Leitbilder für die Gestaltung von Public Private Partnership-Projekten für Krankenhäuser

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1 Leitbilder für die Gestaltung von Public Private Partnership-Projekten für Krankenhäuser von Dr.-Ing. Horst Gudat, Hannover 1. Einführung Unter Public Private Partnership (PPP) versteht man die Kooperation einer Einrichtung der öffentlichen Hand mit einem Privatunternehmen. Im engeren Sinne ist insbesondere das Betreiben einer gemeinsamen Firma gemeint, an der öffentliche Hand und Private als Gesellschafter beteiligt sind. 2. Investitionsstau Wesentliches auslösendes Moment für das Eingehen privatwirtschaftlicher Partnerschaften ist der Stau bei öffentlichen Investitionsvorhaben aller Art. Der Hauptverband der Deutschen Bauindustrie benannte im März 2001 den Investitionsbedarf bei Schulen, Hochschulen und Gefängnissen mit mehr als 50 Milliarden DM. In diesem Betrag ist der Neubau- und Sanierungsbedarf von Krankenhäusern, Kindergärten, Schwimmbädern, Sporthallen, Theatern, Finanz- oder Arbeitsämtern und Verkehrsvorhaben nicht enthalten, da hierüber keine Zahlen vorliegen. Das derzeitige jährliche Hochbauvolumen in Deutschland liegt bei 127 Milliarden DM. Dazu trägt die öffentliche Hand mit rund 32 Milliarden DM bei. Diese Vergaben reichen jedoch bei weitem nicht aus, um den Neubaubedarf zu decken und einen Substanzverfall aufzuhalten. Der Krankenhausbereich muss seit Jahren ein wachsendes Investitionsdefizit verkraften /1/. Die Länderfinanzierung seit 1985 hat dazu geführt, dass die Investitionsförderung seitdem immer deutlicher hinter die Entwicklung des Bruttoinlandsprodukts zurückfiel. Die deutsche Krankenhausgesellschaft beziffert inzwischen einen zusätzlichen Bedarf von jährlich 20 bis 30 Mrd. DM zur Ausschöpfung von Wirtschaftlichkeitsreserven in deutschen Krankhaussystemen. Die gegenwärtig geplanten Regelungen lassen aber keine Verbesserungen, sondern ab 2008 ein weiteres jährliches Investitionsdefizit von 4 Mrd. DM erwarten. Ausweg sind private Betreibermodelle, die auch die Finanzierung von Investitionsvorhaben beinhalten. Im europäischen Ausland ist man hierzu wesentlich weiter als bei uns /2/. In Großbritannien werden inzwischen 20% des Hochbauvolumens privat finanziert und seit 1992 sind dort mehr als 250 Bauvorhaben wie Schulen, Krankenhäuser, Brücken oder Fernstraßen für fast 50 Milliarden DM privat realisiert worden. Nach einer Studie von Arthur Anderson über 29 britische Projekte hat sich die

2 Nutzung privaten Kapitals und Managementwissens deutlich ausgezahlt. Private Gesellschaften haben die Projekte im Durchschnitt mit 17% geringeren Kosten realisiert, als in den staatlichen Planungsansätzen vorgesehen war. In Deutschland gibt es dagegen bisher fast keine privaten Betreibermodelle für öffentliche Investitions- und Bauvorhaben. Ausnahmen sind der Herrentunnel in Lübeck sowie die Warneunterquerung in Rostock. Besonders spektakulär ist der Bau der britischen Botschaft in Berlin, die von einem Bauunternehmen geplant, finanziert, errichtet und über 30 Jahre betrieben wird. Die britische Regierung zahlt dafür eine festgelegte Nutzungsrate und hat die Möglichkeit, nach 30 Jahren das Gebäude in ihr Eigentum zu übernehmen. 3. Modelle von PPP-Projekten Abbildung 1 zeigt fünf Modelle, wie Investitionsvorhaben und Dienstleistungen zwischen der öffentlichen Hand und privaten Unternehmen gestaltet werden können. Man erkennt zunächst, dass alle 5 Modelle ihre Vor- und Nachteile haben. Modell 1, die klassische Einzelvergabe an Privatunternehmen, ist bereits seit Jahrzehnten eingeführt. Trotz einiger Nachteile überwiegt das hohe Einspar- und Rationalisierungspotential. Modell 1 wird zunehmend von Modell 2, der gebündelten Vergabe abgelöst, um den Koordinierungsaufwand zu verkleinern. Modell 3, die 100 %ig eigene Tochtergesellschaft, wurde nicht immer mit Erfolg realisiert, da Beharrungsvermögen und Besitzstandswahrung oft deutlichere Verbesserungen verhinderten. Für vorsteuerabzugsberechtigte Einrichtungen gemäß 4 (16) UStG, wie z.b. auch Krankenhäuser ist Modell 4 die Bildung von gemeinsamen Gesellschaften in steuerlicher Organschaft von Interesse - da hier die Mehrwertsteuer auf zuvor extern vergebene Dienstleistungen entfällt. Die Bildung von Gemeinschaftsunternehmen in steuerlicher Organschaft ist ausführlich in der TK 1999 behandelt worden /3/. Modell 5 ist das klassische Betreibermodell der Bildung einer gemeinsamen Tochtergesellschaft zwischen einer Einrichtung der öffentlichen Hand und einem Privatunternehmen. Die Verteilung der Anteile der Gesellschafter kann beliebig gestaltet werden. Die Notwendigkeit einer Stimmrechtsmehrheit des öffentlichen Organträgers in der Gesellschafterversammlung wie beim Organschafts-Modell 4 entfällt. In der Regel wird sich die Verteilung der Gesellschafteranteile im Betreibermodell stark nach den Finanzierungserfordernissen richten, d. h. üblicherweise nach der Quote der Finanzierungsanteile.

3 PPP-Modelle Nachteile Vorteile 1. Einzelvergabe an externe Spezialfirmen Personalverbleib unklar Koordinierungsaufwand hoch (Ggfs.) MwSt-Problem (Verteuerung) Angeblicher Know-how Verlust (?) Qualitätssicherungsaufwand 2. Gebündelte Vergabe Wie bei Einzelvergabe, jedoch: Angeblicher Know-How Verlust höher (?) Anbieterkreis kleiner 3. Eigene Servicegesellschaft (100%ige Tochter) 4. Gemeinsame Gesellschaft von öffentlicher Hand und Privatunternehmen in steuerlicher Organschaft 5. Betreibermodell (gemeinsame Gesellschaft von öffentlicher Hand und Privatunternehmen) Abb. 1 Fünf PPP-Modelle Hohes Beharrungsvermögen (Strukturen, Prozesse, Denken) Kaum Wechsel in Servicementalität und betriebswirtschaftliche Orientierung (Besitzstandswahrung) Markteintrittsbarriere Rationalisierungs- und Einsparpotential. nur mittelfristig erreichbar (sofern Besitzstandswahrung für das öffentliche Personal vereinbart) Komplexer Gründungsprozess Kein Mehrwertsteuervorteil bei vorsteuerabzugsberechtigten Institutionen Komplexer Gründungsprozess Rationalisierungs- u. Einsparpotentials nur mittelfristig erreichbar (sofern Besitzstandswahrung für das öffentl. Personal vereinbart) Hohes Rationalisierungs- und Einsparpotential Kosten werden zu Preisen Flexibilität bezüglich Anbieter Wettbewerbsausnutzung möglich Wie bei Einzelvergabe, jedoch: Rationalisierungen und Einsparungen ausgeprägter Koordinierungsaufwand kleiner Know-how bleibt Personal und Strukturen bleiben Kein MwSt-Problem Hohe Akzeptanz beim Personal Know-how und Personal bleiben MwSt Vorteil (bei Organschaft) Hohe Akzeptanz Externes FM-Know-how für Umsetzung und Betrieb Finanzierungspotential Know-how u. Personal bleiben Hohe Akzeptanz Externes FM-Know-how für Umsetzung und Betrieb Finanzierungspotential Beim Betreibermodell bleiben Bau und Betrieb in den Zeitspannen von z.b. 15 bis 30 Jahren in einer Hand. Damit werden wie in Kap. 5 noch weiter ausgeführt wird bereits bei der Planung und Herstellung des Bauvorhabens die Belange des späteren Betriebes unternehmerisch und betriebswirtschaftlich berücksichtigt. Nachteile von Modell 4 und 5 gegenüber den Modellen 1 und 2 sind insbesondere ein komplexerer Gründungsprozess mit Gründungssatzung, Eintragung ins Handelsregister, Bestellung der Geschäftsführer etc. Dem stehen jedoch diverse Vorteile gegenüber, wobei insbesondere die hohe Akzeptanz beim zu übernehmenden Personal in der Praxis eine erhebliche Rolle spielt. Ansonsten gelten Modell 4 und 5 auch deshalb als eine besonders interessante PPP-Realisierung, da in der Regel der private Gesellschafter das Finanzierungspotential mitbringt, während in den Modellen 1 bis 3 die Finanzierung im öffentlichen Bereich bleibt.

4 Neben diesen 5 Modellen ist seit Jahren das klassische Leasinggeschäft eingeführt, bei denen Banken und/oder private Investoren eine Immobilie errichten häufig in engster Anlehnung an die Kundenwünsche und dem Nutzer zum Betrieb überlassen. Es kann, wenn sich die öffentliche Hand beteiligt, ebenfalls als PPP-Projekt verstanden werden. 4. Kritik an der öffentlichen Immobilienverwaltung Bund, Länder und Kommunen haben einen Wohnungsbestand von rund 3,4 Millionen Einheiten mit einem Verkehrswert von 237 Milliarden DM. Die Verwaltung dieses milliardenschweren Vermögens gilt jedoch als uneffizient. Dies wird insbesondere in einer Studie deutlich, die die Kommunale Gemeinschaftsstelle ( KGSt) 1996 veröffentlicht hat /4/. Daraus ist erkennbar, dass viele Gemeinden keinen wirklichen Überblick über ihren Gebäudebestand, den baulichen und technischen Zustand und die mit dem Betrieb verbundenen Kosten haben. Durch die Aufsplittung von Zuständigkeiten auf viele Ämter besteht im einzelnen keine Transparenz über Personal- und Nebenkosten, über Betriebskosten pro Quadratmeter, über Verwaltungs-, Energie- und Instandhaltungskosten. Selbst eher prophane Einblicke, wie z. B. die Kosten pro eingesetzter Stunde eines Hausmeisters liegen nicht vor. Die Studie hat in vielen Gemeinden erhebliche Aktivitäten ausgelöst und den Blick auf die betrieblichen Notwendigkeiten gelenkt. 5. Facility Management-Prinzipien bei PPP-Projekten Die optimale Betriebsführung von Gebäuden ist ein wesentlicher Schwerpunkt im Facility Management. Facility Management betrachtet den Lebenszyklus eines Gebäudes von der Planung über die Errichtung und die Nutzung bis hin zum Abriss oder zur Umwidmung. Besonderer Schwerpunkt ist die Betrachtung der Lebenszykluskosten insgesamt. Aus ihr wird deutlich, dass die Herstellungskosten eines Gebäudes vernachlässigbar gegenüber den Betriebskosten sind. Deshalb ist besondere Aufmerksamkeit auf die Optimierung der Gebäudebewirtschaftung während der Nutzungsphase zu lenken. Dies gilt bereits in der Planungsphase /5/. In der Praxis übernehmen Betreibergesellschaften das komplette Facility Management des Nutzers. Dieser kann sich damit auf seine Kernaktivitäten konzentrieren und sich von den Nebendiensten der Gebäudebewirtschaftung entlasten. Dies ist auch für Krankenhäuser von hohem Interesse, die damit ihre Wettbewerbsfähigkeit durch Fokussierung auf die diagnostische, therapeutische und pflegerische Kernkompetenz stärken können.

5 6. Projektschritte zur Gestaltung von PPP-Projekten Die Projektschritte zur konkreten Gestaltung eines PPP-Projektes stellen sich wie folgt dar: 1. Analyse der Ist-Situation 2. Definition von Schwachstellen 3. Entwicklung eines Lösungskonzeptes 4. Überprüfung der Randbedingungen 5. Auswahl eines PPP-Modells 6. Abstimmung mit den Beteiligten 7. Informationsveranstaltungen mit Führungskräften und Personalvertretungen 8. Vertragliche Gestaltung des Modells 9. Klärung und Realisierung des Finanzierungsbedarfes 10. Gründung der Betreibergesellschaft 11. Überführung von Personal und ggfs. Betriebsteilen 12. Aufnahme des Betriebs 13. Re-Finanzierung über eine festgelegte Projektlaufzeit Besonderes Augenmerk ist auf eine frühzeitige Information der Beteiligten zu lenken. Dies gilt insbesondere dann, wenn in öffentlichen Einrichtungen oder der Politik Vorurteile gegenüber Privatisierungsbestrebungen bestehen. Es wird empfohlen, den Informationstransfer bereits zu Beginn der Überlegungen wie ein Projekt zu gestalten und aktiv zu betreiben. Es hat sich gezeigt, dass damit irrationalen Ängsten am Besten begegnet werden kann. Eventuell ist daran zu denken, einen neutralen Berater und Projektgestalter einzubinden, der bei etwaigen Interessengegensätzen zwischen öffentlicher Hand und privaten Unternehmen vermitteln kann, und der mithilft, Vertrauen in partnerschaftliche Allianzen zu entwickeln und der Überzeugungsarbeit zu ihren Notwendigkeiten und Nutzen leisten kann.

6 7. Literatur /1/ M. Düllinger, Krankenhausplanung / -finanzierung, DKG-Studie zur Krankenhausplanung und Investitionsfinanzierung in den Bundesländern, Das Krankenhaus 7/99. /2/ D. Jacob, B. Kochendörfer, Private Finanzierung öffentlicher Bauinvestitionen, Verlag Ernst & Sohn Wiley, Berlin /3/ H. Gudat, Gemeinschaftsunternehmen in steuerlicher Organschaft Ein Praxisleitfaden für die Gründung und Einführung TK 1999, MHH Hannover, Tagungsband S /4/ Kommunale Gemeinschaftsstelle (KGSt), Organisation der Gebäudewirtschaft, Bericht Nr. 4/96 /5/ H. Gudat, Facility Management in der Planungsphase: Zur Notwendigkeit eines facilitären Bewusstseins im Vorfeld baulicher Realisierungen, TK 2001, MHH Hannover Dr. Gudat Consult Am Landwehrgraben Hannover Fax 0511 / Tel /

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