Selbstverwaltung ist die Wahrnehmung von Exekutivaufgaben durch die Betroffenen selbst.

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1 Selbstverwaltung ist die Wahrnehmung von Exekutivaufgaben durch die Betroffenen selbst. Träger der SV: Körperschaften; d.h. mitgliedschaftlich verfasste jur. Personen des Öff. Rechts. Formen: funktionale SV (Kammern, Sozialversicherungen, Unis) lokale/regionale SV (Gebietskörperschaften: Gemeinden, Kreise) Folie 1

2 Mittel der Aufgabenerfüllung: Die sog. Hoheiten : - Organisationshoheit: Wie wird die Gemeindeverwaltung und ihre Aufgabenerfüllung organisiert? - Personalhoheit: Recht auf eigenständige Personalauswahl, Dienstherrenfähigkeit u.a. - Finanzhoheit: Recht auf eigene Einnahmen und angemessene Finanzausstattung (Art. 79, 78 Abs. 3 LV) - Planungshoheit ( 10 Abs. 2 BauGB) - Rechtsetzungshoheit: Satzungen ( 7 GO) (z.t. werden weitere Hoheiten postuliert; Kooperationshoheit u.a.) Folie 2

3 Das System der kommunalen Aufgaben: Sog. monist. System : Gemeinde als unterste Verwaltungsinstanz mit Allzuständigkeitsvermutung (Art. 78 Abs. 2 LV) Sog. dualistisches System : Gemeinde als SV-Trägerin und untere staatl. Verwaltungsbehörde (z.b. Bay, RP usw.). i.e. nähern sich beide Systeme an. Folie 3

4 d.h.: - freiwill. SV-Aufgaben (Kulturaufgaben, Ausländerintegration u.a.): Gemeinde entscheidet über Ob und Wie der Aufgabenwahrnehmung. - Pflichtaufgaben: Gesetz hat Wahrnehmung der Aufgabe zur Pflicht gemacht; Gemeinde entscheidet nicht über das Ob, sondern allein das Wie der Aufgabe (Beispiel: 3 SGB XII). - übertragene Aufgaben (in NRW: Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung! ): Gemeinde entscheidet weder über Ob noch über das Wie der Aufgabe (Beispiel: 3, 9 OBGNRW). Folie 4

5 Aufsicht: Grundsatz: Rechtsaufsicht (Art. 78 Abs. 4 LV; 119 ff. GO): Gesetzmäßigkeit der Verwaltung - Mittel: Beanstandung, Aufhebung, Ersatzvornahme ( 122, 123 GO) Ausnahme: Fach- und Rechtsaufsicht: Recht- und Zweckmäßigkeit (nur nach Sondergesetzen, etwa: 9 OBG) (letztere eigentlich Fremdkörper im System der Selbstverwaltung). Folie 5

6 Rechtsschutz der kommunalen SV: KlageR vor den VGen (entweder bes. eingeräumt, siehe etwa 126 GO, oder nach 40 VwGO: Art. 28 Abs. 2 GG ist klagefähiges Recht). Kommunalverfassungsbeschwerde: 12 Nr. 8 VGHG: gegen Landesrecht Dto.: Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 b GG (subsidiär bei Landesgesetzen). Folie 6

7 Bürger: akt./pass. WahlR isd 7 KWahlG - Deutscher oder EG-Bürger - Akt.: 16 J. alt/pass.: 18 J. alt ( 12 KWahlG) - Akt.: seit 16 Tagen ansässig/pass.: seit 3 Monaten ansässig (Hauptwohnung) dagegen: Einwohner: - natürliche Person - in Gemeinde mit Wohnung (MeldeR) ansässig (kann auch Nebenwohnung sein) - in Einzelfällen gleichgestellt: Personenvereinigungen (z.b. 8 Abs. 4 GO). Folie 7

8 Unmittelbare Demokratie: - Einwohnerantrag: auf Befassung der Gemeindeorgane mit einer Frage (4/5 %). - Bürgerbegehren: auf Entscheidung durch die Bürger selbst (3-10 %). - Bürgerentscheid: anstelle eines and. Organs der Gemeinde (Mehrheit mind. 20 % der Bürger). Zentralfrage: Kompetenzbereich der Gemeinde; kein Ausnahmetatbestand ( 26 Abs. 5 GO). (Beispiele: Fälle) Folie 8

9 Funktionen des Bürgermeisters: - Repräsentation der Bürger ( 40 Abs. 2 S. 1 GO): neben dem Rat - Leitungsfunktion im Rat ( 40 Abs. 2 S. 3 ff. GO): Vorbereitung, Leitung der Sitzung, Durchführung der Beschlüsse - Geschäftsleitungs-/Organisationsgewalt in der Verwaltung ( 62 Abs. 1, S. 2, 3 GO; 73 GO) - Vertretung der Gemeinde ( 63 Abs. 1 S. 1 GO): nach außen, rechtsverbindlich - Wahrnehmung übertragender Aufgaben des Rates ( 41 Abs. 2, 3 GO: Geschäfte der laufenden Verwaltung ) - Wahrnehmung übertragender staatlicher Aufgaben (etwa: 9 Abs. 4 OBG) ( Organleihe ) Folie 9

10 Einzelfragen der Außenvertretung: - Bgm. als Behörde isd 1 Abs. 2 VwVfG - Bgm. macht Rechtsakte bekannt (z.b. Satzungen, 7 Abs. 4 GO). - Bgm. gibt berechtigende/verpflichtende Willenserklärungen ab ( 64 GO): Vertretung, Form, Folgen. Hinweis auf Genehmigungsbedürfnisse (z.b. 107 Abs. 3 S. 3; 107a Abs. 3 S. 4 Rechtsfolgen: Nichtigkeit, 130 GO) - Hinweis zur älteren Rechtslage (bisweilen noch in früheren Fällen relevant; Änderung 2012) - Mitzeichnung durch weit. Gemeindebediensteten erforderlich D.h. bei privatrechtl. Verträgen: keine Analogie zu 177 BGB (Anscheins-, Duldungsvollmacht) (BGH, NJW 2001, 2626); denn: 64 GO ist keine Formvorschrift (arg: Art. 55 EGBGB), sondern Vorschrift des Kommunalrechts (str.). Problem: Anwendbarkeit der 177 f. (nicht: 179 BGB), 180 BGB analog: Verstoß gegen Vorschriften des ÖR (sehr str.). Haftung nach 280, 311 Abs. 2 BGB (c.i.c.). Folie 10

11 Der Rat ( 40 ff. GO) Gewähltes Organ neben dem Bgm. Funktionen (s.a. 41 GO): - Wahlfunktion (Beigeordnete 71 GO; and. Funktionsträger) - Grundsatzentscheidungen (z.b. 41 Abs. 1 S. 2 lit. e, j GO u.a.). - Rechtsetzungsfunktion ( 41 Abs. 1 S. 2 lit. f GO) - Kontrollfunktion ( 55, 69 GO) - Forums-/Diskussionsfunktion: Öffentlichkeit, Transparenz ( 48 Abs. 2 GO) Folie 11

12 Rechtsschutz zwischen Gemeindeorganen Kommunalverfassungsstreit (analog Organstreitverfahren, Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG) - Zwei Erscheinungsformen: Interorganstreit, Intraorganstreit - Rechtsschutzform: kein VA; daher: Leistungsklage, Feststellungsklage (je nach Begehren). Auch: Aufhebung von Beschlüssen u.ä.? (bejahend BayVGH, BayVBl 1976, 753; verneinend Burgi, Rn. 280). Folie 12

13 Satzung: jede Rechtsnorm, welche von einem Träger der Selbstverwaltung in Ausübung seines Selbstverwaltungsrechts erlassen worden ist. Abgrenzen von: Gesetz, RechtsVO, ordnungsbeh. VO ( 25 ff. OBG), Verwaltungsvorschrift. Folie 13

14 - Inkompatibilität: generelles Verbot der Mitgliedschaft im Rat für bestimmte Personen. ( 13 KWahlG) - Befangenheit: Ausschluss von der Entscheidung im Einzelfall ( 31 GO): bei unmittelbarem Vorteil für Person, Angehörigen oder von ihr vertretener juristischer Person ( 31 GO) - Vertretungsverbot: generelles Verbot der Ausübung von Tätigkeiten, welche mit kommunalen Ämtern kollidieren können ( 32 GO). Folie 14

15 Formelle Anforderungen an Satzungen (s.a. 7 GO): - Satzung im Rahmen der gesetzlichen Zuständigkeit der Körperschaft - erforderliche gesetzliche Grundlage vorhanden (insbes. bei Grundrechtseingriffen) - ordnungsgemäßes Verfahren im Rat - ordnungsgemäße Verkündung ( 7 Abs. 4 GO) - ordnungsgemäße Mitwirkung der Aufsichtsbehörde, wo vorgeschrieben ( 7 Abs. 1 S. 2 GO, 10 Abs. 2 BauGB). Wichtig bei Form- und Verfahrensfehlern : 7 Abs. 6: Einwendungspräklusion (Hinweis in Bekanntmachung erforderlich, 7 Abs. 6 S. 2 GO) Unterschied deutlich machen zu: - Heilungsvorschriften - Unbeachtlichkeit. (anders z.b.: BauR, 214 ff. BauGB, s. dort). Folie 15

16 Materielle Anforderungen an Satzungen: - Vorrang des Gesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG, 7 Abs. 1 S. 1 GO). - Vorbehalt des Gesetzes: Werden Voraussetzungen und Grenzen der Ermächtigungsgrundlage eingehalten? - Insbesondere: werden nur zulässige Adressaten betroffen (Mitglieder, Benutzer) - Übermaßverbot: Geeignetheit, Erforderlichkeit, Verhältnismäßigkeit - Gleichheitsrechte (insbes.: Willkürverbot). Keine Präklusion u.ä. für materiell-rechtliche Fehler. Folie 16

17 Rechtsschutz gegen Satzungen: - Primärrechtsschutz: Normenkontrollverfahren ( 47 VwGO/keine Zulassung in NRW): nur für Bebauungspläne. - Verfassungsbeschwerde (subsidiär, 90 Abs. 2 BVerfGG); nicht beim VerfGHNRW. - inzident: Feststellungsklage ( 43 VwGO) im Einzelfall (nach BVerfG nicht durch 47 VwGO ausgeschlossen). - Klage gegen Vollzugsakt (allg. Rechtsschutzformen). Folie 17

18 Zulässigkeit der Normenkontrollklage ( 47 VwGO) - Voraussetzung: Anwendbarkeit der VwGO: Sonderzuweisung oder ÖR-Streitigkeit ( 40 VwGO). - Statthaftigkeit des Antrags: nach Begehren des Klägers, insbesondere: zugelassener Antragsgegenstand ( 47 Abs. 1 VwGO/AGVwGO). - Klagebefugnis ( 47 Abs. 2 S. 1 VwGO: Rechtsverletzung, auch präventiv); daneben auch: Behörden. - kein Einwendungsausschluss ( 47 Abs. 2 a VwGO). - Klagefrist: 1 Jahr nach Bekanntmachung ( 47 Abs. 2 S. 1 VwGO). - Rechtsschutzbedürfnis; insbesondere: Subsidiarität ( 47 Abs. 3, 4 VwGO (gegenüber Verfassungsgerichten). Folie 18

19 1 Abs. 1 S. 2 GO/ 8 Abs. 2 GO: sog. Daseinsvorsorge : Erbringung von Leistungen, welche für die sozialstaatlich angemessene Lebensführung notwendig sind. z.b.: - Infrastrukturmaßnahmen (Straßen), - soz. Leistungen (Gas-, Wasser-, Stromversorgung), - Förderung der lokalen/regionalen Wirtschaft (Messe, Stadthallen), - Telekommunikationseinrichtungen (Anhaltspunkt: 107 Abs. 2 GO). z.t. in Sondergesetzen näher geregelt (Straßenrecht, TKG usw.). Folie 19

20 Einrichtung können sein: - Sachen: Grundstücke (Straßen, Spielplätze u.ä.), - Sachen einschließlich Dienstleistung: Stadtwerke, VHS, Bibliotheken, Messen) ( Anstalten ), - ausschließlich pers. Leistungen (Internetangebote, Beratungsstellen). Faustformel: jeder benutzbare Gegenstand / jede benutzbare Leistung Folie 20

21 Schaffung öff. Einrichtungen durch - Widmung : durch Satzung oder VA; regelt öff. Zweck, - Einrichtungen im Verwaltungsgebrauch, im Gemeingebrauch, sonst. daraus abgrenzen: - Nutzung durch Dritte im Rahmen des Zwecks ( Gemeingebrauch ), - außerhalb jenes Rahmens ( Sondernutzung ): Bierausschank im Stadion, gewerbliche Veranstaltung in der Stadthalle. z.t. in Sondergesetzen geregelt (etwa: 14 ff. StrWG). Einzelheiten in der Satzung der Einrichtung selbst. Folie 21

22 Benutzung im Rahmen des geltenden Rechts : - BenutzungsR durch: GG (Art. 3 GG), Gesetze, Satzungen, BenutzungsOen (Allgemeinverfügungen) - im Rahmen des rechtlich festgelegten Zwecks (Gemeingebrauch; nicht: Sondernutzung; hier nur evtl.: Gleichheitsanspruch) - wichtig insbesondere: Kapazität: Anspruch auf Auslastung, gleiche Zulassung: Priorität, bekannt und bewährt (mit Einschränkungen: Los, Rotation) - Gebührenzahlung - OrdnungsR (keine Volksverhetzung in Stadthalle; HeVGH, NJW 1993, 2331) - Vermeidung von Schäden für die Einrichtung (Rockkonzert s.a. Kaution, Versicherungspflicht (OVG Münster, NVwZ-RR 1991, 508) Folie 22

23 Adressat des Benutzungsanspruchs: Gemeinde selbst bei Betrieb der Anlage durch selbstständige Personen des ÖR. Hier wird diskutiert: - Anspruchsüberleitung (Beleihungsmodell; aber Rechtsgrundlage fraglich) oder - Einwirkungspflicht (auch hier Rechtsgrundlage fraglich; s.a. 108 GO): KommunalR (str., Kompetenzfrage offen) oder AktG, GmbHG. Gegenstand der Einwirkung: Erfüllung der kommunalrechtlichen Pflichten; vom Zulassungsanspruch zum Einwirkungsanspruch (s.a. BVerwG, NJW 1990, 134). Folie 23

24 Anschluss- und Benutzungszwang ( 9 GO) Voraussetzungen: - spez. genannte Einrichtung Volksgesundheit u.ä. - öff. Bedürfnis (nur eingeschränkt nachprüfbar; OVG Münster, NVwZ 1987, 727). - Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht (Vertrauensschutz; Härtefall; s.a. S. 2, 4). Sonderfall: Anschluss- und Benutzungszwang und ein auf demselben Gebiet tätiges Unternehmen (Müllabfuhr; BVerwGE 62, 224). Folie 24

25 107 Abs. 1 GO: Grundsatz der Subsidiarität der wirtschaftlichen Betätigung Voraussetzungen: - wirtschaftliche Betätigung (Begriff: 107 Abs. 1 S. 3 GO; Ausnahmen: 107 Abs. 2 GO): Tätigkeit am Markt, sofern die Leistung auch von Privaten mit Gewinnerzielungsabsicht erbracht werden könnte (nicht: wird) - öffentlicher Zweck muss Tätigkeit erfordern, - angemessenes Verhältnis zur Leistungsfähigkeit der Gemeinde (zum Schutz der Kommune vor Überforderung), - Öffentlicher Zweck kann durch Private nicht besser und wirtschaftlicher erfüllt werden. Folie 25

26 Öffentlicher Zweck: jeder dem Bürger zugute kommende Zweck, der sich nicht allein auf die Gewinnerzielung der öffentlichen Hand bezieht (str.) z.b.: - soziale Zwecke: Schaffung von Arbeitsplätzen durch Beschäftigungsgesellschaften, - ökologische Zwecke: Abwasserbeseitigung, Klimaschutz u.a.; Recycling von Altautos (OLG Düsseldorf, NVwZ 2000, 111; s.a. OVG Münster, NZBau 2005, 167), - Versorgungssicherheit: Stadtwerke, - Randnutzung: Fitnessstudio auf Parkhaus (OVG Münster, NWVBl 2003, 462; inzwischen überholt: OLG Hamm, DVBl 1998, 792: Gelsengrün); Grabpflege durch Friedhofsgärtnerei, - Unterstützung/Erleichterung von Verwaltungsvorgängen; Vermietung von Räumen für Nummernschilderprägung (OVG Münster, NWVBl 2005, 68). Gerichte prüfen vielfach negativ: Widerspricht das Unternehmen öffentlichen Zwecken? Folie 26

27 Subsidiarität (Nr. 3): Schutz privater Wettbewerber und ihrer Grundrechte; dabei beachten: Art. 12, 14 GG schützen nicht vor Konkurrenz, auch nicht vor solcher durch die öffentliche Hand. Rechtspr. (h.m.): Drittschutz der Subsidiaritätsklausel (OVG Münster, NWVBl 2003, 462; RPVerfGH, DVBl 2000, 992). Schutz durch Verfahren: Marktanalyse mit Beteiligung der privaten Verbände ( 107 Abs. 5 GO) Argumentationslast bei den Privaten: Können sie besser/wirtschaftlicher erfüllen? Hier namentlich Zulässigkeitsbremsen bei: Handwerk, Einzelhandel (mit Ausnahmen: Beschäftigungs-, Ausbildungsgesellschaften für Behinderte, schwer vermittelbare AN usw.). Folie 27

28 Rechtliche Regelungen des Wie der wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden AEUV, Art. 56 ff., 107 ff: - Auftragsvergabe/Ausschreibungspflicht - Beihilfen GG: - FreiheitsRe: sollen als Grundlage des Subsidiaritätsprinzips gelten (s.o.); aber erst bei Monopolen, Erdrosselungswirkung. - GleichheitsRe. Verbot der Eigensubventionierung UWG: - 3 und die Spezialregelungen gelten auch für die öff. Hand, aber nur hinsichtlich des Wie, nicht des Ob der wi. Betätigung - Insbes.: keine Inanspruchnahme hoheitl. Aufgaben durch Unternehmen; keine Werbung auf Steuerzahlers Kosten (außer bei soz. Belangen) GO: GO: wi. Betätigung möglichst mit Gewinn f.d. Gemeinde bei gleichzeit. Erfüllung des öff. Zwecks. Wichtig: kein Monopol ( 110); außer bei A- und B-Zwang 107 Abs. 5 GO: Marktanalyse erforderlich Folie 28

29 Rechtsschutz gegen wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden: Bei Ansprüchen aus AEUV, GG, GO: Verwaltungsgerichte ( 40 I 1 VwGO) Bei Ansprüchen aus UWG. Ord. Gerichte. ( 13 GVG). Folie 29