Empfehlungen zum Vorschlag einer EU-Richtlinie zum Konsumentenkredit. Prof. Dr. Udo Reifner

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1 Konferenz am 19. September 2003 in Berlin Verbraucherkredite in Europa: überreguliert und praxisfremd? Empfehlungen zum Vorschlag einer EU-Richtlinie zum Konsumentenkredit Prof. Dr. Udo Reifner Der vorliegende Vorschlag einer Konsumentenkreditrichtlinie hat für die europäischen Verbraucher sowohl positive wie auch negative Konsequenzen, die sich nicht gegeneinander aufrechnen lassen. Wenn es gelingen könnte, die verbraucherschädlichen Elemente zurück zu drängen, würde die Richtlinie einen wichtigen Schritt in Richtung eines verantwortlichen und sauberen Konsumentenkreditmarktes bedeuten. Mit dem vorliegenden Gutachten werden diese Elemente benannt und Vorschläge gemacht, wie die Richtlinie in ihrem Anwendungsbereich, ihrer Effektivität und ihrer Eignung für den Konsumentenkreditmarkt entscheidend verbessert werden kann. 1. Verbraucherfreundliche Elemente Der Vorschlag enthält wichtige neue Elemente zur Verbraucherinformation, zum sozialen Schutz und zur Standardisierung von Produkten, die insbesondere von der fortschrittlichen Gesetzgebung in Mitgliedstaaten wie Belgien und Frankreich, aber auch aus der deutschen Gesetzgebung abgeleitet sind und seit langem darauf warten, auch in der Europäischen Union insgesamt implementiert zu werden. Außerdem bringt der Vorschlag Abhilfe bei einer Reihe von Lücken in der alten Direktive 87/102/EWG, die zur damaligen Zeit auf der Annahme fußte, dass der Ratenkredit immer noch die wichtigste Form der Verschuldung sei. In der Zwischenzeit haben sich der Kreditkartenkredit, die Kombinationsprodukte und der Variokredit zu einem wichtigen Finanz-Bedrohungspotenzial der privaten Haushalte in unregulierten Märkten entwickelt. 1.1 Der Vorschlag beschäftigt sich mit dem neuen Phänomen der Verbraucherverschuldung, die in der bisherigen Richtlinie nicht beachtet waren, dem Kreditkartenkredit (Artikel 12,2) dem Kredit mit variablen Zinsvereinbarungen (Artikel 12,4; 15,c-e) dem Leasing (Artikel 15,f 12,6) und dem Überziehungskredit (Artikel 21). 1.2 Die Direktive verankert das Prinzip des einheitlichen Preises, das davon ausgeht, dass einheitliche Dienstleistungen auch einheitlich ausgepreist werden müssen. a) Im Besonderen geht der Vorschlag das Problem der großen Differenzen an, die die willkürlichen Regeln zur Zinsberechnung innerhalb und zwischen den Mitgliedsstaaten hervorbringen, wenn insbesondere Sparprodukte mit dem Kredit in einer wirtschaftlichen Ein-

2 heit verbunden werden, während sie rechtlich auf verschiedene Verträge aufgeteilt werden. (Artikel 20) b) Er beendet die Praxis, das Kreditkosten in verbundenen Kapitallebensversicherungen versteckt werden und auf Kreditkartengebühren verschoben werden (Artikel 12,2 und 3) und erweitert die Effektivzinsberechnung auf diese neue Form verbundener Konsumentenkredite 1.3 Die Direktive erstreckt den Verbraucherschutz in der Verbraucherinformation auf Bürger, die in den meisten nationalen Rechtsordnungen bereits besonders geschützt sind und deshalb häufig als schutzwürdiger als der Kreditnehmer selber angesehen werden, weil die Entscheidung, dem Kreditnehmer und eben nicht dem Kreditgeber zu helfen, in der Regel auf Familienbanden und emotionalen Beziehungen beruht. Die Richtlinie trägt dazu bei, dass Familienbeziehungen vor ökonomischer Ausbeutung durch Dritte geschützt werden (Artikel 2 e, f, 10,23). 1.4 Mit einem speziellen Datenschutzartikel (Artikel 7) wird das Sammeln von Daten aus Kreditbeziehungen begrenzt. 1.5 Die Direktive führt wichtige soziale Verbraucherschutzregeln ein, wie sie schon in den meisten Mitgliedsstaaten Praxis sind, und die notwendig sind um mit der ansteigenden Überschuldung in den Staaten der Europäischen Union effektiver umgehen zu können. a) die Standardisierung der Mahnung und der Fälligstellung (Artikel 24), in der eine Verpflichtung auferlegt wird, eine Kündigung zu begründen, eine gütliche Einigung zu suchen und die Verbraucher vor den Konsequenzen des Verzugs zu warnen b) Beschränkung bekannter unlauterer Schuldenbeitreibungsverfahren (Artikel 27) c) Das Verbot Kredite an der Haustür zu verkaufen (Artikel 5) d) Die Einführung eines Rechtsprinzips der verantwortlichen Kreditvergabe (Artikel 9) e) Das Verbot von kartellartigen Bestimmungen in allgemeinen Geschäftsbedingungen, die einen Verbraucher an ein bestimmtes Produkt fesseln und ihm keine Auswahlfreiheit mehr geben (Artikel 15 b-f) oder die effektive Nutzung des Kapitals verhindern (Artikel 15a) f) Die Pflicht, dem Verbraucher Gelegenheit zur Rückzahlung zu geben, vor allen Dingen bei unbefristeten Kredit- und Kombinationsprodukten (Artikel 20,2) und das Recht der Verbraucher ihre Kredite ohne zusätzliche Gebühren und Strafen vorzeitig zu tilgen (Artikel 16) 2. Verbraucher benachteiligende Elemente der Richtlinie Ohne den Fortschritt, den die Einführung dieses Vorschlags als Richtlinie für den nationalen Verbraucherschutz im Kampf gegen die Überschuldung und falsche Informationen im Verbraucherkredit schmälern zu wollen, muss auch auf die schwerwiegenden, negativen Elemente hingewiesen werden, die den gesamten Verbraucherschutz auf der nationalen Ebene aufs Spiel setzen könnte und seine weitere Entwicklung bedroht. Hier geht es im Wesentlichen um die folgenden Elemente, die die Verbraucherorganisationen entschieden zurückweisen müssen: das Prinzip der Maximumharmonisierung, die Ersetzung der handschriftlichen Form durch den Mausklick auf dem Internet, das Fehlen von Verbraucherschutz und Verschuldungsprävention in den Zielen und neue Lücken im

3 Anwendungsbereich, sowie die Einführung einer teilweise paternalistischen Philosophie eines unverantwortlichen Kreditnehmers. 2.1 Das Prinzip der Maximumharmonisierung, das den Mitgliedstaaten verbietet, weitergehenden Verbraucherschutz als in der Richtlinie vorgesehen zu verwirklichen, ist nicht akzeptabel. Es bedroht den Verbraucherschutz als ein nationales Kulturgut, das die Vielfalt in der Europäischen Union unterstreicht, und dem Subsidiaritätsprinzip des europäischen Vertrages entspricht. Mit diesem Prinzip stellt die Richtlinie auch einen wesentlichen Teil des bestehenden nationalen Verbraucherschutzes in Frage. Bisher haben allein die nationalen Staaten die Modelle für die EU-Gesetzgebung im Verbraucherschutz geliefert. Sie sollten an dieser Entwicklung auch in Zukunft nicht gehindert und ihre Errungenschaften nicht beschnitten werden (Artikel 30 Nr.1). Stattdessen kann das legitime Ziel der Markterweiterung durch eine Standardisierung von Formvorschriften erreicht werden (Artikel 6 Nr.3) die akzeptierbar erscheinen. 2.2 Die Direktive sollte zumindest den Verbraucherschutzstandard der bisherigen Richtlinien erhalten. Sie sollte Verbraucherschutz und die Verhinderung von Verschuldung in ihre Ziele aufnehmen (siehe Artikel 1), das Prinzip der Mindestharmonisierung des europäischen Vertrages und die Umgehungsvorschriften (Artikel 30), die sicherstellen, dass durch keine Rechtskonstruktion die Richtlinie umgangen werden kann, wieder in die Richtlinie einfügen. 2.3 Die Richtlinie sollte keine willkürlichen Ausschlüsse dulden, die dem Drängen bestimmter Interessengruppen zuzuschreiben sind. a) Die Richtlinie sollte verhindern, dass das Leasing zu einem typischen Umgehungsinstrument wird. Nach nationalem Recht ist das Leasing vom Mietvertrag dadurch zu unterscheiden, das der wirtschaftliche Wert einer finanzierten Sache auf den Kreditnehmer übertragen wird. Die Anknüpfung am juristischen Erwerb des Eigentums führt zu unbegrenzten Umgehungsmöglichkeiten (Artikel 3, 2 b). b) Kredite an Bankangestellte sollten nicht ausgenommen werden, weil es keinen Grund gibt, professionellen Kreditgebern das Privileg der Arbeitgeberdarlehen mit dem Absehen von Verbraucherschutzstandards zuzuerkennen (Artikel 3, 2 i, c). c) Konsumentenkredite um Investment- und Sparleistung zu finanzieren sind gefährlich und bedürfen ausreichender Informationen und vor allen Dingen das Recht der vorzeitigen Kreditrückzahlung. Es gibt keinen Grund, diese Art von Kredite vollständig aus dem Schutzbereich der Richtlinie herauszunehmen (Artikel 3,2 i). d) Kredit, der mehr als eine Million Euro aufnimmt, sollte stattdessen insgesamt aus dem Anwendungsbereich der Richtlinie ausgenommen werden, da der Konsumzweck hier in der Regel nicht vorliegt und bei diesen Fällen die Gerichte zu einer für die gesamte Materie negativen restriktiven Interpretation des Verbraucherschutzes neigen. e) Seit langem ist der Hypothekenkredit mit dem Verbraucherkredit eng verbunden und wird teilweise in dem Markt für zweitrangige Hypotheken auch für den unmittelbaren Konsum benutzt. Entsprechend haben eine Reihe von Mitgliedsstaaten, insbesondere auch Deutschland, diese Kreditform in den Anwendungsbereich des Verbraucherkredites einbezogen. Dies sollte auch auf EU-Ebene geschehen, wobei spezielle Ausnahmevorschriften für einzelne Artikel, wie beim

4 Überziehungskredit oder bei der Kreditkarte, ausreichen, um den Besonderheiten gerecht zu werden (Artikel 3 N. 2 a). f) Es gibt keinen Bedarf, eine zentrale Datei über Schuldnerverhalten zu regulieren. Es ist Sache der Kreditgeber, sich gegenüber den Kreditrisiken durch Informationssysteme zu schützen. Kreditgeberschutz ist kein Ziel einseitig wirkender Verbraucherschutzregulierung. Da bereits alle Staaten solche Datenbanken haben, sollte sich die EU darauf beschränken, die Verbraucherrechte gegenüber diesen Datenbanken zu stärken und insbesondere einen freien Zugang zu diesen Informationen, sowie die Qualität der Daten aber nicht ihre technischen Funktionieren zu kontrollieren (Artikel 7 und 8). g) Die Richtlinie sollte die Tradition der handgeschriebenen Form bei den Kreditverträgen zur Verhinderung von Verschuldung beibehalten. Das Internet ist weder der geeignete Ort für den Abschluss von Kreditverträgen noch für Bürgschaften. Die Schriftform hat eine Warnfunktion und ist grundlegend wichtig, um auf die Gefahren einer Verschuldung aufmerksam zu machen. Die elektronische Form kann nicht die persönliche Entscheidung eines Schuldners garantieren. Sie kann letztlich auch durch einen Dritten ausgeübt werden und garantiert daher in den modernen Formen lediglich das Recht eines Schuldners, identifizierbar zu bleiben (Artikel 10 Nr.1). h) Dem gegenüber kann die elektronische Form durchaus als ausreichend angesehen werden, wo es um die reine Verbraucherinformation geht und nicht um die Verbraucherentscheidung. Es sollte aber sichergestellt werden, dass diese Informationen so gespeichert sind, dass der Kreditgeber sie nicht nachträglich abändern kann und dass effektiv gewährleistet wird, dass der Verbraucher sie zur Kenntnis genommen hat (Artikel 2, L 6 Nr. 2). 3. Vorschläge für eine Verbesserung und Effektivierung der Richtlinien Die Richtlinie könnte erheblich schlanker gefasst werden, wenn sie unnötige Informationen weg lässt, insbesondere die komplexe Regelung zu den Kombinationsprodukten durch einen allgemeinen Begriff des verbundenen Geschäftes ersetzt, der zu dem auch noch die weitere Umgehung der Richtlinie durch neue Kombinationsprodukte erfährt. Schließlich sollte die Richtlinie mutiger bei der Entwicklung eines sozialen Verbraucherschutzes sein. Die Vorschläge sind in dem eigenen Vorschlags des iff in englischer Sprache umgesetzt, auf den sich die Artikelnummern beziehen. 3.1 Die Informationsrechte und die Überlegungszeit könnte effektiver gestaltet werden a) Alle Kreditinformationen sollten ihren zentralen Punkt in einer Rückzahlungstabelle haben, die allein den Verbrauchern die wichtigsten Informationen über die Entwicklung ihrer zukünftigen Schuldenlast und Liquidität geben (Artikel 6 Nr. 2 b, c). b) Es gibt keine Bedürfnisse für die Einführung eines verwirrenden dritten Kreditgeber- Gesamtzinssatzes (Artikel 13 c). Alle Kosten im Verzug bzw. bei der Ausübung des Rechts zur vorzeitigen Rückzahlung sollten klar und deutlich im Voraus bestimmt sein (Artikel 6 Nr.2 i). c) Der variable Kredit sollte nicht verstreut sondern in einem Artikel geregelt werden. Dabei sollten der Anpassungszinssatz (Referenzzinssatz), das Anpassungsintervall, in dem anzupassen ist, die Anpassungsmarge, die die Mindestabweichung angibt als notwendiger Regelungsinhalt festgehalten, dispositiv ausgefüllt und entsprechend ausgewiesen werden (Artikel 14 Nr.3). d) Es ist selbstverständlich, dass das Widerrufsrecht eine Rückzahlungsverpflichtung für das bereits ausgezahlte Kapital enthält. Die Direktive sollte aber klarstellen, dass dieses Widerrufsrecht auf jeden Fall existiert und nicht nur dann, wenn Rückzahlungen bereits ausgeführt sind, wie dies das deutsche Recht bisher vorsieht. Die Regeln der Schuldbeitreibung reichen aus, um

5 die Rückzahlung zu sichern und sollten nicht dazu führen, dass der Verbraucher auch noch Rechte verliert. 3.2 Alle verbundenen Geschäfte, in denen Kosten, Risiken oder andere Nachteile, die mit dem Kreditvertrag zusammenhängen, rechtlich in ein unabhängiges Produkt verlagert sind, sollten integriert behandelt werden. Wenn der Begriff des verbundenen Geschäfts ins nationale Recht implementiert und dort ausgelegt und angepasst wird, wird er die Anwendung der Richtlinie erleichtern und die Verbraucher vor zukünftigen Produkten schützen, die nur gemacht wurden, um das Gesetz zu umgehen. Die Einführung dieses Begriffs wird auch die Direktive entscheidend verschlanken und leichter lesbar machen (vergleiche Artikel 2 d). Verbundene Geschäfte spielen insbesondere eine große Rolle in der Effektivzinsrechnung, bei der vorzeitigen Beendigung und bei den Informationsrechten, sowie anderen Verbraucherschutzbestimmungen (Artikel 2 d und h; 3 Nr.1 und 2 b;12 Nr.12; 16 Nr.2; 20). 3.3 Die Direktive sollte mehr sozialen Verbraucherschutz enthalten a) Wuchervorschriften und Zinssatzbegrenzungen wie sie für die Mehrzahl der EU-Bürger gelten, helfen sozial schwachen Verbrauchern bei nicht ausreichendem Wettbewerb, gegen Ausbeutung und Überschuldung vorzubeugen. Die Einführung solcher Obergrenzen verschafft auch Vertrauen und soziale Verantwortlichkeit und schließt Kredithaie vom Markt aus (Artikel 2 Nr.2 i; 13 Nr.1). b) Auch die Verzugszinsen sollten, wie in einer Mehrzahl von Ländern bereits Gesetz, nach oben hin begrenzt werden, um Anreize zur vorzeitigen Kündigung und einer Ausbeutung von schwachen Verbrauchern zu begegnen (Artikel 13 Nr.2). c) Es sollte keine Erschwerung einer vorzeitigen Kreditrückzahlung geben. Es gibt keinen Grund, besondere Kosten für diesen Fall aufzuerlegen und die Direktive sollte es deutlich machen, das alle Kosten und Zinselemente, die für die Zeit nach der Kündigung bereits im voraus entrichtet wurden, entsprechend anteilig zurück erstattet werden (Artikel 16 Nr.2). d) Das Zinseszinsverbot sollte ausdrücklich bei Verbraucherkreditverträgen verankert werden. e) Die unlautere Umschuldung, die aus der Not eines Verbrauchers Zusatzkredit zu bekommen oder die Raten zu senken, Gewinn zieht, sollte reguliert werden. Dabei sollten Schadensersatz sowie auch der Wegfall des Zinssatzes als Sanktion dienen. Gerade Verbraucher in Not sollten bei der vorzeitigen Fälligstellung nicht mit zusätzlichen Gebühren belastet werden. Ein entsprechender Zusatz sollte zu Artikel 16,2 hinzugefügt werden. 3.4 Das Prinzip der verantwortlichen Kreditvergabe sollte zu einem effektiven Rechtsprinzip fortentwickelt werden, dessen Verletzungen sanktioniert werden. Es sollte sich dabei nicht nur auf die finanzielle Situation des Verbrauchers ( personengerechte Beratung ) und seine Rückzahlungsfähigkeit beziehen, sondern auch Aspekte einer verantwortlichen Produktgestaltung ( objektgerechte Beratung ) betreffen. Es sollte insbesondere mit einem Schadensersatzanspruch sanktioniert sein (Artikel 9). 3.5 Die Richtlinie sollte die Verwirrung mit verschiedenen Zinssatzdefinitionen und verschiedener Zinsberechnungsmethoden beenden und statt keine kostenorientierte juristische Definition neben der korrekten mathematisch orientierten Wachstumsdefinition bestehen lassen

6 a) Die Richtlinie sollte allein die korrekte Definition in Artikel 2 Absatz 1 und in Annex 1 und 2 benutzen. Nur die Wachstumsfunktion ist korrekt und nicht die kostenorientierte Funktion (Artikel 12). Jede Anlehnung an die überholte Kostendefinition sollte in die Sprache des Wachstums und der Liquiditätsrechnung übersetzt werden, was juristisch bedeutet, dass man am Begriff der Leistung und nicht am Begriff der Kosten und des Kapitals (Artikel 2 h) ansetzen muss. b) Statt komplexe mathematische Formeln in die Richtlinie hinein zuschreiben, würde es ausreichen, die Wachstumsfunktion in ihrer einfachsten Form (K1= K0 * (1+i)t) mit einem einfachen Beispiel für zwei Jahre im Gesetz zu verankern, wonach bei einem Zinssatz von 10% auf (1+0,1)2 * = anwachsen und damit 210 Zinsen erwirtschaften. Diese Formel sollte dabei den einfach darzustellenden und vom Verbraucherhorizont her einsichtigeren Zukunftswert und nicht den Gegenwartswert in den Mittelpunkt der Berechnungen stellen. c) Es sollte nur zwei Arten von Zinssätzen geben, den Effektivzinssatz, um die Belastungen angemessen darzustellen, und den Rechenzinssatz, um Zinsen die geschuldet werden, sollen auszurechnen. Der Name Rechenzinssatz (Artikel 2 j) ist leichter verständlich. Wie bereits ausgeführt sollte man davon Abstand nehmen, einen Kreditgeberzinssatz einzuführen, der nur die spezielle Sichtweise von Kreditgebern repräsentiert und dabei die nach außen verlagerten Akquisitionskosten etwa bei dem Vermittler außer Acht lässt (Artikel 13). IFF Institute for Financial Services, September 2003