 6 Abs. 3 VerpackV zu wählen, wird ein konsequenter Vollzug erschwert. Offensichtlich entscheidet sich eine zunehmende Zahl von Vertreibern angesichts der Wahlmöglichkeit zwischen Selbstentsorgung und Systembeteiligung gegen die Lizenzierung bei einem Rücknahmesystem, ohne jedoch die erforderlichen Anstrengungen zu unternehmen, die in Verkehr gebrachten Verpackungen in eigener Verantwortung zurückzunehmen und zu verwerten. Diese Trittbrettfahrer sind nach Auffassung der Vollzugsbehörden auf der Grundlage des geltenden Rechts nicht beziehungsweise nur mit unverhältnismäßig hohem Aufwand - zu ermitteln. Darüber hinaus sind Selbstentsorgergemeinschaften entstanden, die die Verwertungsanforderungen für Verkaufsverpackungen gemeinsam erfüllen. Die Verwertungsquoten werden dabei durch die Verwertung von Mengen erfüllt, die an größeren Anfallstellen erfasst werden, welche nach geltendem Recht als den privaten Haushalten vergleichbare Endverbraucher gelten. Diese Möglichkeit der Mengenverrechnung wird offenbar teilweise von Unternehmen genutzt, die ihre Produkte über die haushaltsüblichen Distributi-

4 - 4 - onswege vertreiben und sich tatsächlich nicht oder allenfalls in sehr geringen Umfang um die Rücknahme am Ort der Übergabe bemühen. Es ist eine Neuregelung erforderlich, die Wettbewerbsverzerrungen möglichst weitgehend verhindert und Wirtschaftsbeteiligten, Verbrauchern und Vollzugsbehörden einen möglichst transparenten und praktikablen Handlungsrahmen vorgibt. Klare Trennung der Tätigkeitsfelder von Dualen Systemen und Selbstentsorgern Verpackungen, die zu privaten Endverbrauchern gelangen, sollen zukünftig ausschließlich durch haushaltsnahe Erfassungssysteme gesammelt werden. Die im bisherigen 6 Abs. 1 vorgesehene Rücknahme von Verkaufsverpackungen am Ort der Übergabe soll zukünftig nur noch für Verpackungen bestehen, die im gewerblichen Bereich anfallen. Ziel ist, verbesserte Rahmenbedingungen für einen fairen Wettbewerb bei der Erfassung von Verkaufsverpackungen sowohl im Bereich der privaten Endverbraucher als auch im Bereich der gewerblichen Endverbraucher zu erreichen. Nach Auffassung des Bundesumweltministeriums und der überwiegenden Mehrheit der betroffenen Wirtschaftskreise hat sich gezeigt, dass bei Verpackungsabfällen, die in privaten Haushalten anfallen, Selbstentsorger-Lösungen nur in Ausnahmefällen praktikabel sind. Eine deutliche Trennung der Tätigkeitsfelder ist somit logische Konsequenz der praktischen Entwicklung und begegnet den beobachteten Marktverwerfungen. Als Grundlage dieser klaren Abgrenzung ist zunächst der Begriff privater Endverbraucher wesentlich enger zu fassen. Neben privaten Haushaltungen sollen aber auch zukünftig andere Herkunftsbereiche wie private Endverbraucher behandelt werden, soweit dort Verpackungen der Art und Größe anfallen wie in privaten Haushaltungen und soweit diese über haushaltsübliche Sammelgefäße (bis zu 1100-Liter-Behälter) in einem haushaltsüblichen Abfuhrrhythmus entsorgt werden. Kantinen, Verwaltungen, Kasernen,

5 - 5 - Krankenhäuser und Bildungseinrichtungen sollen damit zukünftig nicht mehr als "private Endverbraucher" gelten. Hersteller und Vertreiber, die Verpackungen in Verkehr bringen, die bei privaten Endverbrauchern anfallen, werden zukünftig verpflichtet, sich an flächendeckenden haushaltsnahen Rücknahmesystemen zu beteiligen. Sie dürfen nur Verpackungen in Verkehr bringen, die bei einem solchen System lizenziert sind. In der Praxis ändert sich hierdurch nichts an der bestehenden Erfassungsinfrastruktur. Die konkurrierenden Systembetreiber können nach wie vor eine gemeinsame Erfassungslogistik betreiben. Es sollen lediglich alle Hersteller und Vertreiber an der Finanzierung dieser Infrastruktur beteiligt werden. Durch diese Maßnahme werden bestehende Wettbewerbsverzerrungen eingedämmt und die haushaltsnahe Erfassung von Verkaufsverpackungen wird langfristig gesichert. Somit führt die klare Abgrenzung der Tätigkeitsbereiche auch zu Anreizen für zusätzliche Unternehmen, in den derzeit offenbar risikobehafteten Markt der haushaltsnahen Erfassung einzutreten. Selbstentsorger sollen auch zukünftig dort im Wettbewerb agieren, wo Selbstentsorgung tatsächlich in der Praxis stattfindet, d.h. in Bereichen, in denen eine Rücknahme am Ort der Übergabe sinnvoll und praktikabel ist. Durch die neue Abgrenzung der gewerblichen Anfallstellen, an denen zukünftig eine Entsorgung durch haushaltsnahe Systeme nicht mehr zulässig ist, wird das Geschäftsfeld der Selbstentsorger vergrößert.

6 - 6 - Transparenz durch Vollständigkeitserklärungen Sowohl die für den Vollzug der Verpackungsverordnung zuständigen Länder als auch die Wirtschaftbeteiligten beklagen, dass auf der Grundlage des geltenden Rechts Trittbrettfahrer schwer zu entdecken sind. Es besteht kein Überblick darüber, wie viele Verpackungen ein Vertreiber insgesamt in Verkehr gebracht hat und ob über die Entsorgung der Gesamtmenge der Verpackungen des jeweiligen Vertreibers Mengenstromnachweise eines dualen Systems oder eines Selbstentsorgers vorliegen. Zukünftig sollen Hersteller/Vertreiber verpflichtet werden, eine Erklärung über sämtliche von ihnen in Verkehr gebrachten Verpackungen abzugeben. Aus diesen Vollständigkeitserklärungen soll hervorgehen, welche Verpackungsmengen das verpflichtete Unternehmen in Verkehr bringt, welcher Anteil dieser Verpackungen bei privaten Endverbrauchern und welcher Anteil bei gewerblichen Endverbrauchern anfallen wird und bei welchen haushaltsnahen Systemen die Mengen lizenziert sind, die zu privaten Haushalten gelangen, bzw. wie die Entsorgung im Bereich der gewerblichen Verkaufsverpackungen gelöst ist. Die Erklärungen müssen grundsätzlich von Wirtschaftsprüfern testiert sein. Es dürfte genügen, wenn für eine Verpackung lediglich ein Verpflichteter in der gesamten Vertriebskette die Vollständigkeitserklärung erstellt, in der Regel der Hersteller/Importeur der Verpackung oder der Vertreiber, der die Verpackung erstmals mit seinem Produkt in Verkehr bringt. Um eine hinreichende Transparenz sicherzustellen, müssen jedoch grundsätzlich alle Vertreiber verpflichtet werden, die Vollständigkeitserklärung zu erstellen. Ein Vertreiber innerhalb einer Vertriebskette kann jedoch auf eine bereits in der Vertriebskette erstellte Vollständigkeitserklärung verweisen und braucht bei Existenz einer solchen selbst keine eigene mehr zu erstellen. Um mittleren und kleinen Unternehmen eine Erleichterung zu schaffen, könnte möglicherweise für sog. Serviceverpackungen im Bereich des Lebensmittelhandels vorgesehen

7 - 7 - werden, dass für solche Verpackungen der Hersteller der Verpackung bzw. der Importeur die Vollständigkeitserklärung zu erstellen hat. Hinterlegungspflicht Um eine effektive Kontrolle zu ermöglichen, ist die Vollständigkeitserklärung jährlich bei einer noch zu bestimmenden Stelle der Wirtschaft zu hinterlegen. Es sollte ermöglicht werden, dass diese Hinterlegung auch durch ein vom Hersteller/Vertreiber beauftragtes duales System vorgenommen werden kann. Die Kosten der Hinterlegung und des erforderlichen Verwaltungsaufwands tragen die Verpflichteten. Durch eine "Mindestmengenregelung" könnte im Falle des Inverkehrbringens geringer Mengen auf das Erfordernis eines Wirtschaftsprüfertestats oder auf die Verpflichtung zur jährlichen Vorlage verzichtet werden. Um eine möglichst weit reichende Selbstkontrolle der Wirtschaft zu gewährleisten, soll die Öffentlichkeit und somit Wettbewerber sowie Umwelt- und Verbraucherverbände die Möglichkeit erhalten, festzustellen, ob ein Vertreiber eine Vollständigkeitserklärung hinterlegt hat. Hierfür bietet sich die Einrichtung einer elektronischen Plattform im Internet an. Dabei sind datenschutzrechtliche Belange zu beachten. Darüber hinaus kann auch die in Zweifelsfällen erforderliche - Prüfung von Vollständigkeitserklärungen und von Mengenstromnachweisen auf eine oder mehrere noch zu bestimmende Stellen der Wirtschaft übertragen werden. Vollzugsbehörden erhalten die Möglichkeit, sich die vollständige Erklärung vorlegen zu lassen und diese zu prüfen. Als Vollzugsbehörden gelten dabei die für Abfallwirtschaft zuständigen obersten Landesbehörden oder die von ihnen bestimmten Behörden. Wettbewerb zwischen haushaltsnahen Erfassungssystemen Die Neuregelung zur Abgrenzung der Tätigkeitsfelder von dualen Systemen und Selbstentsorgern wird einen fairen Wettbewerb in beiden Bereichen fördern. Da eine effiziente,

8 - 8 - für Verbraucher und Wirtschaft zumutbare Erfassung nur bei gemeinsamer Nutzung der Erfassungsinfrastruktur möglich erscheint, muss zum einen sichergestellt werden, dass die wettbewerbsrelevanten Aspekte dieser gemeinsamen Nutzung hinreichend klar geregelt sind und dass zum anderen ein Wettbewerb ab der Phase der Sortierung sichergestellt wird. Die Basis für einen Wettbewerb mehrerer Systeme nach dem jetzigen 6 Abs. 3 sowie für die gemeinsame Nutzung der Erfassungsinfrastruktur durch mehrere Systeme wurde mit der Verpackungsverordnung von 1998 und mit der Entscheidung der Europäischen Kommission vom September 2001 definiert. Die vorgesehene Novellierung soll den Rahmen für die Zusammenarbeit zwischen den Systemen auf der Grundlage der Erfahrungen mit dem Markteintritt und der Feststellung weiterer Systeme in den vergangenen Jahren konkretisieren. Dabei gilt es, die flächendeckende haushaltsnahe Entsorgung von Verkaufsverpackungen auf hohem ökologischem Niveau zu gewährleisten und den Wirtschaftsbeteiligten möglichst viel Spielraum für die konkrete Ausgestaltung der Erfassung im Wettbewerb einzuräumen. Wesentliche Fragestellungen sind die Ausschreibung der Entsorgungsdienstleistungen, die Aufteilung der Entsorgungskosten und die Aufteilung der erfassten Verpackungsabfälle zwischen den gemeinsam erfassenden Rücknahmesystemen. Auch zukünftig sollen alle in einem Land festgestellten Systeme sicherstellen, dass die regelmäßige Abholung von Verkaufsverpackungsabfällen beim privaten Endverbraucher oder in dessen Nähe in ausreichender Weise gewährleistet ist. Nach wie vor müssen die Entsorgungsdienstleistungen im Wettbewerb ausgeschrieben werden. Die bisher praktizierte alleinige Ausschreibung durch den Marktführer ist nicht zu rechtfertigen. Hier müssen die festgestellten Systeme in Abstimmung mit den Kartellbehörden - zu einer Praxis finden, die "Ausschreibungsführerschaften" in einer an den jeweiligen Marktanteilen der Systeme orientierten Zahl der Erfassungsgebiete vorsieht.

9 - 9 - Zukünftig sollen die Systeme verpflichtet sein, sich an einer gemeinsamen neutralen Clearingstelle zu beteiligen. Die bereits festgestellten Systeme haben in Abstimmung mit dem Bundeskartellamt vereinbart, die Ermittlung der bei den jeweiligen Systemen angemeldeten Mengen der lizenzierten Verkaufsverpackungen und die Aufteilung der erfassten Mengen durch eine solche Clearingstelle vorzunehmen. Diese Stelle könnte nach Auffassung des Bundesumweltministeriums auch die Modalitäten der Ausschreibung der Entsorgungsdienstleistungen festlegen. Zusammenarbeit zwischen Erfassungssystemen und Kommunen Der Rahmen für die notwendige Abstimmung zwischen Kommunen und Erfassungssystemen für Verkaufsverpackungen aus privaten Haushalten ist zu konkretisieren. Ziel ist, den Abstimmungsaufwand sowohl für Kommunen als auch für Systemanbieter möglichst gering zu halten und eine Anpassung an veränderte Rahmenbedingungen zu erleichtern. Klarstellend soll geregelt werden, dass neu hinzukommende Systeme keine neue Abstimmungserklärung mit dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vereinbaren müssen, wenn sie sich durch eine einseitige Erklärung der vorhandenen Abstimmungserklärung zwischen einem bzw. mehreren Systemen und dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger unterwerfen und die dort vereinbarten Kostenbeteiligungen ihrem Marktanteil entsprechend mittragen. Außerdem soll klargestellt werden, dass Abstimmungserklärungen einvernehmlich zu verändern sind, wenn sich die Randbedingungen in einer Gebietskörperschaft wesentlich verändert haben. In solchen Fällen sind alle Systeme, die in dem jeweiligen Land festgestellt sind, an den Nachverhandlungen zur Abstimmung zu beteiligen. Eine Verlagerung von Verantwortlichkeiten, die durch die Verpackungsverordnung Herstellern und Vertreibern zugeordnet wurden, auf die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, ist nicht vorgesehen.