Die Bundeswehr hat mit Gründung der g.e.b.b. beim Bekleidungswesen und beim Flottenmanagement private Gesellschafter beteiligt.

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1 Eine gute öffentliche Infrastruktur ist ein wesentlicher Standortfaktor für eine prosperierende Volkswirtschaft. Dabei betrifft der Begriff Infrastruktur nicht nur Verkehrswege oder die Daseinsvorsorge, sondern er umfasst auch die Bereitstellung z. B. von Einrichtungen des Bildungs- und Gesundheitssektors oder der inneren Sicherheit. Davon zu unterscheiden ist die Frage, ob diese für die Allgemeinheit gedachten Aufgaben auch wirklich die öffentliche Hand erfüllen und finanzieren muss. Den Meinungswandel in dieser Frage hat der Bund in den letzten Jahren aktiv begleitet und mitgestaltet. So sind wir dabei, die staatlichen Aufgaben kritisch zu überprüfen, ganze Bereiche zu privatisieren oder in privatwirtschaftliche Strukturen zu überführen wie Post, Telekom oder Bahn. Die Bundeswehr hat mit Gründung der g.e.b.b. beim Bekleidungswesen und beim Flottenmanagement private Gesellschafter beteiligt. Daneben hat es eine Reihe von Organisationsprivatisierungen gegeben. Das BMF hat z. B. zur Optimierung des Schuldenmanagements des Bundes die Finanzagentur GmbH ins Leben gerufen. Die Organisationsprivatisierungen zeigen aber auch, dass wir nicht alle Staatsaufgaben vollständig in private Hände legen können. Wir müssen vielmehr auch für die verbleibenden öffentlichen Aufgaben nach neuen Wegen suchen, auf denen wir sie effizienter erledigen können. Hier kann Public-Private-Partnership im Bereich der öffentlichen Infrastruktur ein Erfolg versprechender Lösungsweg sein. Ich begrüße es deshalb, dass die Europäische Investitionsbank, die immerhin einer der größten Finanziers in diesem Sektor ist, zusammen mit dem Land Brandenburg heute zu diesem Erfahrungsaustausch eingeladen hat und ich die Gelegenheit habe, die finanzpolitische Sichtweise darzustellen. Bei PPP geht es nicht um Privatisierung, sondern um eine gemeinsame Erledigung von öffentlichen Aufgaben durch Staat und Private. Durch Know-how-Transfer aus der Privatwirtschaft können Effizienzgewinne entstehen, von denen auch der Staat profitiert. Die wirtschaftlichere Aufgabenerledigung der Privaten entlastet die öffentlichen Kassen, außerdem stehen zusätzlich private Gelder zur Verfügung. Über diesen grundsätzlichen Vorteilen dürfen wir aber nicht vergessen: es handelt sich um staatliche Aufgaben und letztlich muss immer auch der Staat und damit der Bürger über Nutzungsentgelte für die Finanzierung gerade stehen. Erste Frage bei jedem Investitionsvorhaben muss daher immer sein: Können wir uns das Projekt überhaupt leisten? 1 / 6

2 Der finanzpolitische Spielraum für Bund, Länder und Kommunen ist eng. Die Anfang 2002 noch prognostizierte wirtschaftliche Belebung trat nicht ein; im Jahresdurchschnitt lag das Bruttoinlandsprodukt 2002 nur um real 0,2 % über dem Vorjahresniveau. Die konjunkturelle Lage bedeutet niedrigere Steuereinnahmen, höhere Arbeitslosigkeit und damit höhere Belastungen für die Sozialversicherungssysteme. Beim Bundeshaushalt 2003 haben Bundesregierung und Koalitionsfraktionen erhebliche Anstrengungen unternommen, um den Konsolidierungskurs fortzusetzen und dennoch die investiven Ausgaben zu erhöhen. Sie belaufen sich in 2003 auf 26,7 Mrd. und übersteigen damit die Ausgaben des Jahres 2002 um 1,7 Mrd. oder 6,8 %. Aus finanzpolitischer Sicht sollte für PPP daher nicht der Gedanke entscheidend sein, dass die öffentlichen Mittel nicht für alle notwendigen oder politisch gewünschten Maßnahmen ausreichen. Für uns steht das Streben nach Effizienzgewinnen bei der staatlichen Aufgabenerledigung im Vordergrund. Um PPP in Deutschland zum Durchbruch zu verhelfen, gibt es eine Vielzahl von Aktivitäten - so bei der SPD-Bundestagsfraktion, bei der Initiative D21, beim BMWA und BMVBW. Ich will sie hier nicht alle einzeln aufzählen. Hinweisen möchte ich aber wie schon Herr Minister Clement - auf das Gutachten, das ein Lenkungsausschuss unter Federführung des BMVBW im Februar 2003 in Auftrag gegeben hat. Die Gutachter sollen bis zum Sommer 2003 u. a. liefern. den gesetzlich notwendigen Änderungsbedarf aufzeigen und Vorschläge für einen Wirtschaftlichkeitsvergleich unterschiedlicher Realisierungsformen Vor allem aber sollen sie ein Konzept erarbeiten für ein PPP-Kompetenzzentrum, wie es auch die Koalitionsvereinbarung vorsieht. Das Gutachten bringt uns hoffentlich weiter voran bei der Umsetzung von PPP-Projekten. In Deutschland sind schon eine Reihe von PPP-Modellen realisiert. Allerdings ist die Bandbreite, was genau unter PPP zu verstehen ist und wie solche Modelle ausgestaltet sein können, ziemlich groß. Die Verträge reichen von Konzessionen über Mietkauf, Nutzungsüberlassung, Energiespar- Contracting bis hin zu Sale-and-Lease-back-Varianten. Vor diesem Hintergrund wäre es hilfreich, 2 / 6

3 wenn das Gutachten eine einheitliche Begriffsbestimmung liefert, was genau unter PPP zu verstehen ist. Zu manchen Sale-and-Lease-back-Modellen, die in letzter Zeit insbesondere im kommunalen Bereich erwogen werden und die schon zu Debatten im Finanzausschuss des Bundesrates führten -, möchte ich nur anmerken, dass private Investoren sich hieran meist nur beteiligen, weil sie dadurch Steuern sparen können. Diese Projekte mögen legal sein. Sie sind aber höchst problematisch, wenn sich eine deutsche Gebietskörperschaft auf diese Weise lediglich zu Lasten einer oder mehrerer anderer finanziert. Derartige Bedenken bestehen gegen die Mehrzahl der diskutierten PPP-Modelle nicht. Übrigens ist die Bundeshaushaltsordnung flexibel genug, dass wir die Projekte, die wir uns leisten können und die eine effizientere staatliche Aufgabenerledigung ermöglichen, auch problemlos umsetzen können. Die PPP-Projekte sind nach ihrer Auswirkung auf den Haushalt zu unterscheiden: Bei einer klassischen Haushaltsfinanzierung leistet der Staat zunächst alle Ausgaben für ein öffentliches Investitionsprojekt aus dem öffentlichen Haushalt. Bei PPP-Modellen findet dagegen eine private Vorfinanzierung statt. Je nach Finanzierungsmodell führt dieses anschließend: entweder zu langfristigen Haushaltsbelastungen durch Kaufpreis-, Mietkauf-, Leasingraten oder Nutzungsentgelten oder zu einer Refinanzierung der privaten Investoren durch die Nutzer, die Gebühren, Maut oder andere Entgelte für die Nutzung der Infrastruktureinrichtung entrichten müssen. Bei den Modellen, die langfristige Haushaltsbelastungen zur Folge haben, verschieben sich die Ausgaben für heute getroffene Entscheidungen in die Zukunft. Künftige Budgets sind also entweder durch Zahlung von Zinsen aus der herkömmlichen Kreditfinanzierung oder durch Nutzungsentgelte belastet. Für uns kommen PPP-Projekte grundsätzlich nur in Frage, wenn sie wirtschaftlicher sind als die herkömmliche staatliche Finanzierung. 3 / 6

4 Bei einer reinen Baufinanzierung ist dies in der Regel nicht darstellbar, weil der Bund wesentlich günstigere Refinanzierungsmöglichkeiten hat. Deshalb gehen die meisten PPP-Modelle zwischenzeitlich vom so genannten ganzheitlichen Ansatz aus, indem sie nicht nur die Bauphase berücksichtigen, sondern die gesamte Lebensdauer eines Objektes. Bei einem ganzheitlichen Ansatz belaufen sich die Kosten für die Errichtung des Objektes oft nur noch auf 40 % der Gesamtausgaben, sodass die Privaten durch schnellere Baufertigstellung und damit frühere Nutzung sowie durch effizientere Bewirtschaftung den Zinsvorteil des Staates überkompensieren können. PPP kann also eine Alternative sein. Aufschluss hierüber kann nur eine Wirtschaftlichkeitsanalyse geben. Dabei hat aber eine laufzeitgerechte Abzinsung stattzufinden und es dürfen nur die Kosten einfließen, die auch tatsächlich anfallen. Überlegungen der Privaten, der öffentlichen Hand fiktiv z. B. eine Grundsteuerzahlung zuzurechnen, sind nicht akzeptabel, weil es nur darum gehen kann, dass der Staat dann einen Auftrag extern vergibt, wenn es für ihn tatsächlich finanziell günstiger ist. Zudem haben auch private Investoren gegenüber dem Staat Vorteile wie z. B. den Vorsteuerabzug. Diese müssten wiederum in die Berechnung zu Gunsten des Staates einfließen. Eine gegenseitige Aufrechnung aller Vor- und Nachteile von Staat und Privaten verkompliziert nicht nur das Modell, sondern lenkt auch ab von der eigentlichen Frage, welche Realisierungsform für den Staat tatsächlich die günstigste ist. In Großbritannien hat man zum Beispiel zum Kostenvergleich den so genannten Public Sector Comparator - kurz PSC - entwickelt. Dieser vergleicht die Kosten über die gesamte Laufzeit eines Objektes und berücksichtigt zusätzlich Risikofaktoren während der Bau- und Betriebsphase. Die Umsetzung auf deutsche Verhältnisse ist nicht ganz einfach. Dem Vorschlag der Gutachter zur Wirtschaftlichkeitsanalyse sehen wir deshalb mit großem Interesse entgegen. Neben den Wirtschaftlichkeitsfragen sind für uns Finanzpolitiker insbesondere auch die Auswirkungen von PPP auf die Haushaltsstruktur von eminenter Bedeutung. Dabei ist zu berücksichtigen: 1. Die Projekte belaufen sich auf einen Zeitraum von 20 bis 30 Jahren, da sie sich ansonsten für die privaten Investoren nicht rechnen. Damit belasten sie - genauso wie eine Kreditfinanzierung - künftige Haushalte und künftige Generationen. Den Bund treffen bereits jetzt und in 4 / 6

5 den nächsten Jahren Vorbelastungen aus der in den 90er Jahren praktizierten Vorfinanzierung von Bundesfernstraßen in Höhe von rund 4,5 Mrd.. 2. Wir sollten die selbst gesetzten Stabilitätsgrenzen nicht durch kreditähnliche Geschäfte unterlaufen. So hat sich die Bundesregierung das ehrgeizige Ziel gesetzt, bis 2006 einen ausgeglichenen Haushalt ohne Neuverschuldung vorzulegen. Als wir die Regierung übernahmen, gingen rund 25 % der Steuereinnahmen nur für das Zahlen von Zinsen drauf. Durch harte Konsolidierung hat sich die Situation etwas verbessert, aber immer noch binden die Zinszahlungen 20 % der Steuereinnahmen des Bundes. Beim Schuldenabbau geht es um nachhaltig solide Staatsfinanzen und um mehr Generationengerechtigkeit. Nicht zuletzt ist die Haushaltskonsolidierung auch ein Gebot der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion. 3. Schließlich ist zu berücksichtigen: Nutzungsentgelte sind grundsätzlich konsumtive Ausgaben, was bedeutet, dass PPP-Modelle in der Regel die Investitionsquote reduzieren. Eine haushaltsrechtliche Ausweitung des Investitionsbegriffs wie sie Private ins Gespräch bringen - ist nach einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1989 verfassungsrechtlich nicht zulässig. Es ist insofern überflüssig, darüber zu diskutieren, ob bisher als konsumtiv eingeordnete Ausgaben, die tatsächlich auch Investitionen in die Zukunft darstellen, künftig unter den Investitionsbegriff des Grundgesetzes zu fallen haben. 4. Nicht übersehen dürfen wir auch, dass durch die langen Vertragslaufzeiten der Staat an Flexibilität verliert, seine Infrastruktur an veränderte Rahmenbedingungen anzupassen. Dieses Problem ließe sich gegebenenfalls vertraglich regeln; zumindest aber ist Vorsicht geboten. Vor diesem Hintergrund sollten wir haushaltsfinanzierte Projekte wirklich nur auf solche Fälle beschränken, die gegenüber einer staatlichen Kreditfinanzierung deutliche Effizienzgewinne aufweisen. Eine andere Bewertung von PPP-Modellen ergibt sich, wenn die Nutzer der Einrichtung für die Refinanzierung aufkommen müssen. 5 / 6

6 Entsprechende Projekte, die sich durch Mauteinnahmen refinanzieren, sind in Deutschland bereits auf den Weg gebracht - so z. B. der Herren-Tunnel in Lübeck oder die Warnow-Querung in Rostock, aber auch Ausbaustrecken von Autobahnen im Rahmen des Programms Bauen jetzt durch private Betreibermodelle, die sich teilweise aus der LKW-Maut finanzieren werden. Wollte man diese Modelle im Verkehrsbereich erheblich ausweiten, wäre die Einführung einer allgemeinen Maut auch für PKW Voraussetzung. Dies hat die Bundesregierung abgelehnt. Ein größeres Feld für PPP-Projekte, die von Nutzergebühren refinanziert werden, besteht eher auf kommunaler Ebene z. B. bei Parkhäusern. Ein Problem bei diesen Projekten liegt in der ungewissen künftigen Kapazitätsauslastung. So kann es auch hier zu Haushaltsbelastungen kommen, wenn private Investoren auf Ausgleichszahlungen durch die öffentliche Hand für eine mangelnde Kapazitätsauslastung bestehen. Bei diesen Modellen, die im Englischen shadow-toll, also Schattenmaut -Modelle genannt werden, handelt es sich unter Umständen letztlich doch um ein haushaltsfinanziertes Modell, das zu vermeiden ist. Auch bei nutzerfinanzierten PPP-Lösungen ist also zu prüfen, wer die Risiken der Maßnahme trägt. Leider hat sich in der letzten Zeit gerade bei Großprojekten gezeigt, dass es bei der Risikoverteilung zwischen öffentlicher Hand und privaten Investoren keine Einigung gab, so z. B. beim Großflughafen Berlin. Zusammenfassend möchte ich feststellen, dass PPP kein Allheilmittel ist zur Überwindung finanzieller Engpässe in öffentlichen Haushalten. Auch in PPP realisierte Maßnahmen bleiben staatliche Aufgaben. Deshalb muss die erste Frage immer lauten: Können wir uns das Projekt überhaupt leisten? Entsprechende Modelle machen Sinn, wenn sie sich über die künftigen Nutzer refinanzieren und nicht der Staat für das Risiko der Kapazitätsauslastung aufkommen muss. Rein haushaltsfinanzierte PPP-Modelle eignen sich hingegen aufgrund der damit verbundenen Vorbelastung künftiger Haushalte nur für solche Projekte, bei denen ein deutlicher Effizienzgewinn gegenüber der herkömmlichen staatlichen Kreditfinanzierung zu verzeichnen ist. 6 / 6