Schutz und Hilfe außerhalb Europas - die externe Dimension der europäischen Flüchtlingspolitik

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1 Schutz und Hilfe außerhalb Europas - die externe Dimension der europäischen Flüchtlingspolitik Dr. Friedrich Löper, Koordinator der Intergovernmental Consultations on Migration, Asylum and Refugees, Genf Herr Präsident, Herr Staatssekretär, meine Damen und Herren, bevor ich zum Thema komme, möchte ich ein kurzes Wort zu den IGC sagen. Die IGC sind ein Forum von 17 Hauptaufnahmestaaten der ersten Welt für informelle Diskussionen und Informationsaustausch zu allen Fragen der Asyl- und Migrationspolitik. Teilnehmerstaaten sind die außereuropäischen Staaten USA, Kanada, Australien und Neuseeland. Schweiz und Norwegen als europäische Staaten, die nicht Mitgliedstaaten der Europäischen Union sind, und schließlich einige Mitgliedstaaten der Europäischen Union: Schweden, Finnland, Dänemark, Vereinigtes Königreich, Irland, Niederlande, Belgien, Frankreich, Deutschland, Spanien und Griechenland. Ich werde nun kurz auf die weltweite Flüchtlingssituation kurz eingehen, um dann zum Schwerpunkt zu kommen, nämlich zu Europas Antwort auf die weltweite Flüchtlingssituation, so wie sie im Stockholmer Programm skizziert ist. Weltweite Flüchtlingssituation Zunächst einige Zahlen: Nach Angaben des UNHCR lebten Ende letzten Jahres mehr als 43 Millionen Menschen außerhalb ihrer Heimat, weil sie diese gewaltsam verlassen mussten aus Gründen politischer Verfolgung, Krieg, Bürgerkrieg oder weitverbreiteter Gewalt. Es ist die höchste Zahl seit Mitte der 90er Jahre. UNHCR ist für 26 Millionen Menschen verantwortlich. Bemerkenswert ist hierbei der hohe Anteil der Binnenvertriebenen, da UNHCR kein generelles Mandat hat, Binnenvertriebenen beizustehen. Hinsichtlich der geografischen Verteilung der Flüchtlinge ist an erster Stelle Asien und der Pazifikraum zu nennen. Dort halten sich 37% aller Flüchtlinge auf, ¾ von ihnen sind Afghanen. Schwarzafrika beherbergt etwa 1/5 aller Flüchtlinge, die Mehrzahl von ihnen kommen aus Somalia, DR Kongo und Sudan. Der Mittlere Osten und Nordafrika folgen mit 18% und Europa mit 16%. Schon diese Prozentzahlen verdeutlichen, dass der größte Teil der

2 Flüchtlinge in der Herkunftsregion bleibt. UNHCR schätzt, das nur etwa 17% der Flüchtlinge außerhalb ihrer Herkunftsregion leben. Die Hauptaufnahmeländer für Flüchtlinge sind mit weitem Abstand Pakistan und Iran wegen der Flüchtlinge aus Afghanistan, gefolgt von Syrien wegen der Flüchtlinge aus dem Irak. Immerhin sind unter den ersten zehn Hauptaufnahmeländern drei IGC-Staaten, allen voran Deutschland und weiterhin noch die USA und das Vereinigte Königreich. Halten wir fest: Die große Mehrzeit der Flüchtlinge hält sich in Staaten der Dritten Welt auf, oft in Ländern mit schwacher Infrastruktur und schwacher Wirtschaftskraft. In diesen Ländern übernimmt UNHCR die Betreuung der Flüchtlinge. UNHCR stehen für seine Aufgaben 2010 etwas mehr als drei Milliarden USD zur Verfügung. Der Löwenanteil dieser finanziellen Mittel fließt nach Schwarzafrika mit einem Anteil von 38% sowie nach dem Mittleren Osten und Nordafrika mit 20%. Der größte Teil der Gelder wird ausgegeben zur Deckung des alltäglichen Grundbedarfs der Menschen. Größter Geldgeber sind mit Abstand die USA mit 32%, gefolgt von der Europäischen Kommission, Japan und eine Reihe von Teilnehmerstaaten der IGC. Diese trugen mit 71% zum Haushalt des UNHCR bei. Bedenkt man, dass das Budget der Europäischen Kommission gespeist wird aus den Beiträgen der Mitgliedsstaaten und dass die zahlungskräftigsten Mitgliedstaaten der Europäischen Union zugleich an den IGC teilnehmen, dann kann man mit Fug und Recht behaupten, das die IGC Staatengruppe mehr als ¾ des Haushalts des UNHCR bestreiten. Dies führt zur ersten These: UNHCR ist Hauptakteur bei der Betreuung von Flüchtlingen und Binnenvertriebenen in der Dritten Welt. Die Teilnehmerstaaten der IGC sind die Hauptunterstützer des UNHCR. Europas Antwort im Stockholmer Programm Die externe Dimension der europäischen Flüchtlingspolitik ist skizziert im Stockholmer Programm von Ende Die Hauptstichworte sind - Neuansiedlung (Resettlement) von Flüchtlingen, - Regionale Schutzprogramme, - Verbesserung der Unterstützung des UNHCR und - Neue Konzepte für den Zugang zum Asylverfahren. Als Begründung wird angegeben, dass zur Entwicklung einer glaubwürdigen und nachhaltigen gemeinsamen Asylpolitik Solidarität mit Drittländern notwendig ist, um diese 2

3 dazu zu bewegen, Kapazitäten für die Bewältigung von Migrationsströmen und lang andauernden Flüchtlingsströmen aufzubauen und ihnen dabei behilflich zu sein. Das Stockholmer Programm greift damit die Bestimmung in Art. 78 Abs.2 lit.b des Vertrages von Lissabon auf. Danach sind Partnerschaft und Zusammenarbeit mit Drittländern zur Steuerung des Zustroms von Personen, die Asyl oder subsidiären oder vorübergehenden Schutz beantragen, Bestandteil des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems. Eine rechtliche Notwendigkeit für die Hochzonung auf eine primärrechtliche Grundlage sehe ich nicht. Aber unabhängig davon gibt es gute Gründe für Europa, außerhalb des Kontinents Schutz und Hilfe zu leisten. Es entspricht dem humanitären Gebot, Menschen in Not zu helfen. Menschen, die ihre Heimat verlassen müssen, sollen möglichst schnell Schutz finden können, ohne eine lange und möglicherweise gefährliche Reise unternehmen zu müssen. Durch die heimatnahe Aufnahme vermeiden Flüchtlinge kulturell bedingte Anpassungsschwierigkeiten und für den Fall, das die Lage in der Heimat sich verbessert, ist eine Rückkehr mit geringem Aufwand möglich. Schließlich liegt es auch im eigenem Interesse der europäischen Staaten, durch Unterstützung der Aufnahmestaaten der Dritten Welt und des UNHCR irreguläre Weiterwanderung nach Europa zu reduzieren und die Aufnahme von Asylbewerbern zu begrenzen. Um dieses Ziel zu erreichen ist es erforderlich, sichere Lebensbedingungen für Flüchtlinge zu schaffen und die Aufnahmebereitschaft der wirtschaftsschwachen Nachbarstaaten von Krisenregionen zu fördern. Neuansiedlung von Flüchtlingen Die überforderten Hauptaufnahmestaaten der Dritten Welt werden am unmittelbarsten entlastet, wenn andere Staaten bereit sind, Flüchtlinge von dort zu übernehmen und bei sich anzusiedeln. Hierzu einige Zahlen für 2009: Insgesamt wurden fast Flüchtlinge in einem anderen Staat neu angesiedelt. Diese Zahl ist vor allem der Aufnahmebereitschaft der USA zu verdanken. Sie nahmen mehr als Flüchtlinge auf, gefolgt von Australien mit und Kanada mit neuangesiedelten Flüchtlingen. Alle Hauptaufnahmestaaten sind Teilnehmerstaaten der IGC. Mit an vorderer Stelle dabei ist Deutschland. Der vierte Platz mit Flüchtlingen ist dem ad hoc-aufnahmeprogramm für irakische Flüchtlinge zu verdanken, das im letzten Jahr durchgeführt wurde. In welchem Umfang entlastet Resettlement die Aufnahmestaaten der Dritten Welt? Dies sei am Beispiel von Kenia verdeutlicht: Ende 2009 hielten sich in Kenia etwa Flüchtlinge auf, zum größten Teil aus Somalia. Mehr als Flüchtlinge waren untergebracht in drei Flüchtlingslagern in der Nähe des Ortes Dadaab nahe der Grenze zu Somalia. Diese waren 1991 für Flüchtlinge eingerichtet worden. Allein in den ersten zwei Monaten dieses Jahres kamen über Flüchtlinge aus Somalia neu an. Den Neuankömmlingen gegenüber steht die Zahl von etwa Flüchtlingen, die 2009 in Genuss eines Neuansiedlungsprogramms kamen. Die Zahl der freiwilligen Rückkehrer tendiert gegen Null. In den letzten Jahren kehrten zwar einige 3

4 Zehntausend sudanesische Flüchtlinge nach Süd-Sudan zurück, aber offensichtlich ist die Rückkehrbereitschaft angesichts der möglicherweise krisenhaften Zuspitzung der Lage im Süd-Sudan verschwunden. Das heißt konkret, dass in den überfüllten Flüchtlingslagern um Dadaab die Zahl der in einem Jahr neu angesiedelten Flüchtlinge innerhalb eines Monates durch Neuankömmlinge wettgemacht wird. Ich kann deshalb nur unterstreichen, was Herr Staatssekretär Fritsche schon gesagt hat, dass Resettlement allein keine ausreichende Antwort auf das weltweite Flüchtlingsproblem geben kann. Dennoch kann man mit Blick auf die Zahlen neuangesiedelter Flüchtlinge sagen, dass für die europäischen Staaten im Vergleich zu den USA oder auch Australien und Kanada noch Luft frei ist für ein stärkeres Engagement. Mit dem erklärten Ziel, die Zahl der von den EU- Mitgliedstaaten angebotenen Resettlementplätze zu steigern, hat die Kommission 2009 einen Vorschlag für ein gemeinsames Neuansiedlungs-Programm vorgelegt. Hierauf möchte ich jetzt nicht mehr eingehen, das Nötige dazu hat Herr Staatssekretär Fritsche schon ausgeführt. Regionale Schutzprogramme Im Stockholmer Programm werden Kommission und Mitgliedstaaten dazu aufgerufen, regionale Schutzprogramme zu entwickeln. Ausdrücklich ist das Horn von Afrika erwähnt. Gemeint sind damit Kenia und Jemen. Hauptziel regionaler Schutzprogramme ist es, die heimatnahe Unterbringung von Flüchtlingen zu ermöglichen, bis eine dauerhafte Lösung gefunden ist. Als dauerhafte Lösung gelten die Rückkehr in die Heimat, lokale Integration oder die Neuansiedlung von Flüchtlingen in einem anderen Aufnahmeland. Alle drei Alternativen liegen für viele Flüchtlinge in weiter Ferne. Die Rückkehr in die Heimat ist in der Tendenz abnehmend. Kenia ist kein Einzelfall UNHCR schätzt, dass im letzten Jahr Flüchtlinge freiwillig zurückkehrten - mehr als die Hälfte weniger als noch 2008, als mehr als Flüchtlinge zurückkehrten. Bei der Neuansiedlung von Flüchtlingen sind die zur Verfügung stehenden Resettlement-Plätze wie ein Tropfen auf einem heißen Stein und lokale Integration ist ein besonders heikles Thema für viele Aufnahmeländer. Wenn man sich dies vergegenwärtigt, wird deutlich, wie wichtig es ist, dass mit Schutzprogrammen die Lebensbedingungen für Flüchtlinge in den Aufnahmestaaten der Dritten Welt auch im eigenen Interesse der europäischen Staaten stabilisiert wird. Die Kommission gibt folgende Kernaktivitäten für regionale Schutzprogramme an: Verbesserung des Flüchtlingsschutzes Ausbildung und Training in Fragen des Flüchtlingsschutzes, 4

5 Maßnahmen zur Registrierung von Flüchtlingen, Projekte zugunsten der lokalen Gemeinschaft, die geeignet sind, die durch die Präsenz von Flüchtlingen verursachten Belastungen zu mildern. Klassisches Beispiel ist die Versorgung von Flüchtlingen mit Brennholz, damit das radikale Abholzen der umliegenden Wälder vermieden oder zumindest eingeschränkt wird, Projekte zur Förderung der Selbständigkeit von Flüchtlingen in den Asylländern und zur Förderung einer freiwilligen Rückkehr. Die regionalen Schutzprogramme werden finanziert aus dem thematischen Programm für die Zusammenarbeit mit Drittländern in den Bereichen Asyl und Migration. Dieses Programm ist für den Zeitraum 2007 bis 2013 mit 384 Millionen Euro dotiert. Die Kommission empfiehlt, die schon laufenden Programme in Tansania und in der Ukraine, Weißrussland und Moldawien fortzuführen und neue Schutzprogramme in Nordafrika, in Kenia und dem Jemen einzuführen. Erwähnenswert sind noch einige andere Initiativen, die außerhalb des institutionellen Rahmens der Europäischen Union stehen. Insbesondere ist die dänische Initiative zu Herkunftsregionen (regions of origin initiative) zu nennen. Sie verfolgt ähnliche Ziele wie die regionalen Schutzprogramme. Sie zielt ebenfalls auf die Verbesserung der Lebensbedingungen von Flüchtlingen ab, enthält aber stärkere entwicklungspolitische Ansätze. Zum Beispiel geht es darum, durch spezifische Ausbildungsprogramme die Integration von Flüchtlingen in die örtliche Gemeinschaft oder die Re-Integration von Flüchtlingen in ihre Heimat zu unterstützen. Geografische Schwerpunkte sind wiederum Kenia, aber auch Syrien und Jordanien. Das dänische Programm ist ausgestattet mit 270 Mio. Euro für den Zeitraum von 2003 bis 2012, für eine einzelstaatliche Initiative ein nennenswerter Betrag im Vergleich zu den Mitteln, die die Kommission zur Verfügung stellt. Die Schweiz hat ein Schutzprogramm im Jemen mit Schwerpunkten beim Kapazitätsaufbau einer Migration- und Asylverwaltung und einem Ausbildungsprogrammen für dortige Flüchtlinge aufgelegt. Ferner ist ein Programm mehrerer europäischer Staaten mit dem Namen Resettlement-Plus zu nennen. Resettlement steht für die Neuansiedlungskomponente, Plus für eine Entwicklungshilfekomponente. Gedacht ist wiederum an Ausbildungsprogramme vor allem für junge Lehrer in den Flüchtlingslagern in Kenia. Dieses Projekt wird federführend betrieben vom Vereinigten Königreich und Schweden. Weitere Teilnehmer sind u.a. Dänemark und die Niederlande. All diese Programme haben vergleichbare Schwerpunkte. Dies ist nicht verwunderlich, gehen sie doch zurück auf eine Initiative Convention Plus des UNHCR, die er vor etwa sieben oder acht Jahren lancierte. Ziel dieser Initiative ist es, den klassischen Flüchtlingsschutz nach der Genfer Konvention abzurunden, indem bessere Lebensbedingungen für Flüchtlinge geschaffen werden, bis eine dauerhafte Lösung gefunden ist. 5

6 Eine weitere Quelle der Inspiration hätte auch das Flüchtlingskonzept der Bundesregierung aus dem Jahre 1989/1990 sein können. Dieses Konzept stand unter der Überschrift Fluchtursachen bekämpfen. Die Akzente mögen damals etwas anders gelegen haben als heute. Gemeinsam aber haben die heutigen Schutzprogramme mit dem Flüchtlingskonzept von damals, das die Belange der Flüchtlings- und Migrationspolitik in der Entwicklungshilfe im stärkeren Maße berücksichtigt werden. Verbesserung der Unterstützung des UNHCR Das nächste Stichwort Verbesserung der Unterstützung des UNHCR habe ich zum großen Teil schon abgehandelt. Es geht zum einen um eine bessere finanzielle Unterstützung, zum anderen um eine politische Unterstützung des UNHCR, zum Beispiel in Drittstaaten, in denen die Arbeitsmöglichkeiten des UNHCR prekär sind. Neue Konzepte für den Zugang zum Asylverfahren in Transitländern? Hinter diesem Stichwort ist ein Fragezeichen gesetzt, weil im Stockholmer Programm nur die Rede davon ist, dass die Kommission neue Konzepte sondieren soll. Die Kommission selber hat das Thema schon 2002 in einer Mitteilung aufgebracht. Danach sollte geprüft werden, ob es möglich ist, Asylverfahren außerhalb Europas durchzuführen. Dieses Ziel verfolgten auch die Initiative des damaligen britischen Premierministers Blair, die sogenannte Blair-Initiative von 2003, und dann die Initiative des früheren Bundesinnenministers Schily in All diesen Vorstößen gemeinsam war die Idee, in Drittländern Aufnahmezentren einzurichten, in denen dann in einem Asylverfahren die Schutzbedürftigkeit einer Person geprüft werden sollte. Auf der informellen Tagung des Rats der Justiz- und Innenminister in Den Haag im September 2005 gelang es Schily, die Unterstützung der Mehrzahl seiner Amtskollegen zu gewinnen. UNHCR zeigte sich offen, allerdings mit einem feinen geografischen Unterschied. Auch UNHCR begrüßte die Errichtung von Aufnahmezentren, allerdings auf europäischem Territorium und nicht etwa in Nordafrika. Diese Konzepte sind aus erster Sicht faszinierend, denn sie sind eingebettet in das große Thema, wie man genuinen Flüchtlingen schnell Schutz gewähren und den Zugang nach Europa erleichtern kann. Das steht auf der einen Seite. Auf der anderen Seite wäre es aber illusionär anzunehmen, das Europa einen geschützten Zugang für alle Schutzsuchenden ermöglichen kann. Dann müsste das Ziel, einen wirksamen Schutz der Außengrenzen aufzubauen, aufgegeben werden. Folgt man diesen Gedankengang weiter, kommt man schnell zur Schlussfolgerung, dass die Schutzbedürftigkeit von Schutzsuchenden vor der Einreise nach Europa geprüft werden sollte. Beim näheren Hinsehen allerdings stößt man gleich auf gravierende Einwände. Aufgrund welcher Rechtsgrundlagen würde gehandelt, wer wäre verantwortlich für derartige Zentren, wer wäre verantwortlich für abgelehnte Asylbewerber, zumal in den Fällen, in denen Asylbewerber wegen nicht ausreichender Identifizierung nicht in den Herkunftsstaat zurückgeführt werde können? Es ist müßig, hierzu Antworten zu finden, denn kein Drittstaat ist zur Zeit bereit auch nicht gegen Geld ein Aufnahmezentrum auf seinem Territorium zu dulden. Damit hat sich das Thema zumindest gegenwärtig erledigt. 6

7 Vor einigen Monaten wurde über Ticker-Meldungen die Nachricht verbreitet, dass Australien die Regierung Ost-Timors überzeugt habe, dort ein Aufnahmezentrum einzurichten, damit australische Beamte in Ost-Timor Asylanträge prüfen könnten. Aber gleich am folgenden Tag wurde die Nachricht von Ost-Timor dementiert. Mit der Umschreibung im Stockholmer Programm ist wohl auch nicht mehr dieses Konzept gemeint, sondern vielmehr Botschaftsverfahren, wie sie früher einige Mitgliedstaaten hatten, diesmal nur mit dem Unterschied, dass derartige Botschaftsverfahren im Transitland durchgeführt werden sollen. Der Neuerungswert dürfte beschränkt sein, weil es schon heute möglich ist, aus humanitären Gründen ein Visum zu erteilen und dadurch den Weg nach Europa zu beschleunigen. Europäische Asylunterstützungsbehörde (EASO) EASO soll nach Artikel 7 der Errichtungsverordnung Information und Aktionen bei der Durchführung der externen Dimension der europäischen Asylpolitik koordinieren und regionale Schutzprogramme durchführen. Hinsichtlich der Leistungssfähigeit von EASO ist allerdings zu bedenken, dass der Stellenplan für die nächsten Jahre etwa 90 Mitarbeiter vorsieht, vom Exekutiv-Direktor bis zur Sekretärin. EASO sollte sich deshalb zunächst auf einige Schwerpunkte konzentrieren, die im innereuropäischen Bereich liegen, wenn es z.b. darum geht, Mitgliedstaaten der Europäischen Union zu unterstützen, Aktivitäten innerhalb der Europäischen Union zu koordinieren oder Informationen aus Herkunftsländern aufzubereiten. EASO könnte auch sehr bald bei Resettlement-Aktionen koordinierend tätig werden. Aber es ist kaum vorstellbar, das EASO bei der Umsetzung von regionalen Schutzprogrammen in naher Zukunft maßgeblichen Anteil hat. EASO sollte in der Anfangszeit nicht mit zu hohen Erwartungen belasten werden. Schlussbemerkung Europas Antwort auf die Flüchtlingssituation in Drittstaaten besteht im Wesentlichen aus drei Teilen: aus der finanziellen und politischen Unterstützung des UNHCR, der Neuansiedlung von Flüchtlingen und regionalen Schutzprogrammen, der komplexeste Teil. Leider ist anzunehmen, dass in den Hauptherkunftsländern wie Afghanistan, Iran oder Somalia die Verhältnisse sich in naher Zukunft nicht bessern, sondern eher verschlechtern werden und sich die Flüchtlingssituation in Aufnahmeländern wie Pakistan oder Kenia zuspitzen könnte. Deshalb stellt sich die Frage, ob die europäischen Staaten ihre Hilfeleistungen steigern können. In gewissem Umfang mag dies bestimmt möglich sein, aber die Möglichkeiten sind angesichts der Haushaltsdefizite und Zwänge zum Sparen begrenzt und dies nicht nur in Europa, sondern auch im Hauptgeberland, den USA. Das heißt, dass die Kluft zwischen dem, was erforderlich ist für einen weltweiten Flüchtlingsschutz und dem, was die traditionellen Geberländer zu leisten bereit oder fähig sind, immer größer werden 7

8 könnte. Wo liegt die Lösung? Ein Lösungsansatz müsste sein, dass in Zukunft die aufstrebenden Staaten, die in den letzten Jahren erheblich an Finanz- und Wirtschaftskraft gewonnen haben, stärker eingebunden werden in die Aufgaben der internationalen Gemeinschaft und damit auch in die Aufgaben des weltweiten Flüchtlingsschutzes. Damit betreten wir aber ein weites Feld und bevor wir uns dort verirren, möchte ich meinen Vortrag beenden und Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit danken. 8

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Flüchtlinge* Flüchtlinge * Nach Herkunftsstaaten in abso Nach Herkunftsstaaten in abso luten Zahlen, Ende 2008 luten Zahlen, Ende 2008 Flüchtlinge * Nach Herkunftsstaaten in absoluten in Zahlen, Zahlen, Ende 2008 Ende 2008 Flüchtlinge nach Herkunftsstaaten, in abs. Zahlen Afghanistan 2.833.100 Irak ** 1.903.500 Somalia 561.200 Sudan 419.200

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